我國(guó)民辦高等教育發(fā)展的特殊性及其統(tǒng)整

吳雪慧

摘要：我國(guó)民辦高等教育具有世界私立高等教育共同的屬性和特征，也有著不同于世界主要國(guó)家的本土化特征。由于受特定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸因素影響，在發(fā)展過程、發(fā)展環(huán)境、發(fā)展方式、發(fā)展資源、發(fā)展能力與發(fā)展結(jié)果等維度產(chǎn)生了一定的特殊性。民辦高等教育發(fā)展的特殊性與一般性是統(tǒng)一的。制定民辦高等教育政策時(shí)不能只看到民辦高等教育發(fā)展的普遍性或一般性而忽視我國(guó)民辦高等教育發(fā)展的特殊性。注重研究和分析特殊性才能更好地使政策制定符合民辦高等教育的發(fā)展實(shí)際，從而促進(jìn)民辦高等教育發(fā)展。

關(guān)鍵詞：高等教育；民辦；特殊性

在高等教育近代化過程中，我國(guó)近代高等教育制度的創(chuàng)立不是傳統(tǒng)高等教育自然發(fā)展的結(jié)果，而是從整體上移植西方的。在這一過程中，傳統(tǒng)的高等教育體系被人為割裂。一方面，剿襲依傍歐美國(guó)家高等教育制度，不斷地扶墻摸壁，使之我國(guó)高等教育具有相似于歐美國(guó)家的特征；另一方面，在國(guó)內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素的影響下，又形成了植根于本土的特殊性。作為由私人或非政府舉辦的一種高等教育類型，在移植西方高等教育制度的過程中，我國(guó)民辦高等教育具有世界私立高等教育共有的屬性和特征。在具體的、歷史的發(fā)展情境中，在特定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸因素影響下，它也有著不同于世界主要國(guó)家的本土化特征。我們應(yīng)該看到這些特殊性的存在。這些特殊性有的成為一種獨(dú)特的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，有的成為一種歷史的遺憾與巧合；有的是由特定的國(guó)情所致，有的則是在私立高等教育發(fā)展的過程中所產(chǎn)生的異化。分析我國(guó)民辦高等教育發(fā)展的特殊性，有助于我們更加深刻地認(rèn)識(shí)現(xiàn)階段民辦高等教育發(fā)展實(shí)際背后所蘊(yùn)含的價(jià)值取向、文化傳統(tǒng)、現(xiàn)實(shí)情境，從而在此基礎(chǔ)上提升民辦高等教育政策制定的合理性。

從文獻(xiàn)來(lái)看，部分學(xué)者就這一議題作了相關(guān)研究，分析了我國(guó)民辦高等教育發(fā)展的若干特殊性，并據(jù)此提出了促進(jìn)民辦高等教育發(fā)展的政策建議。鄔大光教授較早地就這一領(lǐng)域的問題進(jìn)行研究，指出：“投資辦學(xué)是我國(guó)民辦高等教育的基本特征，也可以說(shuō)是我國(guó)民辦高等教育的本質(zhì)特征。我國(guó)民辦高等教育發(fā)展遇到的各種困難，幾乎都與對(duì)投資辦學(xué)的特殊性認(rèn)識(shí)不足有關(guān)?！盵1]胡建華教授運(yùn)用比較研究的視角，認(rèn)為我國(guó)民辦高等教育在發(fā)展環(huán)境上面臨著強(qiáng)大的公立高等教育系統(tǒng)、短缺的公共教育經(jīng)費(fèi)投入和不完備的法律制度等特殊性。在此基礎(chǔ)上提出應(yīng)明確民辦高校性質(zhì)、完善民辦高等教育法律、營(yíng)造良好制度環(huán)境。[2]孟凡認(rèn)為我國(guó)民辦高等教育發(fā)展的特殊性主要體現(xiàn)在發(fā)展歷史的特殊性、發(fā)展環(huán)境的特殊性、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的特殊性、區(qū)域發(fā)展的特殊性以及評(píng)估的特殊性等方面。[3]但只是單純地分析特殊性，并未就特殊性所帶來(lái)的影響以及特殊性所蘊(yùn)含的理論價(jià)值進(jìn)行拓展。上述既有的研究要么聚焦于某一特殊性進(jìn)行深入剖析，要么僅分析了其中某些特殊性。以上研究往往只看到了我國(guó)民辦高等教育發(fā)展的特殊性而未認(rèn)識(shí)到普遍性與一般性。研究者主要是從特殊性出發(fā)以尋求民辦高等教育發(fā)展的政策突破，但往往忽略了普遍性在民辦高等教育發(fā)展中的重要引領(lǐng)作用。

