余少祥，李廣廈

(中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京 100720)

試論精準(zhǔn)扶貧工作中的法治建設(shè)

余少祥，李廣廈

(中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京 100720)

扶貧工作是事關(guān)我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)民族偉大復(fù)興的重大事業(yè)。為了推動(dòng)扶貧事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，近年來黨和政府提出了“精準(zhǔn)扶貧”的新政策。本文根據(jù)扶貧工作的特殊性質(zhì)，分析了法治建設(shè)對于“精準(zhǔn)扶貧”的重要意義以及在扶貧工作中進(jìn)行法治建設(shè)的難點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上提出了在扶貧工作的法治建設(shè)中需要特別注意的幾個(gè)問題，同時(shí)對“精準(zhǔn)扶貧”中幾個(gè)具體工作環(huán)節(jié)的法治建設(shè)給出了一些建議。

貧困；精準(zhǔn)扶貧；法治建設(shè)；建議

貧困問題是現(xiàn)代社會(huì)治理中的重要問題。從社會(huì)正義角度看，正如一句流傳甚廣的警句所言：“如何對待弱勢群體，體現(xiàn)出一個(gè)民族的良心”，把扶貧濟(jì)困作為一個(gè)國家或政府所應(yīng)履行而不得放棄的一項(xiàng)重要法律義務(wù)和社會(huì)職責(zé)規(guī)定下來，是法律正義宗旨的必然要求[1]；從社會(huì)現(xiàn)實(shí)角度看，貧困問題會(huì)阻礙一個(gè)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面的發(fā)展，嚴(yán)重影響社會(huì)成員的生活質(zhì)量，它的解決則對加強(qiáng)社會(huì)穩(wěn)定，激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力，提升社會(huì)活力等都有很大的促進(jìn)作用。雖然我國以往的扶貧工作已經(jīng)取得了重大成果，但當(dāng)前依然有相當(dāng)數(shù)量的人口處于貧困狀態(tài)。所以，扶貧工作對于我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利開展，實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興事業(yè)有著非常大的影響。面對新的發(fā)展形勢，近年來黨和政府提出了“精準(zhǔn)扶貧”的新型工作方針，力圖解決以往工作中的一些問題，以促使扶貧事業(yè)實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步的重大發(fā)展。依法治國是我國國家建設(shè)的基本方略，黨和政府歷來重視國家的法治建設(shè)，尤其強(qiáng)調(diào)各級政府在進(jìn)行社會(huì)治理的過程中要高度重視法治問題。扶貧工作作為一種由政府主導(dǎo)的，涉及面極廣，資源調(diào)動(dòng)巨大的社會(huì)事業(yè)，自然同樣需要全面而深入地貫徹法治理念和方法，這樣才能保證相關(guān)工作的順利開展，從而取得更好的效果。由于扶貧工作中需要解決的問題復(fù)雜、多變，經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)的法治環(huán)境又相對較差，所以在扶貧工作中進(jìn)行法治建設(shè)具有一定的困難。只有深入分析扶貧工作的性質(zhì)和特點(diǎn)，以及它給相關(guān)法治建設(shè)帶來的具體影響，才能針對這些困難產(chǎn)生的原因制定相應(yīng)的解決策略，為“精準(zhǔn)扶貧”政策的正確實(shí)施提供法治保障。

一、精準(zhǔn)扶貧的概念、內(nèi)涵及其提出的背景

（一）精準(zhǔn)扶貧的概念

在我國，扶貧主要是指在政府的主導(dǎo)下，通過各種措施對貧困區(qū)域、貧困人口進(jìn)行幫扶，以促使受幫扶對象擺脫貧困狀態(tài)的事業(yè)和工作。中國政府歷來關(guān)心人民群眾的根本利益，重視人民群眾的生產(chǎn)、生活狀況，因而始終把扶貧工作放在極其重要的位置上。以習(xí)近平總書記為核心的中央政府更是對扶貧工作給予了高度重視，并在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出了“精準(zhǔn)扶貧”的新理念、新政策。

目前學(xué)術(shù)界和政府相關(guān)部門對該政策進(jìn)行了大量分析和解讀，很多人士從不同角度闡釋了精準(zhǔn)扶貧的概念和內(nèi)涵?？傮w上看，學(xué)者們基本都是圍繞識別、幫扶、管理、考核這四個(gè)工作環(huán)節(jié)上的特殊性對精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行定義的。例如，王思鐵認(rèn)為：“精準(zhǔn)扶貧是粗放扶貧的對稱，它是指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境，不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮?shí)施精確識別，精確幫扶、精確管理的治貧方式。”[2]楊秀麗總結(jié)認(rèn)為，“多數(shù)學(xué)者將精準(zhǔn)扶貧界定為，通過對貧困戶和貧困村精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構(gòu)建扶貧工作長效機(jī)制，為科學(xué)扶貧奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。”[3]另外，還有部分學(xué)者從不同側(cè)面對“精準(zhǔn)扶貧”的概念進(jìn)行了界定，如汪三貴重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)，指出“精準(zhǔn)扶貧是扶貧政策和措施要針對真正的貧困家庭和人口，通過對貧困人口有針對性的幫扶，從根本上消除導(dǎo)致貧困的各種因素和障礙，達(dá)到可持續(xù)脫貧的目標(biāo)?！盵4]左停則從戰(zhàn)略地位的角度指出：“精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)具體的戰(zhàn)術(shù)層次的工作要求，更應(yīng)體現(xiàn)為戰(zhàn)略上、原則上、理念上的要求?！盵5]

綜合現(xiàn)有觀點(diǎn)，本文嘗試將“精準(zhǔn)扶貧”政策定義為區(qū)別于以往的“粗放式”扶貧，一種將扶貧瞄準(zhǔn)對象精確到具體村落、家庭乃至個(gè)人，通過采取針對性措施消除其具體致貧因素，并在管理、考核各個(gè)環(huán)節(jié)都力求做到精確、精準(zhǔn)，以高度細(xì)致化、具體化的措施，進(jìn)行長期、可持續(xù)的扶貧工作。

（二）精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵

“精準(zhǔn)扶貧”的內(nèi)涵，根據(jù)官方文件和普遍觀點(diǎn)可以簡要概括為精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，而眾多學(xué)者對上述每個(gè)環(huán)節(jié)的具體內(nèi)容又都作出了更為精細(xì)的解讀、闡述和分析。精準(zhǔn)識別，主要是指根據(jù)合理確定的扶貧對象識別標(biāo)準(zhǔn)，按照公平、公正的程序，識別出需要幫扶的貧困鄉(xiāng)村、家庭或人口，并找準(zhǔn)導(dǎo)致這些對象出現(xiàn)貧困問題的關(guān)鍵性因素[5]；也有學(xué)者指出精準(zhǔn)幫扶的實(shí)質(zhì)是一種外界的組織或人員與貧困人口緊密聯(lián)系的聯(lián)動(dòng)幫扶或結(jié)對幫扶[6]，是指對精準(zhǔn)識別確定出的具體貧困對象，針對其自身特點(diǎn)，消除其致貧因素，采取能夠使其擺脫貧困狀態(tài)的幫扶措施；精準(zhǔn)管理，是指對扶貧對象的相關(guān)情況以及扶貧工作各環(huán)節(jié)的開展情況做到準(zhǔn)確而及時(shí)的了解和掌握，督促各項(xiàng)工作的開展，并能夠根據(jù)情況變化及時(shí)對幫扶對象和相關(guān)工作進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理[4]；精準(zhǔn)考核，是指通過設(shè)計(jì)科學(xué)的規(guī)則，對扶貧效果進(jìn)行量化評價(jià)，考查扶貧工作的落實(shí)情況和實(shí)際效果，并根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或問責(zé)，以此發(fā)揮對相關(guān)工作人員的督促作用。

