陳 和

(溫州大學(xué)法政學(xué)院，浙江溫州 325035)

我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作方略探析

陳 和

(溫州大學(xué)法政學(xué)院，浙江溫州 325035)

我國(guó)傳統(tǒng)扶貧開(kāi)發(fā)工作的弊端是返貧現(xiàn)象嚴(yán)重、扶貧手段單一、項(xiàng)目規(guī)劃脫離實(shí)際。在回顧我國(guó)傳統(tǒng)扶貧開(kāi)發(fā)工作情況的基礎(chǔ)上，本文考察了我國(guó)現(xiàn)行扶貧開(kāi)發(fā)工作存在的問(wèn)題，即少數(shù)貧困地區(qū)政府的抵制行為、貧困識(shí)別的困難、認(rèn)定程序的缺陷和農(nóng)村低收入家庭的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制不完善等；同時(shí)，還從社會(huì)主義本質(zhì)要求和“兩個(gè)重中之重”扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略等角度，論述了扶貧開(kāi)發(fā)工作對(duì)我國(guó)全面建成小康社會(huì)的意義，并從精準(zhǔn)扶貧、科學(xué)扶貧、特惠扶貧和內(nèi)源扶貧四個(gè)方面提出了加強(qiáng)我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作的對(duì)策。

扶貧開(kāi)發(fā)；傳統(tǒng)扶貧；扶貧意義；扶貧方式

黨的十八大以來(lái)，中共中央和國(guó)務(wù)院各部門(mén)制定并出臺(tái)了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)的通知》、《關(guān)于印發(fā)〈扶貧開(kāi)發(fā)建檔立卡工作方案〉的通知》等扶貧開(kāi)發(fā)工作的指導(dǎo)性文件。目前，各地扶貧開(kāi)發(fā)工作的政策、法規(guī)、措施越來(lái)越詳細(xì)，治理路徑都作了詳細(xì)規(guī)劃，紛紛落實(shí)了黨和國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作的精神。可以說(shuō)，這些關(guān)于扶貧開(kāi)發(fā)工作的指導(dǎo)性文件是各地順利開(kāi)展扶貧、減貧、治貧工作的指南，將會(huì)對(duì)中國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)工作的實(shí)際效果產(chǎn)生決定性的影響。

一、我國(guó)傳統(tǒng)扶貧開(kāi)發(fā)工作的弊端

早在本世紀(jì)初，我國(guó)政府就制定了《扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃十年綱要》。而且，黨和政府歷來(lái)重視扶貧開(kāi)發(fā)工作，在實(shí)踐中探索出了扶貧開(kāi)發(fā)和社會(huì)保障相結(jié)合的治貧方略，并采用了專項(xiàng)扶貧和社會(huì)扶貧相結(jié)合的扶貧開(kāi)發(fā)模式。盡管以往的扶貧開(kāi)發(fā)工作在我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，但是，隨著我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的不斷發(fā)展以及全面建設(shè)小康社會(huì)的不斷推進(jìn)，傳統(tǒng)的扶貧工作日益暴露出諸多問(wèn)題。

（一）貧困人口基數(shù)大，返貧現(xiàn)象嚴(yán)重

我國(guó)農(nóng)村地區(qū)聚集大量的貧困人口，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，目前有7 017萬(wàn)農(nóng)村人口處在貧困線以下，約占農(nóng)村居民的7.2%[1]。國(guó)家計(jì)劃在2020年全面建成小康社會(huì)，因而，隨著時(shí)間的不斷向前推移，扶貧開(kāi)發(fā)工作自然面臨著巨大壓力。從當(dāng)前形勢(shì)看，貧困存在“多、廣、深”等特點(diǎn)，突出問(wèn)題是返貧情況嚴(yán)重?！胺地殹笔侵肛毨丝谠诿撠氈笥种匦孪萑肓素毨У默F(xiàn)象。這種“返貧困、再貧困”的現(xiàn)象在某些地區(qū)或某個(gè)階層經(jīng)常出現(xiàn)，并陷入惡性循環(huán)。例如，西北大學(xué)的研究報(bào)告表明，西部的部分地區(qū)貧困人口返貧現(xiàn)象比較嚴(yán)重，平均返貧率在15% - 25%之間，個(gè)別地方高達(dá)30% - 50%，有些地方甚至出現(xiàn)了返貧人口超過(guò)脫貧人口的現(xiàn)象①2012版《西部藍(lán)皮書(shū)》指出：西部地區(qū)平均返貧率達(dá)15% - 25%，個(gè)別地方高達(dá)30% - 50%。參見(jiàn)網(wǎng)站http://www.ssap.com.cn/web/c_0000000600110005/d_20403.htm.。

