韓 俊 魁

中國政府實(shí)現(xiàn)購買服務(wù)戰(zhàn)略目標(biāo)之障礙與對策:基于中外比較視野

韓 俊 魁

近年來，隨著購買服務(wù)實(shí)踐的快速發(fā)展，政府設(shè)定了以下目標(biāo)：降低服務(wù)成本、提高資金使用效率、推動公眾參與以及解決公共服務(wù)供給不平衡的問題。對于前兩個目標(biāo)，西方發(fā)達(dá)國家存在不少爭議，中國面臨的挑戰(zhàn)更多：承接購買服務(wù)的主體不足，購買中的特殊主義；稅收、人員行政費(fèi)用、合同管理、績效評估等機(jī)制不完善，均嚴(yán)重影響了資金的使用效率；承接服務(wù)主體的工具化以及受益人群的工具化使公眾參與嚴(yán)重不足。此外，不同地區(qū)的財(cái)力、組織數(shù)量、組織能力之差異很難實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均衡供給。為克服上述障礙，需從培育組織、完善購買機(jī)制、尋求利益相關(guān)者不同需求之間的平衡點(diǎn)以及整合資金使用水平等方面進(jìn)行綜合政策考量。

購買服務(wù) 非營利組織 特殊主義 工具化 公眾參與

一

中國政府購買服務(wù)肇始于20世紀(jì)90年代，興起于2007年之后。2013年起，在地方政府多年積累經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中央政府開始從更高層面予以規(guī)范和推行。最具代表性的表述集中于2013年9月頒布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(下簡稱《指導(dǎo)意見》)。該意見直接推動了2015年底《政府購買服務(wù)管理辦法》(暫行)的出臺。

本文無意探討具體的購買程序及績效評估，而試圖以《指導(dǎo)意見》為切入點(diǎn)，從政府的角度反思中國政府在實(shí)現(xiàn)購買服務(wù)戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)程中存在的更為基礎(chǔ)性的問題。在開篇論述購買服務(wù)的重要性時，《指導(dǎo)意見》即指出：“與人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求相比，不少領(lǐng)域的公共服務(wù)存在質(zhì)量效率不高、規(guī)模不足和發(fā)展不平衡等突出問題。”為解決這些戰(zhàn)略性問題，購買服務(wù)成為其中的一劑良方。緊接著，該意見為購買服務(wù)做了背書：“實(shí)踐證明，推行政府向社會力量購買服務(wù)是創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式、加快服務(wù)業(yè)發(fā)展、引導(dǎo)有效需求的重要途徑，對于深化社會領(lǐng)域改革，推動政府職能轉(zhuǎn)變，整合利用社會資源，增強(qiáng)公眾參與意識，激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會活力，增加公共服務(wù)供給，提高公共服務(wù)水平和效率，都具有重要意義?！辟徺I服務(wù)優(yōu)勢的表述略顯凌亂，與上述問題之間也未嚴(yán)格一一對應(yīng)，但透過某種互文性仍能理出其間的邏輯關(guān)聯(lián)：通過提高公共服務(wù)水平和效率來解決質(zhì)量和效率不高的問題；憑借整合資源與增強(qiáng)公眾參與意識以彌補(bǔ)公共服務(wù)規(guī)模之不足；透過增加供給實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均衡發(fā)展。于是，本文追問的問題就轉(zhuǎn)化為：這三個潛在因果判斷的鏈條是否牢靠？如果沒有那么牢靠，政策制定上應(yīng)當(dāng)如何查漏補(bǔ)缺？

他山之石，可以為鑒。西方發(fā)達(dá)國家購買服務(wù)的歷史要長得多。在西方漫長的慈善思想史中，民間慈善和政府公共服務(wù)分屬于兩個各自獨(dú)立的福利供給渠道，后者一般不會資助前者。聯(lián)邦或中央層面更是如此(Ginsberg,2001)[1]。二戰(zhàn)以后，歐美構(gòu)建了國家主導(dǎo)、強(qiáng)調(diào)充分就業(yè)、社會權(quán)利以及(社會)保險(xiǎn)高覆蓋率為主要特征的福利國家模式。但隨著20世紀(jì)70年代爆發(fā)的石油戰(zhàn)爭，發(fā)達(dá)國家財(cái)政收入銳減，該模式難以為繼。為降低政府運(yùn)行成本、提高公共服務(wù)供給效率，作為重要政策工具的購買服務(wù)得以廣泛實(shí)施。新自由主義為其提供了重要的思想支撐，其主要觀點(diǎn)包括:(1)在逐利本性驅(qū)使之下，高度科層化的政府會通過壟斷抬高服務(wù)成本，從而使服務(wù)供給效率降低。因此，唯有引入市場競爭機(jī)制方能消除弊端；(2)為減少政府的過多介入，西方福利思潮中日益強(qiáng)調(diào)個人、家庭以及非營利組織、企業(yè)等的責(zé)任與參與，從而塑造出界限模糊的福利多元主義模式。