一、私立高等教育發(fā)展的一般性與特殊性

（一）私立高等教育發(fā)展的一般性

這種一般性特征主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：第一，私立高等教育公共化。從發(fā)展趨勢(shì)看，公私立高等教育的界限已日益模糊。公立高等教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源日益多樣，政府公共財(cái)政占辦學(xué)經(jīng)費(fèi)比例已降低到一個(gè)較低的比例。私立高等教育已開始接受越來(lái)越多的政府公共財(cái)政資助，私立高等教育的公共化正逐步發(fā)展成為一種一般性特征。第二，私立高等教育優(yōu)質(zhì)化。從世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)看，私立高等教育的發(fā)展已取得巨大成就，涌現(xiàn)出了一批引領(lǐng)世界高等教育發(fā)展潮流的私立高等教育機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)往往能提供優(yōu)于公立高等教育的品質(zhì)，私立高等教育呈現(xiàn)出優(yōu)質(zhì)化的一般性特征。第三，私立高等教育的靈活性。與公立高等教育機(jī)構(gòu)相比，私立高等教育的發(fā)展具有較為靈活的體制機(jī)制，往往有著不同于公立高等教育的創(chuàng)新和探索精神。第四，私立高等教育使命的一致性。從世界范圍來(lái)看，不管私立高等教育的發(fā)展歷史、文化傳統(tǒng)、政策、管理制度等有多么大的差異性，其為所在國(guó)家和社會(huì)培養(yǎng)高素質(zhì)人才、服務(wù)于國(guó)家和區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的核心使命是一致的。

（二）私立高等教育發(fā)展的特殊性

這種特殊性主要體現(xiàn)在以下這些方面：第一，產(chǎn)生背景和發(fā)展歷史的特殊性。由于各國(guó)具體情境的不同，私立高等教育的產(chǎn)生背景與土壤也往往不盡一致。有的國(guó)家具有深厚的私人辦學(xué)傳統(tǒng)，有的國(guó)家私立高等教育則一直處于相對(duì)弱勢(shì)的地位。私立高等教育發(fā)展的歷史在不同的國(guó)家也表現(xiàn)出迥異的特征，有的國(guó)家私立高等教育發(fā)展延續(xù)了歷史文化傳統(tǒng)，有的國(guó)家則由于特定時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境的劇變，私立高等教育發(fā)展出現(xiàn)了歷史的斷裂。第二，私立高等教育管理制度的特殊性。由于各國(guó)政治體制與經(jīng)濟(jì)體制的不一致，執(zhí)政黨對(duì)于高等教育的政策也差異較大，反映在私立高等教育領(lǐng)域就是對(duì)于其管理制度的差異。在外部管理制度、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、評(píng)估管理制度等方面，不同的國(guó)家往往表現(xiàn)出相應(yīng)的特殊性。第三，發(fā)展模式和程度的特殊性。不同國(guó)家私立高等教育發(fā)展的模式具有較大的差異。即使是在同一國(guó)度，私立高等教育發(fā)展模式也是多樣化的，呈現(xiàn)出較大的差異性。由于發(fā)展歷史、發(fā)展資源和發(fā)展政策等的差異，各國(guó)在私立高等教育發(fā)展的程度上也存在較大的差別。有的國(guó)家的私立高等教育已占據(jù)很大的規(guī)模，但是發(fā)展程度不高，有的甚至處于低水平的發(fā)展階段。有的國(guó)家的私立高等教育發(fā)展程度則很高，有的甚至已經(jīng)全面超越公立高等教育系統(tǒng)。

二、我國(guó)民辦高等教育發(fā)展的特殊性

（一）發(fā)展過程的特殊性

我國(guó)民辦高等教育在發(fā)展過程上所表現(xiàn)出來(lái)的特殊性主要是曲折性與中斷性。我國(guó)具有悠久的私立高等教育歷史，但是現(xiàn)今民辦高等教育的發(fā)展與歷史上的私學(xué)教育傳統(tǒng)并沒有直接的歷史繼承性。曲折性表現(xiàn)在民辦高等教育在歷史發(fā)展進(jìn)程中既有快速發(fā)展的時(shí)期，也有極度蕭條的時(shí)期，發(fā)展過程表現(xiàn)出一定的波動(dòng)性和復(fù)雜性。中斷性表現(xiàn)在建國(guó)以后隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革，高等教育管理體制隨之變遷，私立高等學(xué)校收歸國(guó)有或并入公立高等學(xué)校。在近三十年的時(shí)間里，公立高等教育一枝獨(dú)秀，私立高等教育被政府政策所稀釋，退出了歷史舞臺(tái)。正是由于這近三十年的發(fā)展中斷期，使得我國(guó)私立高等教育再度發(fā)展時(shí)必須重頭再來(lái)，形成與公立高等教育發(fā)展的巨大差距。

