住宅建設(shè)用地使用權(quán)有償續(xù)期的政治和法律邏輯

李 芳

(華中師范大學(xué),湖北 武漢 430079)

觀察與思考

住宅建設(shè)用地使用權(quán)有償續(xù)期的政治和法律邏輯

李 芳

(華中師范大學(xué),湖北 武漢 430079)

我國(guó)是一個(gè)人口眾多、自然資源匱乏又正處于社會(huì)主義初級(jí)階段的發(fā)展中大國(guó),現(xiàn)實(shí)國(guó)情決定了我國(guó)住宅地權(quán)續(xù)期的制度設(shè)計(jì),不僅是一個(gè)厘清權(quán)利義務(wù)邊界、解除社會(huì)公眾焦慮、關(guān)乎民眾福祉的法律問(wèn)題,更是一個(gè)穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期、促進(jìn)社會(huì)和諧、關(guān)乎國(guó)家命運(yùn)的重大政治問(wèn)題。唯有遵循政治和法律邏輯,嚴(yán)守我國(guó)憲法所確認(rèn)的土地社會(huì)主義公有制底線,以真實(shí)民意為依歸,才能制定出合乎國(guó)情民意的可操作性方案,實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

住宅建設(shè)用地使用權(quán) 有償續(xù)期 政治邏輯 法律邏輯

我國(guó)實(shí)行土地社會(huì)主義公有制,城市的絕大多數(shù)土地屬于國(guó)家所有,房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商向國(guó)家繳納土地出讓金取得住宅建設(shè)土地使用權(quán),購(gòu)房者享有期限性的土地使用權(quán)和永續(xù)性的房屋所有權(quán)。《物權(quán)法》中“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的,自動(dòng)續(xù)期”的規(guī)定解決了住宅建設(shè)用地使用權(quán)的有限性和房屋所有權(quán)的無(wú)限性之間的沖突,實(shí)現(xiàn)了建設(shè)土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的合一,保障了公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。但由于物權(quán)法對(duì)如何續(xù)期、是否有償續(xù)期并未明確規(guī)定,隨著部分住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期或即將到期,圍繞其續(xù)期問(wèn)題,特別是有償續(xù)期問(wèn)題,社會(huì)各界爭(zhēng)議甚大。

一

在住宅建設(shè)土地使用權(quán)續(xù)期問(wèn)題上,很多專家學(xué)者主張實(shí)行無(wú)償無(wú)期限自動(dòng)續(xù)期,并得到不少民眾的擁護(hù),理由主要有以下幾點(diǎn):

第一,《物權(quán)法》第149條規(guī)定:“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的,自動(dòng)續(xù)期。”“自動(dòng)續(xù)期”意味著建設(shè)用地使用權(quán)人不需要采取任何行動(dòng),既不需要辦理不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù),也不需要支付土地使用費(fèi),建設(shè)用地使用權(quán)就可自動(dòng)延續(xù)。若收取費(fèi)用,就違背了“自動(dòng)”的含義。

第二,《物權(quán)法》規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的目的是“保障老百姓安居樂(lè)業(yè)”。私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)已經(jīng)被寫(xiě)入憲法,“有恒產(chǎn)者有恒心”,土地才是真正的恒產(chǎn),只有土地使用權(quán)歸房主永久使用,才是真正的恒產(chǎn)。在現(xiàn)在房?jī)r(jià)居高不下的背景下,很多人背負(fù)了幾十年的房貸之后,又要接著還地債,會(huì)導(dǎo)致老百姓流離失所,甚至引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩,與立法目的相悖。

第三,我國(guó)《憲法》確立了農(nóng)村宅基地土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織集體所有,宅基地使用權(quán)歸農(nóng)民所有,且宅基地上自建住宅享有永續(xù)的使用權(quán)。所以從平等的角度,城鎮(zhèn)居民應(yīng)享有與農(nóng)民平等的居住權(quán)益,永久享有土地的使用權(quán)。

二

筆者認(rèn)為,無(wú)償續(xù)期的上述理由均有值得商榷之處。針對(duì)上述理由,分別闡述如下:

第一,物權(quán)法規(guī)定“自動(dòng)續(xù)期”不等于“無(wú)償自動(dòng)續(xù)期”?！白詣?dòng)續(xù)期”是相對(duì)于“申請(qǐng)續(xù)期”而言,是指建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿,土地使用者續(xù)期時(shí),既不需要向有關(guān)部門(mén)提出申請(qǐng),也不需要經(jīng)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)即可自動(dòng)展期,但并未涉及是否繳費(fèi)問(wèn)題。在《物權(quán)法》制定過(guò)程中,對(duì)住宅地權(quán)續(xù)期是否收費(fèi)始終存在爭(zhēng)議,由于爭(zhēng)議過(guò)大,采取了模糊處理方法,立法者的解釋是:“如何科學(xué)地規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)人屆時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù),目前還缺少足夠的科學(xué)依據(jù),幾十年后,國(guó)家富裕了,是否還要收土地使用金,應(yīng)當(dāng)慎重研究,物權(quán)法以不作規(guī)定為宜。而且物權(quán)法不作規(guī)定,也不影響國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際情況作出相關(guān)的規(guī)定?！盵1](P275)再者,法律已經(jīng)明確規(guī)定,住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期限為70年,如果《物權(quán)法》的立法本意是期限屆滿后自動(dòng)免費(fèi)續(xù)期,其效果就是無(wú)期限,那何不直接規(guī)定住宅建設(shè)用地使用權(quán)無(wú)期限限制,反而要求70年再續(xù)期呢?以上都說(shuō)明了《物權(quán)法》在住宅建設(shè)用地使用權(quán)人續(xù)期時(shí)是否繳費(fèi)的確是存在法律空白的。

第二,主張住宅地權(quán)使用權(quán)無(wú)償續(xù)期能夠刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障老百姓安居樂(lè)業(yè)的理由也不成立。近年來(lái)房?jī)r(jià)一路高漲,并非因?yàn)樾枨笸?而是投資人將購(gòu)房作為投資甚至投機(jī)工具,利用銀行金融杠桿炒作的結(jié)果。在“羊群效應(yīng)”及房?jī)r(jià)會(huì)持續(xù)上漲的預(yù)期作用下,廣大工薪階層成為了高房?jī)r(jià)的真正消化者,背負(fù)著沉重的房貸壓力,有效社會(huì)需求被抑制,社會(huì)財(cái)富短期內(nèi)迅速向炒房者和房地產(chǎn)商聚集,嚴(yán)重背離了“安居樂(lè)業(yè)”的立法目的。著名學(xué)者易憲容根據(jù)中國(guó)民生銀行與胡潤(rùn)百富在北京聯(lián)合發(fā)布的《2014-2015中國(guó)超高凈值人群需求調(diào)研報(bào)告》進(jìn)行分析后得出中國(guó)的超級(jí)富豪在以下幾個(gè)方面與中國(guó)的炒房有關(guān):一是房地產(chǎn)業(yè)是超級(jí)富豪最為聚集、增長(zhǎng)最快及占有最多的行業(yè);二是在中國(guó)的超級(jí)富豪中,15%的人直接與炒房有關(guān);三是一線城市的超級(jí)富豪占比最多,為45%,而這些城市的房?jī)r(jià)最高。從這三個(gè)方面來(lái)看,通過(guò)炒房盈利是當(dāng)前中國(guó)超級(jí)富豪財(cái)富增長(zhǎng)最快的方式。[2]至于有學(xué)者主張的通過(guò)炒房刺激經(jīng)濟(jì),只會(huì)帶來(lái)短暫的、虛幻的“極度快樂(lè)”,最終將扭曲國(guó)家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),拖累社會(huì)經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。

