張雪霖

“以縣為主”的項(xiàng)目供給模式及其意外后果

張雪霖

(華中科技大學(xué) 中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心,湖北 武漢430074)

國(guó)家與近9億農(nóng)民如何打交道,將是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化無法回避的問題。“以縣為主”的項(xiàng)目供給模式中,國(guó)家資源的輸入并沒有轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村基層組織的治理能力,反而圍繞著項(xiàng)目制形成了縣鄉(xiāng)村利益共同體和私人治理秩序不可逆的格局。這導(dǎo)致基層政權(quán)面臨合法性危機(jī)和治理性危機(jī)的不良后果,大量社會(huì)矛盾不斷上移,體制不堪重負(fù)?？茖踊I(yè)化分工的縣及其職能部門不是直接對(duì)接鄉(xiāng)土社會(huì)的有效基層治理單位,建議將“以縣為主”的項(xiàng)目制調(diào)整為“以鄉(xiāng)村為主”的項(xiàng)目供給模式,建設(shè)一個(gè)具有強(qiáng)大基礎(chǔ)能力的鄉(xiāng)村基層組織。

項(xiàng)目制;以縣為主;鄉(xiāng)村組織;農(nóng)民;縣鄉(xiāng)村利益共同體;私人治理;治理性危機(jī)

黨的十八屆三中全會(huì)提出國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化,國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化無法回避的問題就是國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系以及國(guó)家與近9億農(nóng)民如何打交道。稅費(fèi)時(shí)期,國(guó)家通過鄉(xiāng)村組織實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民的間接治理,對(duì)上執(zhí)行“征糧派款,刮宮流產(chǎn)”的行政任務(wù),對(duì)下提供糾紛調(diào)解、社會(huì)治安和公共品供給等社會(huì)需求。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后,鄉(xiāng)村組織不再需要向農(nóng)民收取稅費(fèi),計(jì)劃生育工作也好做了,有一種聲音認(rèn)為鄉(xiāng)村組織沒有存在的必要了,可以將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能上收到縣一級(jí)政府。由于農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)期的農(nóng)民負(fù)擔(dān)危機(jī),鄉(xiāng)村社會(huì)贏利性經(jīng)紀(jì)人崛起,導(dǎo)致干群關(guān)系惡化,國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村基層組織嚴(yán)重不信任。在后稅費(fèi)時(shí)期,隨著資源下鄉(xiāng),國(guó)家從“汲取型政權(quán)”走向“分配型政權(quán)”[1],國(guó)家傾向于繞過鄉(xiāng)村基層組織與農(nóng)民個(gè)體建立直控式治理關(guān)系,實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的轉(zhuǎn)型,典型的表現(xiàn)是糧食綜合直補(bǔ)和項(xiàng)目制。

一、“以縣為主”的項(xiàng)目供給制度

我國(guó)政府體制共設(shè)有中央、省、市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))等五級(jí),村兩委則屬于半行政化的組織,中央政府最能代表國(guó)家的利益,在中央和農(nóng)民個(gè)體之間還存在省、市、縣、鄉(xiāng)和村等五級(jí)。政府內(nèi)部上下級(jí)關(guān)系可以看作是一種委托方-管理方-代理方各方之間的契約關(guān)系,運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)不完全契約理論視角,由于信息和未來事件的不確定,各方無法制定完全契約來對(duì)所有行為、權(quán)限一一規(guī)定,因而,契約規(guī)定之外的剩余控制權(quán)的分配成為激勵(lì)各方參與的重要因素。周雪光將剩余控制權(quán)從目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗(yàn)收權(quán)和實(shí)施激勵(lì)權(quán)等三個(gè)維度配置組合,國(guó)家財(cái)政資源根據(jù)不同維度上控制權(quán)的不同權(quán)重和組合,具體形成直控式、承包式、托管式和自治式等治理模式[2]。

直控式治理有效實(shí)施需要目標(biāo)清晰、實(shí)施過程簡(jiǎn)單易行、檢查驗(yàn)收成本低等特定條件,如糧食直補(bǔ)的發(fā)放,但若這些條件缺失,將會(huì)導(dǎo)致控制權(quán)向承包方轉(zhuǎn)移,即直控式向承包式、托管式或自治式轉(zhuǎn)移。中央政府除了在特定有限領(lǐng)域能夠與農(nóng)民建立直控式治理關(guān)系外,大部分事項(xiàng)要通過不同的政府層級(jí)來與農(nóng)民個(gè)體對(duì)接,政府內(nèi)部上下級(jí)關(guān)系形成的是多層級(jí)委托-代理關(guān)系。那么在中央無法完全與眾多分散的農(nóng)民個(gè)體直接對(duì)接的情況下,選擇哪一級(jí)組織作為與農(nóng)民個(gè)體直接對(duì)接的基層單位就很重要了。