（三）“精準(zhǔn)扶貧”提出的背景

1．我國以往扶貧工作的方針和成就

長期以來我國政府都高度重視扶貧工作，始終不斷通過研究和實(shí)踐，來探索、制定更加科學(xué)合理的扶貧政策?；仡櫸覈鲐氄甙l(fā)展變化的歷程，我們可以將其大致分為五個(gè)階段：第一，以農(nóng)村制度改革減少貧困的發(fā)展階段（1978 - 1985年）；第二，以貧困區(qū)域?yàn)橹饕獙ο蟮挠杏?jì)劃、有組織的大規(guī)模開發(fā)式扶貧推進(jìn)階段（1986 - 1993年）；第三，以解決貧困人口溫飽問題為目標(biāo)的“八七扶貧”攻堅(jiān)階段（1994 - 2000年）；第四，以改善貧困地區(qū)基本生產(chǎn)生活條件，鞏固溫飽扶貧成果為主要目標(biāo)的扶貧開發(fā)階段（2001 - 2010年）；第五，2011年以來新的扶貧開發(fā)綱要頒布實(shí)施和2013年“精準(zhǔn)扶貧”政策的提出，使我國扶貧政策進(jìn)入以確保全面小康為主要目標(biāo)的精準(zhǔn)扶貧新階段[7]?？傮w來看，對我國扶貧政策的變化可以從以下三個(gè)角度進(jìn)行總結(jié)：第一，從各項(xiàng)數(shù)據(jù)指標(biāo)來看，隨著我國整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，扶貧政策中對“貧困”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提升，與此同時(shí)，扶貧工作的人力、物力、財(cái)力等各種資源所投入的力度和所要達(dá)到的目標(biāo)水準(zhǔn)也在不斷加大和提升；第二，從扶貧對象的識別瞄準(zhǔn)方式看，“經(jīng)歷了由大片區(qū)到貧困縣再到貧困村為單位的變化過程”[8]，直至當(dāng)前發(fā)展為對具體貧困家庭和個(gè)人的精準(zhǔn)識別，呈現(xiàn)從廣覆蓋、整體識別到準(zhǔn)確覆蓋、精確識別的發(fā)展趨勢；第三，從幫扶方式來看，“經(jīng)由了前期以貼息貸款為主的信貸計(jì)劃與區(qū)域開發(fā)計(jì)劃相結(jié)合，到上世紀(jì)90年代中后期受多元性、參與性發(fā)展話語的影響，更傾向于以個(gè)人為中心的扶貧方式”[9]，呈現(xiàn)出幫扶方式由簡單、統(tǒng)一向多元化、個(gè)性化發(fā)展，且?guī)头鲂Ч粩嗟玫礁纳频内厔荨?/p>

自改革開放以來，在上述扶貧方針政策的規(guī)劃、引導(dǎo)下，通過全國各級政府相關(guān)部門和全體人民的共同努力，我國扶貧工作取得了舉世矚目的成就。首先，我國貧困人口數(shù)量大幅度減少。根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)，中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長和對貧困地區(qū)的持續(xù)開發(fā)促進(jìn)了大規(guī)模的減貧，按世界銀行1天1美元的貧困標(biāo)準(zhǔn)估計(jì)，中國30年間減少了6億多貧困人口①See The World Bank, An update to the world bank’s estimates of consumption poverty in the developing world. World Bank 2012.。而按照我國自己設(shè)定的貧困標(biāo)準(zhǔn)，1978 - 2014年，我國貧困人口數(shù)量也由2.5億降至7 017萬[10]。其次，我國的貧困發(fā)生率也有顯著下降，由1978年的30.7%降至2014年的7.2%[10]。最后，我國貧困人口分布狀況也由上世紀(jì)80年代的普遍式分布為主轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬杏谏贁?shù)自然條件艱苦的地理片區(qū)，以及分散各地的“插花式貧困”和社區(qū)里的個(gè)別貧困為主[8]，這說明我國已經(jīng)基本脫離了僅由一般地理區(qū)位因素就能造成大面積的普遍性貧困的階段。上述統(tǒng)計(jì)結(jié)果足以證明，我國扶貧工作效果十分顯著。毋庸置疑，在過去幾十年的時(shí)間里，我國已經(jīng)幫助絕大多數(shù)地區(qū)的人口克服了諸多致貧因素，顯著地提升了他們的生活水平，確保了更多人民群眾能夠共享經(jīng)濟(jì)騰飛創(chuàng)造的物質(zhì)財(cái)富成果。

2．當(dāng)前我國扶貧工作面臨的困難及其產(chǎn)生原因

盡管我國扶貧工作取得了巨大成就，但在工作的各個(gè)環(huán)節(jié)中也始終存在著一定問題，而且沒能得到解決。一直以來，這些問題都給扶貧工作的開展造成了種種困難，影響著扶貧工作的效果。而且，隨著工作目標(biāo)的提升以及社會(huì)環(huán)境的重大變化，部分以往的工作方式和理念已不能很好地滿足當(dāng)前扶貧工作的需要。上述種種因素都使當(dāng)前扶貧工作的進(jìn)一步開展面臨很大的挑戰(zhàn)，這一點(diǎn)在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中可以得到印證：根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，我國的基尼系數(shù)從1981年的0.288提高到2012年的0.474，不平等程度增加了65%。農(nóng)村的基尼系數(shù)從1978年的0.214提高到2011年的0.389 7，增加了83%②數(shù)據(jù)來源：Wang S. Reducing poverty through agricultural development in China [J]. IDS Bulletin: 44 Number 5-6 (2013) 55-62; 國家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室：《中國住戶調(diào)查年鑒2012》，中國統(tǒng)計(jì)出版社2012年版。。不平等程度的擴(kuò)大意味著處于收入分配低端的貧困人口越來越難以享受經(jīng)濟(jì)增長的好處，即經(jīng)濟(jì)增長的減貧效應(yīng)下降[4]。這也意味著，進(jìn)一步鞏固和擴(kuò)大我國扶貧工作成果的難度已愈發(fā)增大。這種困難趨勢在扶貧工作實(shí)施的過程中也始終有所體現(xiàn)：近年來，社會(huì)上各類新聞媒體經(jīng)常報(bào)道出一些扶貧工作中出現(xiàn)的問題，比如部分地區(qū)、部分村落雖然有了扶貧工作的幫助，仍然長期處于貧困狀態(tài)，陷入“久扶不起”的尷尬困境；個(gè)別貧困家庭生活困難，經(jīng)濟(jì)窘迫，但民政或扶貧部門始終未予過問；某地扶貧項(xiàng)目虎頭蛇尾，在建設(shè)過程中遭到種種困難之后銷聲匿跡，不知所終；個(gè)別縣為了獲取扶貧資金支持，長期不愿摘掉“貧困縣”帽子的現(xiàn)象，等等。大量事實(shí)說明，長期以來，我國扶貧工作一直存在一定的困難和挑戰(zhàn)，需要對工作方針與方法作出調(diào)整。

對于我國扶貧工作中出現(xiàn)上述困難的原因，綜合學(xué)術(shù)界現(xiàn)有的研究成果，本文嘗試作出如下總結(jié)：我國扶貧工作所面臨的困難，主要是由于長期以來采取對扶貧對象廣覆蓋，整體大面積識別的瞄準(zhǔn)方式，導(dǎo)致扶貧對象識別不準(zhǔn)確，進(jìn)而在后來的工作開展中不能實(shí)施高效的、有針對性的措施而造成的。而且，在當(dāng)前形勢下，這種缺陷對扶貧工作的阻礙已愈發(fā)嚴(yán)重。筆者得出上述結(jié)論的根據(jù)有如下幾點(diǎn)：首先，如上文所述，我國之前的扶貧工作已經(jīng)消除了大部分由于一般性區(qū)位因素產(chǎn)生的貧困，純粹的大面積、區(qū)域性的貧困已經(jīng)大量減少，此時(shí)若繼續(xù)堅(jiān)持區(qū)域性廣覆蓋、粗放式扶貧，只會(huì)導(dǎo)致大量扶貧資源被用在非貧困人口上，嚴(yán)重降低了工作效率。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，若繼續(xù)以貧困縣為瞄準(zhǔn)單位，將有近半數(shù)貧困人口不能作為扶貧政策對象，政策的棄真性誤差突出[11]。其次，由于普遍性貧困的消除，貧困產(chǎn)生的原因越來越呈現(xiàn)出具體化、個(gè)別化的特點(diǎn)，貧困問題的復(fù)雜性、多元性特征更加凸顯[10]。而粗放式扶貧往往采取的是統(tǒng)一的扶貧策略和方式，無法有效消除存在差異的各類具體致貧因素，很難取得突出的工作成果。最后，在現(xiàn)實(shí)中，屬于不同群體的貧困人口往往對各種幫助方式存在不同需求。根據(jù)相關(guān)學(xué)者調(diào)查，不同地區(qū)、不同年齡、不同致貧因素的貧困人口，對于幫扶需求重點(diǎn)有明顯差異[12]。在這些前提下，繼續(xù)實(shí)施大面積區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的扶貧方式必然難以產(chǎn)生良好的工作效果。