相較而言，發(fā)達(dá)國家和中國在購買服務(wù)大規(guī)模興起的背景方面差別較大：首先，前者是在國家主導(dǎo)的全面高福利邁向多元福利主義進(jìn)程中出現(xiàn)的，后者是從少部分人的高福利向近年倡導(dǎo)公共服務(wù)均等化轉(zhuǎn)型過程中產(chǎn)生的；其次，前者從權(quán)利本位轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)責(zé)任和權(quán)利并重，后者則是在權(quán)利發(fā)育尚不成熟之時強(qiáng)調(diào)責(zé)任共擔(dān)；再次，前者奠基于非營利部門較為成熟以及政社高度分離等傳統(tǒng)之上，中國明顯缺乏這些傳統(tǒng)；最后，在多元主義發(fā)達(dá)國家，非營利組織和企業(yè)有同等的競爭權(quán)利和機(jī)會，而在法團(tuán)主義發(fā)達(dá)國家，尤其是北歐國家，非營利組織一直是承擔(dān)主體。在新自由主義思潮影響之下，企業(yè)越來越多地參與購買服務(wù)。不管怎樣，針對不同參與主體，政府通常會通過差別化稅收政策加以調(diào)節(jié)。而在中國，發(fā)育尚不成熟的非營利組織和那些經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的非營利組織、按事業(yè)單位分類改革應(yīng)劃入公益二類或轉(zhuǎn)為企業(yè)的事業(yè)單位，依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會力量等處在同一競爭起點(diǎn)，且無明確的差別化稅收調(diào)節(jié)手段。

但是，購買服務(wù)能夠降低服務(wù)遞送成本、提高服務(wù)效率、增強(qiáng)公眾參與意識等“共識”不僅是《指導(dǎo)意見》題中應(yīng)有之義，也是中外購買服務(wù)實(shí)踐中關(guān)注的核心命題，符合新自由主義的理論假設(shè)，即購買服務(wù)能夠通過打破政府壟斷公共服務(wù)，透過公眾(尤其是非營利組織)的參與而降低成本和提高財(cái)政資金的使用效率。因此，這就使中西購買服務(wù)之間有了比較的基礎(chǔ)。通過比較反思中國購買服務(wù)的戰(zhàn)略目標(biāo)，能清醒認(rèn)識并克服中國購買服務(wù)所面臨的挑戰(zhàn)。至于購買服務(wù)是否能解決公共服務(wù)發(fā)展不平衡的問題，則屬于中國不同地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會的巨大差異所引發(fā)的特有現(xiàn)象了。

