褚 鎣

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的沉沒(méi)成本“二難命題”及其對(duì)策

褚 鎣

隨著中國(guó)社會(huì)步入轉(zhuǎn)型期，公共服務(wù)領(lǐng)域也逐步開(kāi)始向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。但在轉(zhuǎn)型過(guò)程中，市場(chǎng)化引發(fā)了諸多問(wèn)題。根據(jù)交易成本理論分析，造成這些外部性問(wèn)題的原因在于購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中沉沒(méi)成本的“二難命題”。在該二難命題中，一方面，受托方受資產(chǎn)專(zhuān)用性、檸檬市場(chǎng)之困擾，產(chǎn)生沉沒(méi)成本；另一方面，政府為避免上述問(wèn)題，采用了長(zhǎng)期契約、市場(chǎng)介入等手段，卻又遭遇契約不完全性、路徑依賴(lài)之困擾，被迫承擔(dān)轉(zhuǎn)嫁之沉沒(méi)成本。因此，政府干預(yù)公共服務(wù)市場(chǎng)后，沉沒(méi)成本的問(wèn)題其實(shí)并未被消除，而是從受托人轉(zhuǎn)嫁給了委托人。通過(guò)分析問(wèn)題之根源，發(fā)現(xiàn)政府行動(dòng)策略選擇之失誤，即以行政手段代替市場(chǎng)的治理手段是淺層病灶。而造成這一淺層病灶之深層根源則在于政府抽離委托代理關(guān)系之雙層架構(gòu)，令其從“公眾—政府—受托組織”之復(fù)合式結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)化為“政府—受托組織”之單層結(jié)構(gòu)。受此影響，社會(huì)力量無(wú)法參與到市場(chǎng)治理之中，而政府所依賴(lài)之行政力量又不契合公共服務(wù)之市場(chǎng)化結(jié)構(gòu)，從而導(dǎo)致沉沒(méi)成本之“二難命題”。為了解決這一問(wèn)題，政府應(yīng)從社會(huì)、市場(chǎng)、法制三個(gè)方面同時(shí)推動(dòng)改革，從而形成一個(gè)全新的公共服務(wù)市場(chǎng)治理“三位一體”整體架構(gòu)。

購(gòu)買(mǎi)服務(wù) 市場(chǎng)化 專(zhuān)用資產(chǎn) 檸檬市場(chǎng) 交易成本

近年來(lái),各級(jí)政府先后啟動(dòng)了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目。但是，在公共服務(wù)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，政府也遭遇了一個(gè)嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)：市場(chǎng)化后，公共服務(wù)交易成本明顯走高，但效果又不及市場(chǎng)化之前。據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，廣州市已啟動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)多年。政府先后在公共服務(wù)方面的投入達(dá)到十多億元。但不僅居民未給予好評(píng)，更有專(zhuān)業(yè)人士指出，社工機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了較明顯的“去志愿化”“非專(zhuān)業(yè)化”“價(jià)值偏移”等問(wèn)題(岳經(jīng)綸、郭慧英，2013)[1]。

那么，是何原因造成了上述問(wèn)題？交易成本理論認(rèn)為，造成市場(chǎng)外部性問(wèn)題之原因在于交易成本之畸高，或曰市場(chǎng)機(jī)制安排之不完善。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，人的決策并非絕對(duì)理性的。他的決策不僅受增量投入的影響，還受已經(jīng)投入的沉沒(méi)成本的影響。而且，沉沒(méi)成本與較高的自尊指數(shù)的結(jié)合，經(jīng)常會(huì)引發(fā)承諾升級(jí)的現(xiàn)象，也即追加投資。因此，要想優(yōu)化交易機(jī)制，則應(yīng)考慮沉沒(méi)成本對(duì)交易成本的影響。

在公共服務(wù)市場(chǎng)中，沉沒(méi)成本的影響更大。它呈現(xiàn)出一種“二難命題”的整體架構(gòu)，并進(jìn)而引發(fā)受托方機(jī)會(huì)主義的問(wèn)題。所謂“二難命題”即指：在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中，受托方和委托方都可能承擔(dān)沉沒(méi)成本，或者由受托方承擔(dān)，或者由委托方承擔(dān)。而雙方中無(wú)論何者承擔(dān)這一成本，都可能引發(fā)一系列的風(fēng)險(xiǎn)。

那么，該“二難命題”的原因何在呢？我們又該采取什么解決措施呢？

一、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的“二難命題”

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的二難命題是由受托方的沉沒(méi)成本風(fēng)險(xiǎn)與委托方的沉沒(méi)成本風(fēng)險(xiǎn)共同構(gòu)成的。所以，要對(duì)這一問(wèn)題做出闡釋?zhuān)瑧?yīng)從兩對(duì)風(fēng)險(xiǎn)各自的緣由入手，并還原至二難命題的兩對(duì)矛盾之上。