（二）忽視致貧原因，扶貧手段單一

我國(guó)農(nóng)村人口致貧原因很多，根據(jù)各地扶貧工作的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)脫貧的主要障礙是因病致貧、因老致貧、因?yàn)?zāi)致貧等因素。盡管處于網(wǎng)絡(luò)媒體時(shí)代，農(nóng)村人口使用新媒體的能力卻普遍不足，存在科技信息缺乏，技術(shù)指導(dǎo)不到位等現(xiàn)象，這導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁缺乏動(dòng)力。有農(nóng)民說(shuō)道，農(nóng)村的事業(yè)，是經(jīng)過(guò)多次“摔跤”、“失敗”換來(lái)的，農(nóng)村工作還多停留在經(jīng)驗(yàn)階段，缺少科學(xué)發(fā)展的條件。面對(duì)復(fù)雜的貧困問(wèn)題，各地政府往往采用簡(jiǎn)單的“輸血式”扶貧，這種重補(bǔ)貼、少指導(dǎo)、忽略緣由的扶貧方式，直接降低了政府扶貧工作的效率。

（三）扶貧資金使用率低，項(xiàng)目規(guī)劃脫離實(shí)際

部分連片貧困區(qū)普遍存在“設(shè)施建好就閑置，項(xiàng)目交付就成擺設(shè)”的現(xiàn)象。前期規(guī)劃脫離實(shí)際，盲目投入，重復(fù)建設(shè)，后續(xù)監(jiān)管不足是造成這一現(xiàn)象的重要因素。因此，相關(guān)部門(mén)必須警惕部分地區(qū)扶貧項(xiàng)目的浪費(fèi)問(wèn)題，并竭力解決幫扶地區(qū)公共設(shè)施因長(zhǎng)期閑置而利用率低下的問(wèn)題。有些扶貧項(xiàng)目在前期規(guī)劃中缺乏實(shí)際調(diào)查，中間沒(méi)有常態(tài)性的運(yùn)作管理，后期又沒(méi)有持續(xù)性的投入來(lái)進(jìn)行維護(hù)，這造成了扶貧資金的不必要浪費(fèi)。而且，部分貧困地區(qū)沒(méi)有詳細(xì)列明并公示扶貧資金的使用情況，造成資金預(yù)算和審批過(guò)程的不透明現(xiàn)象，這導(dǎo)致扶貧資金的使用不精細(xì)，資金投入帶有很大的隨意性和盲目性，腐敗問(wèn)題亦由此產(chǎn)生。

二、我國(guó)當(dāng)前扶貧開(kāi)發(fā)工作的挑戰(zhàn)

到目前為止，農(nóng)村貧困地區(qū)扶貧工作在各級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)下取得了一定的成效，不少地區(qū)的扶貧工作部署日益全面，內(nèi)容不斷擴(kuò)充，施行愈發(fā)精確，一些地方已經(jīng)落實(shí)到戶到人。但就我國(guó)各地政府推動(dòng)扶貧開(kāi)發(fā)工作的現(xiàn)狀而言，由于扶貧工作直接面向數(shù)量龐大的貧困群眾，扶貧工作往往比較具體，并且必須做到因時(shí)因地的減貧，而全面脫貧的時(shí)間緊，個(gè)體致貧原因又很復(fù)雜，于是，在扶貧開(kāi)發(fā)工作的進(jìn)程中，還存在亟需解決的問(wèn)題和難點(diǎn)。

（一）少數(shù)貧困地區(qū)抵制扶貧開(kāi)發(fā)工作

近年來(lái)，我國(guó)持續(xù)增加對(duì)貧困地區(qū)扶貧專項(xiàng)資金的投入，扶貧力度與資金規(guī)模均不斷擴(kuò)大。以2013年為例，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧投入為406億元，較2008年的197億元，翻了兩倍還多②我國(guó)財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金投入逐年增加，助力國(guó)家級(jí)貧困縣。參見(jiàn)網(wǎng)站http://bj.people.com.cn/n/2015/0916/c233 086-26394190.html.。入選國(guó)家級(jí)“貧困縣”的好處是，各縣可以每年獲得數(shù)以千萬(wàn)的補(bǔ)貼，再加上稅費(fèi)減免和政策優(yōu)惠，各貧困縣每年可以獲得3 000萬(wàn)至5 000萬(wàn)元的中央財(cái)政補(bǔ)助。因而，“貧困縣”的帽子對(duì)于縣級(jí)政府而言，是無(wú)限放大的“好處”。于是，通過(guò)扶貧開(kāi)發(fā)工作全面脫貧也就是對(duì)縣級(jí)政府的“利益剝奪”。

從目前反對(duì)意見(jiàn)來(lái)看，不管是地方政府還是扶貧對(duì)象，他們都是站在自己的立場(chǎng)考慮問(wèn)題的，不愿意放棄既得利益。可以看出，他們?nèi)狈Ψ鲐氶_(kāi)發(fā)的整體觀、大局觀，僅是從個(gè)人利益和地方利益角度狹隘地考慮問(wèn)題，甚至存在爭(zhēng)權(quán)奪利的短視行為。這樣，少數(shù)地方政府和扶貧對(duì)象對(duì)于深入扶貧、全面脫貧就會(huì)抱有抵觸情緒，在各種優(yōu)惠政策和措施的刺激下，反而爭(zhēng)先恐后地努力成為貧困縣和貧困人口。

