王相紅 賀俊春

(1.2.湖北省社會主義學(xué)院,湖北 武漢 430062)

充分發(fā)揮人民政協(xié)在民主監(jiān)督工作中的主體作用
——湖北襄陽民主監(jiān)督員制度的實踐與經(jīng)驗

王相紅1賀俊春2

(1.2.湖北省社會主義學(xué)院,湖北 武漢 430062)

民主監(jiān)督是人民政協(xié)的三大職能之一,是我國監(jiān)督體系的重要組成部分。充分發(fā)揮人民政協(xié)在民主監(jiān)督工作中的主體作用,對提高人民政協(xié)的民主監(jiān)督水平、增強監(jiān)督實效,至關(guān)重要。本文以襄陽市民主監(jiān)督員制度為例,描述了襄陽市在發(fā)揮人民政協(xié)主體作用中的探索與實踐,旨在探討人民政協(xié)履行民主監(jiān)督職能,提升民主監(jiān)督實效的發(fā)展路徑。

人民政協(xié) 民主監(jiān)督員 主體作用

民主監(jiān)督是人民政協(xié)的三大職能之一,是我國監(jiān)督體系的重要組成部分,其實效性如何,直接影響人民政協(xié)在我國政治體系中角色功能的實現(xiàn),影響整個政治系統(tǒng)的發(fā)展。在實踐中影響人民政協(xié)民主監(jiān)督實效性的因素很多,筆者認(rèn)為,提升人民政協(xié)監(jiān)督的主動性、積極性和自覺性,也即充分發(fā)揮人民政協(xié)在民主監(jiān)督工作中的主體作用,對提高監(jiān)督水平和監(jiān)督實效至關(guān)重要。以此思想為指導(dǎo),筆者對湖北省襄陽市政協(xié)的民主監(jiān)督工作,尤其是民主監(jiān)督員制度的建立與施行,進行了調(diào)研(文中資料均來源于襄陽市政協(xié)提供的材料以及與部分監(jiān)督員的座談記錄)。

一、平臺與主體:人民政協(xié)的服務(wù)與組織協(xié)調(diào)作用

政協(xié)委員是政協(xié)工作(包括民主監(jiān)督工作)的主體,這一點毫無疑問。人民政協(xié)是他們參與政治生活的平臺,通過政協(xié),他們的各種建議意見得以表達(dá),各級政協(xié)組織認(rèn)真、負(fù)責(zé)、及時、真實地傳達(dá)他們的聲音,充分發(fā)揮平臺的服務(wù)作用,這是政協(xié)最為基礎(chǔ)的作用。

“人民政協(xié)要在依照憲法法律和政協(xié)章程準(zhǔn)確定位的基礎(chǔ)上,大力推進自身各項工作和各項事業(yè)不斷向前發(fā)展?！盵1]所以,更高層次的各級政協(xié)組織還需要發(fā)揮這樣的主體作用:委員們表達(dá)意見需要有暢通的、多種多樣的渠道,這些渠道需要政協(xié)發(fā)揮主體作用去建立;委員們了解情況、實地調(diào)研需要中共黨委和政府支持,這需要政協(xié)發(fā)揮主體作用去爭取;委員們政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政需要有程序性和制度性保障,這些制度和程序需要政協(xié)去探索、總結(jié)和規(guī)范;委員們圍繞各級黨政部門以及社會上的大事、要事建言獻(xiàn)策,需要政協(xié)專業(yè)工作人員給予方向性的引導(dǎo);部分委員參與的意愿不強烈、責(zé)任心不夠,需要政協(xié)組織對其進行激勵、考核和管理;執(zhí)政黨關(guān)于加強政協(xié)工作的各類政策,需要政協(xié)組織主動去貫徹、落實;在各種職能活動中取得的經(jīng)驗、成績、不足,需要政協(xié)組織去總結(jié)、發(fā)揚或克服;等等。人民政協(xié)不僅是委員們簡單的協(xié)商議政平臺,更是政協(xié)委員協(xié)商議政的引導(dǎo)者、組織者、協(xié)調(diào)者。在各個環(huán)節(jié)中,各級政協(xié)組織能否發(fā)揮主體作用,是否具有主體意識,主動加強對政協(xié)委員的各種職能活動的組織協(xié)調(diào),對于人民政協(xié)功能的實現(xiàn),具有決定作用。