(一)受托方沉沒(méi)成本風(fēng)險(xiǎn)的緣由

如前所述，在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)雙方之間存在一個(gè)“二難命題”。其中，受托方受如下問(wèn)題的困擾，導(dǎo)致沉沒(méi)成本：

其一，資產(chǎn)專(zhuān)用性。在受托方，資產(chǎn)專(zhuān)用性是引發(fā)沉沒(méi)成本的重要客觀條件。所謂資產(chǎn)專(zhuān)用性，即指資產(chǎn)交易的專(zhuān)用性。不同交易，需求不同屬性的資產(chǎn)。其中，特質(zhì)交易要求專(zhuān)用性的資產(chǎn)，即專(zhuān)適特定用途的資產(chǎn)(牛德生，2004)[2]。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)巨擘威廉姆森(Williamson)的分類(lèi)，專(zhuān)用性資產(chǎn)包括四類(lèi)：場(chǎng)所的專(zhuān)用性資產(chǎn)、可移動(dòng)的專(zhuān)用性資產(chǎn)、人力專(zhuān)用性資產(chǎn)、客戶(hù)定向資產(chǎn)(湯吉軍，2009)[3]。這些專(zhuān)用資產(chǎn)皆可能出現(xiàn)在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中。

資產(chǎn)專(zhuān)用性造成沉沒(méi)成本的原因在于資產(chǎn)的專(zhuān)適性，即該資產(chǎn)對(duì)特定情境的高依賴(lài)性，或曰資產(chǎn)投入者無(wú)法在不犧牲任何價(jià)值的前提下改變資產(chǎn)的用途。故而，受托方一旦投入該資產(chǎn)，便無(wú)法舍棄該資產(chǎn)的適用情境，否則，該資產(chǎn)將無(wú)法發(fā)揮作用，淪為一種“負(fù)擔(dān)”。這便引發(fā)了專(zhuān)用性資產(chǎn)的“鎖定”(lock-in)效應(yīng)，即投入者被鎖定，對(duì)交易對(duì)方產(chǎn)生依賴(lài)性。所以，投入者在談判中通常處于劣勢(shì)地位——對(duì)方可以隨時(shí)以退出為威脅，令其在談判中做出讓步(郭繼強(qiáng)，2005)[4]。

這種情況在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)市場(chǎng)中是顯見(jiàn)的。比如，非通用性建筑物、機(jī)器設(shè)備、特種交通工具、專(zhuān)業(yè)人才、無(wú)形資產(chǎn)等。其中，僅以專(zhuān)業(yè)人才為例。社工組織的專(zhuān)業(yè)人才屬于典型的專(zhuān)用性資產(chǎn)：其僅能被用于特定的社工領(lǐng)域，而無(wú)法超出界外，進(jìn)入其他領(lǐng)域。在雇傭大批專(zhuān)業(yè)社工的前提下，社工組織極易被“鎖定”，對(duì)出資的政府產(chǎn)生依賴(lài)。否則，它即面臨入不敷出的局面，引發(fā)沉沒(méi)成本。受這一現(xiàn)實(shí)的擠壓，它多被迫做出有違“專(zhuān)業(yè)性”之行為，導(dǎo)致“價(jià)值背離”。

在廣州市的實(shí)踐中，為避免沉沒(méi)成本，社工組織對(duì)政府產(chǎn)生了依賴(lài)，即在案牘工作、活動(dòng)場(chǎng)面等方面，背離自己的專(zhuān)業(yè)取向，違背實(shí)際情況，迎合街道領(lǐng)導(dǎo)的不合理要求。“街道通常要求活動(dòng)的規(guī)?？梢栽俅笠恍瑘?chǎng)面再熱鬧一些，參與人數(shù)再多一些”，“為了應(yīng)對(duì)街道日常及專(zhuān)業(yè)評(píng)估中對(duì)文書(shū)工作的要求，有的非政府組織(NGO)將專(zhuān)業(yè)社工與一般工作人員進(jìn)行分工，一般工作人員負(fù)責(zé)‘做’，專(zhuān)業(yè)社工負(fù)責(zé)‘寫(xiě)’，有社工自嘲為‘寫(xiě)工’”(岳經(jīng)綸、郭慧英，2013)[1]。它們這么做是理性選擇的結(jié)果。這是因?yàn)槿绻鼈儾唤邮苷囊螅涂赡茉谙乱淮胃?jìng)標(biāo)中落敗。于是，整個(gè)機(jī)構(gòu)就會(huì)因?yàn)橘Y金短缺而隨之停擺。

該風(fēng)險(xiǎn)并非問(wèn)題的全部。相反，隨著事態(tài)的蔓延，它還將引發(fā)兩種更為嚴(yán)重的機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)：(1)在非市場(chǎng)化的行政管理下，其容易引發(fā)委托方的違規(guī)行為，包括暗箱操作、貪腐問(wèn)題等；(2)它與長(zhǎng)期契約相結(jié)合，并借助契約不完全性這一基礎(chǔ)，將導(dǎo)致受托方嚴(yán)重的機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)，并隨之造成委托方的沉沒(méi)成本。對(duì)此，下文將做出詳細(xì)分析。