從目前發(fā)現(xiàn)的“爭(zhēng)貧困”現(xiàn)象來(lái)看，未來(lái)的脫貧進(jìn)程可能會(huì)受到一定程度的阻撓，扶貧開(kāi)發(fā)工作必須重新設(shè)定“瞄準(zhǔn)區(qū)域”，細(xì)化到村社，落實(shí)到戶、到人。這也說(shuō)明扶貧開(kāi)發(fā)工作還存在諸多困難和挑戰(zhàn)。

（二）扶貧開(kāi)發(fā)工作缺乏貧困識(shí)別和認(rèn)定程序

扶貧開(kāi)發(fā)工作的成敗關(guān)系到國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，它的執(zhí)行過(guò)程復(fù)雜艱巨，而且它的政策性強(qiáng)，涉及多方利益和權(quán)力格局的調(diào)整，具有時(shí)間緊、任務(wù)重、困難大等特點(diǎn)。扶貧開(kāi)發(fā)工作的貧困識(shí)別和認(rèn)定程序意義重大，影響深遠(yuǎn)。它既影響決策部署、社會(huì)公平，又涉及個(gè)人權(quán)益、社會(huì)穩(wěn)定。有效的識(shí)別手段和規(guī)范的認(rèn)定程序是扶貧開(kāi)發(fā)工作成敗的關(guān)鍵，如果貧困對(duì)象識(shí)別不清，認(rèn)定程序混亂，那么扶貧工作就難有成效。從現(xiàn)有的扶貧對(duì)象的身份識(shí)別和認(rèn)定情況來(lái)看，識(shí)別的精準(zhǔn)性有待提高，而且規(guī)范的認(rèn)定程序尚未形成。

1．扶貧開(kāi)發(fā)工作存在貧困“輪流坐莊”的情況

部分貧困地區(qū)的扶貧開(kāi)發(fā)工作存在“輪流坐莊”的現(xiàn)象，即輪流占有扶貧資源，大搞平均主義。扶貧駐村干部為了完成脫貧考核指標(biāo)并“擺平”貧困戶的糾纏，以便息事寧人，采用了所謂“老好人”的方法，即平攤扶貧名額。這種扶貧方法顯然有悖于“精準(zhǔn)扶貧”的精神，也違背了對(duì)“真貧困”人員的公平公正原則，造成了國(guó)家資源的浪費(fèi)。這種扶貧是“大水漫灌”，看似公平，實(shí)則是變相地“撒胡椒面”，談不上公平，更談不上精準(zhǔn)①參見(jiàn)：“大水漫灌”到“精確滴灌”，網(wǎng)址http://www.gx.xinhuanet.com/newscenter/2015-08/16/c_1116267342.htm.?！拜喠髯f”的扶貧方法，不僅不能使貧困地區(qū)擺脫貧困處境，而且會(huì)浪費(fèi)國(guó)家扶貧資源，偏離扶貧工作的本質(zhì)要求，更會(huì)扶出更多“坐等救濟(jì)”、“人窮志短”的“懶漢”。

2．駐村干部貧困認(rèn)定存在過(guò)度裁量權(quán)問(wèn)題

當(dāng)前，我國(guó)貧困戶的認(rèn)定以及能否獲得扶貧幫助主要依靠駐村干部的自行裁量，由于扶貧名額有限，并不能滿足所有貧困戶的訴求。在這種情況下，貧困戶的認(rèn)定往往依靠駐村干部的提名并“一錘定音”。從認(rèn)定程序上來(lái)說(shuō)，駐村干部可以決定保留或清退哪些貧困戶，加緊處理哪些特殊情況。駐村干部可以自行提出認(rèn)定貧困戶的初步意見(jiàn)，然后由上級(jí)部門(mén)審核貧困戶的資格。由此可見(jiàn)，我國(guó)尚沒(méi)有形成統(tǒng)一的貧困認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和清退規(guī)定，這不僅使駐村干部裁定扶貧對(duì)象貧困處境的過(guò)程帶有很大的隨意性，而且容易引發(fā)社會(huì)矛盾，破壞社會(huì)和諧。

（三）農(nóng)村低收入家庭的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制不完善與動(dòng)態(tài)監(jiān)管乏力