二

(一)政府購買服務(wù)能否降低服務(wù)遞送成本、提高服務(wù)效率？

該問題在一定程度上困擾著西方學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界，至今也沒有固定答案。發(fā)達(dá)國家購買服務(wù)的初衷之一是通過市場競爭降低公共服務(wù)供給的成本，進(jìn)而提高效率。大量文獻(xiàn)證明了這一點(diǎn)，甚至在發(fā)展中國家，如柬埔寨(Bhushan等，2002)[2]。但持不同意見者認(rèn)為，在二者的過渡鏈條中，顯然存在三個障礙：(1)如果參與購買服務(wù)的主體數(shù)量不足，新自由主義充分競爭的假設(shè)就會落空。一旦競爭不足，服務(wù)成本就未必降低，效率也未必提高。(2)與企業(yè)產(chǎn)品不同，有的公共服務(wù)往往很難進(jìn)行績效測量，尤其難以通過精準(zhǔn)定價有效控制和評價服務(wù)成本。這樣一來，政府只好求助于嚴(yán)格的核算控制、申請和匯報(bào)程序。這不僅沒有給政府提供有效的監(jiān)管手段，還增加了非營利組織的成本(Dehoog,1985)[3]；(3)對政府部門來說，管理如此多領(lǐng)域、標(biāo)的迥異的合同并履行監(jiān)管職責(zé)并非易事。有官員認(rèn)為，與其管理這么復(fù)雜的合同，不如依靠自上而下的行政指令提供服務(wù)更為便捷，成本也更低。一項(xiàng)對美國628個市政府1992—1997年間服務(wù)供給的實(shí)證研究顯示，44%的服務(wù)一直由政府提供，27%的服務(wù)則穩(wěn)定地通過購買服務(wù)實(shí)現(xiàn)，18%的屬于新增購買服務(wù)合同，但11%的合同則從原先的政府購買轉(zhuǎn)由政府直接提供。這反映出購買服務(wù)并不總是能取得成功。(Hefetz等，2008)[4]該研究者還通過International City/County Management Association(ICMA)的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)：1992、1997、2002三個年份中，政府直接提供服務(wù)的比重分別為54%、50%和59%，完全購買服務(wù)的比例分別為28%、33%和18%，公私混合提供的比例分別為18%、17%和24%(Warner等，2008)[5]。由此可見，認(rèn)為購買服務(wù)能降低成本、增加效率的說法并不一定準(zhǔn)確，否則政府直接提供服務(wù)的比例不會上升，購買服務(wù)的比例也不會下降。還有研究者認(rèn)為，在購買服務(wù)中，由于政府掌握合同的最終控制權(quán)，受益人群的參與度也不高，市場化運(yùn)營存在不足，且很難在服務(wù)效率和市民滿意度之間達(dá)成有效平衡，因此有必要進(jìn)行多種模式的探索。(Warner等，2008；Boyne,1998;Warner,2009)[5—7]總之，關(guān)于購買服務(wù)一定能降低成本、提高資金使用效率的命題，爭論從未停止過。

為盡可能克服上述障礙，發(fā)達(dá)國家和地區(qū)采取了混合遞送服務(wù)的方式，而且更加強(qiáng)調(diào)受益人的需求、權(quán)利與利益，完善法律政策等技術(shù)環(huán)節(jié)，強(qiáng)化合同管理，從而提高服務(wù)效率。以德國為例,在雷根斯堡市，市政府青少年與家庭局有170名工作人員，其中100人是社會工作者。為避免非營利組織為在校學(xué)生提供低質(zhì)量服務(wù)，市政府青少年與家庭局會定期檢查合同履行情況。全市40所學(xué)校，該局至少在22所學(xué)校中派駐了工作人員，通過與孩子的密切互動了解情況。該局還接受社會工作者、受益人群以及公眾的舉報(bào)。近年來，每年約受理500起投訴。嚴(yán)重的可以到家庭法院起訴，甚至剝奪父母監(jiān)護(hù)權(quán)。*來自2012年的德國考察筆記，下同。再例如，香港地區(qū)曾頒布16項(xiàng)《服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)》。該標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)以下四項(xiàng)原則規(guī)定了福利服務(wù)單位應(yīng)具備的質(zhì)素水平：明確界定服務(wù)的宗旨和目標(biāo)，運(yùn)作形式應(yīng)予公開；有效管理資源，管理方法應(yīng)靈活變通、不斷創(chuàng)新及持續(xù)改善服務(wù)質(zhì)素；鑒定并滿足服務(wù)使用者的特定需要；尊重服務(wù)使用者的權(quán)利。這些原則列出了福利服務(wù)的核心價值。在服務(wù)量標(biāo)準(zhǔn)方面，每類服務(wù)均于其津貼及服務(wù)協(xié)議內(nèi)訂定有關(guān)服務(wù)量標(biāo)準(zhǔn)的要求?！斗?wù)量標(biāo)準(zhǔn)》為衡量每類服務(wù)的一些基本服務(wù)表現(xiàn)指標(biāo)，各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)均以服務(wù)單位所屬的服務(wù)種類而訂定，指標(biāo)包括收容率、已登記會員的數(shù)目、個別護(hù)理計(jì)劃完成比率、小組活動的平均出席率、已舉辦活動的數(shù)目等。再以德國為例，20世紀(jì)60年代，與社會福利問題有關(guān)的業(yè)務(wù)從行政法院體系中分離出來，專門分配至社會法院管轄，而社會法院體系免訴訟費(fèi)用。若投標(biāo)者感覺受到歧視，可向州調(diào)解廳投訴。若對一級審訴結(jié)果不服，可向法院起訴。一旦有人申訴，購買程序就會暫停，直到復(fù)議與訴訟程序結(jié)束，才可以簽訂合同。若已簽訂合同，則不得再申請復(fù)議。這些措施為購買服務(wù)合同的順利簽訂和履行提供了法律保障。

