湖北省創(chuàng)新型政府采購的反思與重構(gòu)
——基于政策文本分析的視角

焦雨生(1.華中科技大學(xué) 博士后流動站，湖北 武漢 430060；2.武昌首義學(xué)院 經(jīng)濟管理學(xué)院，湖北 武漢 430064)

湖北省創(chuàng)新型政府采購的反思與重構(gòu)
——基于政策文本分析的視角

焦雨生1，2
(1.華中科技大學(xué) 博士后流動站，湖北 武漢 430060；2.武昌首義學(xué)院 經(jīng)濟管理學(xué)院，湖北 武漢 430064)

公共采購是需求導(dǎo)向創(chuàng)新政策的一個重要組成部分，多年來被忽視和淡化。對湖北省2006年至今的官方文件的文本分析可以發(fā)現(xiàn)，湖北省促進創(chuàng)新的公共采購存在諸多問題，雖然在微觀層面上，官方文件和實際運行往往存在不一致的現(xiàn)象，但是從宏觀上來說，官方文件是政府戰(zhàn)略和行動的集中體現(xiàn)，對官方文件的分析和把握有助于深刻理解政府政策的走向和戰(zhàn)略重點。湖北省促進創(chuàng)新的公共采購中存在的問題包括：創(chuàng)新政策被動受國家政策影響，缺少在國家政策允許的條件下進行政策創(chuàng)新的主動性；創(chuàng)新政策集中在供給側(cè)，對創(chuàng)新型政府采購沒有專項法規(guī)規(guī)定；對中小企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品的采購不重視；對綠色采購的政策落實不到位。對于這些問題，應(yīng)該盡快研究制定創(chuàng)新型政府采購的政策體系；修訂完善湖北省自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定目錄；改進湖北省政府采購的評分法；完善落實首臺(套)產(chǎn)品的政府采購政策。

公共采購；反思與重構(gòu)；政策文本

伴隨著我國經(jīng)濟進入新常態(tài)，經(jīng)濟發(fā)展方式正從要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變，在這樣的背景下，湖北省順勢而為，大力實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，并用以支撐全省經(jīng)濟社會發(fā)展。在政策方面，湖北省陸續(xù)出臺了《湖北省科技體制改革方案》《促進高校、院所科技成果轉(zhuǎn)化暫行辦法》《加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》等文件，不斷完善創(chuàng)新政策體系。在理論研究中，隨著創(chuàng)新范式從供給側(cè)轉(zhuǎn)向需求側(cè)，大量學(xué)者加入到對需求側(cè)政策的研究。需求側(cè)政策工具通常包括：面向創(chuàng)新的公共采購、制定規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)、培育領(lǐng)先市場，以及推動來自需求方的創(chuàng)新等，其中，面向創(chuàng)新的公共采購尤其引起人們的重視。本文通過對湖北省2006年至今的官方文件的文本分析，探討湖北省創(chuàng)新型政府采購中存在的問題，并提出相應(yīng)的解決對策。雖然在微觀層面上，官方文件和實際運行往往存在不一致的現(xiàn)象，但是從宏觀上來說，官方文件是政府戰(zhàn)略和行動的集中體現(xiàn)，對官方文件的分析和把握有助于深刻理解政府政策的走向和戰(zhàn)略重點。

一、公共采購促進技術(shù)創(chuàng)新的文獻綜述

創(chuàng)新政策可以分為供給側(cè)與需求側(cè)。前者主要是通過對創(chuàng)新的供給方如企業(yè)、高校、院所等的推動來促進創(chuàng)新。而后者通過為創(chuàng)新增加需求、改善促進創(chuàng)新吸收的條件、提高對市場需求的認(rèn)知等途徑,刺激市場的出現(xiàn)或重構(gòu)新的市場，其目的在于營造有利于創(chuàng)新的市場環(huán)境,加速實現(xiàn)創(chuàng)新擴散。國內(nèi)外對公共采購促進技術(shù)創(chuàng)新的研究主要集中在以下幾個方面：