（二）發(fā)展環(huán)境的特殊性

在社會(huì)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)制度變遷的背景之下，我國(guó)私立高等教育開始重新獲得發(fā)展，但是與其他主要國(guó)家不同的是，這時(shí)的私立高等教育發(fā)展面臨著的特殊的發(fā)展環(huán)境。首先，在強(qiáng)大的公立高等教育系統(tǒng)背景下萌芽和發(fā)展。西方主要國(guó)家的私立高等教育發(fā)展或早于公立高等教育發(fā)展或與私立高等教育發(fā)展同步。這種早于公立高等教育發(fā)展或與私立高等教育發(fā)展同步的情形使私立高等教育在起始階段就獲得了領(lǐng)先地位或至少是與公立高等教育發(fā)展保持相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)格局。我國(guó)民辦高等教育的發(fā)展與西方主要國(guó)家的私立高等教育發(fā)展不同，主要是因?yàn)樗谝粋€(gè)強(qiáng)大的公立高等教育系統(tǒng)背景下萌芽和發(fā)展起來(lái)。我國(guó)民辦高等教育出現(xiàn)之時(shí)，公立高等教育的規(guī)模已經(jīng)相當(dāng)龐大，即使是經(jīng)過近三十年的發(fā)展，民辦高等教育事業(yè)也取得了巨大的發(fā)展，但不論是在發(fā)展規(guī)模還是在發(fā)展質(zhì)量上，與公立高等教育比較起來(lái)仍然是相形見絀，民辦高等教育整體依舊處于在夾縫中求生存和發(fā)展的階段。其次，在不公平的外部競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中發(fā)展。民辦高等教育是在改革開放的大背景下興起和發(fā)展的，由于受到特定時(shí)期政治、經(jīng)濟(jì)、文化等的影響，人們觀念和對(duì)舊制度的路徑依賴，導(dǎo)致我國(guó)民辦高等教育一直處于一種不公平的外部競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中發(fā)展。在政策環(huán)境上，政策歧視民辦高校，民辦高等教育的話語(yǔ)權(quán)缺失；在財(cái)政資助上，公共財(cái)政資助政策長(zhǎng)時(shí)間缺位；在教師待遇上，民辦高校教師待遇偏低，并未享受與公辦高校教師一致的國(guó)民待遇；在學(xué)生待遇上，民辦高校學(xué)生在助學(xué)貸款、政府資助、學(xué)歷文憑、公務(wù)員招考、就業(yè)、研究生入學(xué)考試等方面飽受歧視；在招生環(huán)節(jié)，民辦高校永遠(yuǎn)處在招生鏈末端。第三，在極深的社會(huì)偏見的氛圍中發(fā)展。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家不一樣的地方在于，由于政府規(guī)制措施的滯后以及民辦高等教育整體水平不高，導(dǎo)致社會(huì)對(duì)民辦高等教育具有極深的偏見。在我國(guó)民辦高等教育成為“次級(jí)高等教育”的代名詞。在普通民眾眼中“民辦高校=賺錢”、“民辦高校=質(zhì)量差”，社會(huì)上很少有人真心愿意到民辦高校讀書。這種偏見和不信任影響了民辦高等教育發(fā)展的社會(huì)輿論環(huán)境，也影響了政府對(duì)民辦高等教育政策的研擬及執(zhí)行。第四，在相對(duì)不完善的政策法規(guī)制度環(huán)境中發(fā)展?！睹褶k教育促進(jìn)法》規(guī)定：“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)具備法人條件?！盵4]這就意味著民辦高校具備我國(guó)法律關(guān)于法人成立的條件，具有獨(dú)立的法人地位。但目前我國(guó)法律對(duì)法人的分類還不能囊括民辦高校這類新出現(xiàn)的法人。我國(guó)現(xiàn)行的《民法通則》將法人分為企業(yè)法人與機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體法人兩大類，而民辦高校無(wú)論是哪一類都難以定論，定位于所謂的“民辦非企業(yè)單位”屬于一種不明確的法律地位。我國(guó)現(xiàn)行法律框架中沒有按照民商法的原理設(shè)置民辦高校的法人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，轉(zhuǎn)投資、抵押擔(dān)保等行為受到一定程度的限制。這種不完全的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)對(duì)于必須完全憑借自身在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中立足并謀求發(fā)展的民辦高校來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是不利的。不僅會(huì)直接影響社會(huì)的教育捐贈(zèng)以及政府公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入，影響其他民間資本的投資行為預(yù)期，而且由于資產(chǎn)抵押的限制、轉(zhuǎn)投資的限制，其辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源也主要被局限在舉辦者投資和辦學(xué)收入兩條途徑?！睹褶k教育促進(jìn)法》規(guī)定董事會(huì)或理事會(huì)的地位、構(gòu)成與職責(zé)等，但在董事會(huì)構(gòu)成的規(guī)定上，由于沒有親屬關(guān)系的限制，極有可能出現(xiàn)董事會(huì)或理事會(huì)成員全部或大部分為出資人及其親屬的狀況。另外，該法對(duì)董事會(huì)或理事會(huì)的監(jiān)督也沒有任何規(guī)定。這樣也就在事實(shí)上形成了一種不完善的治理結(jié)構(gòu)制度安排。