第二，“檸檬市場(chǎng)”效應(yīng)?！皺幟适袌?chǎng)”一詞源于美國(guó)對(duì)次品的稱(chēng)呼，并由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿克洛夫(Akerlof)于1970年引入。所謂檸檬市場(chǎng)，即指“當(dāng)產(chǎn)品的賣(mài)方對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量比買(mǎi)方具有更多的信息時(shí)，由于買(mǎi)賣(mài)雙方對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量信息不對(duì)稱(chēng)所導(dǎo)致的逆向選擇行為，低質(zhì)量的產(chǎn)品將會(huì)把高質(zhì)量的產(chǎn)品驅(qū)逐出市場(chǎng)，從而使市場(chǎng)上的產(chǎn)品質(zhì)量持續(xù)下降的現(xiàn)象”(李功奎，2004)[5]。這便是說(shuō)，在信息不完全對(duì)稱(chēng)的情況下，出于理性考慮，買(mǎi)方將選擇符合標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量的產(chǎn)品，而不會(huì)選擇高質(zhì)量的產(chǎn)品。由此，便會(huì)出現(xiàn)低質(zhì)量產(chǎn)品驅(qū)逐高質(zhì)量產(chǎn)品的現(xiàn)象。

檸檬市場(chǎng)同樣會(huì)引發(fā)沉沒(méi)成本。引發(fā)的原因在于，“在檸檬市場(chǎng)中，賣(mài)方兜售劣品的成本由整個(gè)市場(chǎng)承擔(dān)，收益卻是個(gè)體承擔(dān)；兜售良品的收益由整個(gè)市場(chǎng)承擔(dān)，成本卻由個(gè)體承擔(dān)”(周波，2010)[6]。這便是說(shuō)，在沒(méi)有外界力量干預(yù)的情況下，賣(mài)方投入資本生產(chǎn)高質(zhì)量產(chǎn)品將因?yàn)闊o(wú)法獲得相應(yīng)回報(bào)而導(dǎo)致沉沒(méi)成本。

相比經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的檸檬市場(chǎng)效應(yīng)更為明顯。在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中，委托方與受托方之間存在明顯的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，“從委托代理理論來(lái)說(shuō)，委托代理最根本的問(wèn)題是委托方與代理方之間信息不對(duì)稱(chēng)、目標(biāo)不一致使委托方無(wú)法預(yù)測(cè)代理方行為”(王春婷，2015)[7]。這種情況極易引發(fā)檸檬市場(chǎng)效應(yīng)，特別是在中國(guó)政府不善于借助市場(chǎng)調(diào)查的手法獲取市場(chǎng)基本情況的整體狀況下。

同時(shí)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中還存在明顯的績(jī)效評(píng)價(jià)困境，即受困于公共服務(wù)社會(huì)效益量化測(cè)算這一世界難題，政府將無(wú)法客觀地比較服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)劣。政府只能設(shè)定通行的指標(biāo)，遴選“普通”的社會(huì)組織，而非“高質(zhì)”的社會(huì)組織。這也就造成了政府“逆向選擇”的問(wèn)題，即高質(zhì)服務(wù)提供者被擠出并承擔(dān)沉沒(méi)成本。

此外，在中國(guó)的實(shí)踐中，還存在受托方參與評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)，以及招標(biāo)前內(nèi)部議價(jià)等情況。這進(jìn)一步加劇了檸檬市場(chǎng)效應(yīng)。比如，廣州市在啟動(dòng)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)之初，由于缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，招投標(biāo)辦法、評(píng)估指標(biāo)等都是由政府邀請(qǐng)高校專(zhuān)家參與設(shè)計(jì)的。而這些專(zhuān)家，或其親友、同事等又發(fā)起設(shè)立了多家社工組織，參與購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。由此，我們就很難保證政府的決策沒(méi)有受到他們的影響，也無(wú)法保證政府沒(méi)有出現(xiàn)“逆向選擇”的情況。而這些情況都會(huì)導(dǎo)致高質(zhì)服務(wù)社會(huì)提供者被擠出，并承擔(dān)沉沒(méi)成本。

綜上所述，資產(chǎn)的專(zhuān)用性和檸檬市場(chǎng)效應(yīng)是導(dǎo)致受托方沉沒(méi)成本的兩大誘因。針對(duì)這兩大問(wèn)題，普遍認(rèn)同的對(duì)策是加強(qiáng)政府干預(yù)。