1．政府支持與企業(yè)創(chuàng)新之間的關(guān)系研究。政府支持與企業(yè)創(chuàng)新之間關(guān)系研究分為兩大流派: 一是“促進論”，以Arrow[1]、Stiglitz[2]和Griliches[3]為代表，包括凱恩斯經(jīng)濟學(xué)理論和技術(shù)創(chuàng)新理論，認(rèn)為政府支持可以促進企業(yè)創(chuàng)新； 二是“抑制論”，認(rèn)為政府支持抑制了企業(yè)創(chuàng)新活動的開展，原因有：政府與企業(yè)之間的信息不對稱[4]、委托代理問題的存在[5]和擠出效應(yīng)[6]。在政府支持與企業(yè)創(chuàng)新的關(guān)系上，大部分學(xué)者認(rèn)為政府支持整體上確實能夠促進企業(yè)創(chuàng)新[7-8],少數(shù)學(xué)者則認(rèn)為，由于無法準(zhǔn)確劃清公共決策與市場決策的邊界[9]，以及政府更傾向于支持公共研究機構(gòu)[10]，政府支持不利于企業(yè)創(chuàng)新。

2．創(chuàng)新型政府采購的主要優(yōu)勢。這些優(yōu)勢包括：影響跨國公司區(qū)位選擇和地方創(chuàng)新活力[11]，解決創(chuàng)新活動中的市場失靈[12-13]，提高公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的整體水平[14]，為創(chuàng)新型服務(wù)或產(chǎn)品創(chuàng)造需求[15-16]，建立起先導(dǎo)市場[11，17]，為新產(chǎn)品和新服務(wù)開拓市場產(chǎn)生示范效應(yīng)[14，18]。因此，政府采購在促進企業(yè)自主創(chuàng)新過程中發(fā)揮著任何其他方式所不能替代的重要作用[19]，在影響自主創(chuàng)新水平諸因素中占據(jù)重要位置[20]。

3．政府采購促進自主創(chuàng)新的政策功能局限性。這種局限性體現(xiàn)在：(1)政府采購是創(chuàng)新政策組合的工具之一[21]，必須與其他政策相協(xié)調(diào)[22]，也就是說需求側(cè)和供給側(cè)政策必須配合使用。(2)政府采購的公開招標(biāo)方式阻礙了向特定行業(yè)的傾斜[23]。(3)公共采購者缺乏商業(yè)技巧[24]。面對企業(yè)的創(chuàng)新行為,實施有效的懲罰與獎勵措施,從而保障公共采購的最大化長期利益。這一流程必將極大地依賴采購官員的專業(yè)能力。(4)政府在公共采購過程中往往把規(guī)避風(fēng)險放在第一位，大大弱化對創(chuàng)新的刺激。[25]公共采購領(lǐng)域的高風(fēng)險性是一個國家推進創(chuàng)新所必須付出的代價，而降低采購風(fēng)險的政策選擇卻完全扭曲了公共采購在促進創(chuàng)新中的作用。(5)采購官員與供貨廠商之間缺乏有效的信息溝通[24，26]。充當(dāng)公共采購主體的政府部門在促進創(chuàng)新中的一個重要的功能就在于充當(dāng)“聰明的顧客”，然而,即使是擁有豐富的基礎(chǔ)知識的政府部門也不可能完全把握與熟悉自己所處領(lǐng)域,或者與自己相關(guān)的產(chǎn)品與服務(wù)的未來發(fā)展趨勢，因此，它們只能粗略地從整體上為創(chuàng)新企業(yè)提供創(chuàng)新研究的思路,而不可能提出系統(tǒng)而完全的具體要求。(6)太過剛性和狹窄的招標(biāo)說明書抑制創(chuàng)新[26]。按照結(jié)果和表現(xiàn)來制作的招標(biāo)說明書更能促進企業(yè)采用創(chuàng)新方案。反過來，如果招標(biāo)說明書制作的太過剛性和狹窄，就會產(chǎn)生抑制創(chuàng)新的效果。