除上述情況外，扶貧工作開展過程中欠缺精細(xì)管理，對工作成果沒有明確清晰的考核機(jī)制等因素也都增加了工作中出現(xiàn)各種問題的可能性，再加上隨著扶貧工作不斷取得進(jìn)展，后期剩余的扶助對象脫貧難度逐漸增大，最終形成了前文提出的問題和挑戰(zhàn)。根據(jù)上述分析，如何提高識別扶貧對象及其致貧原因的準(zhǔn)確度，同時(shí)實(shí)施更具針對性的扶助措施和更為細(xì)致嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓芾?、考核工作，注定要成為?dāng)前我國扶貧工作改革的重中之重。

3．“精準(zhǔn)扶貧”政策的意義

由于扶貧工作已經(jīng)出現(xiàn)了上述問題和挑戰(zhàn)，我國政府在近幾年提出并大力推行了“精準(zhǔn)扶貧”這一新的扶貧政策。正如左停教授所言，我國每次扶貧綱要的調(diào)整、扶貧模式的改變、具體扶貧專項(xiàng)政策的豐富，其背后都折射出扶貧政策制定者與反貧困領(lǐng)域研究者對貧困和反貧困內(nèi)涵與分析框架認(rèn)識的更新，對既有扶貧實(shí)踐中暴露出的問題的解決之道的學(xué)理思考[5]?！熬珳?zhǔn)扶貧”政策正是針對以往“粗放式”扶貧工作中的種種問題而提出的，力圖通過制度創(chuàng)新來解決以往工作中的不足之處。

如本節(jié)第一部分所述，通過“精準(zhǔn)扶貧”工作，相關(guān)部門可以更精確地確定扶助的具體對象，在正確分析其致貧因素的基礎(chǔ)上，對這些貧困個(gè)體實(shí)施具有高度針對性的幫扶措施，這樣也就避免了出現(xiàn)瞄準(zhǔn)錯(cuò)誤的情況出現(xiàn)，也能使扶貧工作更有成效。另外，“精準(zhǔn)扶貧”政策還對管理、考核等后續(xù)環(huán)節(jié)提出了更為嚴(yán)謹(jǐn)、細(xì)致、精確的要求，這樣一來有關(guān)部門就能夠更加準(zhǔn)確地掌握幫扶對象的信息，進(jìn)而可以及時(shí)做出正確決策，也能使扶貧工作中的職責(zé)和責(zé)任更加明確。通過這種全方位的精確工作方式，“精準(zhǔn)扶貧”在理論上可以很好地解決傳統(tǒng)“粗放式”扶貧工作中過于粗疏、效率不高的問題，確保我國的扶貧工作實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步重大發(fā)展。

二、“精準(zhǔn)扶貧”對法治的需要

（一）法治對于扶貧工作的意義

法治作為一種國家治理的基本理念和方法，千百年來一直受到人們的關(guān)注和思考。人類社會(huì)進(jìn)入近現(xiàn)代以來，雖然關(guān)于怎樣實(shí)現(xiàn)更好的法治社會(huì)可能尚存在一定分歧，但在實(shí)行法治的必要性和法治的核心含義等基本問題上，人們已經(jīng)取得了高度共識。關(guān)于法治的含義，最簡略地說，可以用古希臘哲學(xué)家亞里士多德的描述來概括，即：“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律?！盵13]法治理念要求通過科學(xué)、民主的程序確立良法之治，進(jìn)而依靠法律去規(guī)范社會(huì)中的方方面面，并要求法律作為一種由國家強(qiáng)制力保障實(shí)施的社會(huì)規(guī)則，應(yīng)具有穩(wěn)定性、明確性、強(qiáng)制性和適用的普遍性等特征[14]。正是這些要求和特征使得法治能夠?qū)液蜕鐣?huì)的治理起到特殊而重大的積極作用。下面本文將結(jié)合這些內(nèi)容，專門就法治在政府進(jìn)行社會(huì)治理中的作用進(jìn)行分析。

首先，法治有利于保障政府機(jī)關(guān)行政行為的科學(xué)合理性。良法之治要求法律的訂立要實(shí)現(xiàn)科學(xué)性和民主性，理論上大部分法律規(guī)定的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是關(guān)于某種制度最為合理的選擇。而法律的普遍適用性，則確保了合理制度的普遍實(shí)施。這也就意味著，一個(gè)國家的各級各部門如果都能嚴(yán)格依照法律來履行職責(zé)的話，就可以最大程度上保證其行為的最基本的科學(xué)性、合理性。其次，法治有利于防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力和怠行責(zé)任，保障公民的基本權(quán)利。法律具有穩(wěn)定性，良好法治的基本要求之一就是政府機(jī)關(guān)不能朝令夕改，隨意行事。法律還具有明確性，通過規(guī)定權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的方式，法律文件可以明確規(guī)范相關(guān)主體的行為內(nèi)容，并指明違反規(guī)則的后果。而行政權(quán)力具有相對集中以及命令與服從的特點(diǎn)，擁有較大的自由權(quán)，這樣就容易產(chǎn)生執(zhí)法主體濫用權(quán)力尋求私利和侵犯國家、社會(huì)和公民利益的現(xiàn)象[15]，因此，對行政機(jī)關(guān)更要通過法律進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，防止其隨意實(shí)施錯(cuò)誤行為。正如我國法學(xué)界老前輩李步云教授所言：“為了保證這種權(quán)力的行使能符合人民的利益，根本的辦法就是通過制定和實(shí)施體現(xiàn)人民意志和利益、符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律的法律，并保證這種法律具有極大的權(quán)威，來確保政府為人民服務(wù)?！盵16]最后，法治有利于建立良好的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)秩序，營造良好的社會(huì)環(huán)境。而任何行政措施的實(shí)施、公共事業(yè)的開展，都離不開穩(wěn)定有序的社會(huì)環(huán)境，因此，法治能為政府機(jī)關(guān)工作的開展提供有力的保障。在良好的法治環(huán)境下，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的職能可以得到合理、有效的發(fā)揮，這對保障安全、穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境的作用自然無需多言。事實(shí)上，法治對于經(jīng)濟(jì)的繁榮和發(fā)展也是極為重要的?！笆袌鼋?jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)”，這句話最為形象地概括了市場經(jīng)濟(jì)的主要特征[17]。市場經(jīng)濟(jì)最基本的元素是不同市場主體之間進(jìn)行的交易，要使交易順利進(jìn)行，必須通過科學(xué)、穩(wěn)定、有保障的規(guī)則去規(guī)范交易主體的行為。由于法律具有科學(xué)性、穩(wěn)定性，而且有國家強(qiáng)制力的保障，因而在現(xiàn)實(shí)中，尤其是現(xiàn)代社會(huì)高度發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)中，它是唯一可以有效規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)的社會(huì)規(guī)則。另外，現(xiàn)代社會(huì)中國家對市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控也必須依賴法律手段進(jìn)行。所以正如夏勇教授所指出的那樣：“法律是國家實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的基本手段，也是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)則?！盵18]穩(wěn)定有序的市場是經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展的前提，因而在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，法治的作用也是不可或缺的。