（三）發(fā)展方式的特殊性

第一，投資辦學(xué)的發(fā)展模式。從世界私立高等教育發(fā)展的歷史來(lái)看，捐資辦學(xué)在許多國(guó)家占據(jù)主流地位。而我國(guó)民辦高等教育的興起和發(fā)展卻與世界上其他國(guó)家不同，在一開始走的就是投資辦學(xué)的道路。[5]改革開放之后，我國(guó)民辦高等教育開始起步，由于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)背景和條件，屬于捐資辦學(xué)的極少甚至可以說(shuō)是空白。我國(guó)民辦高等教育的最初舉辦者絕大多數(shù)都是利用市場(chǎng)機(jī)制，以較少的資金投入，從舉辦培訓(xùn)班或開展自學(xué)考試助學(xué)等做起，再逐步過渡到學(xué)歷教育的。最初的舉辦者或多或少地都存在以營(yíng)利為目的的動(dòng)機(jī)。第二，外延式的發(fā)展道路。我國(guó)民辦高等教育發(fā)展至今，走的基本上是一條外延式的發(fā)展道路。大多數(shù)的民辦高校都是依靠滾動(dòng)發(fā)展模式發(fā)展起來(lái)的，擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模、完成學(xué)?；窘ㄔO(shè)、改善辦學(xué)條件成為眾多民辦高校在現(xiàn)階段尋求的辦學(xué)目標(biāo)。由于學(xué)費(fèi)成為現(xiàn)階段我國(guó)民辦高等教育發(fā)展經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源，民辦高校想要獲取更多的發(fā)展資金，必須擴(kuò)大招生規(guī)模，以增加收入，除少量民辦高校在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)規(guī)模擴(kuò)張，已形成規(guī)模效應(yīng)，學(xué)校得以良性循環(huán)，開始注重內(nèi)涵建設(shè)，致力于建設(shè)高水平民辦大學(xué)外，我國(guó)民辦高校從整體上來(lái)看仍然處于靠擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模以求生存的發(fā)展階段。第三，模仿公辦高校的辦學(xué)模式。前文述及我國(guó)民辦高等教育的發(fā)展是在一個(gè)強(qiáng)大的公立高等教育系統(tǒng)中萌芽和發(fā)展的，可以說(shuō)是白手起家，要想獲得政府和社會(huì)承認(rèn)，模仿公辦高校的辦學(xué)模式成為不二的選擇。加上民辦高校的首批創(chuàng)建者多是從公辦高校退休的人員，他們所聘請(qǐng)的辦學(xué)者及教職人員也多是公辦高校的教師，這也就使得民辦高校很容易走上一條模仿公辦高校辦學(xué)模式的發(fā)展道路。