在后稅費(fèi)時(shí)期,除了糧食綜合直補(bǔ)外,國(guó)家財(cái)政資源輸入農(nóng)村采取的是項(xiàng)目制形式。項(xiàng)目制是指按照中央政府意圖,自上而下以專項(xiàng)化資金方式進(jìn)行資源配置的制度安排。折曉葉等分析了項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制及其治理邏輯,采取的是中央部門、地方政府和村莊三分法,其中地方政府主要是縣(市)一級(jí),因?yàn)楂@批的國(guó)家項(xiàng)目在省市只需“過手”,經(jīng)由組織評(píng)審、上報(bào)、管理的行政過程后,便落至縣(市)[3]。周飛舟以一個(gè)基層義務(wù)教育為案例,分析“項(xiàng)目治國(guó)”體制下形成的“以縣為主”的資源分配體制及其意外后果[4]。渠敬東將項(xiàng)目制視為“一種新的國(guó)家治理體制”,“以縣為主”的項(xiàng)目分級(jí)治理機(jī)制,導(dǎo)致基層社會(huì)解體和重組的意外后果[5]。李祖佩進(jìn)而總結(jié)“以縣為主”的項(xiàng)目供給模式下出現(xiàn)鄉(xiāng)村組織失語和鄉(xiāng)村組織的自利性[6]。從既有的文獻(xiàn)中不難看出項(xiàng)目治國(guó)體制下,國(guó)家由于對(duì)鄉(xiāng)村基層組織不信任,將國(guó)家與農(nóng)民直接對(duì)接的有效基層單位上移至縣(市)政府一級(jí),鄉(xiāng)村基層組織的治理權(quán)力在項(xiàng)目制下進(jìn)一步弱化。

項(xiàng)目制分級(jí)治理機(jī)制中,形成“以縣為主”的項(xiàng)目供給模式,項(xiàng)目指標(biāo)的分配、項(xiàng)目工程的規(guī)劃和設(shè)計(jì)以及實(shí)施管理都是以縣及其職能部門為主,鄉(xiāng)村組織在項(xiàng)目實(shí)施中沒有話語權(quán),但項(xiàng)目實(shí)施中縣職能部門“條條”不借助鄉(xiāng)村基層組織“塊塊”的力量①“條條”是指從中央延續(xù)到基層的各層級(jí)政府中業(yè)務(wù)內(nèi)容相同的職能部門;“塊塊”是指各個(gè)層級(jí)的地方政府,包括省(自治區(qū)、直轄市)、市(省轄市、地區(qū)、自治州)、縣(縣級(jí)市、市轄區(qū)、自治縣)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng))四個(gè)層級(jí)。,難以順利推進(jìn)工程的實(shí)施。桂華以國(guó)土整治項(xiàng)目為例,認(rèn)為項(xiàng)目進(jìn)村涉及“最后一公里”問題,實(shí)質(zhì)上是一個(gè)“治理問題”,而不僅僅是項(xiàng)目工程質(zhì)量和資金使用管理以及技術(shù)化、工程化的條條管理[7],因而,項(xiàng)目治國(guó)體制在項(xiàng)目進(jìn)村中產(chǎn)生了組織錯(cuò)位?！耙钥h為主”的項(xiàng)目供給模式在實(shí)踐中產(chǎn)生了諸多意外的不良后果,證實(shí)了這種理性化、專業(yè)化的技術(shù)治理與鄉(xiāng)土社會(huì)的不適應(yīng)性,縣(市)政府一級(jí)不是國(guó)家與農(nóng)民之間直接對(duì)接的有效基層單位。由于鄉(xiāng)土社會(huì)不同于城市工業(yè)社會(huì)的性質(zhì)以及鄉(xiāng)村基層組織的獨(dú)有特征與功能,使得強(qiáng)有力而靈活的鄉(xiāng)村基層組織才是國(guó)家和農(nóng)民對(duì)接的有效基層單位?；鶎又卫眢w系和治理能力的現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。