總的來說,人民政協(xié)可以發(fā)揮兩個層面的作用,即平臺服務(wù)作用和主體能動作用,前者內(nèi)含于后者之中,后者更強調(diào)、體現(xiàn)組織特性、能動性,兩者共同構(gòu)成政協(xié)的“主體作用”。對“政協(xié)委員是政協(xié)工作的主體”這句話應(yīng)該從兩個層面去認(rèn)識:其一,政協(xié)委員是政協(xié)工作的當(dāng)然主體,各種活動需要他們?nèi)⑴c,有了他們的參與,政協(xié)工作才能開展得生機勃勃;其二,雖然政協(xié)委員是政協(xié)工作的主體,政協(xié)的各種職能活動最終都表現(xiàn)為政協(xié)委員或界別的個體行為(可以視“界別”為一個反映、表達(dá)意志的理想統(tǒng)一體),但是,他們的行為顯然應(yīng)該經(jīng)過政協(xié)組織的引導(dǎo)、協(xié)調(diào),而經(jīng)過政協(xié)組織引導(dǎo)、協(xié)調(diào)之后的個體行為,就不再是純粹的個體行為,而是“組織化了”的個體行為,具有了更多的組織特征,因此也就具有了更多的目標(biāo)性、計劃性、準(zhǔn)確性等特征,因此也將具有更高的質(zhì)量,在這個過程中,人民政協(xié)組織的主體性作用便融入其中。

本文所指的人民政協(xié)的主體作用,即指各級政協(xié)組織在政協(xié)委員的政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政活動中的服務(wù)、引導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)作用。充分認(rèn)識到這種主體作用,進而在這種認(rèn)識的指導(dǎo)下開展相應(yīng)活動,就是人民政協(xié)實現(xiàn)主體自覺的過程。在本文中,我們將人民政協(xié)的主體作用與政協(xié)委員的主體作用相區(qū)別。政協(xié)委員應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主體作用,并且,政協(xié)委員的主體作用可以在人民政協(xié)的主體作用發(fā)揮中得到加強。

二、襄陽市政協(xié)主體作用在民主監(jiān)督員制度中的實踐

人民政協(xié)進行民主監(jiān)督的形式很多,從廣義上來說,“政協(xié)全體會議、常委會議、主席會議向黨委和政府提出建議案;各專門委員會提出建議或有關(guān)報告;委員視察、委員提案、委員舉報、大會發(fā)言、反映社情民意或以其他形式提出批評和建議;參加黨委和政府有關(guān)部門組織的調(diào)查和檢查活動;政協(xié)委員應(yīng)邀擔(dān)任司法機關(guān)和政府部門特約監(jiān)督人員等”[2],都屬于民主監(jiān)督形式。在實踐中,各地在不斷摸索的基礎(chǔ)上,又創(chuàng)造了諸如民主評議、民主監(jiān)督員、民主監(jiān)督小組等監(jiān)督形式。

民主監(jiān)督員制度就是從政協(xié)委員中選取一部分人成為民主監(jiān)督員,以民主評議、特邀監(jiān)督、委派監(jiān)督、專項或?qū)ｎ}監(jiān)督等形式,對黨委或政府特定職能部門貫徹落實各項方針政策以及依法行政等政治行為開展監(jiān)督的制度。民主監(jiān)督員制度相對于其他監(jiān)督形式來說,產(chǎn)生的時間較晚,屬于新生事物,但產(chǎn)生于各地大力提升政協(xié)民主監(jiān)督實效性的實踐探索,監(jiān)督意味更為濃厚、更為直接,近些年來呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的氣勢,全國很多地方(如浙江省嘉興市、湖南省郴州市和吉首市、四川省華鎣市和宣漢縣等)都在逐步推動民主監(jiān)督員制度的實施。

襄陽市政協(xié)民主監(jiān)督員制度經(jīng)過了七年左右的發(fā)展,在這期間,該制度根據(jù)實踐的需要,經(jīng)歷了一定的變遷和調(diào)適,逐步走上了制度化、程序化、規(guī)范化發(fā)展的道路,已經(jīng)成為湖北省的典型,在全國政協(xié)工作會上進行過經(jīng)驗交流,被多家報紙包括《人民日報》報道,有了一定的社會影響力。在這個過程中,襄陽市政協(xié)自2010年以來,在提高民主監(jiān)督實效性上,充分發(fā)揮了其組織主體作用,為政協(xié)委員尤其是民主監(jiān)督員發(fā)揮個體的主體作用,創(chuàng)造了條件,提供了保障,加強了管理,實現(xiàn)了人民政協(xié)在民主監(jiān)督工作上的主體自覺,在一定程度上達(dá)到了提升監(jiān)督實效的目的。