（四）發(fā)展資源的特殊性

第一，短缺的經(jīng)費(fèi)資源。從西方主要國(guó)家來(lái)看，學(xué)費(fèi)、政府資助、社會(huì)捐贈(zèng)、社會(huì)服務(wù)與銷售等共同構(gòu)成支撐私立高等教育發(fā)展的經(jīng)費(fèi)支柱。但在我國(guó)學(xué)費(fèi)收入占據(jù)絕對(duì)主體，政府財(cái)政支持長(zhǎng)時(shí)間處于空白期，社會(huì)捐贈(zèng)不見蹤影，社會(huì)服務(wù)與銷售仍處于萌芽狀態(tài)。經(jīng)費(fèi)資源短缺已成為制約我國(guó)民辦高等教育發(fā)展的關(guān)鍵性問題。以廈門8所民辦高校的經(jīng)費(fèi)來(lái)源為例，學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)兩項(xiàng)收入已占到全部收入的82%，舉辦者投入只占到8%，而這三項(xiàng)收入已占到總收入的90%以上。[6]與美國(guó)等西方主要國(guó)家私立高校主要依靠社會(huì)捐贈(zèng)支撐辦學(xué)的情況不同，我國(guó)民辦高校的社會(huì)地位和社會(huì)影響力有限，政府政策對(duì)引導(dǎo)民間資金捐贈(zèng)舉辦民辦高等教育缺乏吸引力和操作性。因此，民辦高校接受社會(huì)捐贈(zèng)的機(jī)會(huì)和額度都非常有限。第二，“剩余”的學(xué)生資源。民辦高校的目標(biāo)生源主要是公辦高校的剩余生源市場(chǎng)。我國(guó)民辦高校的生源與公辦高校的生源有著顯著的區(qū)別，民辦高校尚不具備與公辦高校爭(zhēng)奪生源市場(chǎng)的能力。公辦高校的生源是通過全國(guó)統(tǒng)一組織的高考擇優(yōu)錄取的，而民辦高校的生源主要是未能進(jìn)入公辦高校的落榜生以及一些在職的希望獲得學(xué)歷文憑的成年人。民辦高校的目標(biāo)生源主要是公辦高校的剩余生源市場(chǎng)，在這個(gè)有限的剩余市場(chǎng)內(nèi)，民辦高校之間的競(jìng)爭(zhēng)也是非常激烈的。第三，頻繁變更的校名資源。校名作為民辦高校發(fā)展的重要資源，在我國(guó)特定的環(huán)境條件下，也具有其特殊性，即校名變更頻繁，這在世界上恐怕很難再找出哪個(gè)國(guó)家的私立高校校名的變更像這樣頻繁的。以南昌工學(xué)院為例，1988年建校時(shí)稱贛江大學(xué)，1998年變更為贛江專修學(xué)院，后改為贛江職業(yè)大學(xué)，后又更名為贛江職業(yè)技術(shù)學(xué)院，2012年又更名為南昌工學(xué)院。變更校名時(shí)有意無(wú)意地在規(guī)避“職業(yè)”、“技術(shù)”、“民辦”等稱謂。目前升格為“大學(xué)”的民辦高校寥寥無(wú)幾，優(yōu)質(zhì)的校名已成為一種稀缺資源。

（五）發(fā)展能力的特殊性

發(fā)展能力的特殊性主要體現(xiàn)在發(fā)展特色不彰和缺乏核心競(jìng)爭(zhēng)力上。我國(guó)民辦高等教育興起和發(fā)展三十年，歷經(jīng)幾個(gè)發(fā)展階段，業(yè)已取得巨大的發(fā)展成就，也可以說(shuō)正走著一條在夾縫中求生存的發(fā)展道路，也是一條逐步確立合法性并不斷突破與發(fā)展的道路。但令人遺憾的是，發(fā)展特色并不夠鮮明，我國(guó)民辦高等教育在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)等領(lǐng)域走的依舊是公立高等教育發(fā)展的老路，民辦高等教育的體制機(jī)制的優(yōu)勢(shì)尚未充分地發(fā)揮其優(yōu)越性，并未給民辦高校帶來(lái)發(fā)展優(yōu)勢(shì)。民辦高校要發(fā)展，必須掌握和擁有資源。我國(guó)民辦高等教育發(fā)展的能力不足突出地表現(xiàn)在發(fā)展所需要的資源嚴(yán)重短缺上。首先，隨著公立高等教育領(lǐng)域的改革持續(xù)推進(jìn)，民辦高校的原來(lái)所依仗的制度優(yōu)勢(shì)正逐步消失。其次，資金瓶頸在短時(shí)間內(nèi)無(wú)法解決，學(xué)校發(fā)展缺乏充足的資金支持，缺乏發(fā)展后勁。第三，學(xué)術(shù)發(fā)展資源嚴(yán)重不足，缺乏人才吸引力。人力資源儲(chǔ)備與建設(shè)、生源質(zhì)量等與公辦高校形成的巨大差距。第四，品牌積累不足，品牌效應(yīng)缺失。民辦高校除少量在長(zhǎng)期的辦學(xué)過程中已完成規(guī)模擴(kuò)張、實(shí)現(xiàn)規(guī)模發(fā)展，開始注重內(nèi)涵建設(shè)，形成了一定的辦學(xué)品牌和聲譽(yù)外，其他的要么由于未在民辦高等教育發(fā)展機(jī)遇期內(nèi)實(shí)現(xiàn)規(guī)模發(fā)展而處在生死掙扎的邊緣；要么由于辦學(xué)條件太差、辦學(xué)品質(zhì)不高或者辦學(xué)行為不規(guī)范而處在平庸辦學(xué)的階段，根本談不上品牌積累。