基于法治建設(shè)具有上述特性和作用，其在現(xiàn)代政府治理國家的過程中具有極其特殊而重大的意義。正如在我國廣為流傳的一句諺語所言：“無規(guī)矩不成方圓”。良好的法治狀況是一個(gè)政府合理施政、科學(xué)行政的必要前提，是一個(gè)國家實(shí)現(xiàn)長治久安、繁榮發(fā)展最為基本的保障，這已是經(jīng)過人類發(fā)展歷史的長期檢驗(yàn)，并在全世界范圍得到一致認(rèn)同的真理。

如前文所述，法治對政府施政而言意義重大，因而在國家治理的各個(gè)方面都要盡力做好法治建設(shè)。扶貧事業(yè)作為我國政府主導(dǎo)下開展的重要工作，涉及從中央到地方眾多不同部門的政府機(jī)關(guān)，需要調(diào)動(dòng)數(shù)量巨大的公共資源，其成果如何涉及到千千萬萬經(jīng)濟(jì)困難群眾的切身利益，而且政府在其中擁有很大的決斷權(quán)力，所以同樣需要運(yùn)用法治來確保所有相關(guān)部門都能在相關(guān)法律的規(guī)范下，真正積極、科學(xué)、有效地開展工作，將國家調(diào)集的資源輸送到有迫切需要的人們手中。

在我國以往的扶貧工作中，始終存在著法治建設(shè)不足的情況。這種缺陷使扶貧工作在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了大量問題，嚴(yán)重影響了工作的成效，有的甚至降低了政府的社會(huì)公信力，危害社會(huì)的穩(wěn)定，造成了極為惡劣的后果和影響。上述不足及危害可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行總結(jié)。

第一，整體立法欠缺。盡管扶貧工作開展了如此長的時(shí)間，我國至今還沒有一部直接對扶貧工作進(jìn)行規(guī)范的法律出臺(tái)，與扶貧相關(guān)的一些規(guī)定只能是部門規(guī)章，地方行政法規(guī)、規(guī)章，甚至是一些政府機(jī)關(guān)的決議、決定，這使得整個(gè)扶貧工作無法可依，制度化、規(guī)范化程度差，人為因素的干涉較多[19]。而且由于與通過嚴(yán)格程序制定的法律相比，各個(gè)政府機(jī)關(guān)單獨(dú)制定的規(guī)定、決定往往難以做到最大程度上的全面性、科學(xué)性，這就導(dǎo)致了其實(shí)施效果必然不甚理想。

第二，相關(guān)法律機(jī)制不健全。比如在現(xiàn)有的規(guī)定、政策當(dāng)中，存在諸如具體執(zhí)行機(jī)關(guān)的職責(zé)劃分不明確，監(jiān)督、問責(zé)機(jī)制設(shè)置不足，欠缺完善的申訴制度等許多問題。由于扶貧工作需要涉及社會(huì)生活中許多不同方面，所以往往需要民政、財(cái)政、醫(yī)療、教育、經(jīng)濟(jì)、交通、環(huán)境、司法、農(nóng)業(yè)等各類政府部門的協(xié)力配合才能達(dá)到理想的工作效果，而職責(zé)劃分不清帶來的后果就是難以保障各個(gè)部門都能積極參與到扶貧中去，嚴(yán)重影響了工作效率。監(jiān)督問責(zé)機(jī)制設(shè)置不足帶來的危害則更為嚴(yán)重。我國扶貧工作中存在很多職務(wù)違法犯罪行為，權(quán)力尋租、款項(xiàng)挪用、貪污虛報(bào)等現(xiàn)象大量存在，這是必須承認(rèn)的事實(shí)。尤其是在基層工作階段，此類問題十分突出。正如一位記者總結(jié)的那樣：“‘天高皇帝遠(yuǎn)，蒼蠅頻現(xiàn)’。……與其他領(lǐng)域相比，扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪多發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所和農(nóng)村基層組織。……這些基層干部利用財(cái)務(wù)制度不健全、資金管理不到位、扶貧信息不對稱等漏洞，通過巧立名目、截留克扣、虛報(bào)冒領(lǐng)等方式瞞天過海，逃避監(jiān)管，欺騙群眾，引發(fā)民憤?！盵20]顯而易見，制度性監(jiān)督的欠缺是讓如此多的基層工作人員產(chǎn)生冒險(xiǎn)心理，實(shí)施違法行為的重要原因。申訴機(jī)制的欠缺則導(dǎo)致沒有得到應(yīng)有的幫助甚至利益受到侵犯的群眾難以表達(dá)自己的訴求，這嚴(yán)重影響了相關(guān)個(gè)人的權(quán)利和社會(huì)正義，也增加了個(gè)別工作人員敢于鋌而走險(xiǎn)的可能性。

第三，普法工作不到位，部分貧困地區(qū)群眾和公務(wù)人員法治觀念仍然較差。法律作為一種社會(huì)規(guī)則，在現(xiàn)實(shí)中終究需要相關(guān)人員去執(zhí)行和遵守。因此，法律法規(guī)實(shí)施的效果和相關(guān)執(zhí)行人員的法治觀念也有著密切聯(lián)系，正如美國法學(xué)家伯爾曼提出的一句名言所說：“法律必須被信仰，否則形同虛設(shè)?！盵21]我國經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)的干部和群眾法治思維本就相對較差，再加上以往扶貧工作中不重視普法工作，使得依法行政、依法辦事等觀念不能真正深入人心，任意違法、隨意行事的現(xiàn)象屢見不鮮。比如有的群眾如果沒有得到應(yīng)有幫助，并不積極尋求法律手段去解決，或是瞻前顧后，擔(dān)心“事情鬧大”而不愿去爭取正當(dāng)利益，或是更愿意通過托關(guān)系、走后門的方式去實(shí)現(xiàn)自己的訴求；有的群眾在接受幫扶過程中一旦遭受一些損失，也不管是什么原因，就采取上訪、鬧事等方式企圖要讓政府補(bǔ)償其期望得到的利益，完全置法律途徑于不顧；有的地方干部也幾乎對國家法律視而不見，比如媒體就曾報(bào)道西北某市的一份旨在亂收費(fèi)的紅頭文件上赫然寫道：“2000年是我國實(shí)施西部大開發(fā)的開首之年，我們面臨著千載難逢的機(jī)遇——要充分利用政策，該收的費(fèi)要收足?！雹賲⒁姡骸稒z察日報(bào)》于2000年7月11日刊登的《西部開發(fā)：裝上“法治助推器”》一文。這些思想和行為有的造成權(quán)力濫用，有的影響政策實(shí)施，有的甚至擾亂了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)和經(jīng)濟(jì)秩序，對扶貧工作的開展造成了很大的阻礙。

綜上所述，法治建設(shè)對于扶貧工作而言意義重大，不容忽視，以往工作中法治建設(shè)的不足就導(dǎo)致了非常嚴(yán)重的問題。因此，在最新提出的“精準(zhǔn)扶貧”政策實(shí)施的過程中，我國各級政府機(jī)關(guān)都應(yīng)對法治建設(shè)問題給予高度重視，努力做好相關(guān)工作。

（二）與扶貧工作相關(guān)的法治建設(shè)存在的難點(diǎn)

如前文所述，法治建設(shè)對于扶貧工作來說至關(guān)重要。但在扶貧工作中，相較于其他一些政府工作來說，由于其自身的特殊性質(zhì)和需要，并不是非常有利于法治建設(shè)的開展。因此，要針對這些困難制定特殊的應(yīng)對策略，就有必要首先對這些困難的內(nèi)容和產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析。