二、湖北省創(chuàng)新型政府采購中存在的問題

湖北省的創(chuàng)新型政府采購政策從歷史沿革上表現(xiàn)為以下三個階段：(1)2006-2011年的文件中頻繁出現(xiàn)“自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購”的字樣，從政策執(zhí)行上來看，在科技部的《政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄》還未公布的時候，湖北省就公布了采購標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品目錄。(2)2011-2014年，由于受到國家政策的影響，為服從國家大局，湖北省在面向創(chuàng)新的政府采購上有所淡化，很多文件沒有明顯地出現(xiàn)“自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購”。(3)2014年至今，隨著2015年《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》指出要建立健全符合國際規(guī)則的支持采購創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的政策體系，湖北省開始研究面向創(chuàng)新的政府采購，但是到目前為止，僅僅局限于“全面深入研究”“研究完善”階段，具體政策還未落地。由于具體政策還沒有落地，存在的問題就無從談起，但是從目前湖北省創(chuàng)新政策和政府購買政策來看，至少存在以下幾個方面的問題：

1．對創(chuàng)新型政府采購不重視。梳理2003-2016年湖北省有關(guān)政府采購的主要文件可以看出，湖北省有關(guān)政府采購的主要文件集中在采購程序、預(yù)算管理、資格審查、監(jiān)督驗收等環(huán)節(jié)，對面向創(chuàng)新的政府采購提到的不多，特別在2011-2014年，由于受到國家政策的影響，為服從國家大局，湖北省在面向創(chuàng)新的政府采購上有所淡化，很多文件沒有明顯地出現(xiàn)“自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購”，這在一定程度上反映了湖北省對創(chuàng)新型政府采購的不重視。

(1)湖北省創(chuàng)新型政府采購的政策實施主要集中在武漢東湖開發(fā)區(qū)范圍，并未在全省范圍內(nèi)大量展開。

作為國家創(chuàng)新戰(zhàn)略的重要組成部分，東湖高新區(qū)如何運用政府采購措施實施政府的引導(dǎo)和支持，其先行先試意義十分重大。武漢在實施自主創(chuàng)新相關(guān)政策，管理實施辦法，新產(chǎn)品認(rèn)定，加大自主創(chuàng)新產(chǎn)品示范應(yīng)用，金融機構(gòu)、企業(yè)和財政共同參與的政府采購新模式等方面進行了細化、探索。但是由于實施時間較短，在政策實施中也產(chǎn)生了一系列問題，如支持自主創(chuàng)新的政府采購政策體系尚不完善，政府采購支持自主創(chuàng)新操作復(fù)雜且無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)等等。

(2)湖北省創(chuàng)新政策被動受國家政策影響，缺少在國家政策允許的條件下進行政策創(chuàng)新的主動性。

在發(fā)達國家的壓力下，科技部和財政部 2011 年 7 月宣布停止執(zhí)行《國家自主創(chuàng)新產(chǎn)品的認(rèn)定管理辦法(試行)》《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購預(yù)算管理辦法》《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購評審辦法》和《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購合同管理辦法》四個文件，并要求各省市對自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定政策進行全面清理，中國自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購政策實施處于停止?fàn)顟B(tài)。與此同時，湖北省創(chuàng)新型政府采購政策也全面停止。在2016年以前，政府文件中很少再出現(xiàn)“自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購”等字樣，很多文件在提到政府采購傾向性的時候也僅僅是提到了“優(yōu)先采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品”等字樣。2015年中央發(fā)布《關(guān)于深化體制機制改革 加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實施意見》，湖北省隨后發(fā)布了其意見解讀，才明確提出了“創(chuàng)新型政府采購”，但是僅僅局限于“全面深入研究”“研究完善”。

服從國家大局，嚴(yán)格執(zhí)行國家政策是必須的，但同時也需要在國家政策允許的范圍內(nèi)進行政策創(chuàng)新。國家雖然廢止了中國自主創(chuàng)新產(chǎn)品的政府采購政策文件，但并不意味著面向創(chuàng)新的政府采購被徹底地否定，廢止相關(guān)文件是因為受到了西方國家的壓力，但是，國際上也有一些通行的政策如政府采購支持中小企業(yè)創(chuàng)新和綠色發(fā)展的政策。因此，湖北省需要在國家政策和GPA政策允許的范圍內(nèi)，參照國際上通行的創(chuàng)新性政府采購的政策，構(gòu)建自己的創(chuàng)新型政府采購的政策體系。

(3)湖北省對創(chuàng)新型政府采購不重視，創(chuàng)新政策集中在供給側(cè)，對創(chuàng)新型政府采購沒有專項法規(guī)規(guī)定。