(一)加強內(nèi)部隊伍建設(shè),建立健全的民主監(jiān)督工作組織體系

1、成立民主監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組,加強政協(xié)對民主監(jiān)督工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。民主監(jiān)督工作需要強有力的領(lǐng)導(dǎo),因此,襄樊市(經(jīng)國務(wù)院批復(fù)同意,湖北省襄樊市于2010年11月26日更名為襄陽市。)政協(xié)在推動民主監(jiān)督員制度之初(2010年),就建立起了較為完備的領(lǐng)導(dǎo)體系,成立了民主監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組:由政協(xié)主席擔(dān)任組長,各位副主席、秘書長為副組長,副秘書長和各專門委員會主任成為領(lǐng)導(dǎo)小組成員,決策部署加強民主監(jiān)督的重大事項,研究決定具體活動方案,每半年聽取一次各委派監(jiān)督小組工作的情況匯報,推動民主監(jiān)督小組工作有效開展。每位副主席還聯(lián)系特定監(jiān)督小組直接指導(dǎo)各小組制定年度工作計劃和具體活動方案,牽頭跟蹤督辦落實情況,為監(jiān)督員開展監(jiān)督工作提供了組織保障。

2、設(shè)立民主監(jiān)督辦公室,加強專職機構(gòu)建設(shè)。民主監(jiān)督是政協(xié)的三大職能之一,在此之前,并沒有專門的機構(gòu)來組織政協(xié)委員們從事監(jiān)督活動,由委員工作委員會承擔(dān)起了相關(guān)聯(lián)系工作。2010年,襄樊市政協(xié)在加大推進民主監(jiān)督工作的力度后,增加了一個非常設(shè)性機構(gòu)——民主監(jiān)督辦公室,由市政協(xié)秘書長兼任辦公室主任,并于2012年抽調(diào)三名專職工作人員,在民主監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下開展民主監(jiān)督的日常工作:負(fù)責(zé)做好民主監(jiān)督員的建檔工作,適時組織民主監(jiān)督員開展培訓(xùn)和工作交流,對優(yōu)秀民主監(jiān)督員進行表彰;加強與民主監(jiān)督員和受派部門、單位的聯(lián)系、協(xié)調(diào)和溝通,主動了解民主監(jiān)督員開展工作的情況,引導(dǎo)受派部門、單位充分認(rèn)識接受民主監(jiān)督工作的重要性和必要性,積極支持和配合民主監(jiān)督員開展工作;加強與民主監(jiān)督員所在單位的聯(lián)系,及時通報情況,爭取所在單位的支持。

3、精選監(jiān)督員,組建民主監(jiān)督小組,加強民主監(jiān)督員隊伍建設(shè)。襄陽市政協(xié)委員近500名,在政協(xié)委員自愿報名和市各民主黨派、工商聯(lián)、有關(guān)界別推薦的基礎(chǔ)上,按照“堅持四項基本原則、在所屬界別有一定影響和聲望、有較強參政議政能力、熱心民主監(jiān)督工作”四項標(biāo)準(zhǔn),在與民主監(jiān)督員所在單位進行溝通協(xié)商后,由市政協(xié)民主監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組研究確定、精選聘任了60名民主監(jiān)督員,既充分體現(xiàn)了黨派和界別的代表性,又兼顧了委員自身的履職能力、參政熱情、專業(yè)素養(yǎng)等各方面的綜合因素,并頒發(fā)民主監(jiān)督員證書,作為開展監(jiān)督工作的“通行證”。襄陽市政協(xié)還在民主監(jiān)督員基礎(chǔ)上,根據(jù)監(jiān)督員的專業(yè)特色,組建若干監(jiān)督小組,以小組為單位開展各種形式的監(jiān)督活動。在組建監(jiān)督小組過程中,襄陽市政協(xié)特別選擇那些擔(dān)任過黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或黨派領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、有著較強工作責(zé)任心和組織領(lǐng)導(dǎo)能力的老領(lǐng)導(dǎo)、老委員以及部分市政協(xié)的專職常委擔(dān)任監(jiān)督小組的正副組長,承擔(dān)起領(lǐng)導(dǎo)和組織小組活動的重任,成為監(jiān)督小組的支柱。襄陽市政協(xié)在進行民主監(jiān)督員隊伍建設(shè)的過程中,加強管理,建立了考核評估體系和激勵機制,對每位監(jiān)督員工作情況都記錄在案,進行量化考核評分,考核結(jié)果與委員換屆留任、所在單位黨政實績考核及參與各種評比表彰活動相掛鉤。年終,以民主監(jiān)督小組為單位進行述職總結(jié),形成書面報告,由市政協(xié)根據(jù)實際工作情況,評選表彰民主監(jiān)督工作先進單位和優(yōu)秀民主監(jiān)督員。

民主監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組、民主監(jiān)督辦公室、民主監(jiān)督小組、民主監(jiān)督員,各司其職,各負(fù)其責(zé),構(gòu)成了襄陽市政協(xié)民主監(jiān)督工作的組織主體,在組織建設(shè)上為實現(xiàn)人民政協(xié)的主體自覺奠定了基礎(chǔ)。