1．科學(xué)立法方面的困難

第一，與扶貧瞄準(zhǔn)、識別機(jī)制相關(guān)的立法困難。在良好的法治狀況下，法律本應(yīng)力求具有穩(wěn)定性，不能輕易變動(dòng)，這樣才能具有長期而普遍的執(zhí)行力，減少行政權(quán)力的隨意性。但扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制主要是有關(guān)確定扶貧標(biāo)準(zhǔn)和扶貧對象的內(nèi)容，而扶貧標(biāo)準(zhǔn)則是一個(gè)具有較大變化性、差異性的事物，與整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r有高度密切的聯(lián)系。尤其是在我國這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，甚至可以說是日新月異的發(fā)展中國家，立法機(jī)關(guān)必定難以確定較長期的扶貧標(biāo)準(zhǔn)；另外識別不同層級的扶貧對象也需要不同的標(biāo)準(zhǔn)。換言之，扶貧開發(fā)的對象瞄準(zhǔn)是變動(dòng)不居的，而法律卻是較為穩(wěn)定的，以較為穩(wěn)定的法律來確定變動(dòng)不居的對象瞄準(zhǔn)是比較困難的。但是，如果政策過于靈活，執(zhí)行者就會(huì)擁有較大的自由度，使得瞄準(zhǔn)對象具有較大的隨意性，從長期來看，這對我國扶貧開發(fā)工作是不利的。因此，如何調(diào)和政策與法律之間的關(guān)系對于我國扶貧開發(fā)過程中的對象瞄準(zhǔn)是極為重要的[22]。

第二，與扶貧幫扶和管理相關(guān)的立法困難?？茖W(xué)立法要求法律的制定過程要體現(xiàn)民主性和科學(xué)性，即立法內(nèi)容應(yīng)考慮其所涉及各方的利益，而且要有專業(yè)人士的參與。這些要求都決定了，涉及面越廣的立法，需要協(xié)調(diào)的利益方也就越多，需要考慮的專業(yè)知識也就越復(fù)雜，立法的難度自然也就越高。另一方面，涉及多方面的法律，執(zhí)行起來也更為復(fù)雜，需要多種行政機(jī)關(guān)合作才能進(jìn)行，所以嚴(yán)格執(zhí)行的難度也就相對較高。而由于導(dǎo)致貧困的原因非常多樣，且這些因素往往是共同交叉起作用，所以扶貧工作恰恰必須是一種涉及社會(huì)許多方面的綜合性工作。正如前文提到的，扶貧工作的開展需要民政、財(cái)政、醫(yī)療、教育、經(jīng)濟(jì)、交通、環(huán)境、司法、農(nóng)業(yè)等許多不同政府部門，集中并使用大量的人力、物力、財(cái)力。如何通過設(shè)計(jì)法律內(nèi)容去協(xié)調(diào)扶貧工作對上述各方面的影響，協(xié)調(diào)上述各部門之間職責(zé)和資源的分配，進(jìn)而使各方面利益和工作都能得到合理的安排，確保扶貧工作的效果，確實(shí)是一個(gè)非常困難的問題。

2．嚴(yán)格執(zhí)法方面的困難

如欲確保行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法，減少其濫用權(quán)力的情況出現(xiàn)，除了建立良好的監(jiān)督制度外，一個(gè)重要的方式就是制定盡可能細(xì)化、準(zhǔn)確的行為規(guī)范，明確行政權(quán)力的內(nèi)容和邊界，減少行政機(jī)關(guān)行為的隨意性，避免出現(xiàn)制度漏洞。但正如前文所述，行政行為本就需要較大的自由權(quán)，扶貧工作的各個(gè)環(huán)節(jié)更是如此。無論是扶貧標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定、具體扶貧對象的確定，還是資源的調(diào)配、運(yùn)用，都只能由政府機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況作出判斷。這就意味著，通過細(xì)化相關(guān)行為標(biāo)準(zhǔn)來限制行政機(jī)關(guān)權(quán)力的方法存在很大困難，法治在這方面的作用不得不有所減弱。

3．開展普法工作，普遍提高法治意識方面的困難

如前文所述，培養(yǎng)干部和群眾的法治意識是法治建設(shè)的重要內(nèi)容，很大程度上影響著法律法規(guī)的實(shí)施效果。但在經(jīng)濟(jì)貧困區(qū)域開展這方面的工作卻相對比較困難，原因有三點(diǎn)。第一，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的財(cái)政能力有限，通常對普法工作的投入較少，而這又導(dǎo)致了部分干部和群眾愈加認(rèn)識不到相關(guān)工作的重要性，造成惡性循環(huán)；第二，經(jīng)濟(jì)貧困人口的受教育程度一般較低，相較于文化素質(zhì)高的人口來說，他們對法治這種與生活質(zhì)量很少有直接關(guān)聯(lián)的事物自然不會(huì)特別重視，守法意識也會(huì)相對較差，這是不得不承認(rèn)的事實(shí)；第三，市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，商品交易需要規(guī)則的嚴(yán)格約束，因此在市場經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，商業(yè)交易較為頻繁的地區(qū)的人往往具有更強(qiáng)的規(guī)則意識、法治意識。而經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的人由于較少與陌生人之間的發(fā)生交易，所以規(guī)則意識必然稍顯落后。這些因素都讓在貧困地區(qū)和人口中進(jìn)行普法工作具有一定困難，這也就對扶貧工作中的法治建設(shè)造成了一定阻礙。

（三）“精準(zhǔn)扶貧”政策對相關(guān)法治建設(shè)提出的更高要求

扶貧工作中的法治建設(shè)本就存在上述困難之處，而“精準(zhǔn)扶貧”政策對以往扶貧工作的各個(gè)環(huán)節(jié)都提出了更為精細(xì)、嚴(yán)格的要求，因而對相關(guān)法治建設(shè)的要求也必然有所提升，具體可以從以下幾個(gè)方向進(jìn)行分析。

首先，整體上看，由于“精準(zhǔn)扶貧”政策下各個(gè)環(huán)節(jié)都需要更為細(xì)致和精確的工作，所以自然需要投入更多的人力、物力，怎樣應(yīng)對這些新增的需求，怎樣合理地調(diào)配、運(yùn)用這些增加的資源，將是對制度設(shè)計(jì)者提出的新挑戰(zhàn)；其次，由于在“精準(zhǔn)扶貧”中瞄準(zhǔn)機(jī)制需要更為精細(xì)、具體，乃至要關(guān)注個(gè)別家庭或個(gè)人的經(jīng)濟(jì)狀況、物質(zhì)條件和致貧因素，因而前文提出的法律穩(wěn)定性和現(xiàn)實(shí)變化性的矛盾將更為突出；再次，“精準(zhǔn)扶貧”中針對扶助對象的特點(diǎn)會(huì)實(shí)施更為具體的幫扶措施，因此相關(guān)工作將呈現(xiàn)出多樣化、復(fù)雜化的特點(diǎn)，這就會(huì)使許多不同部門的合作更為密切和深入，需要更為科學(xué)、細(xì)致的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)制度，同時(shí)更會(huì)增加相關(guān)政府機(jī)關(guān)的自主權(quán)力，增大監(jiān)管的難度；最后，也是“精準(zhǔn)扶貧”中最為突出的新難點(diǎn)，就是精準(zhǔn)考核的制度設(shè)計(jì)問題。按照法治思維中“權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任”相一致的原則，政府機(jī)關(guān)在扶貧工作中行使如此重大的權(quán)力，本應(yīng)該嚴(yán)格明確其工作內(nèi)容對應(yīng)的責(zé)任，對其工作成果給予一定的評價(jià)，尤其對于工作成效較差的機(jī)關(guān)或人員，應(yīng)采取相應(yīng)的懲處措施，從而形成激勵(lì)機(jī)制，督促他們積極履行職責(zé)。精準(zhǔn)考核正是基于這種考慮而提出的制度設(shè)計(jì)。然而貧困問題具有高度的復(fù)雜性，其產(chǎn)生原因、表現(xiàn)狀態(tài)、解決方式都極其多樣。尤其當(dāng)進(jìn)入“精準(zhǔn)扶貧”階段后，各類不同貧困人口的幫扶難度、返貧幾率各不相同，且存在大量變數(shù)，故而很難簡單評定相關(guān)工作的成果如何。特別是對那些成效不夠明顯的工作情況，需要仔細(xì)甄別究竟是由于工作失職還是客觀困難才導(dǎo)致效果不佳的局面，這些都對精準(zhǔn)考核的制度設(shè)計(jì)提出了很大的挑戰(zhàn)。