通過梳理近十年來湖北省的創(chuàng)新政策可以看出：湖北省創(chuàng)新政策種類繁多，幾乎涵蓋了前文對創(chuàng)新政策的所有分類。但是從重要性上來看，湖北省的創(chuàng)新政策主要集中在供給側(cè)，需求側(cè)創(chuàng)新政策中的兩個工具，即面向創(chuàng)新的公共采購和刺激創(chuàng)新需求的政策，提到的較少。單就面向創(chuàng)新的公共采購來講，湖北省對于用政府采購方式扶持創(chuàng)新產(chǎn)品的提法和做法近幾年來一直有，但是扶持力度不大，也沒有專項法規(guī)規(guī)定。就武漢市來說，雖然沒有出臺專門的面向創(chuàng)新的公共采購的法規(guī)制度，但是官方的渠道卻時不時地提到創(chuàng)新型政府采購。例如2014年《武漢市機動車排氣污染防治條例》規(guī)定：市政府應(yīng)當(dāng)將新能源機動車納入政府采購目錄，采取措施促進新能源機動車配套設(shè)施建設(shè)。2015年7月22日阮成發(fā)在全市建設(shè)國家創(chuàng)新型城市動員大會上的講話中提到加大對本土互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)“首臺、首套、首創(chuàng)”產(chǎn)品的政府采購力度。

2．對中小企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品的采購不重視。中小企業(yè)是推動湖北省經(jīng)濟社會發(fā)展的重要力量，在繁榮經(jīng)濟，增加就業(yè)，推動創(chuàng)新，催生產(chǎn)業(yè)，擴大內(nèi)需等方面發(fā)揮著越來越重要的作用。因此，湖北省對中小企業(yè)的發(fā)展較為重視，發(fā)布了一系列文件進行政策扶持，在諸多政策文件中，尤以“中小企業(yè)成長工程”最為醒目?！爸行∑髽I(yè)成長工程”始自2006年，此后在實行過程中，不斷地提出年度或階段目標(biāo)，并對目標(biāo)進行任務(wù)分解，此外，還根據(jù)當(dāng)年度的工作重點和情勢變化，對目標(biāo)任務(wù)進行完善和修訂，比如2016年，省經(jīng)信委發(fā)布《2016年度中小企業(yè)成長工程工作目標(biāo)任務(wù)的通知》，要求各地按照“以質(zhì)為帥，量質(zhì)兼取”，結(jié)合2016年開展的扶助小微企業(yè)專項行動，進一步明確責(zé)任，強化措施，完善工作機制，不斷破解發(fā)展難題。

縱觀湖北省對中小企業(yè)的政策支持，幾乎全部都集中在供給側(cè)，這些政策主要有：風(fēng)險投資、稅收刺激、R&D資助、科技成果轉(zhuǎn)化的政策支持、設(shè)立研究中心、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信貸支持、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、咨詢服務(wù)專利數(shù)據(jù)庫、知識產(chǎn)權(quán)保護、對孵化器科學(xué)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)集群的支持，幾乎涵蓋了本文所列的供給側(cè)的全部政策，但是在這些政策中卻難以發(fā)現(xiàn)需求側(cè)政策的影子。

科技部和財政部在 2011 年 7 月宣布停止執(zhí)行創(chuàng)新型政府采購文件的時候，國際上一些通行的政策如政府采購支持中小企業(yè)創(chuàng)新和綠色發(fā)展的政策也被一起廢止。而這些政策是沒有必要廢止的，因為政府采購支持中小企業(yè)創(chuàng)新是國際上通行的做法，中國需要做的是積極吸收發(fā)達國家的合理建議，恢復(fù)和完善有關(guān)政策，制定符合國際規(guī)則的支持中國自主創(chuàng)新的政府采購政策，而不是將創(chuàng)新型政府采購的文件一并廢止。