(二)主動進行外部溝通,爭取領(lǐng)導(dǎo)和支持,優(yōu)化監(jiān)督環(huán)境

“政協(xié)工作的推動與發(fā)展,政協(xié)自身努力是根本,黨委重視、政府支持是關(guān)鍵。”[3]黨委重視、政府支持,是推動人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的必需外部條件。當(dāng)?shù)攸h委是否重視、政府是否支持人民政協(xié)的監(jiān)督工作,與人民政協(xié)是否充分發(fā)揮了主體作用、主動爭取支持和領(lǐng)導(dǎo)有很大關(guān)系。顯然,襄陽市政協(xié)充分認(rèn)識到了這一點,他們在這方面做了大量的工作,充分展示了他們在爭取外部理解和支持上的主體自覺,為民主監(jiān)督員實施監(jiān)督創(chuàng)造了良好的、寬松的環(huán)境。

1、提前請示匯報。襄陽市政協(xié)在開展民主監(jiān)督之初,主動將監(jiān)督的安排和工作思路向當(dāng)?shù)攸h委請示匯報,向政府報告,征得黨委和政府支持;在制定了《政協(xié)襄陽市委員會關(guān)于開展委派監(jiān)督工作的實施方案》后,提請市委同意,再召開政協(xié)委派民主監(jiān)督動員大會;在監(jiān)督過程中,及時將監(jiān)督的進展情況和遇到的重大問題向黨委反映、接受指導(dǎo)。

2、邀請主要領(lǐng)導(dǎo)出席相關(guān)會議。召開高規(guī)格的民主監(jiān)督動員大會,主動邀請黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)人出席會議,了解情況、聽取意見,將政協(xié)民主監(jiān)督工作納入黨委、政府議事日程,統(tǒng)一安排部署。在每年一度的“民主監(jiān)督工作動員會”上,襄陽(襄樊)市黨政領(lǐng)導(dǎo)都會出席,如:在2010年的襄樊市政協(xié)“加強民主監(jiān)督工作動員會”上,時任市委書記唐良智、時任襄陽市長李新華都出席了此次會議并做了重要講話,明確要求市委各工作部門、市政府各部門的黨委(黨組)、市直各部門、各縣(市)區(qū)政府“對于市政協(xié)當(dāng)前正準(zhǔn)備開展的專項民主監(jiān)督工作要作為當(dāng)前的一個重要工作予以部署和安排”,“全力配合政協(xié)開展專項民主監(jiān)督工作”。2016年“襄陽市民主監(jiān)督工作動員會”,襄陽市政協(xié)主席、常務(wù)副市長、紀(jì)委書記以及十余家市直職能部門的一把手都出席了該動員會。并且,常務(wù)副市長作講話表達(dá)了對民主監(jiān)督工作的真誠感謝;紀(jì)委書記作講話向大會報告紀(jì)委工作,并表示協(xié)力開展好民主監(jiān)督工作。

3、在進行制度建設(shè)、發(fā)揮制度效力上爭取黨委支持。2009年8月襄樊市政協(xié)出臺《關(guān)于加強民主監(jiān)督工作的實施意見》后,匯報給襄樊市委, 2010年市委以《中共襄樊市委關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈政協(xié)襄樊市委員會關(guān)于加強民主監(jiān)督工作的實施意見〉的通知》予以了批轉(zhuǎn)。這樣,將政協(xié)加強民主監(jiān)督的安排部署和工作措施,對民主監(jiān)督的原則、內(nèi)容、形式、程序、組織保障、民主監(jiān)督員的管理,以及被監(jiān)督單位的責(zé)任所做的明確規(guī)定,以黨委文件的形式確定下來,成為黨委、政府制度要求的組成部分,為加強民主監(jiān)督提供根本保障。

4、加強與相關(guān)職能部門的溝通聯(lián)系。在監(jiān)督過程中,市政協(xié)組織監(jiān)督員主動積極找相關(guān)職能部門了解情況,監(jiān)督員或監(jiān)督小組將在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題在及時與被監(jiān)督部門進行溝通、協(xié)商之外,也要向市政協(xié)民主監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組匯報,必要時會以市政協(xié)名義與該職能部門或黨委相關(guān)部門溝通。由于市政協(xié)及其監(jiān)督員的監(jiān)督以推動該部門工作為目標(biāo),監(jiān)督工作得到被監(jiān)督部門的理解、支持和配合,在這個過程中,監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間逐步建立起了有效的溝通機制。