當(dāng)前各級(jí)地方政府越來(lái)越重視農(nóng)村低收入家庭動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制的建設(shè)，各地都在加強(qiáng)精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象和精準(zhǔn)配置扶貧資源等工作進(jìn)度。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，參與扶貧工作的各部門(mén)在識(shí)別扶貧對(duì)象和開(kāi)展扶貧工作的方式方法上存在較大差異，因而造成說(shuō)法不一，口徑有出入，數(shù)據(jù)庫(kù)不能銜接等問(wèn)題。再加上部分監(jiān)測(cè)、核查人員工作能力有限，專業(yè)水平不夠，使得監(jiān)測(cè)機(jī)制不完善，監(jiān)管內(nèi)容有漏洞，進(jìn)而造成農(nóng)村低收入家庭的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。由此，扶貧工作相關(guān)部門(mén)對(duì)農(nóng)村貧困家庭的情況應(yīng)聯(lián)合監(jiān)測(cè)，構(gòu)建一種全覆蓋、可聯(lián)通的農(nóng)村低收入家庭動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，增強(qiáng)對(duì)扶貧對(duì)象的動(dòng)態(tài)監(jiān)管力度。

三、推動(dòng)我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作的意義

（一）扶貧開(kāi)發(fā)是社會(huì)主義制度的本質(zhì)要求

第一，扶貧開(kāi)發(fā)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)越性的重要體現(xiàn)。在2014年的全國(guó)扶貧工作電視電話會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記指出，“消除貧困，改善民生，逐步實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求?！盵2]改革開(kāi)放30多年以來(lái)，社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)不斷彰顯。扶貧開(kāi)發(fā)工作本質(zhì)上是為了促進(jìn)公平正義，維護(hù)社會(huì)和諧，實(shí)現(xiàn)全體人民的共同富裕。

第二，扶貧開(kāi)發(fā)是中國(guó)共產(chǎn)黨根本宗旨的重要體現(xiàn)。中國(guó)共產(chǎn)黨的根本宗旨是全心全意為人民服務(wù)。扶貧開(kāi)發(fā)工作的目標(biāo)是幫助農(nóng)村低收入家庭脫貧致富，使他們脫離貧困的生活處境，從而讓改革開(kāi)發(fā)的經(jīng)濟(jì)成果惠及廣大人民群眾。扶貧開(kāi)發(fā)工作體現(xiàn)了黨和政府全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，反映了黨和政府的負(fù)責(zé)任的治國(guó)態(tài)度。

第三，扶貧開(kāi)發(fā)是密切黨群關(guān)系的重要途徑。貧困是社會(huì)發(fā)展過(guò)程中不可避免的社會(huì)問(wèn)題，農(nóng)村地區(qū)致貧原因眾多，或因病致貧，或因?yàn)?zāi)致貧，或因地理位置偏僻、歷史積貧等原因造成經(jīng)濟(jì)落后。不管是什么原因致貧，國(guó)家都必須遵循社會(huì)共同富裕的原則，積極支持扶貧工作，督促黨員干部認(rèn)真對(duì)待扶貧問(wèn)題。

（二）扶貧開(kāi)發(fā)是“兩個(gè)重中之重”之關(guān)鍵

第一，扶貧開(kāi)發(fā)是“第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的重點(diǎn)工作，是最艱巨的任務(wù)”。全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)，關(guān)鍵是切實(shí)提升人民群眾的生活水平，特別是廣大農(nóng)村低收入家庭的脫貧問(wèn)題。要在2020年如期全面建成小康社會(huì)，黨和政府還有很多攻堅(jiān)工作要做，因此，必須構(gòu)想出正確的工作思路和扶貧路徑。

在扶貧開(kāi)發(fā)工作中，黨和政府都要有大局觀和緊迫感，必須從國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的高度去踐行扶貧理念，為群眾謀福利、求發(fā)展。扶貧工作也關(guān)系到我國(guó)的整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，具有全局性、戰(zhàn)略性、可持續(xù)性的重要意義。扶貧工作做不好，不但影響貧困群眾的滿意度，而且也會(huì)使人們動(dòng)搖對(duì)于全面建成小康社會(huì)的信心。

第二，扶貧開(kāi)發(fā)是“三農(nóng)”工作的重中之重。全面建成小康社會(huì)，關(guān)鍵是發(fā)展好農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。在廣大農(nóng)村地區(qū)，特別是貧困地區(qū)，必須解決好農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的問(wèn)題。全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)是農(nóng)村的小康，即農(nóng)民生活的改善以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科學(xué)發(fā)展。如果這些情況沒(méi)有得到改變，我們就沒(méi)有可能全面建成小康社會(huì)。

“三農(nóng)”工作是重中之重，只有把農(nóng)村地區(qū)特別是貧困地區(qū)的扶貧開(kāi)發(fā)作為重中之重，才能完成全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)。我們必須關(guān)注農(nóng)村的扶貧開(kāi)發(fā)工作，要補(bǔ)齊農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的“短板”，特別是農(nóng)村低收入家庭扶貧工作這塊“短板”。只有這樣，在“十三五”時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展才能取得更大進(jìn)步。因此，我們必須找到扶貧開(kāi)發(fā)工作的關(guān)鍵問(wèn)題，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧，決不讓扶貧工作有死角。