2011年12月29日，在創(chuàng)新型政府采購的文件被廢止后，財政部和工業(yè)與信息化部發(fā)布了關(guān)于印發(fā)《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》(財庫〔2011〕181號)的通知，給予中小企業(yè) 30%的政府采購項目預(yù)算，其中給予小型和微型企業(yè)的比例不低于 60%。 同月，湖北省人民政府發(fā)布《關(guān)于進一步促進全省中小企業(yè)發(fā)展的意見》，指出在政府采購活動中，要形成在同等條件下優(yōu)先扶持中小企業(yè)的機制。 這些文件的出臺，為中小企業(yè)進入政府采購市場給予了制度保障，但是從細節(jié)來看，這些政策的目的是為了促進中小企業(yè)的發(fā)展，并沒有提到“創(chuàng)新產(chǎn)品”，因此只是一種產(chǎn)業(yè)政策，而不是創(chuàng)新政策。

2015年1月，科技部發(fā)布《關(guān)于進一步推動科技型中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》(國科發(fā)高〔2015〕3號)，其中第六條明確提出：“通過政府采購支持科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。進一步完善和落實國家政府采購扶持中小企業(yè)發(fā)展的相關(guān)法規(guī)政策。各級機關(guān)、事業(yè)單位和社團組織的政府采購活動，在同等條件下，鼓勵優(yōu)先采購科技型中小企業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)。鼓勵科技型中小企業(yè)組成聯(lián)合體共同參加政府采購與首臺(套)示范項目?！彪S后，2015年3月《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》指出要建立健全符合國際規(guī)則的支持采購創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的政策體系，落實和完善政府采購促進中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的相關(guān)措施，加大創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的采購力度。

根據(jù)中央文件，湖北省迅速做出反應(yīng)，2016年中共湖北省委、湖北省人民政府《關(guān)于深化體制機制改革 加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實施意見解讀》中明確提出五大舉措，其中包括：加大落實國家普惠性財稅政策與創(chuàng)新產(chǎn)品采購政策的力度和落實政府采購促進中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的相關(guān)措施。從目前情況來看，“政府采購促進中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展”還只是停留在意見解讀上，具體政策還沒有落地。

梳理近十年湖北省對中小企業(yè)促進的政策，可以看出：湖北省對中小企業(yè)的發(fā)展較為重視，但是政策都集中在供給側(cè)，缺少需求側(cè)的政策支持，而通過政府采購來促進中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的政策還處于起步階段。

3．對綠色采購的政策落實不到位。“綠色采購”是指政府通過龐大的采購力量，優(yōu)先購買對環(huán)境負(fù)面影響較小的環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品，促進企業(yè)環(huán)境行為的改善，從而對社會的綠色消費起到推動和示范作用。在科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展的今天，大多數(shù)綠色產(chǎn)品是有技術(shù)含量的產(chǎn)品，是創(chuàng)新產(chǎn)品，也是符合戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的產(chǎn)品。2003年初，我國頒布實施的《政府采購法》明確提出政府采購要有利于環(huán)境保護。2004年12月財辦庫[2004]185號發(fā)布了第一期節(jié)能產(chǎn)品政府采購清單。2006年環(huán)?？偩趾拓斦堪l(fā)布首批《環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購清單》；2007年國務(wù)院發(fā)布第二批《環(huán)境保護產(chǎn)品政府采購清單》，到目前為止，節(jié)能產(chǎn)品政府采購清單已經(jīng)發(fā)布了20期，環(huán)保清單也發(fā)布了18期，并且將部分產(chǎn)品列入了強制采購的范圍，這些清單的發(fā)布極大促進了我國政府綠色采購制度的發(fā)展。

由于綠色采購是國際上通行的慣例，所以沒有受到2007年廢止創(chuàng)新型政府采購的影響。湖北省也積極響應(yīng)，對節(jié)能環(huán)保商品的政府采購也進行了相應(yīng)的規(guī)范。此外，2009年湖北省發(fā)展改革委發(fā)布了關(guān)于《湖北省節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品推薦目錄》公示通知，使節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的政府采購更具有可操作性。盡管如此，湖北省的綠色采購仍存在諸多問題，主要表現(xiàn)在以下幾點：