首先，關(guān)于資產(chǎn)專(zhuān)用性問(wèn)題，克萊因和格羅斯曼、哈特提出，縱向一體化能有效解決這一問(wèn)題。所謂縱向一體化，即指委托方通過(guò)獲取專(zhuān)用性資產(chǎn)剩余控制權(quán)內(nèi)化該資產(chǎn)，減少受托方的成本。這一點(diǎn)在商業(yè)上體現(xiàn)為購(gòu)買(mǎi)方對(duì)生產(chǎn)方的收購(gòu)，即購(gòu)買(mǎi)方收購(gòu)生產(chǎn)方，縮短經(jīng)濟(jì)鏈條。而在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中，這多表現(xiàn)為政府與受托方簽訂長(zhǎng)期契約?！坝捎诠卜?wù)中存在著很強(qiáng)的資產(chǎn)專(zhuān)用性問(wèn)題，為了防治契約方的機(jī)會(huì)主義行為，就需要制定非標(biāo)準(zhǔn)契約進(jìn)行防范，私有機(jī)構(gòu)往往要求簽訂長(zhǎng)期契約，彌補(bǔ)資產(chǎn)專(zhuān)用性的缺陷，使政府與提供公共服務(wù)的私有機(jī)構(gòu)之間形成雙向依賴(lài)關(guān)系。”(李學(xué)，2009)[8]有時(shí)，其還表現(xiàn)為政府購(gòu)買(mǎi)崗位，提供薪水。在實(shí)踐中，也確有不少地方采用了這些方式。比如，上海市啟動(dòng)了購(gòu)買(mǎi)崗位的辦法，而廣州市也在嘗試一次性簽訂三年契約的做法。

其次，關(guān)于檸檬市場(chǎng)效應(yīng)，在實(shí)踐中，各地多采用政府直接介入的辦法，即通過(guò)政府劃定購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄、強(qiáng)制開(kāi)展等級(jí)認(rèn)定和評(píng)估等方式，以消除檸檬市場(chǎng)的問(wèn)題。比如，廣州市民政局編制了購(gòu)買(mǎi)服務(wù)組織名錄。唯有進(jìn)入名錄的組織才有資格參與競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，廣州市政府還嘗試將該名錄與社會(huì)組織等級(jí)評(píng)估相綁定。凡不參加等級(jí)評(píng)估的機(jī)構(gòu)，就無(wú)法進(jìn)入購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄。這些舉措都緩解了信息不對(duì)稱(chēng)所造成的檸檬市場(chǎng)效應(yīng)，部分消解了沉沒(méi)成本的問(wèn)題。

不過(guò)，值得注意的是，在二難命題這一整體架構(gòu)下，在政府介入市場(chǎng)的同時(shí)，它自身也遭遇了沉沒(méi)成本的轉(zhuǎn)嫁。

(二)委托方沉沒(méi)成本風(fēng)險(xiǎn)的緣由

委托方即政府在主動(dòng)介入后，便受到如下問(wèn)題的困擾，導(dǎo)致沉沒(méi)成本。

其一，契約的不完全性。如前所述，為降低受托方的依賴(lài)，消解資產(chǎn)專(zhuān)用性所導(dǎo)致的沉沒(méi)成本的問(wèn)題，在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中，政府偏好簽訂長(zhǎng)期契約，且時(shí)間多為三年期。但政府這一行動(dòng)策略卻為其遭遇風(fēng)險(xiǎn)埋下了隱患，即長(zhǎng)期契約與契約不完全性相結(jié)合的問(wèn)題。(陳斌、陳福集，2012)[9]

契約不完全性的根基是市場(chǎng)的復(fù)雜性、偶然性，也即契約無(wú)法完全覆蓋全部偶然因素，否則契約約定成本將明顯增加。與此同時(shí)，因?yàn)榭己似跫s的執(zhí)行績(jī)效的成本十分高昂，所以，委托方也無(wú)法完美地證實(shí)受托方是否違約，只能通過(guò)較為廉價(jià)的方式進(jìn)行考核。而這又會(huì)給受托方提供可鉆之空子，誘發(fā)其機(jī)會(huì)主義，以“套牢”對(duì)方當(dāng)事人。(韋偉、周耀東，2000)[10]

故而長(zhǎng)期契約與契約不完全性相結(jié)合，會(huì)引發(fā)委托方的沉沒(méi)成本：一方面，委托方受長(zhǎng)期契約的約束，無(wú)法隨意更換受托人；另一方面，由于契約的不完全性，委托人無(wú)法憑借契約保護(hù)自身利益。

該情況在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中是常見(jiàn)的。比如，廣州市政府在與社工組織簽訂契約后，往往就如同被“套牢”。雖然廣州市政府對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)配套有績(jī)效考核機(jī)制，但由于考核手段有限，實(shí)際上被終止合同的情況微乎其微，數(shù)年來(lái)也不過(guò)幾起。這其中隱藏了多少沉沒(méi)成本的風(fēng)險(xiǎn)，是可想而知的。