（六）內(nèi)外部治理結(jié)構(gòu)的特殊性

第一，“家族式”治理占據(jù)重要地位。在我國(guó)600 余所民辦普通高校中，60% 左右屬于家族式治理。[7]從絕對(duì)的“家族式”治理模式逐步演變發(fā)展到一種擴(kuò)大化的“家族式”治理模式。在這種治理模式下，民辦高校的所有權(quán)和控制權(quán)處于一種相對(duì)臨界的狀態(tài)，董事長(zhǎng)與校長(zhǎng)分設(shè)，主要或核心的控制權(quán)掌握在家族成員手中。同時(shí)，家族以外的人也掌握一定的權(quán)利，如教學(xué)及專業(yè)設(shè)置、招生、學(xué)生管理等。在產(chǎn)權(quán)制度和民辦高校管理體制不進(jìn)行顛覆性變革前提下，“家族式”治理將在一定的時(shí)期內(nèi)構(gòu)成我國(guó)民辦高校的主要治理模式。第二，內(nèi)部治理呈現(xiàn)受利益集團(tuán)控制特征。我國(guó)民辦高校治理形式以“董事會(huì)或理事會(huì)制定決策”和“校長(zhǎng)執(zhí)行政策”為特征。[8]在這種治理形式主要代表投資者和辦學(xué)者的經(jīng)濟(jì)利益，體現(xiàn)了民辦高校由利益團(tuán)體掌控的本質(zhì)，其外在的表現(xiàn)形式是民辦高校的公益性式微、尋利性趨強(qiáng)。第三，黨團(tuán)系統(tǒng)輔助確立政治合法性。首先，熱衷于聘請(qǐng)政府部門及公辦高校退休領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任校長(zhǎng)或核心領(lǐng)導(dǎo)，將這些人員置于戰(zhàn)略位置，將其所掌握的社會(huì)資本或與政府部門的關(guān)系視為戰(zhàn)略性資源，以期在政治上確立合法性。其次，建置黨團(tuán)系統(tǒng)，開展黨建工作，從政治上確立正確性與執(zhí)政黨和政府走在一邊，以期獲得政府認(rèn)可。復(fù)次，熱衷于創(chuàng)造條件讓政府官員蒞校視察或參訪，以作為獲得政府部門認(rèn)可的標(biāo)志性事件，藉由政府權(quán)威尋求社會(huì)認(rèn)同。

（七）發(fā)展結(jié)果的特殊性

發(fā)展結(jié)果的特殊性主要體現(xiàn)在發(fā)展區(qū)域性特征顯著、地位不高與影響相對(duì)有限等方面。我國(guó)民辦高等教育發(fā)展呈現(xiàn)出一定的非均衡性現(xiàn)象和區(qū)域性特征?？傮w來(lái)看，擁有發(fā)達(dá)民辦高等教育的區(qū)域集中在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。民辦高等教育發(fā)展初期，地方政府在教育政策上從多方面給予支持與鼓勵(lì)，隨著民辦高等教育的發(fā)展和時(shí)間推移，地方政府從教育政策上對(duì)民辦高校的發(fā)展加大了管理、保障與扶持力度，從而形成了我國(guó)民辦高等教育發(fā)展的陜西現(xiàn)象、江西現(xiàn)象、浙江現(xiàn)象等，呈現(xiàn)出顯著的區(qū)域性特征。從國(guó)內(nèi)來(lái)看，民辦高校雖然經(jīng)過近三十年的發(fā)展，但仍舊處于高等教育競(jìng)爭(zhēng)格局中的弱勢(shì)地位。在發(fā)展規(guī)模上，根據(jù)教育部2012年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2011年底我國(guó)共有民辦高校698所（包含獨(dú)立學(xué)院），占全國(guó)2409所普通高等學(xué)校的28.97%。民辦高校在校生為5050687人（其中獨(dú)立學(xué)院在校生2674448人），占全國(guó)普通本?？圃谛Ｉ说?1.88%。[9]在辦學(xué)層次上，依舊以高職高專層次為主體，少量本科教育層次，研究生教育剛剛起步。截至2012年5月，我國(guó)已有本科層次的民辦高校87所，其中有5所成功獲得碩士學(xué)位授予權(quán)。從以上數(shù)據(jù)可以看出，在全國(guó)的高等教育格局中，民辦高校處于嚴(yán)重的弱勢(shì)地位。從國(guó)際比較來(lái)看，我國(guó)民辦高等教育基本沒有競(jìng)爭(zhēng)力，尚未涌現(xiàn)出一所世界知名的高水平民辦大學(xué)，國(guó)際化程度相對(duì)較低，而國(guó)外私立高校已有很多走向國(guó)際高等教育市場(chǎng)。