二、鄉(xiāng)村基層組織的特點(diǎn)與功能

(一)鄉(xiāng)村基層組織的特點(diǎn):去科層化

在農(nóng)村調(diào)研常聽鄉(xiāng)村干部說,基層工作就是“上面千條線,下面一根針”,基層干部都是“多面手”,這就是鄉(xiāng)村基層組織不同于縣(市)以上行政組織的特點(diǎn)?！吧厦媲l線”是指在上面,各種政策任務(wù)和部門行為是以科層體制內(nèi)明確的專業(yè)化分工為基礎(chǔ)形成“條條”向下布置貫徹,能夠提高行政效率。到了基層社會(huì),卻很難再細(xì)分成相應(yīng)的“條條”,而是形成一個(gè)相對(duì)分工不清的“塊塊”,來承接自上而下轉(zhuǎn)移的行政任務(wù)。這其中原因有三:一是基層單位規(guī)模較小,事務(wù)量相對(duì)較少,嚴(yán)格細(xì)致分工的話,不僅行政資源不足,而且也會(huì)帶來極大的浪費(fèi);二是基層組織接觸的是和農(nóng)民面對(duì)面互動(dòng)的一線工作,基層事務(wù)具有整體性特征,明晰分工的“條條”難以有效治理,需要“塊塊”綜合治理;三是制度化的科層分工設(shè)計(jì)具有滯后性,難以有效應(yīng)對(duì)不斷出現(xiàn)的新的社會(huì)問題和突發(fā)事件?？傊?國(guó)家難以建設(shè)一個(gè)嚴(yán)格一統(tǒng)到底的“條條”分級(jí)運(yùn)作體制,那么“下面一根針”中“針”的性質(zhì)和功能就很重要了。

相對(duì)于“條條”,這根針就屬于“塊塊”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)“塊塊”的整合功能是通過中心工作和包村干部等工作機(jī)制實(shí)現(xiàn)的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)組織包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和實(shí)行雙重管理的“七站八所”②“七站八所”是指縣、區(qū)及上級(jí)部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu),這里“七”和“八”都是概指,并非確數(shù)。等事業(yè)單位,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)黨政不分,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部也設(shè)有不同的職能部門和科室。鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有職員包括“七站八所”人員都要被吸納進(jìn)中心工作和包村工作中,即除了要完成自上而下“條條”布置的專業(yè)職能任務(wù),還被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府動(dòng)員參與到中心工作和包村工作中,打破“條條”的分割,在分工基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)協(xié)作和整體性治理。

實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村機(jī)制,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就不僅僅是做自己分管的業(yè)務(wù)或職能任務(wù),事無巨細(xì)的村莊工作都要參與,也不能整天坐在辦公室里,而是要常常下鄉(xiāng)和村組干部以及農(nóng)戶打交道。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊社會(huì)建立了強(qiáng)關(guān)系,就能夠深入了解農(nóng)村社會(huì),綜合運(yùn)用情、理、法及地方性知識(shí),解決涉及農(nóng)村社會(huì)的具體問題。不同于縣(市)以上的科層化和專業(yè)化分工的上級(jí)政府組織,農(nóng)村基層組織的非科層化和非專業(yè)化特征正是與具有綜合性、突擊性、季節(jié)性、臨時(shí)性、偶發(fā)性、鄉(xiāng)土性的基層工作和農(nóng)村社會(huì)相適應(yīng)的。

(二)鄉(xiāng)村基層組織的功能:基礎(chǔ)能力和具體能力

賀雪峰將基層組織的功能劃分為一般(基礎(chǔ))能力和特殊(具體)能力的二分法給予筆者以啟發(fā)。在對(duì)待不同的國(guó)家級(jí)任務(wù)及不同的鄉(xiāng)村社會(huì)性質(zhì)時(shí),鄉(xiāng)村基層組織需要回應(yīng)的具體問題是不同的,因此其特殊(具體)能力也是不同的,如稅費(fèi)時(shí)期的收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和計(jì)劃生育任務(wù)。而一般(基礎(chǔ))能力則是指鄉(xiāng)村基層組織能維系農(nóng)村社會(huì)的基礎(chǔ)秩序,能一般性地回應(yīng)自上而下規(guī)劃的現(xiàn)代化的國(guó)家要求和自下而上的鄉(xiāng)村社會(huì)性質(zhì)變遷的要求[8]。具有強(qiáng)有力的基礎(chǔ)能力的基層組織,既能有效執(zhí)行國(guó)家在不同時(shí)期下達(dá)的不同政策和任務(wù),即各種具體任務(wù),也能靈活應(yīng)對(duì)基層社會(huì)層出不窮的社會(huì)問題?；鶎又卫砟芰Φ默F(xiàn)代化,是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義,就在于要建設(shè)一個(gè)具有強(qiáng)大基礎(chǔ)能力的基層組織體系,一頭挑起國(guó)家,一頭擔(dān)起農(nóng)民。