其二，路徑依賴(lài)。與普通投資者不同的是，政府存在路徑依賴(lài)的問(wèn)題。這也會(huì)引發(fā)政府方的沉沒(méi)成本。根據(jù)路徑依賴(lài)?yán)碚摚贫仍诒灰牒?，便沿著既定方向自我?qiáng)化。如果該制度是低效的，便會(huì)出現(xiàn)惡性循環(huán)、不能自拔的情況。(時(shí)曉虹、耿剛德、李懷，2014)[11]

如前所述，為了化解檸檬市場(chǎng)效應(yīng)，政府大力干預(yù)市場(chǎng)，試圖以行政力量直接解決信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題，比如編制購(gòu)買(mǎi)服務(wù)組織名錄等。這一制度在短期內(nèi)看似有效，但長(zhǎng)期來(lái)看卻容易誘發(fā)市場(chǎng)壟斷的問(wèn)題，也即由行政力量壟斷市場(chǎng)。長(zhǎng)此以往，政府將面臨無(wú)機(jī)構(gòu)可選的困境。

在廣州市的實(shí)踐中，由于政府編制了購(gòu)買(mǎi)服務(wù)組織目錄，而新設(shè)立的組織又難以進(jìn)入目錄。于是，這些組織或者選擇轉(zhuǎn)行，或者轉(zhuǎn)移到了相鄰近的其他城市。于是，留下來(lái)的那些組織就只剩下有限的那幾家了。這也就變相出現(xiàn)了“壟斷”的情況。

眾所周知，壟斷將引發(fā)嚴(yán)重的機(jī)會(huì)主義傾向，而這又會(huì)導(dǎo)致委托方的沉沒(méi)成本。同時(shí)，又由于路徑依賴(lài)效應(yīng)的存在，政府難以通過(guò)革新制度等方式化解問(wèn)題，而只能忍受購(gòu)買(mǎi)服務(wù)決策被“鎖定”的現(xiàn)實(shí)，被迫做出升級(jí)的承諾，承擔(dān)新的沉沒(méi)成本。(何壽奎、胡明洋、莫云波，2015)[12]

(三)“二難命題”中的兩對(duì)矛盾

如上所述，契約不完全性、路徑依賴(lài)等是誘發(fā)政府沉沒(méi)成本的兩大誘因。而這兩大誘因又與上述受托人沉沒(méi)成本的兩大誘因緊密關(guān)聯(lián)。這便構(gòu)成沉沒(méi)成本“二難命題”中的兩對(duì)矛盾。

其一，資產(chǎn)專(zhuān)用性與契約不完全性。這是“二難命題”中的第一對(duì)矛盾。資產(chǎn)的專(zhuān)用性引發(fā)受托人的沉沒(méi)成本。為了解決這一問(wèn)題，政府采用縱向一體化的行動(dòng)策略，與受托方簽訂長(zhǎng)期契約。但在簽訂長(zhǎng)期契約后，政府也因之面臨契約不完全性的困擾而產(chǎn)生沉沒(méi)成本。

其二，檸檬市場(chǎng)與路徑依賴(lài)。這是“二難命題”中的第二對(duì)矛盾。檸檬市場(chǎng)引發(fā)受托人的沉沒(méi)成本。為了克服檸檬市場(chǎng)所引發(fā)之市場(chǎng)缺陷，政府引入了一批新的制度，如購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名錄等。而在這些制度被引入后，隨即又產(chǎn)生了路徑依賴(lài)的問(wèn)題，從而導(dǎo)致政府面臨沉沒(méi)成本的困境。

上述兩對(duì)矛盾都會(huì)引發(fā)諸多外部性問(wèn)題。(方潔，2009)[13]其中，在受托人層面，表現(xiàn)為受托人的機(jī)會(huì)主義傾向、價(jià)值背離、“案主奶油化”等情況；而在委托人層面，則表現(xiàn)為違規(guī)操作、逆向選擇、承諾升級(jí)等情況。

所以，在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中，受托人與委托人之間圍繞沉沒(méi)成本存在著一個(gè)巨大的“二難命題”(見(jiàn)圖1)，而這一個(gè)“二難命題”又會(huì)引發(fā)諸多的外部性問(wèn)題，從而導(dǎo)致購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的運(yùn)行遭遇社會(huì)的質(zhì)疑與挑戰(zhàn)。在調(diào)研中，甚至有人提出“市場(chǎng)化后尚不如市場(chǎng)化之前”的看法。

圖1 購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中沉沒(méi)成本的“二難命題”

二、“二難命題”的內(nèi)在根源

對(duì)于購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中沉沒(méi)成本的二難命題的產(chǎn)生根源進(jìn)行分析，可知其來(lái)源于政府行動(dòng)策略的選擇失誤，即以行政手段代替市場(chǎng)的治理手段。具體而言，包括如下兩點(diǎn)。