(1)從政策文本來看，綠色采購政策不突出，政策文本上的說明較少。湖北省有關(guān)綠色采購的政策文本主要是各年的《湖北省政府采購目錄》(或《湖北省政府采購目錄及采購限額標(biāo)準(zhǔn)》)以及《湖北省政府采購工作要點》。在這些文本中，對綠色采購的表述只有一兩句話，在各年的政府采購目錄中，對綠色采購的要求往往放在政策文本的最后一項“其他要求”中。由于對綠色采購的表述只有一兩句話，執(zhí)行部門在操作的時候往往會覺得綠色采購無關(guān)緊要，在被動地執(zhí)行了中央政府有關(guān)強制采購的項目以后，就不再關(guān)注綠色采購，導(dǎo)致綠色采購政策的執(zhí)行打了折扣。

(2)僅僅強調(diào)“優(yōu)先采購”，大大限制了政策的可操作性。從政策文本上來看，湖北省涉及綠色采購的政策中出現(xiàn)最多的詞語是“優(yōu)先采購”，其次是“繼續(xù)加強”和“積極落實”。這些詞語執(zhí)行時彈性較大，到底怎樣算是“優(yōu)先”，什么是“積極”很難界定。同時，對這些政策又沒有相應(yīng)的實施細則和政策解讀，使政策的可操作性降低了很多。

(3)湖北省綠色采購在執(zhí)行中屢現(xiàn)困境。由于上述原因，湖北省的綠色采購在執(zhí)行中屢現(xiàn)困境，表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，湖北省的政府采購中，對一些貨物和服務(wù)項目的政府采購采用綜合評分法，該方法中首要考慮的因素是價格因素，雖然價格分值占總分值的比重(即權(quán)重)經(jīng)過調(diào)整后已經(jīng)趨于合理，但是從課題組調(diào)查的幾十例政府采購的綜合評分表中可以看出，綜合評分表沒有體現(xiàn)出對采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品、創(chuàng)新產(chǎn)品和中小企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品的傾向性支持。

第二，在湖北省政府采購的招標(biāo)公告中，很少出現(xiàn)對綠色采購的要求。招標(biāo)公告主要關(guān)注的是價格、技術(shù)是否符合本單位要求，投標(biāo)商的資質(zhì)和售后服務(wù)。

第三，從采購結(jié)果上來看，由于政府采購合同不屬于強制公開的內(nèi)容，因此，本課題組從有限的采購合同來看，大部分采購合同沒有對節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品進行規(guī)定，少量在合同中規(guī)定節(jié)能環(huán)保要求的，僅僅要求選擇所購買產(chǎn)品是節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品，而對于節(jié)能環(huán)保的定義又沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

三、湖北省創(chuàng)新型政府采購政策的對策研究

1．盡快研究制定創(chuàng)新型政府采購的政策體系。自2007年財政部取消了創(chuàng)新型政府采購的若干文件后，中央一直沒有明確發(fā)布有關(guān)創(chuàng)新型政府采購的官方文件，因此，各級地方政府在現(xiàn)有中央文件的前提下，各自研究制定本地的創(chuàng)新型政府采購政策。2015年3月國務(wù)院在關(guān)于《深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》中指出要建立健全符合國際規(guī)則的支持采購創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的政策體系，落實和完善政府采購促進中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的相關(guān)措施，加大創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的采購力度。隨后，2016年中共湖北省委、湖北省人民政府《關(guān)于深化體制機制改革 加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的實施意見解讀》中明確提出五大舉措，其中就包括了落實政府采購促進中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的相關(guān)措施。2016年湖北省財政廳《關(guān)于印發(fā)2016年政府采購工作要點的通知》(財辦庫[2016]29號)指出，要全面深入研究政府采購政策體系建設(shè)方案。研究完善支持創(chuàng)新的政府采購政策。健全綠色采購政策，繼續(xù)擴大政府采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品范圍。

中央雖然明確指出落實和完善政府采購促進中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的相關(guān)措施，加大創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的采購力度，但是具體的政策和實施細則還沒有出臺。由于中央政策文件出臺時間的不可預(yù)期性，湖北省應(yīng)該加快步伐，盡快制定創(chuàng)新型政府采購的政策文件。

從目前情況來看，這些政策的出臺有兩個難點：(1)創(chuàng)新型政府采購政策很容易走向地方保護主義的桎梏，從而受到其他省份或國外的質(zhì)疑和指責(zé)；(2)目前我國正處于加入GPA的談判階段，因此政策制定需要在GPA的規(guī)則之下，參照西方國家和我國其他省份的創(chuàng)新型政府采購政策，并結(jié)合湖北省的省情。