四、深化我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作的對(duì)策

（一）扶貧開(kāi)發(fā)工作的關(guān)鍵是扶貧的精細(xì)化

精準(zhǔn)扶貧就是要對(duì)扶貧對(duì)象實(shí)行精細(xì)化管理，對(duì)扶貧資源實(shí)行精確化配置，對(duì)扶貧對(duì)象實(shí)行精準(zhǔn)化扶持，確保扶貧資源真正用于扶貧對(duì)象身上、真正用在貧困地區(qū)，從而實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。我國(guó)人口眾多，國(guó)家扶貧資源有限，我們必須瞄準(zhǔn)貧困目標(biāo)人群，建立有效的扶貧工作體系。精準(zhǔn)扶貧主要由兩個(gè)重要方面組成，即完善精準(zhǔn)扶貧對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)和建立資源共享信息平臺(tái)。完善精準(zhǔn)扶貧對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)主要有分級(jí)管理、瞄準(zhǔn)扶貧標(biāo)準(zhǔn)和瞄準(zhǔn)扶貧對(duì)象等內(nèi)容。建立資源共享平臺(tái)則是在完善精準(zhǔn)扶貧對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上，落實(shí)農(nóng)村低收入家庭實(shí)時(shí)查閱權(quán)，有效監(jiān)督扶貧目標(biāo)人群和扶貧資源的瞄準(zhǔn)與投入。精準(zhǔn)扶貧最終是為了解決貧困問(wèn)題，即消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕這一目標(biāo)。

第一，完善精準(zhǔn)扶貧對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)。我國(guó)不同地區(qū)依據(jù)地方發(fā)展實(shí)際，分別采取片區(qū)瞄準(zhǔn)、縣級(jí)瞄準(zhǔn)、村級(jí)瞄準(zhǔn)等多種瞄準(zhǔn)貧困的方式。部分地區(qū)，按照縣為單位，實(shí)行規(guī)模控制、分級(jí)負(fù)責(zé)、精準(zhǔn)識(shí)別、動(dòng)態(tài)管理的原則，完善精準(zhǔn)扶貧對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)。具體的內(nèi)容和步驟包括：一是確定扶貧標(biāo)準(zhǔn)。扶貧標(biāo)準(zhǔn)是通過(guò)采納農(nóng)村低收入家庭的收支情況、資產(chǎn)構(gòu)成等數(shù)據(jù)來(lái)確定并瞄準(zhǔn)扶貧對(duì)象，進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，見(jiàn)表1。

表1 精準(zhǔn)扶貧標(biāo)準(zhǔn)

二是認(rèn)定扶貧對(duì)象。首先通過(guò)村民自行申報(bào)或推薦，然后經(jīng)村民代表大會(huì)評(píng)比遴選，再確定名單進(jìn)行公示，確定無(wú)異議的名單，最后由村委會(huì)報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）審核，縣扶貧辦統(tǒng)一錄入農(nóng)村低收入家庭數(shù)據(jù)庫(kù)。

三是檢查核查與全程監(jiān)督。扶貧對(duì)象認(rèn)定全程接受社會(huì)監(jiān)督，各縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）組織駐村干部進(jìn)行全面檢查；縣級(jí)組織結(jié)合多部門(mén)（扶貧辦公室、教育部門(mén)、民政部門(mén)、社保部門(mén)、殘疾人聯(lián)合會(huì)等）進(jìn)行聯(lián)合抽查，并確定抽查底數(shù)。抽查結(jié)果如不符合認(rèn)定要求，認(rèn)定過(guò)程要推倒重來(lái)并及時(shí)清退不符合扶貧標(biāo)準(zhǔn)的人員。

四是動(dòng)態(tài)管理。農(nóng)村低收入家庭幫扶期一般為2 - 3年，對(duì)能夠依靠自身努力穩(wěn)定脫貧和持續(xù)增收的低收入家庭，依據(jù)扶貧規(guī)定予以調(diào)出；對(duì)符合扶貧規(guī)定的農(nóng)村低收入家庭按規(guī)定進(jìn)行定期申報(bào)，縣級(jí)扶貧部門(mén)對(duì)其逐一核查；對(duì)符合低保條件的扶貧對(duì)象，要及時(shí)向政府相關(guān)部門(mén)申報(bào)。

第二，建立資源共享信息平臺(tái)。政府部門(mén)和人民群眾對(duì)農(nóng)村低收入家庭數(shù)據(jù)庫(kù)應(yīng)有實(shí)時(shí)查閱權(quán)，便于政府和社會(huì)共同監(jiān)督。符合低保標(biāo)準(zhǔn)的扶貧對(duì)象，經(jīng)復(fù)核后及時(shí)納入低保范圍，按月反饋至扶貧辦等部門(mén)。農(nóng)村低收入家庭數(shù)據(jù)庫(kù)不僅要有實(shí)時(shí)查閱權(quán)，而且要精細(xì)劃分扶貧內(nèi)容和目標(biāo)。例如，對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困家庭給予產(chǎn)業(yè)幫扶、金融幫扶、培訓(xùn)幫扶、就業(yè)幫扶等，對(duì)未成年人給予教育幫扶等。