第一，長(zhǎng)期契約的抉擇失誤。為了解除受托人資產(chǎn)專(zhuān)用性之困，政府啟用了長(zhǎng)期契約的方案。這也就等于說(shuō)政府是以行政力量干預(yù)市場(chǎng)活動(dòng)，并以公共資產(chǎn)購(gòu)買(mǎi)專(zhuān)用資產(chǎn)。但這一解決方案并非最優(yōu)方案。其非但沒(méi)有提升專(zhuān)用資產(chǎn)的效用，反而令政府受困于契約的不完全性，遭遇“鎖定”危機(jī)。

在有政府兜底的情況下，受托人自然會(huì)選擇機(jī)會(huì)主義的行動(dòng)策略，甚至出現(xiàn)用做表面文章，聯(lián)合街道騙取上級(jí)資金等情況。

所以，這明顯是政府的一個(gè)抉擇失誤。對(duì)于政府而言，正確的抉擇應(yīng)為順應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律，借助市場(chǎng)手段加以消解。事實(shí)上，對(duì)于資產(chǎn)專(zhuān)用性所導(dǎo)致的沉沒(méi)成本，市場(chǎng)具備自體消解能力。市場(chǎng)具備資源配置的能力，即在某一市場(chǎng)主體退出市場(chǎng)的同時(shí)，其所有的專(zhuān)用性資產(chǎn)可以通過(guò)收購(gòu)、招聘等方式向其他主體流動(dòng)。在這一過(guò)程中，政府不應(yīng)以行政力量干預(yù)。否則，正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和資源配置過(guò)程將被行政力量阻斷，而其中的風(fēng)險(xiǎn)也將隨之被轉(zhuǎn)嫁給政府。

第二，市場(chǎng)介入的手段錯(cuò)誤。為化解檸檬市場(chǎng)所導(dǎo)致的沉沒(méi)成本，政府以行政力量介入市場(chǎng)，特別是直接干預(yù)市場(chǎng)主體的行為，政府試圖通過(guò)此行為令信息、資源直接對(duì)接。在實(shí)踐中，這種做法非但未能達(dá)成預(yù)想的效果，反倒帶來(lái)了一個(gè)新的問(wèn)題，即路徑依賴(lài)。

造成這一問(wèn)題的根本原因在于政府的行政手段與公共服務(wù)的市場(chǎng)化環(huán)境之間的不契合。即是說(shuō)，政府以行政力量代替市場(chǎng)主體的自由意志，干預(yù)契約自由，從而導(dǎo)致了市場(chǎng)壟斷、資源浪費(fèi)等問(wèn)題。這明顯是一種手段錯(cuò)誤，而正確的做法則是建立順應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制的良性制度，并依托這些良性制度來(lái)推動(dòng)市場(chǎng)之自由選擇。

綜上所述，造成購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中沉沒(méi)成本“二難命題”的原因在于政府行動(dòng)策略的選擇失誤。政府以行政手段代替市場(chǎng)的治理手段，導(dǎo)致沉沒(méi)成本風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁，公共利益受損。不過(guò)，值得注意的是，這僅為問(wèn)題的淺層原因。如果對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行深入分析，我們可以看到，在它背后還潛藏著一個(gè)更為深層的原因——市場(chǎng)治理理念錯(cuò)誤。正是在錯(cuò)誤的市場(chǎng)治理理念的引導(dǎo)下，政府才選擇了錯(cuò)誤的行動(dòng)策略，并導(dǎo)致“二難命題”以及一系列的外部性問(wèn)題。

關(guān)于購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，學(xué)者們提出了一種委托代理理論。所謂委托代理，即指在服務(wù)購(gòu)買(mǎi)者與提供者之間存在著委托代理關(guān)系。(徐家良、趙挺，2013)[14]但值得注意的是，這種委托代理關(guān)系并非是單一層級(jí)的，而是有雙個(gè)層級(jí)的。其中，第一層代理關(guān)系是公民與政府之間的委托代理關(guān)系?！肮褚约w的形式授權(quán)政府提供公共服務(wù)，政府按照要求提供相應(yīng)的職能服務(wù)，這里面公民就是一級(jí)委托人，政府就是一級(jí)代理人?！钡诙哟黻P(guān)系是政府與承包商之間的委托代理關(guān)系?！罢畬⒐卜?wù)轉(zhuǎn)交給承包商來(lái)提供，政府就變成了二級(jí)委托人，企業(yè)、社會(huì)組織就成了二級(jí)代理人?！?仇立平、高葉，2008)[15]在這兩層委托代理關(guān)系中，公眾是初始委托方，政府是中間人，受托組織是最終受托方。所以，在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中，政府并非是服務(wù)的終點(diǎn)，公眾才是終點(diǎn)。公眾是需求提出者、服務(wù)對(duì)象、最終監(jiān)督者?；谶@一認(rèn)識(shí)，我們可知，政府要想做好市場(chǎng)治理工作，絕非依賴(lài)于行政力量這么簡(jiǎn)單。它必須充分發(fā)揮公眾的力量，依賴(lài)公眾來(lái)開(kāi)展市場(chǎng)監(jiān)督。