三、對“精準(zhǔn)扶貧”工作中法治建設(shè)的一些建議

只有做好相關(guān)的法治建設(shè)工作，才能確?！熬珳?zhǔn)扶貧”政策的正確實(shí)施。而對于如何做好“精準(zhǔn)扶貧”中的法治建設(shè)，筆者認(rèn)為應(yīng)充分運(yùn)用馬克思主義哲學(xué)中“具體問題，具體分析”的辯證思維，緊密結(jié)合前文所總結(jié)的該問題中的種種特征和難點(diǎn)進(jìn)行分析，提出具有針對性、實(shí)用性的工作思路。下面本文將首先從整體上提出幾點(diǎn)需要注意的比較重要的問題，之后則分別對“精準(zhǔn)扶貧”各個(gè)具體工作環(huán)節(jié)中的法治建設(shè)提出一些建議。

（一）“精準(zhǔn)扶貧”中的法治建設(shè)需要特別注意的問題

1．“權(quán)利扶貧”的問題

權(quán)利是人們能夠期待實(shí)現(xiàn)的正當(dāng)利益，法律權(quán)利是指社會(huì)主體享有的得到法律確認(rèn)和保障的權(quán)利[23]。由于法律具有穩(wěn)定性和明確性的特征，而且有國家強(qiáng)制力做保障，所以理論上法律權(quán)利是一個(gè)公民所有現(xiàn)實(shí)權(quán)利中最穩(wěn)固、最有保證的，因而保障公民權(quán)利也是法治最重要的意義之一。從本質(zhì)上來說，扶貧工作就是為貧困人口提供各種幫助，確保他們獲得足夠數(shù)量的資源、利益，以擺脫貧困狀態(tài)的行為。因此保障和擴(kuò)大受幫扶對象的法律權(quán)利是實(shí)現(xiàn)扶貧目標(biāo)、保證扶貧效果最為基本的前提和方式。然而在我國以往的扶貧工作中，對于保護(hù)和擴(kuò)大貧困人口的各種權(quán)利卻始終不夠重視，因而帶來了很多不利后果，具體體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

第一，由于扶貧工作形式靈活，政策多變，且很多幫扶內(nèi)容都是原則性規(guī)定，所以受幫扶的對象所得到的利益幫助經(jīng)常不夠穩(wěn)定，在現(xiàn)實(shí)中常有某個(gè)政策實(shí)施過后，幫扶效果難以持續(xù)的現(xiàn)象出現(xiàn)；第二，有的政府機(jī)關(guān)為了突出某種扶貧政策的政績，漠視法律法規(guī)的規(guī)定，在工作過程中反而做出一些侵害群眾法定權(quán)利的行為，使群眾利益受到損失；第三，很多地方政府在扶貧工作過程中只注重為貧困人口提供經(jīng)濟(jì)利益，忽略了對其他方面基本權(quán)利的保障。而貧困問題在表面上是經(jīng)濟(jì)的貧困，而實(shí)際上經(jīng)濟(jì)貧困往往會(huì)造成政治權(quán)利、社會(huì)權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利和文化權(quán)利的貧困[24]，而這些重要權(quán)利得不到保障則大大增加了被幫扶對象遭受生活風(fēng)險(xiǎn)的幾率，嚴(yán)重阻礙了他們實(shí)現(xiàn)脫貧的進(jìn)程，甚至使他們面臨返貧的風(fēng)險(xiǎn)。確認(rèn)和保護(hù)相關(guān)法律權(quán)利是保障特定利益的最可靠方式，我國扶貧工作中出現(xiàn)了上述種種不利于保護(hù)和擴(kuò)大相關(guān)法律權(quán)利的問題，貧困人口的利益也就因之得不到有效保障，扶貧工作的成果自然會(huì)大打折扣。

正如某位學(xué)者所指出的：“權(quán)利領(lǐng)域中的任何真正意義上的進(jìn)步，都不僅僅取決于意識的覺醒和價(jià)值的執(zhí)著（雖然這是十分重要的），我們更需要銜接細(xì)密的程序設(shè)計(jì)和扎實(shí)有效的機(jī)制運(yùn)作?！盵25]若要使某種權(quán)利得到真實(shí)有效的保障，必須將其納入法律制度的范疇，并設(shè)計(jì)切實(shí)可行的保護(hù)措施。因此本文認(rèn)為應(yīng)從如下幾個(gè)方面加強(qiáng)扶貧工作中對貧困人口的各項(xiàng)權(quán)利的保護(hù)。

第一，將幫扶內(nèi)容中適合長期化、制度化輸送的利益盡可能地以法律權(quán)利的形式確定下來，改變以往“運(yùn)動(dòng)式”工作的作風(fēng)，避免出現(xiàn)工作結(jié)束之后權(quán)利貧困依舊存在的不合理現(xiàn)象；第二，加強(qiáng)法治宣傳教育和監(jiān)察力度，敦促行政機(jī)關(guān)尊重公民的法定權(quán)利，確保司法機(jī)關(guān)公正司法，切實(shí)維護(hù)社會(huì)正義和法律權(quán)威，并增強(qiáng)群眾的權(quán)利意識，引導(dǎo)群眾敢于、善于運(yùn)用法律手段維護(hù)自己的合法權(quán)利；第三，加強(qiáng)對貧困人口各項(xiàng)基本權(quán)利，如財(cái)產(chǎn)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、受教育權(quán)、各項(xiàng)政治權(quán)等權(quán)利的保護(hù)，促使各類行政機(jī)關(guān)都能積極參與到扶貧工作中來，做好傾斜幫扶措施，避免出現(xiàn)貧困區(qū)域或人口因醫(yī)療、教育、司法等方面資源的不足導(dǎo)致基本權(quán)利無法獲得保障，從而造成難以徹底脫貧或返貧的現(xiàn)象。

2．建設(shè)優(yōu)良社會(huì)環(huán)境的問題

良好的社會(huì)環(huán)境對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展來說至關(guān)重要。一個(gè)地區(qū)只有在安定有序、生活舒適，各方面條件都十分便利的前提下，才有可能形成健康、繁榮的市場，從而產(chǎn)生出更大的經(jīng)濟(jì)活力。而經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展一方面可以增加政府的財(cái)政收入，提升公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，這本就是區(qū)域扶貧的主要目標(biāo)；另一方面，對于貧困人口來說，他們也就可以獲得更多的政府投入的幫扶資源，還可以在繁榮的市場中獲得更多的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，大大增加提高收入水平的可能性。因此，建立良好的社會(huì)環(huán)境實(shí)際上可以非常有效地促進(jìn)扶貧工作的開展。而我國以往的扶貧工作，常常只把工作重點(diǎn)放在對扶貧對象的直接投入上，而忽略了對其周邊社會(huì)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，忽略了市場經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展的前提，不能為貧困區(qū)域和人口實(shí)現(xiàn)脫貧提供一個(gè)優(yōu)良的環(huán)境基礎(chǔ)，這也是工作成效不大的重要原因之一。