鑒于這兩個難點，創(chuàng)新型政府采購的政策制定就需要由學(xué)界和政府共同組成相關(guān)課題組研究制定相關(guān)政策體系。在2016年的湖北省社科基金、武漢市社科基金等課題申請指南中并沒有出現(xiàn)創(chuàng)新型政府采購的影子。

2．修訂完善湖北省自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定目錄。2007年，湖北省發(fā)布了《湖北省自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定管理辦法(試行)》(鄂科技發(fā)計[2007]105號)。三年后，省科技廳、發(fā)展改革委和財政廳發(fā)布了《關(guān)于開展2010年湖北省自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定工作的通知》。2011年，湖北省科技廳會同省發(fā)展改革委、省財政廳組織開展了首批自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定工作。認(rèn)定烽火AN5000系列FTTH光纖接入設(shè)備等253項產(chǎn)品為湖北省首批自主創(chuàng)新產(chǎn)品。其中，電子信息67項、先進制造74項、新材料59項、生物醫(yī)藥24項、新能源與節(jié)能環(huán)保29項。

從當(dāng)前的政策文本和實施效果來看，需要從以下幾個方面進行完善：

(1)湖北省創(chuàng)新產(chǎn)品計劃的目標(biāo)主要是科技成果產(chǎn)業(yè)化和市場銷售，雖然在政策文本中也指出政府采購的傾向性，但是事實上并沒有過多的政府采購介入。因此在政策文本中要更多地體現(xiàn)政府采購的傾向性，要有更多的實施細則和其他規(guī)范文件予以支撐。

(2)2007年，《湖北省自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定管理辦法(試行)》(鄂科技發(fā)計[2007]105號)在第六條的自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定條件中規(guī)定：產(chǎn)品應(yīng)具有自主品牌，即申請單位擁有該產(chǎn)品注冊商標(biāo)的所有權(quán)。但是在2010年湖北省自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定工作的通知和2016年武漢市創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定管理辦法中去掉了這一條。自主品牌是創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定一個重要的環(huán)節(jié)，去掉這個規(guī)定會影響到政府采購政策對當(dāng)?shù)貏?chuàng)新的支持。因此應(yīng)當(dāng)將“擁有專利等(技術(shù)類)知識產(chǎn)權(quán)或使用權(quán)”和“擁有商品注冊商標(biāo)專有權(quán)或使用權(quán)”作為其能否進行政府采購的條件。即使“擁有國外專利和商標(biāo)等知識產(chǎn)權(quán)或使用權(quán)”的產(chǎn)品也可以被中國認(rèn)定為創(chuàng)新產(chǎn)品，即使獲得普通許可使用權(quán)的創(chuàng)新產(chǎn)品也可以納入中國政府采購范圍，這不僅符合 WTO 的非歧視原則，也有利于引進先進技術(shù)和促進本國本地的就業(yè)和經(jīng)濟增長。

在實際操作中，“創(chuàng)新產(chǎn)品”和“新產(chǎn)品”概念發(fā)生了混淆。2016年7月1日，武漢市科學(xué)技術(shù)局、武漢市發(fā)展和改革委員會和武漢市財政局聯(lián)合發(fā)文關(guān)于印發(fā)《武漢市創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定管理辦法》的通知，在第六條創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定條件中指出：申請認(rèn)定的產(chǎn)品，應(yīng)該屬于首次投放市場的產(chǎn)品。在這里，“首次投放市場的產(chǎn)品”屬于新產(chǎn)品，而不是創(chuàng)新產(chǎn)品，“創(chuàng)新產(chǎn)品”和“新產(chǎn)品”概念發(fā)生了混淆，創(chuàng)新產(chǎn)品往往是新產(chǎn)品，但是新產(chǎn)品并不一定都是創(chuàng)新產(chǎn)品。