西方社會購買服務(wù)中面臨的障礙在中國表現(xiàn)得更為突出，主要表現(xiàn)在六個方面。(1)長期以來，中國政府和事業(yè)單位直接提供服務(wù)，非營利組織發(fā)展空間有限，對其培育和能力建設(shè)跟不上，有能力承接購買服務(wù)的組織數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。而且，一個地方的購買服務(wù)資金只用于支持本地組織，跨地區(qū)競爭的制度障礙使得競爭不充分，各地定價機(jī)制也較隨意。(2)一些有關(guān)系的組織更容易拿到購買合同。這種特殊主義使得競爭并不充分(韓俊魁，2015)[8]，從而難以降低資金使用效率。(3)目前自上而下編制規(guī)劃需求目錄的通行做法，使得購買服務(wù)緊緊圍繞政府需求進(jìn)行，而未必能保證購買資金總是有效瞄準(zhǔn)受益人群。(4)很多地方購買服務(wù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算均不支持辦公行政費(fèi)用、人員福利和硬件設(shè)備，此外還向購買服務(wù)資金征稅。這對于少數(shù)官辦組織以及企業(yè)來說不是大問題，但對于大多數(shù)非營利組織來說，為覆蓋服務(wù)成本，尤其是為留住人才，不得不變相用假發(fā)票套現(xiàn)。某非營利組織負(fù)責(zé)人告訴筆者，若購買資金中沒有30%及以上的人員辦公費(fèi)用，他們一般不愿意承接服務(wù)合同，否則會入不敷出。實(shí)際上，政府購買服務(wù)資金預(yù)算中幾乎不太可能留出30%的人員辦公費(fèi)用。這樣一來，為了組織生存，這些費(fèi)用只好部分轉(zhuǎn)嫁到其他服務(wù)成本中去，從而使服務(wù)縮水。因此，看似政府因不支持必要的服務(wù)成本而節(jié)約了成本，但實(shí)際上導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量低下。(5)目前，購買服務(wù)的財(cái)政資金以財(cái)政年度為周期，但并未考慮到不同目標(biāo)人群的需求周期。長期服務(wù)類組織也不愿進(jìn)行硬件投入和開展長期服務(wù)規(guī)劃，短期倡導(dǎo)類組織的活動也很難取得長久效果?？傊?，長期合同和短期合同不平衡好，就會影響到服務(wù)的效果。在德國雷根斯堡市，我們了解到，在單一供應(yīng)商的情況下，有的非營利組織和政府之間的購買合同從20世紀(jì)70年代執(zhí)行至今，只是內(nèi)容略有調(diào)整。這就最大限度地保證了服務(wù)的穩(wěn)定性。(6)中國目前購買服務(wù)尚處于起步階段，別說較為規(guī)范和統(tǒng)一的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，甚至績效評估、退出、投訴等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)都遠(yuǎn)未完善。因此，購買服務(wù)資金的使用效率難免打折扣。

(二)購買服務(wù)是否能增強(qiáng)公眾參與意識？

購買服務(wù)的關(guān)鍵問題并不在于誰來提供服務(wù)。因?yàn)楹玫恼?、企業(yè)、非營利組織都有提供高質(zhì)量服務(wù)的可能性。不好的政府、企業(yè)、非營利組織提供的服務(wù)肯定很糟糕。但公共選擇理論認(rèn)為，政府會出于私利而壟斷服務(wù)提供權(quán)或者尋租，從而在很大程度上排除其他主體進(jìn)入的可能性。更何況，再好的政府提供再高質(zhì)量的服務(wù)，其成本也很難控制，依然有其無法克服的弊端。這一理念其實(shí)承自啟蒙運(yùn)動的思想家。約束國家這一必要的惡才是政府購買服務(wù)的本質(zhì)所在，因?yàn)檫@是一種重要的分權(quán)方式。因此，盡管存在這樣或那樣的問題，西方發(fā)達(dá)國家仍廣泛開展購買服務(wù)。