（二）扶貧開(kāi)發(fā)工作必須堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀

科學(xué)扶貧就是要結(jié)合貧困地區(qū)的實(shí)際情況，大力發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)。扶貧開(kāi)發(fā)工作要因地制宜，不要在貧困地區(qū)大搞不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的項(xiàng)目。

第一，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)貧困家庭增收。充分發(fā)揮農(nóng)村地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)，在傳統(tǒng)特色產(chǎn)業(yè)上，通過(guò)提升品質(zhì)，打響品牌，提高產(chǎn)品的附加值等方式，拓寬低收入農(nóng)民的增收渠道。統(tǒng)籌涉農(nóng)資金，重點(diǎn)培育和支持發(fā)展見(jiàn)效快、風(fēng)險(xiǎn)低、增收穩(wěn)定等與農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)能力相適應(yīng)的設(shè)施農(nóng)業(yè)、特色養(yǎng)殖業(yè)、來(lái)料加工業(yè)、民宿、農(nóng)家樂(lè)和電商等產(chǎn)業(yè)，對(duì)相關(guān)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)營(yíng)資金采取直接補(bǔ)助、貼息貸款等方式給予重點(diǎn)扶持。

支持和鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、扶貧龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、科技示范戶等的大力發(fā)展，通過(guò)讓農(nóng)村低收入家庭按承包地、勞動(dòng)力、資本入股或采取代種、代管、代銷等方式，帶動(dòng)農(nóng)村低收入家庭發(fā)展生產(chǎn)。各地要把帶動(dòng)農(nóng)村低收入家庭增收作為獲得“三農(nóng)”資金支持的重要因素。要充分發(fā)揮科技特派員作用，讓其帶動(dòng)農(nóng)村低收入家庭開(kāi)展創(chuàng)業(yè)式脫貧。

第二，加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)，推動(dòng)就業(yè)。農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)培訓(xùn)專項(xiàng)資金重點(diǎn)用于支持農(nóng)村低收入家庭培訓(xùn)。加大對(duì)農(nóng)村低收入家庭培訓(xùn)的補(bǔ)助，培訓(xùn)費(fèi)可以是全額補(bǔ)助，并適當(dāng)增加培訓(xùn)期間的交通和食宿補(bǔ)貼。開(kāi)展與農(nóng)村低收入家庭成員年齡、文化程度、健康狀況、家庭結(jié)構(gòu)、居住條件及市場(chǎng)需求相適應(yīng)的崗位技能培訓(xùn)，從而增強(qiáng)培訓(xùn)的針對(duì)性。

重點(diǎn)開(kāi)展來(lái)料加工、農(nóng)家菜烹飪、家政服務(wù)、養(yǎng)老護(hù)理、水電工、園林綠化、農(nóng)村污水治理設(shè)施維護(hù)等就業(yè)市場(chǎng)緊缺，文化程度要求相對(duì)不高而工資又較高的職業(yè)的培訓(xùn)。順應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”的新浪潮，開(kāi)展“互聯(lián)網(wǎng)+旅游”、“互聯(lián)網(wǎng)+來(lái)料加工”、“互聯(lián)網(wǎng)+特產(chǎn)營(yíng)銷”、“互聯(lián)網(wǎng)+金融”等培訓(xùn)項(xiàng)目，幫助農(nóng)村低收入家庭的青年創(chuàng)業(yè)。同時(shí)，將村莊公共設(shè)施維護(hù)、農(nóng)村環(huán)保、居家養(yǎng)老服務(wù)等公益性崗位優(yōu)先安排給農(nóng)村低收入家庭成員。

第三，實(shí)施異地搬遷，改善貧困戶住房條件。按照新型城市化和“小縣大城”戰(zhàn)略，完善異地搬遷規(guī)劃，有序?qū)嵤┌簿庸こ?。各地要確保新增建設(shè)用地中有一定比例用于農(nóng)民住房建設(shè)，優(yōu)先規(guī)劃異地搬遷小區(qū)建設(shè)用地。認(rèn)真落實(shí)異地搬遷工程，優(yōu)先保證農(nóng)村低收入家庭住房分配。把居住在生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境敏感、自然災(zāi)害隱患大的區(qū)域貧困戶作為主要搬遷對(duì)象，將基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)好、就業(yè)機(jī)會(huì)多的縣城、中心鎮(zhèn)、中心村等作為主要遷入地。異地搬遷后，可以擇優(yōu)保留部分質(zhì)量較好的住房，用于農(nóng)村低收入家庭置換。