(三)探索監(jiān)督形式,創(chuàng)新監(jiān)督方式,促進監(jiān)督工作科學(xué)發(fā)展

監(jiān)督工作是一門科學(xué),并且是一門復(fù)雜的科學(xué),需要在實踐中不斷地去認(rèn)識它、完善它。襄陽市的民主監(jiān)督工作就經(jīng)歷了這樣一個不斷摸索、不斷創(chuàng)新的過程。在這個過程中,市政協(xié)充分發(fā)揮了創(chuàng)新、實施、總結(jié)、再創(chuàng)新、再實施、再總結(jié)的組織主體作用,為民主監(jiān)督員實施監(jiān)督指明了道路。

1、推動監(jiān)督形式的創(chuàng)新。民主監(jiān)督員制度是從相關(guān)部門的特約監(jiān)督員制度發(fā)展出來的,特約監(jiān)督員由被監(jiān)督部門自行聘請,其組成是廣泛的,比如“最高人民法院去年(2013年,筆者注)6月聘任的42名特約監(jiān)督員中,有全國人大代表、全國政協(xié)委員,民主黨派、工商聯(lián)和無黨派人士,專家學(xué)者,還有基層群眾代表”,政協(xié)委員只是監(jiān)督員中的一個組成部分,并且,被監(jiān)督部門在其中的主導(dǎo)作用非常明顯,對監(jiān)督工作的開展有很大影響。因此,襄陽市政協(xié)在2010年就開始推動實行監(jiān)督員的“聘改派”,主動選取了12個單位作為年度監(jiān)督單位,向每個單位派出3-5名監(jiān)督員,以單位為基礎(chǔ)組建監(jiān)督小組,參加被監(jiān)督單位的全年各項重要活動,結(jié)合從社會上了解到的與被監(jiān)督單位貫徹執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)政策相關(guān)的情況,提出監(jiān)督意見。這一做法走在了全國前列(有很多地方2016年才開始推行監(jiān)督員的“聘改派”制度,“聘改派”對于民主監(jiān)督員制度來說,具有重要的里程碑意義)。但襄陽市政協(xié)并沒有滿足于此,在這種監(jiān)督形式施行兩年后,市政協(xié)在總結(jié)工作經(jīng)驗時,發(fā)現(xiàn)這種監(jiān)督形式監(jiān)督的內(nèi)容過于廣泛,民主監(jiān)督員的兼職性質(zhì)嚴(yán)重影響了他們的民主監(jiān)督精力和時間,沒有辦法完成這樣的監(jiān)督任務(wù),同時被監(jiān)督單位也認(rèn)為參與本單位活動太過頻繁而有煩擾之感。認(rèn)識到這一點之后,襄陽市政協(xié)及時調(diào)整,從2012年起開始推行“主題式監(jiān)督”,每個監(jiān)督小組每年選擇1個監(jiān)督主題,從中選取2至4個監(jiān)督重點,集中力量重點關(guān)注,促使政協(xié)的民主監(jiān)督更有針對性和操作性,有效解決了民主監(jiān)督員在監(jiān)督過程遇到的實際困難。

2、推動監(jiān)督方式的創(chuàng)新。襄樊市政協(xié)在2010年開始大力推行民主監(jiān)督員制度之后,依靠民主監(jiān)督員,組建監(jiān)督小組,在監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組和民主監(jiān)督辦公室領(lǐng)導(dǎo)下,以小組為單位開展各種監(jiān)督活動。為加強民主監(jiān)督的協(xié)調(diào)配合,增強民主監(jiān)督的實效,襄陽市政協(xié)在2015年大膽創(chuàng)新,建立了聯(lián)組、聯(lián)動、聯(lián)合、聯(lián)手“四聯(lián)”的民主監(jiān)督方式。聯(lián)組監(jiān)督是指市政協(xié)民主監(jiān)督小組與民主監(jiān)督小組、民主監(jiān)督小組與各專委會及委員活動組共同開展的民主監(jiān)督,聯(lián)動監(jiān)督是指市政協(xié)各民主監(jiān)督小組與省政協(xié)委員、市政協(xié)委員、縣(市)區(qū)政協(xié)委員以及縣(市)區(qū)政協(xié)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)聯(lián)絡(luò)處共同開展的民主監(jiān)督,聯(lián)手監(jiān)督是指市政協(xié)各民主監(jiān)督小組與政協(xié)相關(guān)界別(比如民主黨派、工商聯(lián)、人民團體)和社會組織共同開展的民主監(jiān)督,聯(lián)合監(jiān)督是指市政協(xié)民主監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、輿論監(jiān)督等形式相結(jié)合開展的民主監(jiān)督。“四聯(lián)”監(jiān)督方式大大提高了人民政協(xié)民主監(jiān)督實效。在此期間,民主監(jiān)督辦公室多次征求相關(guān)部門和各民主監(jiān)督小組意見,形成了《關(guān)于在民主監(jiān)督工作中加強“四聯(lián)”監(jiān)督的意見》(襄協(xié)發(fā)〔2015〕5號文件)、《關(guān)于建立聯(lián)合監(jiān)督機制的暫行辦法》(襄協(xié)發(fā)〔2015〕7號文件)兩個文件,后一文件與市紀(jì)委聯(lián)合印發(fā)。制度化的“四聯(lián)”監(jiān)督方式,使民主監(jiān)督工作加強了橫向聯(lián)合、縱向聯(lián)動,整合了監(jiān)督資源,凝聚了監(jiān)督力量。