如此一來，又產(chǎn)生了另外一個問題，即合同發(fā)包的決定權(quán)在政府，如何在通過最大限度的公眾參與以限制政府專權(quán)的同時，避免非營利組織的工具化傾向？從民主治理的視角來看，有研究者認(rèn)為，購買服務(wù)排除了民主的公民權(quán)責(zé)(democratic citizenship)、公民參與以及公共利益的可能性。以自利作為公共行動的內(nèi)驅(qū)力，顯然是一種錯置(Deleon等，2002)[9]。薩拉蒙對此略表懷疑，“政府能夠使用的問責(zé)和控制工具，經(jīng)常比預(yù)想的要弱得多”，但也同時指出，必須由公眾從政治程序上確定優(yōu)先發(fā)展的事情，而不是將其排除在外，并將主導(dǎo)權(quán)交給參與購買服務(wù)的私人部門(薩拉蒙，2008)[10]114、119。還有研究者認(rèn)為，新的數(shù)據(jù)表明美國地方政府越來越注重在服務(wù)遞送過程中在市場化與公民利益之間保持平衡。[11]

在新西蘭購買初級衛(wèi)生服務(wù)的過程中，非營利組織就提出了大量相關(guān)問題：非營利組織的合同被衛(wèi)生部以及行政區(qū)健康董事會所掌控，非營利組織很少有機(jī)會接觸更新的合同；非營利組織創(chuàng)新的想法很難被董事會采納；合同管理者經(jīng)常更換導(dǎo)致的溝通障礙等。為解決這些問題，新西蘭相關(guān)部門積極推進(jìn)和資助者的良好溝通及暢通關(guān)系的維系。一年兩次非營利組織論壇，以及在區(qū)域、地方層面舉辦更經(jīng)常化的論壇、交流試驗(yàn)項(xiàng)目都有助于增加公眾參與。此外，政府還設(shè)立獎項(xiàng)鼓勵非營利組織進(jìn)行創(chuàng)新。在德國上巴伐利亞州，州層面設(shè)有調(diào)解委員會。調(diào)解委員會共有11名委員人，政府和非營利組織雙方各派5人，選1名大學(xué)教授任主席。雙方就購買服務(wù)合同僵持不下時，主席就享有決定權(quán)。這些舉措為公眾知情和參與提供了必要的溝通機(jī)制。此外，為增加購買服務(wù)的透明度和公平性，以及使購買服務(wù)和公眾參與相結(jié)合，西方發(fā)達(dá)國家的非營利組織還聯(lián)合起來，爭取和創(chuàng)造與政府更多的對話和溝通機(jī)會，通過開展游說給決策者施加壓力。

在中國當(dāng)前的購買服務(wù)實(shí)踐中，政府絕對強(qiáng)勢。例如，在筆者參與某市購買非營利組織項(xiàng)目評審中發(fā)現(xiàn)，盡管不少組織的預(yù)算有不合理之處，但政府官員的做法更令人驚訝，直接進(jìn)行一刀切，每家中標(biāo)組織只給五萬元。有的地方政府甚至食言，不按合同兌現(xiàn)資金。而且，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、招標(biāo)以及后續(xù)的管理、評價過程中，非營利組織幾乎沒有任何參與，也幾乎沒有討價還價的權(quán)利。即使參與競標(biāo)的組織覺得程序、結(jié)果不合理，也無人敢和發(fā)包方叫板。非營利組織為了拿到合同，會看政府官員的臉色，甚至有的組織甘愿成為政府簡單跑腿的工具，從而背離了組織使命。其次，經(jīng)常能看見企業(yè)另外登記注冊成民辦非企業(yè)單位參加政府購買服務(wù)。市場資本嗅到了其中的商機(jī)，而一些政府官員急于見到政績，因此一拍即合。這些組織的營利性動機(jī)相當(dāng)強(qiáng)烈，不僅拿政府購買服務(wù)的資金，還通過企業(yè)賺錢。這足以將許多勢單力薄的公益組織排除在外。政府背景的組織或和政府官員關(guān)系較好的非營利組織持續(xù)拿到合同，組織規(guī)模不斷擴(kuò)大，但這些組織僅僅是龐大的組織，始終無法成為強(qiáng)大的組織。更為重要的是，在購買服務(wù)評標(biāo)過程中，受益人群處于尷尬的缺席狀態(tài)。于是，就出現(xiàn)了兩個工具化現(xiàn)象：即政府將非營利組織工具化，后者再將受益人群工具化。這樣一來，購買服務(wù)與非營利組織和受益人群的參與相背離，社會資本逐漸邊緣化。