另外，對(duì)異地搬遷實(shí)行差異化補(bǔ)助，而非以低收入農(nóng)村家庭安排建房用地指標(biāo)和專項(xiàng)資金標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助；重點(diǎn)資助農(nóng)村低收入家庭購(gòu)置或聯(lián)建保障性安置小區(qū)建設(shè)。

第四，加強(qiáng)教育幫扶，阻斷貧困代際傳遞。對(duì)農(nóng)村低收入家庭子女提供學(xué)前教育補(bǔ)助、普通高中階段學(xué)雜費(fèi)補(bǔ)助，給予列入低保的農(nóng)村低收入家庭全額補(bǔ)助，給予其他農(nóng)村家庭一定補(bǔ)助。對(duì)農(nóng)村低收入家庭子女參加全日制大專以上學(xué)歷教育個(gè)人繳費(fèi)部分給予定額補(bǔ)助，對(duì)已列入財(cái)政幫扶的，按最高額補(bǔ)助，不再重復(fù)補(bǔ)助。目前，農(nóng)村低收入家庭子女教育已經(jīng)被列入財(cái)政預(yù)算范圍，在縣級(jí)教育經(jīng)費(fèi)中統(tǒng)籌解決，以防止低收入家庭子女輟學(xué)、失學(xué)。

（三）扶貧開(kāi)發(fā)工作要落實(shí)政策優(yōu)惠

在落實(shí)普惠政策的基礎(chǔ)上，做好對(duì)貧困地區(qū)和貧困群眾的特惠扶貧。特惠扶貧就是在現(xiàn)有扶貧政策的基礎(chǔ)上采用“政策加法”的方式來(lái)落實(shí)，對(duì)農(nóng)村低收入家庭、建檔立卡貧困戶進(jìn)行政策優(yōu)惠與傾斜。目前，雖然我國(guó)城市人口生活水平有了很大的提高，部分地區(qū)收入已經(jīng)超過(guò)8 000美元，但廣大農(nóng)村地區(qū)還存在大量低收入群體。真正需要幫助的，還是他們。因此，要防止平均數(shù)掩蓋收入差距。

第一，實(shí)施金融幫扶促進(jìn)創(chuàng)業(yè)增收。大力推行扶貧小額貸款普惠化，降低借貸門(mén)檻，優(yōu)惠貸款利率，擴(kuò)大受益面。探索建立以“扶貧部門(mén)-低收入農(nóng)戶-企業(yè)-金融機(jī)構(gòu)”為一體的農(nóng)村金融綜合服務(wù)平臺(tái)，農(nóng)村低收入家庭通過(guò)優(yōu)質(zhì)企業(yè)擔(dān)保，利用扶貧貼息貸款，投資到為其擔(dān)保的企業(yè)，發(fā)展種植、養(yǎng)殖、加工等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。

2014年底，由國(guó)務(wù)院牽頭聯(lián)合多部門(mén)制定、印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸的指導(dǎo)意見(jiàn)》，從財(cái)政貼息、信貸投放、授信評(píng)級(jí)、服務(wù)平臺(tái)、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)确矫娉雠_(tái)了關(guān)于扶貧小額信貸的特惠政策。截止到2015年，我國(guó)已累計(jì)向230萬(wàn)建檔立卡貧困戶發(fā)放貸款826億元，惠及貧困人口690萬(wàn)人①參見(jiàn)：金融扶貧：從“普惠”到“特惠”，網(wǎng)址http://news.sina.com.cn/c/2015-11-26/doc-ifxmazpa0224807.shtml.。

第二，實(shí)施醫(yī)療保險(xiǎn)和大病再保險(xiǎn)，防止因病致貧、返貧。實(shí)施健康扶貧工程，對(duì)低收入人口參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療的，個(gè)人繳費(fèi)部分由財(cái)政給予補(bǔ)助，列入低保的給予全額補(bǔ)助，其他家庭給予一定補(bǔ)助。農(nóng)村低收入家庭全面參加大病再保險(xiǎn)，列入低保的低收入家庭給予全額補(bǔ)助，其他家庭給予一定金額補(bǔ)助。加大臨時(shí)救助、醫(yī)療救助、慈善救助等幫扶力度，將貧困人口醫(yī)療支出全部納入重特大疾病救助范圍，減輕低收入家庭的醫(yī)療負(fù)擔(dān)。

（四）扶貧開(kāi)發(fā)工作要走內(nèi)源式路徑

我國(guó)的扶貧工作既有政府主導(dǎo)的外源式扶貧，又有強(qiáng)調(diào)發(fā)展內(nèi)生性，以人為中心，本地居民參與的內(nèi)源式扶貧。前者強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)導(dǎo)向和技術(shù)治理，而后者則是在反思外源式扶貧問(wèn)題（諸如外源式扶貧往往忽視公平、生活質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)與文化保持）的基礎(chǔ)上，繼而產(chǎn)生出鄉(xiāng)村主體（農(nóng)民）經(jīng)濟(jì)和文化獨(dú)立的喪失，以及環(huán)保和資源危機(jī)等問(wèn)題[3]。