事實上，國家和省認(rèn)定的新產(chǎn)品計劃是中國和地方長期以來一個重要的政策工具。新產(chǎn)品計劃往往和首購政策結(jié)合使用。

3．改進湖北省政府采購的評分法。如前所述，湖北省政府采購的綜合評分法中缺乏政府采購促進技術(shù)創(chuàng)新的傾向性，更多的關(guān)注在價格、技術(shù)是否符合本單位要求、投標(biāo)商的資質(zhì)和售后服務(wù)上。對符合自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定條件的自主創(chuàng)新產(chǎn)品的政府采購應(yīng)該實行優(yōu)先采購和政策優(yōu)惠，凡采用綜合評分法評審的采購項目，在價格評標(biāo)項中，應(yīng)該分別給予價格評標(biāo)和技術(shù)評標(biāo)總分值一定比例的加分。對于詢價采購項目，根據(jù)《湖北省省級政府采購項目實施管理辦法》(鄂財采發(fā)[2005]11號)，采用最低評標(biāo)價法。對于此類采購項目，應(yīng)給予自主創(chuàng)新產(chǎn)品一定幅度的價格扣除。對于系統(tǒng)集成政府采購項目，根據(jù)《湖北省計算機信息系統(tǒng)集成政府采購項目實施辦法》 (鄂財采發(fā)〔2010〕7號)規(guī)定，系統(tǒng)集成項目必須遵循《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》(財政部令第18號)的規(guī)定，評分辦法除采用最低評標(biāo)價法、綜合評分法之外，還可采用性價比法。對于采用性價比法評審的采購項目，可增加科技進步、節(jié)能環(huán)保評分因素和給予一定比例的價格扣除。

4．完善落實首臺(套)產(chǎn)品的政府采購政策。中國 2007 年發(fā)布的《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購和訂購管理辦法》雖然沒有被廢止，但該辦法要求首購和訂購產(chǎn)品的條件之一是“屬于國家認(rèn)定的自主創(chuàng)新產(chǎn)品”，由于自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定政策已被廢止，該政策也實際上等于被廢止了。首臺首套產(chǎn)品是政府采購促進大中型企業(yè)自主創(chuàng)新的重要政策。一方面，政府首購可以有效降低企業(yè)研究開發(fā)的風(fēng)險，另一方面，對企業(yè)大型裝備新產(chǎn)品首次進入市場有著重大需求拉動作用和示范作用。完善目前的首購和訂購政府采購政策，重點是將首臺首購和訂購政府采購政策的認(rèn)定條件改為“國家和地方新產(chǎn)品”。首臺首套產(chǎn)品研發(fā)的成本較高，風(fēng)險較大，首次采購只是起到開拓市場作用和示范效應(yīng)，而首臺首套的研發(fā)成本沒有降低。

在湖北省的官方政策文本中，首臺(套)產(chǎn)品的政府采購政策一直被提及，例如，《中共湖北省委、湖北省人民政府關(guān)于加快培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的若干意見》(鄂發(fā)〔2010〕15號)指出，對使用、訂購首臺首套國產(chǎn)重大裝備的實行政府補貼。隨后，武漢、荊州等地相繼出臺相關(guān)政策予以規(guī)范。2015年《省人民政府關(guān)于印發(fā)中國制造2025湖北行動綱要的通知》指出，要落實和完善湖北首臺(套)重大裝備及關(guān)鍵部件認(rèn)定實施細則，進一步擴大對制造業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)品、綠色產(chǎn)品的政府采購和優(yōu)先使用力度。

對首臺首套創(chuàng)新產(chǎn)品，一般并不適合普通的政府采購，因為政府采購的指向性較強，如果采用普通的政府采購，則很難在一個確定的時間段內(nèi)實現(xiàn)供需的配套。為充分發(fā)揮對首臺首套產(chǎn)品的激勵作用，應(yīng)當(dāng)在符合 WTO GPA 情況下，允許實行普惠的后補償式研發(fā)采購政策，即根據(jù)首臺首套設(shè)備的研發(fā)成本補貼其一定比例的研發(fā)經(jīng)費。

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(責(zé)任編輯：胡先硯)

2016-11-27

焦雨生(1976- )，男，河南南陽人，華中科技大學(xué)博士后，武昌首義學(xué)院經(jīng)濟管理學(xué)院教師。

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2095-4824(2017)02-0076-07