此外，在許多西方發(fā)達(dá)國家，購買服務(wù)資金經(jīng)議會批準(zhǔn)后，交由各部門負(fù)責(zé)執(zhí)行，因?yàn)檫@些部門最了解自己領(lǐng)域非營利組織的業(yè)務(wù)，便于用適合的指標(biāo)體系進(jìn)行考核。在中國，則出現(xiàn)了立場的轉(zhuǎn)換，即從原來以民政、衛(wèi)生等為主導(dǎo)的購買服務(wù)部門，轉(zhuǎn)向財(cái)政部門主導(dǎo)。前者是提供弱勢群體照顧、基層民主、非營利組織登記監(jiān)管以及公共衛(wèi)生服務(wù)的部門；而財(cái)政部門似乎持專業(yè)主義和技術(shù)主義立場，距離民主、弱勢群體等較遠(yuǎn)。這種做法使那些和弱勢群體密切相關(guān)的政府部門自主操作的空間變小。

(三)購買服務(wù)是否能解決公共服務(wù)發(fā)展不平衡的問題？

發(fā)達(dá)國家政府投入購買服務(wù)的資金量很大。筆者2012年在德國考察發(fā)現(xiàn)，僅上巴伐利亞政府為35 100名殘障人士、13 800名老人、少數(shù)無家可歸者、毒品成癮者以及有心理障礙者撥付的資金就高達(dá)11億歐元，占該區(qū)年度預(yù)算總額的四分之一。所有服務(wù)被分為88個具體類別，按照社會法典之要求，委托3 000個服務(wù)機(jī)構(gòu)來實(shí)施。在本世紀(jì)初的新西蘭，有近50%的公共衛(wèi)生資金流向非營利組織。

而且，在西方發(fā)達(dá)國家，購買服務(wù)往往是全局性的，既有政府全國性的統(tǒng)籌、非營利組織的跨地區(qū)競標(biāo)，也有網(wǎng)絡(luò)性組織進(jìn)行資源配置，還能保持非營利組織的靈活、自主參與。例如，1993年新西蘭開始進(jìn)行大規(guī)模衛(wèi)生改革，旨在通過公共部門和私人部門競爭的方式把市場邏輯引入衛(wèi)生體系。進(jìn)入21世紀(jì)以來，工黨主導(dǎo)的政府開始又一輪大規(guī)模改革，即建立21個行政區(qū)健康董事會(District Health Boards, DHBs)和調(diào)整補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。成立行政區(qū)健康董事會是為了整合資源，但卻增加了交易成本。為進(jìn)一步整合衛(wèi)生資源、改善衛(wèi)生服務(wù)以及增加政府資助的力度，新西蘭政府于2002年提出初級衛(wèi)生轉(zhuǎn)移策略(New Zealand’s Primary Health Care Strategy, NZPHCS)。該策略非常復(fù)雜，既包括初級健康服務(wù)組織變化，也包括補(bǔ)貼服務(wù)層次和方法的變化，政府按人頭支付的資金持續(xù)增加。這些舉措均是為了改善服務(wù)質(zhì)量。2005年，政府成立了77個初級衛(wèi)生組織(Primary Health Organizations, PHOs)，由全科醫(yī)生、初級保健護(hù)士以及其他初級衛(wèi)生保健提供者等組成。這些組織是非營利的，它們和行政區(qū)健康董事會簽署合同為所屬區(qū)域的人們提供全面預(yù)防和診治服務(wù)。行政區(qū)以地理劃分為基礎(chǔ)，但在有些行政區(qū)，人們可以選擇兩個或兩個以上的PHOs作為提供服務(wù)的對象，PHOs也在競爭全科醫(yī)生和個體患者，一般覆蓋約3 000名患者，最多的超過330 000名患者。這77個組織共覆蓋新西蘭90%的人口(Howell,2005)[12]。

相比之下，中國目前投入的購買服務(wù)資金實(shí)在有限，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府普遍面臨缺乏購買服務(wù)財(cái)政資金的窘境。除了中西部少數(shù)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的城市外，購買公共服務(wù)仍多為東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)踐。但即使在東部，彩票公益金用于公益項(xiàng)目的資金比重差別也較大。表1中的數(shù)據(jù)清楚地反映了這一點(diǎn)。