第三,以農(nóng)林宅基地?zé)o償取得且享有永續(xù)的使用權(quán)為由要求城鎮(zhèn)土地使用權(quán)無(wú)償續(xù)期的理由也不能成立。中國(guó)農(nóng)村宅基地制度是中國(guó)特有的一項(xiàng)土地制度,是集體化的產(chǎn)物。在土地改革和農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期,宅基地屬于農(nóng)民私有。隨著新中國(guó)社會(huì)主義改造的完成,宅基地的所有權(quán)和使用權(quán)相分離,所有權(quán)歸各種形式的集體所有,農(nóng)民僅享有宅基地的使用權(quán)。宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán),其使用權(quán)是無(wú)償取得,且無(wú)期限限制,但不得抵押。近年來(lái),關(guān)于宅基地有償使用的呼聲日漸高漲,國(guó)家也開(kāi)展過(guò)宅基地有償使用的試點(diǎn)。1990年1月,《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家土地管理局關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作請(qǐng)示的通知》對(duì)宅基地使用權(quán)有償使用進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定,但1993年7月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)項(xiàng)目審核處理意見(jiàn)的通知》中明確取消了農(nóng)村宅基地有償使用費(fèi)。要理解宅基地使用權(quán)的無(wú)償性與永續(xù)性,就必須把它置于中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的“重城輕鄉(xiāng)”的城鄉(xiāng)分割二元結(jié)構(gòu)的背景下來(lái)解讀。一方面,新中國(guó)成立初期,為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化戰(zhàn)略目標(biāo),農(nóng)民的土地?zé)o償收歸集體所有,城鄉(xiāng)戶籍制度的嚴(yán)格管理限制了農(nóng)村人口向城市人口的遷移,作為對(duì)價(jià),農(nóng)民無(wú)償享有宅基地的使用權(quán)。另一方面,改革開(kāi)放以前,通過(guò)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差,農(nóng)業(yè)、農(nóng)民支持了工業(yè)和城市;改革開(kāi)放以后,通過(guò)廉價(jià)的勞動(dòng),農(nóng)民工再次支持工業(yè)和城市。因此,在我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒(méi)有徹底廢除的時(shí)代背景下,宅基地使用權(quán)的無(wú)償取得及無(wú)期限使用承載著較大的政治和社會(huì)功能,是符合我國(guó)國(guó)情的制度安排。但隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展以及一系列有利于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)改變的制度性變革的實(shí)施,城鄉(xiāng)將逐步實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展、共同富裕,屆時(shí)我國(guó)農(nóng)村土地的集體所有制將變?yōu)閲?guó)家所有制,農(nóng)村將和城市一樣實(shí)行住宅建設(shè)用地的有償取得、有償續(xù)期制度,以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)住宅土地使用權(quán)上的平等。

三

我國(guó)是一個(gè)人口眾多、自然資源匱乏又正處于社會(huì)主義初級(jí)階段的發(fā)展中大國(guó),現(xiàn)實(shí)國(guó)情決定了我國(guó)城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的制度設(shè)計(jì)必須遵循法律邏輯和政治邏輯的統(tǒng)一。

黨的十八屆四中全會(huì)提出要全面推進(jìn)依法治國(guó),強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó),要加強(qiáng)憲法實(shí)施。我國(guó)《憲法》規(guī)定:“城市的土地屬于國(guó)家所有”。既然國(guó)家享有城市土地所有權(quán),那么國(guó)家將國(guó)有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者,土地使用者向國(guó)家支付土地出讓金的行為就是土地公有制的邏輯延伸。建設(shè)用地使用權(quán)人在國(guó)家所有的土地上建造建筑物、構(gòu)筑物及一些附屬設(shè)施,這是一種典型的用益物權(quán)。所有權(quán)具有永續(xù)性,而用益物權(quán)則具有期限性。土地使用權(quán)到期后續(xù)期本質(zhì)上是取得新的土地使用權(quán),作為對(duì)價(jià),必須向土地所有權(quán)人繳納土地使用費(fèi)(土地所有權(quán)人可以放棄權(quán)利)。近年來(lái)房?jī)r(jià)多次調(diào)控“不降反升”的一個(gè)重要原因,就是人們對(duì)房?jī)r(jià)持續(xù)上漲的強(qiáng)烈預(yù)期。因此,國(guó)家應(yīng)將《憲法》中土地公有制的規(guī)定真正落實(shí)到實(shí)踐中,明確土地使用權(quán)期滿后的有償續(xù)期,這樣,商品房的價(jià)值量會(huì)隨著時(shí)間的推移逐漸降低,直至歸零,便可有效降低對(duì)房屋的投資和投機(jī),使房屋回歸居住功能,穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期,解除社會(huì)焦慮,實(shí)現(xiàn)廣大中低收入者的安居樂(lè)業(yè)。