三、我國(guó)民辦高等教育發(fā)展特殊性與普遍性的統(tǒng)整

潘懋元教授提出的“教育的兩條基本規(guī)律”可以用來(lái)說(shuō)明我國(guó)民辦高等教育發(fā)展特殊性的問題。教育要受社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素制約，并對(duì)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化起作用。[10]高等教育的發(fā)展植根于社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境之中。建國(guó)以后我國(guó)逐步確立了社會(huì)主義公有制，私營(yíng)經(jīng)濟(jì)被徹底改造。在當(dāng)時(shí)的背景之下，私人舉辦的高等教育喪失存在的合法性。私立高等學(xué)校被全部撤銷或合并到公立高校中，因此就導(dǎo)致了我國(guó)民辦高等教育發(fā)展過程特殊性。民辦高等教育發(fā)展的命運(yùn)始終是與國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)制度或者說(shuō)是高等教育政策緊密聯(lián)系在一起的，發(fā)展過程中所展現(xiàn)出的特殊性很大一部分與外部的政治、經(jīng)濟(jì)、文化因素相關(guān)，民辦高等教育發(fā)展不可能脫離于這些因素而獲得獨(dú)立發(fā)展。

作為由非政府舉辦的高等教育類型，民辦高等教育的發(fā)展一定有著高等教育的共同屬性，這是認(rèn)識(shí)特殊性的前提。高等教育是建立在中等教育基礎(chǔ)上的專業(yè)教育，是一種培養(yǎng)高級(jí)專門人才的社會(huì)活動(dòng)，培養(yǎng)目標(biāo)一般是高素質(zhì)公民，這一點(diǎn)無(wú)論是公私立高等教育都能獲得認(rèn)同，不會(huì)因舉辦者的不同而導(dǎo)致高等教育根本屬性的改變。隨著人類社會(huì)的繼續(xù)演進(jìn)發(fā)展，高等教育還可能成為社會(huì)成員均得接受的一個(gè)教育層次。即使表現(xiàn)出這樣或那樣的特殊性，就其本質(zhì)而言，民辦高等教育的公益性和為國(guó)育才的核心使命是一致的。

我國(guó)高等教育制度從整體而言仍然處于剿襲和依傍歐美的發(fā)展階段，由于發(fā)展過程的中斷性，伴隨著改革開放而興起的民辦高等教育整體仍處于模仿公立高等教育系統(tǒng)的階段。民辦高等教育發(fā)展的特殊性是由于受特定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等因素影響而產(chǎn)生的富有本土化的特征。一方面，公立高等教育系統(tǒng)取得了巨大的發(fā)展，已經(jīng)成為世界高等教育大國(guó)，但仍處于瞄準(zhǔn)和追趕世界先進(jìn)高等教育國(guó)家教育制度的階段，所謂的“中國(guó)特色高等教育體系”，“中國(guó)特色大學(xué)發(fā)展模式”依舊處于摸索之中。由于喪失歷史繼承性，我國(guó)民辦高等教育系統(tǒng)除了模仿本國(guó)公立高等教育系統(tǒng)以尋求合法性外，也在不斷地學(xué)習(xí)和借鑒境外私立高等教育發(fā)展實(shí)踐，政策制定者也在積極向世界私立高等教育先進(jìn)國(guó)家取經(jīng)，以尋求促進(jìn)民辦高等教育發(fā)展的適切政策。另一方面，外來(lái)的高等教育制度置身于本土的政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景之下，受制于我國(guó)實(shí)踐中的社會(huì)主義政治、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、東西融合的社會(huì)主義文化，難免打上了本土民族文化特色的烙印。這一點(diǎn)，公私立高等教育均是如此。只不過就民辦高等教育而言，由于發(fā)展歷史尚短，這些烙印顯現(xiàn)得相當(dāng)明顯。