本文之前的論述中已經(jīng)提到，法治建設(shè)對于優(yōu)良社會(huì)環(huán)境的構(gòu)建意義重大。通過提升法治水平，嚴(yán)格落實(shí)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法的方針，政府機(jī)關(guān)和市場主體的各種行為都能得到更好的規(guī)范，各種糾紛、問題可以得到及時(shí)、合理的解決，同時(shí)社會(huì)治安、自然環(huán)境等方面的管理也都能得到加強(qiáng)，整體社會(huì)環(huán)境也就能夠變得更好。所以，在“精準(zhǔn)扶貧”政策實(shí)施過程中，我國各級政府都應(yīng)當(dāng)更加重視法治建設(shè)對于構(gòu)建良好社會(huì)環(huán)境的重要作用，以此來推動(dòng)相關(guān)區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展，為扶貧工作的開展打下更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3．扶貧工作綜合性的問題

根據(jù)前文論述可知，扶貧工作具有高度的綜合性和復(fù)雜性，涉及眾多不同的社會(huì)領(lǐng)域和政府機(jī)關(guān)。工作的復(fù)雜性在現(xiàn)實(shí)中造成的困難主要有兩個(gè)：第一是工作協(xié)調(diào)方面的困難。在實(shí)際行政工作中，要實(shí)現(xiàn)及時(shí)、高效地調(diào)動(dòng)各個(gè)不同部門去執(zhí)行某項(xiàng)困難工作，還要做到良好的配合，是具有一定的操作難度的，因?yàn)椴煌姓C(jī)關(guān)之間人員互不熟悉，人員素質(zhì)各有差異，工作方法不盡相同，各有各的工作目標(biāo)，互相之間也沒有直接的責(zé)任和影響；第二是職責(zé)分配和履行方面的困難。有些具體工作內(nèi)容的地位比較模糊，若按照性質(zhì)判斷并非只有一類機(jī)關(guān)可以負(fù)責(zé)，因此容易造成某種工作有多個(gè)負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)，進(jìn)而產(chǎn)生職責(zé)不清、有利則爭無利則拒、管理混亂、履職不力等現(xiàn)象。這種問題在扶貧資金管理方面尤為突出。

針對這種情況，在扶貧工作的制度設(shè)計(jì)中，首先應(yīng)提高扶貧部門在扶貧工作中的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌地位，增強(qiáng)其協(xié)調(diào)能力，使各類行政機(jī)關(guān)都能更好地服從和滿足扶貧工作的要求；其次，盡可能地把各類具體工作進(jìn)行集中化管理，避免增加不必要的負(fù)責(zé)部門，特別是在扶貧資金管理方面，務(wù)必要減少分頭負(fù)責(zé)、職責(zé)不清的現(xiàn)象；最后，盡可能明確規(guī)定各類行政機(jī)關(guān)在扶貧工作中應(yīng)盡的職責(zé)內(nèi)容，并嚴(yán)格規(guī)定履職不利應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，徹底杜絕只具有原則意義，沒有實(shí)際操作性、沒有處理措施的制度設(shè)計(jì)，最終形成全面、清晰的“權(quán)責(zé)清單”，促使各有關(guān)部門都能把扶貧工作當(dāng)成政治任務(wù)去認(rèn)真完成。

4．非官方力量的引入和銜接問題

我國作為一個(gè)以公有制經(jīng)濟(jì)為主體的社會(huì)主義國家，政府在國家建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中始終起著決定性、支配性的作用，國內(nèi)的絕大多數(shù)公共事業(yè)也都是在政府機(jī)關(guān)的主導(dǎo)下開展的。長期以來，非官方力量由于相對弱小以及其他種種原因，參與相關(guān)事業(yè)的程度始終較低，在扶貧工作中自然也是如此。但是改革開放之后，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，非公有的個(gè)人財(cái)富和社會(huì)財(cái)富已經(jīng)有了相當(dāng)數(shù)量的積累，于是，很多個(gè)人、企業(yè)和社會(huì)組織愿意為貧困人口提供資金支持和各種類型的幫助。因此可以說，當(dāng)前我國社會(huì)中這些非官方力量已經(jīng)足以對扶貧事業(yè)的發(fā)展起到非常重大的促進(jìn)作用。所以，我國應(yīng)充分重視和運(yùn)用這種重要力量，不再使其作用得不到應(yīng)有的發(fā)揮。

另外，和政府機(jī)關(guān)比起來，非官方力量還有其獨(dú)有的優(yōu)勢和作用，簡要可以總結(jié)為如下幾點(diǎn)。第一，非官方扶貧力量的各種資源來自社會(huì)，它們并不是出自國庫的財(cái)政資金，因此不會(huì)增加國家和納稅人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；第二，在我國，非官方力量比行政權(quán)力的各種能量要小得多，更容易實(shí)現(xiàn)對其嚴(yán)格監(jiān)督，確保其行為的正當(dāng)性；第三，參與扶貧慈善事業(yè)的主體，無論是個(gè)人還是組織，大部分是出于高尚的道德情操和社會(huì)責(zé)任感才投身相關(guān)活動(dòng)的，比起以完成工作任務(wù)為目標(biāo)的行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員，他們往往具有更強(qiáng)的積極性和責(zé)任心，可以避免很多行政權(quán)力的不當(dāng)運(yùn)用，從而做到矯治扶貧領(lǐng)域市場與政府的雙重失靈[26]；第四，參與慈善扶貧的主體往往比受幫扶的對象更為強(qiáng)大，掌握著更多經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)影響力資源，而且具有很強(qiáng)的責(zé)任感，能夠在參與扶貧的過程中更好地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行為，確保扶貧工作合法、合理地進(jìn)行。正如相關(guān)學(xué)者所說：“良性的社會(huì)權(quán)力是推動(dòng)國家民主化、法治化和社會(huì)進(jìn)步的動(dòng)力。”[27]

綜上所述，非官方力量能夠?qū)Ψ鲐毠ぷ髌鸬街卮笸苿?dòng)作用，且有許多特殊的優(yōu)勢，在“精準(zhǔn)扶貧”政策的實(shí)施過程中應(yīng)做到對其充分重視和運(yùn)用。但是，無論行為的目的多么高尚，當(dāng)涉及到重大利益尤其是經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，都必須通過合理、嚴(yán)格的制度設(shè)計(jì)對其各個(gè)方面給予限制和規(guī)范，才能避免權(quán)力尋租、濫用、貪污等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。而且非官方力量與官方力量在不同的方面各有所長，事實(shí)證明，在很多情況下只有兩種力量相互配合才能產(chǎn)生最好的工作效果。因此，在引入非官方力量參與扶貧事業(yè)的過程中，務(wù)必要做好相關(guān)的制度建設(shè)，解決好對其行為的規(guī)范問題以及與官方力量的銜接、合作機(jī)制問題。

本文認(rèn)為其中至少應(yīng)注意以下幾個(gè)方面：第一，注意防止行政權(quán)力過多地影響?yīng)毩⒌纳鐣?huì)組織和個(gè)人，使他們失去應(yīng)有的行動(dòng)自由和監(jiān)督作用，這一點(diǎn)在雙方合作進(jìn)行的工作中尤為重要；第二，注意確保相關(guān)工作的公開度、透明度，實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)督、公示制度，務(wù)必保證相關(guān)組織和工作的社會(huì)公信力，保持社會(huì)公眾對公益事業(yè)的信心；第三，完善慈善立法，規(guī)范非官方主體的各類行為，確保其在合法、合理范圍內(nèi)參與扶貧事業(yè)，各級行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)也應(yīng)做好監(jiān)督、裁判職責(zé)，防止出現(xiàn)個(gè)人或組織在慈善扶貧活動(dòng)中謀取不當(dāng)利益或“好心辦壞事”等現(xiàn)象。

（二）“精準(zhǔn)扶貧”各個(gè)不同工作環(huán)節(jié)中的法治建設(shè)

1．精準(zhǔn)識別環(huán)節(jié)中的法治建設(shè)

正如前文所強(qiáng)調(diào)，扶貧工作的法治建設(shè)在精準(zhǔn)識別環(huán)節(jié)中存在法律穩(wěn)定性和現(xiàn)實(shí)變化性的矛盾問題?；谶@個(gè)困難，本文建議在精準(zhǔn)識別的立法和實(shí)踐過程中應(yīng)注意以下幾個(gè)方面的問題。