城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)免費(fèi)、自動(dòng)續(xù)期,嚴(yán)重混淆了土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的性質(zhì),必然導(dǎo)致土地所有權(quán)的虛化,將使我國(guó)《憲法》規(guī)定的生產(chǎn)資料公有制這一基本經(jīng)濟(jì)制度名存實(shí)亡,其實(shí)質(zhì)就是土地私有化,“地產(chǎn)必然以資本的形式既表現(xiàn)為對(duì)工人階級(jí)的統(tǒng)治,也表現(xiàn)為對(duì)那些因資本運(yùn)動(dòng)的規(guī)律而破產(chǎn)或興起的所有者本身的統(tǒng)治”[3](P151-152)。擁有多套房屋的人將成為食利階層,勢(shì)必導(dǎo)致土地資源占有不公的固化,加劇貧富差距和貧困代際傳遞。城市住宅建設(shè)用地使用權(quán)免費(fèi)、自動(dòng)續(xù)期還將進(jìn)一步強(qiáng)化民眾對(duì)房?jī)r(jià)的上漲預(yù)期、刺激房地產(chǎn)行業(yè)的投資甚至投機(jī)行為。因此,“對(duì)于人民的居住權(quán)及房屋所有權(quán)的保護(hù),應(yīng)當(dāng)建立在土地公平與正義原則的基礎(chǔ)上,應(yīng)防止個(gè)別群體對(duì)土地資源的過(guò)度占有和搶奪。住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期方案不宜盲從無(wú)償無(wú)期限續(xù)期的顯性民意”[4]。

總之,中國(guó)的特殊國(guó)情決定了我國(guó)住宅地權(quán)續(xù)期的制度設(shè)計(jì)。這不僅是一個(gè)厘清權(quán)利義務(wù)邊界、解除社會(huì)公眾焦慮、關(guān)乎民眾福祉的法律問(wèn)題,更是一個(gè)穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期、促進(jìn)社會(huì)和諧、關(guān)乎國(guó)家命運(yùn)的重大政治問(wèn)題。唯有遵循政治和法律邏輯,嚴(yán)守我國(guó)憲法所確認(rèn)的土地社會(huì)主義公有制底線,實(shí)行有償續(xù)期,才能實(shí)現(xiàn)人民安居樂(lè)業(yè)和國(guó)家長(zhǎng)治久安。

[1]全國(guó)人大常委會(huì)法治工作委員會(huì)民法室.中華人民共和國(guó)物權(quán)法條文說(shuō)明、立法理由及相關(guān)規(guī)定[M].北京大學(xué)出版社,2007.

[2]易憲容.房貸新政須避免助長(zhǎng)樓市投機(jī)炒作風(fēng)氣[N].每日經(jīng)濟(jì)新聞,2015-04-08.

[3]馬克思恩格斯文集:第1卷[M].北京:人民出版社,2009.

[4]靳相木,歐陽(yáng)亦梵.住宅建設(shè)用地自動(dòng)續(xù)期的邏輯變換及方案形成[J].中國(guó)土地科學(xué),2016,(02).

責(zé)任編輯:梁世峰

F321.1

A

1671-2803(2017)02-0083-03

2017-02-11

本文系教育部人文社會(huì)科學(xué)專項(xiàng)任務(wù)項(xiàng)目“堅(jiān)定大學(xué)生對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的自信研究”(14JDSZK087)、2016年度湖北省教育廳哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大項(xiàng)目“西方國(guó)家核心價(jià)值觀與法治文化建設(shè)研究”、華中師范大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目資助的“社會(huì)主義核心價(jià)值觀與法治文化建設(shè)研究”(CCNU15Z02008)的階段性成果。

李芳(1970—),女,湖北鐘祥人,華中師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師,法學(xué)博士。