但我們回頭分析陷于“二難命題”之中的委托代理關(guān)系，可以發(fā)現(xiàn)其中存在一個(gè)明顯的特征，即雙層委托代理關(guān)系的單層化趨向。在上述關(guān)系中，公眾隱沒(méi)于幕后，政府則暴露于臺(tái)前。由之，政府以行政力量完全代替社會(huì)力量，選擇行政手段而舍棄市場(chǎng)治理的手段。這便是說(shuō)，政府主動(dòng)剝離了第一層委托代理關(guān)系，令其單層化。而隨著這一單層化的趨向不斷明顯，社會(huì)力量便失去了參與市場(chǎng)治理的可能，政府也只能借助于行政手段來(lái)開(kāi)展治理。所以，雙層委托代理關(guān)系的單層化趨向才是導(dǎo)致上述“二難命題”的真正根源。而這一根源所展示的其實(shí)就是政府市場(chǎng)治理理念上的偏差(見(jiàn)圖2)。

圖2 購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中沉沒(méi)成本“二難命題”之根源

比如，在廣州市的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中，我們只看到政府不斷借助行政力量干預(yù)市場(chǎng)治理，而沒(méi)有公眾監(jiān)督社工組織的情況出現(xiàn)。這也就說(shuō)明了廣州市的購(gòu)買(mǎi)服務(wù)市場(chǎng)治理是單層化的，也即政府剝離了第一層委托代理關(guān)系。

因此，要想解決上述“二難命題”，必須先調(diào)整市場(chǎng)治理理念。而這一理念上的調(diào)整，在理論上可以被歸納為“市場(chǎng)治理的社會(huì)化轉(zhuǎn)型”。所以，客觀來(lái)說(shuō)，“公共服務(wù)的市場(chǎng)化改革”與“市場(chǎng)治理的社會(huì)化轉(zhuǎn)型”是緊密聯(lián)系，缺一不可的。要想運(yùn)營(yíng)好購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，就必須同時(shí)做好“市場(chǎng)化改革”和“社會(huì)化轉(zhuǎn)型”這兩項(xiàng)工作。

三、“二難命題”的解決措施

基于上述分析，筆者以為，要解決購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中沉沒(méi)成本的“二難命題”，政府應(yīng)采取如下改革措施。

第一，轉(zhuǎn)變觀念，啟動(dòng)市場(chǎng)治理的社會(huì)化轉(zhuǎn)型。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，改變既有的“委托者”一元身份定位，轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆芡姓吲c委托者”二元身份定位，并借此完善委托代理雙重關(guān)系結(jié)構(gòu)。在這個(gè)過(guò)程中，政府應(yīng)發(fā)動(dòng)社會(huì)力量參與市場(chǎng)治理，包括孤立私權(quán)利表達(dá)、推動(dòng)居民監(jiān)督社工組織等。

與此同時(shí)，為了強(qiáng)化社會(huì)力量參與市場(chǎng)治理的整體架構(gòu)，政府應(yīng)建立多項(xiàng)配套制度，包括信息公開(kāi)法律、媒體監(jiān)督制度、公眾投訴渠道等。由此，才能形成多方參與市場(chǎng)治理的完整市場(chǎng)治理架構(gòu)。

第二，優(yōu)化市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)資源的優(yōu)化配置。在強(qiáng)化市場(chǎng)的社會(huì)化治理的同時(shí)，政府還應(yīng)最大限度發(fā)揮市場(chǎng)本身的作用。這也就要求政府同時(shí)開(kāi)展兩項(xiàng)工作：(1)培育市場(chǎng)主體，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有助于提升市場(chǎng)主體的效率和服務(wù)質(zhì)量，活躍公共服務(wù)市場(chǎng)，并為化解資產(chǎn)專(zhuān)用性所導(dǎo)致的沉沒(méi)成本問(wèn)題提供基礎(chǔ)。(2)建立配套機(jī)制，促進(jìn)資源優(yōu)化配置。在活躍市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)建立配套制度，包括兼并、分立、破產(chǎn)等。由此，政府便可以借助市場(chǎng)手段促進(jìn)專(zhuān)用資產(chǎn)的優(yōu)化配置，從而消解由此產(chǎn)生沉沒(méi)成本的問(wèn)題。