表1 2013年部分省、市、區(qū)福彩金用于購買公益項(xiàng)目的資金及比重

注：本表引自馬慶鈺、廖鴻主編：《中國社會組織發(fā)展戰(zhàn)略》，第250—251頁，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015年版。

此外，不同地區(qū)非營利組織數(shù)量之間的差異非常大。根據(jù)2004—2011年的分省統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，各省社團(tuán)數(shù)量基本呈增長態(tài)勢。年均增長率超過兩位數(shù)的省份是寧夏(18.21%)、陜西(13.82%)、內(nèi)蒙古(12.13%)、云南(11.19%)、甘肅(11.05%)、海南(10.81%)、安徽(10.53%)和新疆(10.41%)。年均增長率最慢的依次為天津(1.68%)、西藏(2.54%)、上海(3.76%)、北京(4.16%)、遼寧(4.78%)，其余省份年均增長率均在5%以上。實(shí)際上，盡管中西部地區(qū)社團(tuán)增速比東部沿海地區(qū)快，但活躍程度顯然較低。再以民辦非企業(yè)單位為例，2011年每萬人中民辦非企業(yè)單位組織擁有量方面，僅有西藏、貴州、云南、河北、江西、湖南、廣西、河南、甘肅低于1個/萬人，分別為0.05、0.66、0.82、0.85、0.96、0.97、0.97、0.98和0.99個/萬人。組織密度最高的省份是是上海和山東，2011年分別達(dá)2.80個/萬人和2.46個/萬人(2011年全國民非組織密度平均水平為1.52個/萬人)(馬慶鈺、廖鴻，2015)[13]。2012年，基金會數(shù)量排名前五位的省份(部門)為江蘇、浙江、廣東、北京和民政部，五省基金會共1 302家，占全國基金會總數(shù)的近一半。排名后五位的是西藏、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、青海、甘肅、新疆，基金會數(shù)量均在30家以下(劉忠祥，2014)[14]。

除了分布極不均衡，不同地區(qū)非營利組織的能力差別也很大，這使通過購買服務(wù)達(dá)到服務(wù)均衡化供給受到限制。本來中西部弱勢群體多，貧困面較大，購買服務(wù)資金的投入能力很有限，加之本地非營利組織數(shù)量偏少、能力偏弱，發(fā)達(dá)地區(qū)非營利組織跨區(qū)域參與購買服務(wù)基本不現(xiàn)實(shí)，因此要達(dá)到購買服務(wù)的宏大目標(biāo)、產(chǎn)生整體均衡效益的可能性很小。雖然出臺了《指導(dǎo)意見》和《政府購買服務(wù)管理辦法》(暫行)，但這種零打碎敲式的購買服務(wù)無法合理地在全局內(nèi)配置資源，離“解決公共服務(wù)發(fā)展不平衡的難題”尚有相當(dāng)?shù)木嚯x。

綜上，作為一項(xiàng)復(fù)雜的政策工具，購買服務(wù)在降低成本、提高效率以及公眾參與意識等方面存在一些不盡完善之處，發(fā)達(dá)國家正在努力修補(bǔ)。而在中國，這些所謂“共識”要成為真正的共識，尚有大量工作要做。否則，不僅政府職能無法透過購買服務(wù)順利轉(zhuǎn)移，還會影響非營利部門的健康發(fā)展，提高公共服務(wù)資金的使用效率和公眾參與意識也懸而未解。至于透過購買服務(wù)解決公共服務(wù)供給不平衡問題，至少近期并沒有想象的那么簡單。

三

發(fā)達(dá)國家購買服務(wù)的歷史較為長久?；诂F(xiàn)代西方政治哲學(xué)理念，參與購買的組織與政府之間形成了較為穩(wěn)定的契約關(guān)系，有多元主義、法團(tuán)主義等鮮明傳統(tǒng)。例如，德國20世紀(jì)初就形成了由非營利組織而非政府直接向弱勢群體提供具體服務(wù)的傳統(tǒng)，政府的職責(zé)更多體現(xiàn)為提供資金和服務(wù)監(jiān)管。而且，在發(fā)達(dá)國家，非營利組織較為成熟，與企業(yè)競爭購買服務(wù)合同時也相對公平。即便如此，購買服務(wù)“在資助范圍和規(guī)模上有所增長，但這些并不能證明由此導(dǎo)致的伙伴關(guān)系對政府或非營利部門是有益的”(薩拉蒙，2008)[10]107。前文論述表明，發(fā)達(dá)國家在降低成本、提高效率以及公眾參與度方面仍處于不斷探索之中。相比而言，購買服務(wù)在中國尚屬新生事物，在購買服務(wù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中，面臨的挑戰(zhàn)更多。為有效消除障礙，提出以下四點(diǎn)建議。