我們?cè)谥贫褶k高等教育政策時(shí)不能只看到民辦高等教育發(fā)展的普遍性或一般性而忽視我國(guó)民辦高等教育發(fā)展的特殊性。注重研究和分析特殊性才能更好地使政策制定符合民辦高等教育的發(fā)展實(shí)際，從而促進(jìn)民辦高等教育發(fā)展。發(fā)展過程的特殊性意味著我們必須看到我國(guó)民辦高等教育的發(fā)展深受制度環(huán)境因素影響，因而必須重視制度供給對(duì)民辦高等教育的促進(jìn)作用。發(fā)展歷史的中斷性意味著我們必須客觀理性以及以發(fā)展的眼光來(lái)看待我國(guó)現(xiàn)階段民辦高等教育的發(fā)展。發(fā)展環(huán)境的特殊性意味著我們必須審視我國(guó)民辦高等教育發(fā)展的實(shí)際，承認(rèn)民辦高等教育發(fā)展的艱難性，必須進(jìn)一步解放思想，糾正和扭轉(zhuǎn)社會(huì)對(duì)于民辦高等教育的偏見與歧視；必須進(jìn)一步健全民辦高等教育法律、法規(guī)和發(fā)展政策。發(fā)展方式的特殊性具有基本性，投資辦學(xué)的基本特征意味著我們制定政策時(shí)不能比照捐資辦學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)要求和管理民辦高校，必須為民辦高校取得合理回報(bào)預(yù)留相應(yīng)的政策空間。在外延發(fā)展的同時(shí)，應(yīng)注重內(nèi)涵的提升，從而在事實(shí)上、在能力上獲取合法性和社會(huì)認(rèn)可。發(fā)展資源的特殊性意味著我國(guó)民辦高等教育發(fā)展走過了一條不平凡的道路，在國(guó)家不給一分錢的情況下民辦高等教育發(fā)展具有典型的公共財(cái)政替代性，滿足了適齡青年接受高等教育的需要，為我國(guó)高等教育大眾化的推進(jìn)作出了重要貢獻(xiàn)。認(rèn)識(shí)到了發(fā)展資源的特殊性也就能理性地認(rèn)同目前研擬公共財(cái)政資助民辦高等教育的政策必要性。發(fā)展結(jié)果的特殊性意味著目前我國(guó)民辦高等教育的發(fā)展仍處于爬坡階段，未來(lái)發(fā)展的路途遙遠(yuǎn)、任務(wù)艱巨。發(fā)展的區(qū)域性意味著民辦高等教育的發(fā)展與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不是一種確定和簡(jiǎn)單的正相關(guān)關(guān)系，發(fā)揮區(qū)域的比較優(yōu)勢(shì)也能夠促進(jìn)民辦高等教育發(fā)展。一些欠發(fā)達(dá)的地區(qū)能夠取得民辦高等教育的領(lǐng)先發(fā)展并不意味著我國(guó)民辦高等教育取得了巨大的發(fā)展，反而更映襯出我國(guó)民辦高等教育發(fā)展水平和程度不高的客觀現(xiàn)實(shí)。

我國(guó)民辦高等教育發(fā)展的特殊性與一般性是統(tǒng)一的。特殊性可以向一般性轉(zhuǎn)化，一般性也可以隨著民辦高等教育的發(fā)展而生成新的表現(xiàn)形式。一般性構(gòu)筑了民辦高等教育得以存在和可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是民辦高等教育獲得更加廣泛的社會(huì)認(rèn)可的重要條件。特殊性既賦予了民辦高等教育的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，也為民辦高等教育未來(lái)的發(fā)展提供了著力點(diǎn)。有的特殊性是歷史發(fā)展所形成的，帶有一定的必然性，有的特殊性是階段性的，它將隨著我國(guó)民辦高等教育發(fā)展而逐步消逝；有的特殊性所展現(xiàn)的是我國(guó)民辦高等教育發(fā)展的一些薄弱之處或者弊端；有的特殊性所帶來(lái)的又往往可以視作是一種發(fā)展優(yōu)勢(shì)。全球化與國(guó)際化的發(fā)展將進(jìn)一步增強(qiáng)各國(guó)私立高等教育的交流，私立高等教育的普遍性或者說(shuō)一般性將會(huì)更加廣泛。隨著社會(huì)的發(fā)展，或許人們也不會(huì)再去糾結(jié)到底由誰(shuí)來(lái)舉辦高等教育的問題，而將目光聚焦于高等教育的使命責(zé)任與教育品質(zhì)。原先存在的特殊性，隨著民辦高等教育的發(fā)展將會(huì)演變成一般性；原先所展現(xiàn)出來(lái)的意味著薄弱之處或者弊端的特殊性，隨著民辦高等教育的發(fā)展，或許會(huì)得以改進(jìn)而消失在歷史的長(zhǎng)河中。我們應(yīng)在分析民辦高等教育發(fā)展特殊性的同時(shí)看到民辦高等教育發(fā)展的一般性，在一般性的基礎(chǔ)上認(rèn)識(shí)特殊性，在特殊性的分析情境中認(rèn)識(shí)一般性。

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