(四)建立制度,完善機制,實現(xiàn)民主監(jiān)督工作的制度化、程序化、規(guī)范化發(fā)展

1、加強制度建設(shè)。襄陽市政協(xié)在大力推行民主監(jiān)督員制度時,黨和政府大力倡導(dǎo)各項工作制度化、規(guī)范化、程序化發(fā)展已有一段時間,因此,襄陽市政協(xié)從一開始就注重建章立制,制度先行,如市政協(xié)2009年就制定發(fā)布了《關(guān)于加強民主監(jiān)督工作的實施意見》,將民主監(jiān)督工作規(guī)范化,對各項監(jiān)督形式的程序做了明確規(guī)定。在不斷推進民主監(jiān)督員制度過程中,還制定了一系列的制度,如《關(guān)于建立委派民主監(jiān)督員工作制度的意見》、《關(guān)于組建民主監(jiān)督工作小組的實施意見》、《關(guān)于在民主監(jiān)督工作中加強“四聯(lián)”監(jiān)督的意見》、《關(guān)于建立聯(lián)合監(jiān)督機制的暫行辦法》,等等。并且將每年的民主監(jiān)督工作實施方案,以文件形式下發(fā),正式公布,規(guī)范實施,為民主監(jiān)督工作的有序展開提供了制度保障。

2、完善各項機制。對于襄陽市政協(xié)來說,他們在推動機制建設(shè)方面,主要建立起了以下幾種機制:建立起領(lǐng)導(dǎo)工作機制,以加強領(lǐng)導(dǎo);建立起日常工作機制,由民主監(jiān)督辦公室具體協(xié)調(diào)組織各種監(jiān)督活動和對監(jiān)督員進行管理;建立起小組活動機制,以小組為責(zé)任單位具體實施監(jiān)督;建立起各種聯(lián)合監(jiān)督機制,與紀(jì)檢部門聯(lián)合、與新聞媒體聯(lián)合;建立與被監(jiān)督部門的溝通機制,定期、定點、定內(nèi)容;建立起監(jiān)督意見的反饋機制,隨時溝通協(xié)商的形式與《民主監(jiān)督意見書》等較為正式的、更具有嚴(yán)肅性的表現(xiàn)形式相結(jié)合,個體溝通與組織溝通相結(jié)合;建立起與黨委政府的聯(lián)動機制,重要事項爭取外部組織支持。一系列具體機制的建立,意味著民主監(jiān)督員在監(jiān)督過程中各個環(huán)節(jié)的暢通。

三、襄陽市政協(xié)主體作用發(fā)揮的經(jīng)驗與成效

(一)襄陽市政協(xié)在充分發(fā)揮民主監(jiān)督主體作用上的有益經(jīng)驗

民主監(jiān)督員制度取得的實效離不開政協(xié)主體作用的發(fā)揮,從襄陽市政協(xié)充分發(fā)揮主體作用的過程中,我們可以總結(jié)出以下幾條可供借鑒的經(jīng)驗。

1、市政協(xié)主要領(lǐng)導(dǎo)的智慧、威望與開創(chuàng)精神是襄陽市政協(xié)能夠充分發(fā)揮主體作用的重要推手。對于近些年襄陽市政協(xié)民主監(jiān)督主體作用的發(fā)揮、監(jiān)督實效的提高,其中一個人功不可沒,那就是襄陽市政協(xié)現(xiàn)任主席萬桃元。襄陽市大力推動民主監(jiān)督員制度的建設(shè)起始于2010年,而萬桃元就是在2010年2月始擔(dān)任襄樊市政協(xié)主席職務(wù)的,在此之前,萬桃元曾歷任縣、市副縣、市長,縣、市委副書記、書記,2001-2007年任襄樊市委常委,其間還任市政法委書記、市公安局黨委書記、局長,2004-2010年任襄樊市委副書記。擔(dān)任政協(xié)主席后,萬桃元親自擔(dān)任民主監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組組長,出席民主監(jiān)督工作動員大會。據(jù)相關(guān)人士評價,萬桃元是一位充滿智慧并且有威望的領(lǐng)導(dǎo),他的智慧和威望為其到政協(xié)后開創(chuàng)新的工作局面奠定了基礎(chǔ)。同時筆者認(rèn)為,開創(chuàng)精神也是這位政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)身上所具有的、不可抹殺的一種領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)和魅力。因為,在現(xiàn)實中,也有許多領(lǐng)導(dǎo)在擔(dān)任政協(xié)職務(wù)后精神懈怠、停步不前的例子。