第一，政府應(yīng)將培育有能力的組織，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的組織作為重要的工作方向。若缺乏合格的組織充分競爭，購買服務(wù)的成本未必降低，服務(wù)效率也不一定能提高。采取符合實(shí)際情況的購買服務(wù)周期、加快購買服務(wù)相關(guān)的稅收優(yōu)惠及差別對待、靈活處理人員行政費(fèi)用等措施，在很大程度上也是培育工作的有機(jī)組成部分。

第二，為了避免賣方主義和特殊主義，需要創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境，設(shè)計(jì)官方背景的組織、企業(yè)背景的組織以及非營利組織公平參與的游戲規(guī)則，盡可能設(shè)置不同服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)比較完善的服務(wù)定價機(jī)制和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以及合同管理、監(jiān)測評估、退出機(jī)制等制度。要比內(nèi)功、比機(jī)制，而不是像攀比GDP一樣攀比簡單的購買服務(wù)金額(韓俊魁,2014)[15]。

第三，擴(kuò)大受益人在購買服務(wù)設(shè)計(jì)、實(shí)施以及績效評價整個流程中的參與，尋求受益人、參與購買服務(wù)組織以及政府等不同需求之間的平衡點(diǎn)，而非一味強(qiáng)調(diào)以政府職能轉(zhuǎn)移為核心。如果受益人群的需求被自上而下地“計(jì)劃”，購買資金的使用效率肯定不高。此外，搭建政府與購買服務(wù)參與主體之間的共治平臺，使其成為以橫為主、縱橫交織的資源鏈接和整合平臺、治理創(chuàng)新平臺、信息化建設(shè)及溝通平臺和服務(wù)平臺(韓俊魁,2016)[16]。通過溝通、對話解決操作中遇到的具體問題，通過推動公眾參與提高購買服務(wù)整個過程的透明度。

第四，打破部門利益分割格局，打破非營利組織參與購買服務(wù)的區(qū)域限制，提高資金的整合使用水平。鼓勵與弱勢群體相關(guān)的部委設(shè)置全國性購買服務(wù)基金，重點(diǎn)向那些財(cái)政資金投入嚴(yán)重不足和非營利組織發(fā)展基礎(chǔ)薄弱的省份傾斜。相應(yīng)地，鼓勵各省設(shè)立省級層面購買服務(wù)基金，用于統(tǒng)籌、支持本省非營利組織的發(fā)展。

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[10][美]萊斯特·M. 薩拉蒙. 公共服務(wù)中的伙伴——現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關(guān)系. 田凱,譯. 北京：商務(wù)出版社，2008.

[11]MILDRED E. WARNER,CivicGovernmentorMarket-basedGovernance?TheLimitsofPrivatizationforRuralLocalGovernments. Agric Hum Values, 2009,26:133—143.

[12]B. HOWELL.RestructuringPrimaryHealthCareMarketsinNewZealand:FromWelfareBenefitstoInsuranceMarkets. DOC88, 2005-09-06. http://www.doc88.com/p-4109739399304.html.

[13]馬慶鈺,廖鴻主編. 中國社會組織發(fā)展戰(zhàn)略. 北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015：334—335、351.

[14]劉忠祥.中國基金會發(fā)展報(bào)告(2013). 北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014：9.

[15]韓俊魁.政府購買公共服務(wù)宜放緩. 鳳凰周刊，2014(1).

[16]韓俊魁.透過政府與非營利組織共治而減貧：大扶貧視野下云南多案例比較研究. 經(jīng)濟(jì)社會體制比較, 2016(2).

【責(zé)任編輯：于尚艷；實(shí)習(xí)編輯：楊孟葳】

2016-11-03

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1000-5455(2017)01-0125-06

韓俊魁，山東金鄉(xiāng)人，人類學(xué)博士，北京師范大學(xué)社會學(xué)院副教授。)