第三，建立配套法律制度，健全市場(chǎng)的治理手段。關(guān)于檸檬市場(chǎng)的治理，與中國(guó)政府所采取的行政干預(yù)手段不同的是，西方的普遍做法是強(qiáng)化信息顯示作用(李昊基，2012)[16]，包括建立信息顯示機(jī)制、聲譽(yù)機(jī)制、質(zhì)保機(jī)制、第三方介入機(jī)制等。其中，信息顯示機(jī)制是指采用恰當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)信號(hào)顯示方式，包括許可證、信息披露等(Grossman,1981)[17]；聲譽(yù)機(jī)制是指建立以信譽(yù)為導(dǎo)向的制度，包括質(zhì)量評(píng)估、質(zhì)量管理等；質(zhì)保機(jī)制是指建立以質(zhì)量為基準(zhǔn)的承諾保障機(jī)制，包括低質(zhì)處罰等；第三方介入機(jī)制包括兩種情況，即中間商和第三方認(rèn)證。采用上述手段，政府可以在不直接介入市場(chǎng)的情況下，通過(guò)信息顯示機(jī)制，完成合作方的判別與選擇，從而完成優(yōu)勝劣汰之工作。這顯然是一套良性的制度，適合于市場(chǎng)化的外部環(huán)境。

結(jié)合上述三個(gè)手段，政府在公共服務(wù)市場(chǎng)治理中應(yīng)采取的手段覆蓋社會(huì)、市場(chǎng)、法制三個(gè)層面。由此，我們便構(gòu)成了一個(gè)“三位一體”的市場(chǎng)治理架構(gòu)(見(jiàn)圖3)。

圖3 公共服務(wù)市場(chǎng)治理“三位一體”架構(gòu)

在這一架構(gòu)中，社會(huì)化治理處于市場(chǎng)治理宏觀理念的地位，而市場(chǎng)機(jī)制和法律手段則是市場(chǎng)治理手段的兩個(gè)翼。其替代了原本市場(chǎng)管理中的行政手段，構(gòu)成了一個(gè)由多種屬性手段相互配合、共同施力的“鐵三角”。這一“鐵三角”的架構(gòu)是符合市場(chǎng)機(jī)制的，能夠順應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律開(kāi)展市場(chǎng)治理，在減少沉沒(méi)成本的同時(shí)，也化解了上述外部性問(wèn)題。這或許是中國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)治理中可資使用的一種有效的手段。

[1] 岳經(jīng)綸，郭慧英.社會(huì)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)中政府與NGO關(guān)系研究——福利多元主義視角.東岳論叢，2013(7).

[2] 牛德生.資產(chǎn)專(zhuān)用性理論分析.經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯，2004(3).

[3] 湯吉軍.沉沒(méi)成本相關(guān)性的新制度金融學(xué)分析.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)，2009(2).

[4] 郭繼強(qiáng).專(zhuān)用性資產(chǎn)特性、組織剩余分享與企業(yè)制度.經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2005(6).

[5] 李功奎.“檸檬市場(chǎng)”與制度安排——一個(gè)關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障的分析框架.農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2004(3).

[6] 周波.檸檬市場(chǎng)治理機(jī)制研究述評(píng).經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，2010(3).

[7] 王春婷.政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)績(jī)效的影響因素與傳導(dǎo)路徑分析——以深圳、南京為例.軟科學(xué)，2015(2).

[8] 李學(xué).不完全契約、交易費(fèi)用與治理績(jī)效——兼論公共服務(wù)市場(chǎng)化供給模式.中國(guó)行政管理，2009(1).

[9] 陳斌，陳福集.交易費(fèi)用理論視角下公共就業(yè)服務(wù)外部購(gòu)買(mǎi)適用范圍研究.改革與戰(zhàn)略，2012(11).

[10]韋偉，周耀東.資產(chǎn)專(zhuān)用性、機(jī)會(huì)主義和合約安排.安徽大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2000(9).

[11]時(shí)曉虹，耿剛德，李懷.“路徑依賴(lài)”理論新解.經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2014(6).

[12]何壽奎，胡明洋，莫云波.政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的路徑選擇與治理機(jī)制.經(jīng)濟(jì)體制改革，2015(2).

[13]方潔.公共事業(yè)轉(zhuǎn)型趨向.浙江社會(huì)科學(xué)，2009(11).

[14]徐家良，趙挺.政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境與路徑創(chuàng)新：上海的實(shí)踐.中國(guó)行政管理，2013(8).

[15]仇立平，高葉.路徑依賴(lài)：強(qiáng)政府體制下的上海司法社工實(shí)踐——以J區(qū)G社工點(diǎn)為例.江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008(3).

[16]李昊基.我國(guó)小微企業(yè)市場(chǎng)的不完全“檸檬”效應(yīng)與商業(yè)銀行融資決策模式選擇.金融監(jiān)管研究，2012(12).

[17]S. J. GROSSMAN.TheInformationalRoleofWarrantiesandPrivateDisclosureaboutProductQuality. Journal of Law and Economics, 1981(3):461—483.

【責(zé)任編輯：于尚艷；實(shí)習(xí)編輯：楊孟葳】

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的‘公共性流失’問(wèn)題及其對(duì)策研究”(15czz026)

2016-11-12

D63

A

1000-5455(2017)01-0119-06

褚鎣，浙江湖州人，管理科學(xué)與工程博士，華南師范大學(xué)公共管理學(xué)院講師。)