2、民主監(jiān)督職能的相對獨立、專職工作機構(gòu)的設(shè)立與相對穩(wěn)定的監(jiān)督員隊伍是襄陽市政協(xié)能夠充分發(fā)揮主體作用的重要基礎(chǔ)。襄陽市政協(xié)之所以能夠充分發(fā)揮主體作用、為委員履行職能保駕護航,也在于他們將民主監(jiān)督職能進行了分離。在政協(xié)工作實踐中,由于協(xié)商會議、提案、建議案等可以將民主監(jiān)督寓于其中,但又不能將它們當(dāng)中的民主監(jiān)督與政治協(xié)商、參政議政進行很清楚的劃分,因此,在很多時候,民主監(jiān)督被裹挾在了另外兩項職能中。襄陽市政協(xié)在準(zhǔn)備大力發(fā)展民主監(jiān)督工作時,就成立了民監(jiān)辦,雖然開始設(shè)在“委員工作委員會”,但從職能上進行了劃分,他們的職責(zé)就在于引導(dǎo)、組織從委員中選出的監(jiān)督員,開展諸如視察、委派式監(jiān)督、專項式監(jiān)督、民主評議等監(jiān)督活動,與協(xié)商會議、提案等有了一個明顯的區(qū)別。并且還組建了一個相對穩(wěn)定的監(jiān)督員隊伍,監(jiān)督員實行任期制,與委員任期相應(yīng),不出現(xiàn)特殊情況,一般不會變動。這些都為襄陽市政協(xié)充分發(fā)揮主體作用提供了較為完備的組織基礎(chǔ)和組織架構(gòu),比如領(lǐng)導(dǎo)小組的決策就有專門的機構(gòu)——民主監(jiān)督辦公室來執(zhí)行(包括制定制度、實施方案、組建隊伍等等),而領(lǐng)導(dǎo)小組和民監(jiān)辦的部署也有具體的承擔(dān)者——民主監(jiān)督員或民主監(jiān)督小組來實施和操作。

3、勇于探索、善于總結(jié)、不斷創(chuàng)新是襄陽市政協(xié)能夠充分發(fā)揮主體作用的精神品格支柱。近幾年來,襄陽市政協(xié)的民主監(jiān)督員制度從特約式監(jiān)督到委派式監(jiān)督,從專項監(jiān)督到主題式監(jiān)督,從個體監(jiān)督到小組監(jiān)督再到聯(lián)組、聯(lián)合、聯(lián)手、聯(lián)動監(jiān)督,都是一個不斷摸索、不斷改進、完善和豐富的過程。根據(jù)實踐的發(fā)展變化,根據(jù)隨著監(jiān)督過程的逐步展開而獲得的對監(jiān)督工作不斷深化的認(rèn)識,襄陽市政協(xié)總是會及時調(diào)整自身行動,創(chuàng)新精神貫穿監(jiān)督工作開展的始終。

4、注重制度建設(shè)是襄陽市政協(xié)能夠充分發(fā)揮主體作用的重要保障。在民主監(jiān)督工作開展過程中,襄陽市政協(xié)的制度保障意識非常強烈:對于想要開展的工作,會在前期調(diào)研、論證的基礎(chǔ)上制定制度,使制度先行;對于在實踐過程中總結(jié)出來的有益經(jīng)驗,也會以制度形式規(guī)范下來。通過制度,他們對內(nèi)規(guī)范了成員行為,對外實現(xiàn)了溝通聯(lián)系機制的穩(wěn)定性、常態(tài)化,沒有這種制度意識,以及一系列的制度建設(shè)成果,襄陽市政協(xié)民主監(jiān)督工作可能不會在幾年內(nèi)實現(xiàn)一個量和質(zhì)的突破,具體工作的開展會更困難。這種制度意識也延伸到了民主監(jiān)督員的監(jiān)督工作中,監(jiān)督之后如何使監(jiān)督效果能形成長效機制成為民主監(jiān)督員的自覺探索。

(二)襄陽市政協(xié)充分發(fā)揮主體作用所取得的實效

1、主體自覺的成效首先表現(xiàn)為內(nèi)部共識的達(dá)成、內(nèi)部隊伍的成長、力量的凝聚。襄陽市政協(xié)通過自身的主動作為,在政協(xié)內(nèi)部凝聚起了一股力量,從領(lǐng)導(dǎo)到專職工作人員,再到個體民主監(jiān)督員,建設(shè)起了一支隊伍;在內(nèi)部形成了一種共識,監(jiān)督實效的提高需要自身的努力;通過各種監(jiān)督活動,民主監(jiān)督員及政協(xié)組織的監(jiān)督意識、理性溝通藝術(shù)都得到了增強。