第一，關(guān)于識別標(biāo)準(zhǔn)的確定方面，應(yīng)充分認(rèn)識到城市和農(nóng)村之間、不同地區(qū)之間的消費(fèi)水平、生活成本各不相同，且各類經(jīng)濟(jì)指標(biāo)變化十分迅速，不應(yīng)以“一刀切”的方式草率規(guī)定統(tǒng)一的識別標(biāo)準(zhǔn)，立法機(jī)關(guān)的工作應(yīng)當(dāng)是在法律中設(shè)定關(guān)于怎樣確定識別標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則，而將確定具體標(biāo)準(zhǔn)數(shù)額的工作交給地方立法機(jī)關(guān)去做；第二，關(guān)于具體幫扶對象的確定方面，尤其在鑒別貧困程度的工作中，不能只關(guān)注眼前一時(shí)的經(jīng)濟(jì)狀況，應(yīng)仔細(xì)甄別致貧原因、脫貧難度，對貧困程度做出具有一定預(yù)判性的識別，對那些預(yù)期脫貧難度較大的對象給予更多支持；第三，在確定幫扶對象的過程中，為了應(yīng)對變化性較大、較快的現(xiàn)實(shí)情況，應(yīng)充分發(fā)揮民主評議制度的作用，減少對書面標(biāo)準(zhǔn)的參考和行政權(quán)力的決斷，通過運(yùn)用基層民主，透明程序，規(guī)范操作，把識別權(quán)交給基層群眾，讓老百姓按照自己的“標(biāo)準(zhǔn)”識別誰是窮人[28]。

2．精準(zhǔn)幫扶環(huán)節(jié)中的法治建設(shè)

根據(jù)本文第2節(jié)的分析，扶貧工作中幫扶和管理環(huán)節(jié)都存在高度綜合性和行政自由權(quán)過重兩個(gè)問題。由于扶貧工作的綜合性問題已在本節(jié)的第一部分給予論述，所以本部分不再重復(fù)，只對限制、監(jiān)督行政權(quán)的問題作出分析?！熬珳?zhǔn)扶貧”政策對幫扶環(huán)節(jié)提出了要具有“高度針對性”的新要求，而不同的致貧因素都要對應(yīng)不同的幫扶措施，這就注定增加了幫扶方式的種類和工作內(nèi)容。這種變化既賦予了行政機(jī)關(guān)更大的自由決斷權(quán)，又對他們的工作質(zhì)量提出了更高的要求。因此，若要嚴(yán)格規(guī)范行政機(jī)關(guān)的工作行為，督促其積極履行應(yīng)盡的職責(zé)，就需要進(jìn)一步深化制度設(shè)計(jì)，對致貧因素和幫扶方式做出細(xì)致分類，盡可能明確各種不同情況所對應(yīng)的工作內(nèi)容、程序和目標(biāo)，精確規(guī)范各個(gè)類型、各個(gè)步驟中的每一個(gè)工作環(huán)節(jié)，從而使各種幫扶工作都能做到有法可依，操作規(guī)范清晰明了，減少行政行為的隨意性。

3．精準(zhǔn)管理環(huán)節(jié)中的法治建設(shè)

要使扶貧工作真正做到“精準(zhǔn)管理”所要求的精確細(xì)致性，就必須加強(qiáng)對整個(gè)扶貧工作的監(jiān)督工作，具體應(yīng)至少從以下三個(gè)方面進(jìn)行落實(shí)。

第一，設(shè)計(jì)更為嚴(yán)密的監(jiān)督制度，對扶貧工作開展定期的審計(jì)、監(jiān)察工作，特別是針對基層扶貧工作的實(shí)施狀況進(jìn)行嚴(yán)格審查。例如，甘肅省就曾組織兩萬余名檢察聯(lián)絡(luò)員“駐守”基層，嚴(yán)格監(jiān)督扶貧政策和資金落實(shí)情況；第二，增加工作透明度，依據(jù)權(quán)力清單，向全社會(huì)全面公開扶貧職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)，重點(diǎn)推進(jìn)專項(xiàng)資金分配和使用、建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施、扶貧對象進(jìn)出等領(lǐng)域的信息公開[29]，并建立常態(tài)化的公示機(jī)制，使所有人都能有了解、監(jiān)督相關(guān)工作的渠道；第三，建立完善、可靠的申訴機(jī)制，使未能獲得應(yīng)有幫助的群眾，以及在扶貧工作中利益受到侵害的群眾都能及時(shí)、順利地向有關(guān)行政、司法機(jī)關(guān)進(jìn)行申訴，并通過明確告知義務(wù)和加強(qiáng)普法宣傳等工作確保所有相關(guān)群眾都能了解這項(xiàng)權(quán)利，從而盡可能地彌補(bǔ)扶貧工作中的錯(cuò)誤行為，并進(jìn)一步加強(qiáng)對相關(guān)工作的監(jiān)督力度。

4．精準(zhǔn)考核環(huán)節(jié)中的法治建設(shè)

本文第2節(jié)已經(jīng)論述，在“精準(zhǔn)扶貧”政策將瞄準(zhǔn)對象確定為具體村、家庭乃至個(gè)人這種層級之后，由于對象越具體，現(xiàn)實(shí)情況變化性也就越大，所以很難保證所有扶貧工作的成效。換言之，扶貧工作不可能確保每個(gè)具體的扶貧對象都能完全脫貧，但“精準(zhǔn)扶貧”政策要求的恰恰是對具體貧困人員的扶貧取得工作成果。正是由于這個(gè)矛盾，對扶貧工作成果的考核將存在一定困難，因?yàn)楸厝挥写罅康墓ぷ饔捎诳陀^原因無法取得顯著效果，而進(jìn)行問責(zé)時(shí)需要把這種情況與怠于工作造成的低效區(qū)別開來。所以在進(jìn)行“精準(zhǔn)考核”的制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)首先著重關(guān)注相關(guān)措施對貧困人員基本生活需求的滿足情況，并對取得重大進(jìn)展的工作給予獎(jiǎng)勵(lì)，但不能苛責(zé)所有工作都要取得非常理想的效果，不能輕易對考核成績較差的工作一概問責(zé)。如果不能尊重上述客觀現(xiàn)實(shí)，一味加強(qiáng)考核和問責(zé)，不僅不能對實(shí)際工作起到督促作用，反而會(huì)產(chǎn)生很多問題。例如，現(xiàn)實(shí)中就普遍出現(xiàn)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級干部為了保證扶貧工作效果，把幫扶資源和項(xiàng)目都落實(shí)在不太貧困的群眾身上，而不敢向經(jīng)濟(jì)特別困難、脫貧難度較高的人員提供幫助的現(xiàn)象，給扶貧工作和政府公信力都造成了非常惡劣的影響。

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On the Construction of Law in Precise Poverty Alleviation

YU Shaoxiang, LI Guangsha
(Research Institute of Social Developmental Strategy, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing, China 100720)

Poverty alleviation is a significant cause of the socialist modernization and the great rejuvenation of the nation. In recent years, Chinese Communist Party and Chinese government put forward the policy of“precise poverty alleviation” in order to promote the further development of the cause of poverty alleviation. Based on the special nature of the work of poverty alleviation, this paper analyzes the importance of the construction of the rule of law in the “precise poverty alleviation” and the difficulties in the construction of the rule of law in poverty alleviation work, and puts forward some problems which should be paid attention to in poverty alleviation. At the same time, it gives some suggestions for the construction of the rule of law in several specific working areas of “precise poverty alleviation”.

Poverty; Precise Poverty Alleviation; Construction of Rule of Law; Suggestion

D922

A

1674-3555(2017)03-0011-13

10.3875/j.issn.1674-3555.2017.03.003 本文的PDF文件可以從xuebao.wzu.edu.cn獲得

(編輯：付昌玲)

2017-03-01

余少祥(1968- )，男，安徽宿松人，副研究員，博士，研究方向：社會(huì)法