內(nèi)源式扶貧可以防止農(nóng)村社會(huì)被持續(xù)邊緣化，從內(nèi)源式扶貧實(shí)踐來(lái)看，政府和社會(huì)組織協(xié)同治貧，促進(jìn)了社區(qū)物力、人力、社會(huì)資本施加正面影響并相互促進(jìn)的良性循環(huán)[4]。

第一，實(shí)施社會(huì)幫扶。搭建社會(huì)扶貧信息服務(wù)平臺(tái)，將農(nóng)村低收入家庭的需求信息與社會(huì)各界的扶貧資源、幫扶意愿進(jìn)行有效對(duì)接，互聯(lián)共享，實(shí)現(xiàn)社會(huì)扶貧資源的精準(zhǔn)化配置。鼓勵(lì)通過(guò)個(gè)人投資、企業(yè)招工、技能培訓(xùn)、貸款支持、捐資助貧等多種形式，參與扶貧開(kāi)發(fā)工作。倡導(dǎo)設(shè)立企業(yè)公益基金,探索發(fā)展眾籌扶貧。發(fā)揮共青團(tuán)、婦聯(lián)、殘聯(lián)、商會(huì)、工會(huì)等單位的力量，利用全社會(huì)資源，開(kāi)展貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)和扶貧減貧工作。組建農(nóng)村低收入家庭就業(yè)創(chuàng)業(yè)志愿者服務(wù)隊(duì)，聚集熱心人士，建立社會(huì)化扶貧平臺(tái)，打造社會(huì)扶貧公益品牌。

第二，提升貧困戶自我發(fā)展能力。自我發(fā)展能力包括脫貧致富的發(fā)展思路和個(gè)人技能發(fā)展。通過(guò)低收入家庭的自我增能，他們可以采取多樣化發(fā)展思路，有效提升家庭增收和減貧的能力。自我發(fā)展能力提升能有效促進(jìn)貧困戶減貧。

這主要體現(xiàn)在：一是理清發(fā)展思路，脫離貧困處境。多樣化的發(fā)展路徑，可以較為充分地開(kāi)發(fā)低收入家庭的勞動(dòng)力資源。具體來(lái)說(shuō)，就是因時(shí)因地科學(xué)使用農(nóng)村勞動(dòng)力，促使包括婦女、老人在內(nèi)的家庭勞動(dòng)力按照不同勞作需求參與到勞動(dòng)當(dāng)中，進(jìn)而達(dá)到增收減貧的目的；二是提高農(nóng)民的勞動(dòng)技能，增加農(nóng)民勞動(dòng)力的投入回報(bào)率。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，扶貧方式不僅是資金扶貧，也可以是技術(shù)扶貧、智力扶貧，這樣可以有效增加農(nóng)村低收入家庭的產(chǎn)出，從而達(dá)到增加收入，降低返貧幾率的目的。

[1] 習(xí)近平. “扶貧觀”：因地制宜“真扶貧，扶真貧”[N]. 人民日?qǐng)?bào)，2014-10-17(01).

[2] 唐任伍. 習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想闡釋[J]. 人民論壇，2015（10）：28-30.

[3] 張環(huán)宙，黃超超，周永廣. 內(nèi)生式發(fā)展模式研究綜述[J]. 浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2007（2）：61-68.

[4] 覃志敏. 連片特困地區(qū)農(nóng)村貧困治理轉(zhuǎn)型：內(nèi)源性扶貧[J]. 中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2015（6）：5-11.

Analysis of the Ways for Poverty Alleviation in China

CHEN He
(School of Law and Politics, Wenzhou University, Wenzhou, China 325035)

The drawbacks of the traditional poverty alleviation in China are the constant return to poverty, the lack of means for poverty alleviation, and the deviation of project planning from reality. On the basis of reviewing the traditional poverty alleviation in China, this paper examines the problems of the current poverty alleviation, such as the resistance from a few local governments of the poor area, the difficulties in poverty identification, the defects of recognition procedures and the imperfection of dynamic monitoring mechanism of rural low-income families. What’s more, from the perspectives of the requirements of socialism and the“two most important” poverty alleviation strategy, this paper analyzes the significance of poverty alleviation for China’s comprehensive construction of a well-off society and provides the way for poverty alleviation in China from four aspects: precise poverty alleviation, scientific poverty alleviation, special-purpose poverty alleviation and self-dependence poverty alleviation.

Development of Poverty Alleviation; Traditional Poverty Alleviation; Significance of Poverty Alleviation; Ways for Poverty Alleviation

D922

A

1674-3555(2017)03-0038-08

10.3875/j.issn.1674-3555.2017.03.006 本文的PDF文件可以從xuebao.wzu.edu.cn獲得

(編輯：付昌玲)

2017-03-01

陳和(1981- )，男，浙江蒼南人，講師，博士，研究方向：基層社會(huì)治理，協(xié)商政治研究