2、主體自覺的成效更表現(xiàn)為提升民主監(jiān)督實效、助推經(jīng)濟社會發(fā)展。民主監(jiān)督的實效性可以表現(xiàn)在三個層面:在較低層面上表現(xiàn)為監(jiān)督活動開展次數(shù)的多少;在較高層面上表現(xiàn)為監(jiān)督意見提出的數(shù)量、被采納的數(shù)量;在更高層面上表現(xiàn)為監(jiān)督意見對于國家經(jīng)濟社會發(fā)展的推動。在這幾個層面上,除對發(fā)展的推動不太好檢驗外,其余兩個層面上的成效是一目了然的。據(jù)統(tǒng)計,襄陽(襄樊)市在2010年初剛組建民主監(jiān)督小組的半個月內(nèi),各小組就對市直18個部門和8個縣(市)區(qū)進行了較為全面的走訪、座談、問卷調(diào)查、暗訪,市政協(xié)相繼召開了3場專項民主監(jiān)督資政會,市政協(xié)民主監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)小組形成了21份《民主監(jiān)督意見書》,分別送達(dá)市環(huán)保局、公安局、工商局等相關(guān)部門;2014年,市政協(xié)圍繞市委、市政府中心工作,緊緊抓住環(huán)境保護、交通安全、食品安全等民主監(jiān)督主題,組織開展各種形式的監(jiān)督活動149次,召開資政會、協(xié)商會、座談會36次,發(fā)出《民主監(jiān)督意見書》7份,編發(fā)《社情民意》19期、《民主監(jiān)督簡報》14期,提交調(diào)研報告18篇;2015年,各民主監(jiān)督小組組織開展各種形式的調(diào)研、視察等監(jiān)督活動共122次,提意見建議213條,召開資政會、專題協(xié)商會、座談會26次,印發(fā)《民主監(jiān)督簡報》19期,會議記要1期,編發(fā)《社情民意》13份,發(fā)出《民主監(jiān)督意見書》12份,提交調(diào)研報告18篇。

襄陽市政協(xié)在發(fā)揮主體作用過程中,也遇到了專業(yè)機構(gòu)設(shè)置的臨時性、民主監(jiān)督員的素質(zhì)和能力要加強、監(jiān)督員隊伍的產(chǎn)生、管理、獎懲手段匱乏、兼職身份和任務(wù)繁重的矛盾、專業(yè)監(jiān)督與專業(yè)回避的矛盾、需要進一步增強外部聯(lián)合、提升監(jiān)督效力等問題的困擾。要想充分發(fā)揮政協(xié)在民主監(jiān)督工作中的主體作用,提高監(jiān)督實效,筆者認(rèn)為,必須樹立主體意識,強化主體責(zé)任;加強政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)班子配備,完善專職機構(gòu)建設(shè);探索政協(xié)委員和民主監(jiān)督員任期內(nèi)相對專職化辦法;加強隊伍建設(shè),增強政協(xié)在委員入口上的主動性,加強民主監(jiān)督員隊伍的選拔、管理和激勵;加強民主監(jiān)督制度建設(shè),完善各種聯(lián)系溝通機制,建立民主監(jiān)督工作的長效機制;加大宣傳力度,營造良好氛圍。襄陽市的經(jīng)驗,值得借鑒;襄陽市的共性問題,值得思考。

[1]中國人民政治協(xié)商會議章程[EB/OL].http:// www.gov.cn/test/2005-06/27/content_18059.htm.

[2]中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見[EB/ OL].人民網(wǎng),http://cppcc.people.com.cn/GB/34961/ 60987/.

[3]湖北省政協(xié)研究室課題組,王華圣.關(guān)于襄陽市政協(xié)和南漳縣政協(xié)開展民主監(jiān)督工作的調(diào)查與思考[J].世紀(jì)行,2011,(06).

責(zé)任編輯:肖建平

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1671-2803(2017)02-0035-07

2017-01-13

本文系全國社會主義學(xué)院系統(tǒng)科研項目“人民政協(xié)民主監(jiān)督主體作用研究——以襄陽市政協(xié)民主監(jiān)督員制度為例”(XT201616)的研究成果。

1.王相紅(1973—),女,湖北鐘祥人,湖北省社會主義學(xué)院教研室副主任;2.賀俊春(1979—),女,安徽安慶人,湖北省社會主義學(xué)院教師。