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后,收取農(nóng)業(yè)稅等具體任務(wù)消失,并不意味農(nóng)村基層組織不重要了,反而,在新時(shí)期快速城市化的背景下,農(nóng)村人財(cái)物大量向外流失,農(nóng)民生產(chǎn)生活互助體系的瓦解以及閑暇時(shí)間的增多,對(duì)生產(chǎn)、生活和文化公共品的內(nèi)生需求強(qiáng)烈,更突顯了一個(gè)具有強(qiáng)大基礎(chǔ)能力的基層組織的重要性。國(guó)家惠農(nóng)資源的輸入應(yīng)轉(zhuǎn)化為加強(qiáng)基層組織的基礎(chǔ)能力建設(shè),以回應(yīng)農(nóng)村作為現(xiàn)代化進(jìn)程中的“穩(wěn)定器”和“蓄水池”功能以及國(guó)家自上而下對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民的現(xiàn)代性改造的要求。村級(jí)組織相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言,其作為農(nóng)村最基層組織,具有三大功能:一是協(xié)助上級(jí)完成各項(xiàng)任務(wù),二是組織村民達(dá)成集體行動(dòng),三是有效表達(dá)農(nóng)民對(duì)公共品需求的偏好。健康有序的鄉(xiāng)村關(guān)系,能夠在國(guó)家和農(nóng)民之間起到良好的上傳下達(dá)作用,這也是強(qiáng)大的基礎(chǔ)能力的內(nèi)在要求。

村級(jí)組織是國(guó)家與農(nóng)民的制度化連接點(diǎn),是自上而下的正式行政權(quán)力和自下而上的非正式自治權(quán)力的匯合點(diǎn),這就決定了村干部的雙重角色和身份,既要做好國(guó)家的代理人,又要做好村莊的當(dāng)家人;既要將國(guó)家的政策和任務(wù)向下傳達(dá)給農(nóng)民,又要將農(nóng)民的內(nèi)生需求向上反饋給國(guó)家,以實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)之間的良性互動(dòng)。縣鄉(xiāng)政府離開村干部直接與農(nóng)民打交道效率低下,而村干部生活在村莊這個(gè)熟人社會(huì)中,不僅可以低成本地掌握村莊內(nèi)部的各種信息,而且可以有效地將自己掌握的自上而下的信息有針對(duì)性地傳遞到村民那里。20世紀(jì)90年代農(nóng)民負(fù)擔(dān)危機(jī)和基層治理內(nèi)卷化問題,是因?yàn)猷l(xiāng)村社會(huì)贏利性經(jīng)紀(jì)人崛起,鄉(xiāng)村利益共同體重新形成,村與鄉(xiāng)之間的利益聯(lián)接超過了之上的國(guó)家與農(nóng)民的需要[9]。

三、“以縣為主”的項(xiàng)目制對(duì)基層組織的再造

后稅費(fèi)時(shí)期,國(guó)家惠農(nóng)資源輸入農(nóng)村主要采取項(xiàng)目化供給模式,專項(xiàng)資金的分配和管理突出的是中央意志的實(shí)現(xiàn),其特征如下:①?gòu)?qiáng)調(diào)國(guó)家部門的控制權(quán),避免地方分權(quán)導(dǎo)致的項(xiàng)目實(shí)施的隨意化傾向;②強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目專門化方向,務(wù)求?？顚Ｓ?、專職專責(zé);③強(qiáng)調(diào)規(guī)范化的程序技術(shù),通過理性化的目標(biāo)管理和過程控制,實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目績(jī)效合法性[5]。具有“技術(shù)”理性的項(xiàng)目制在縣(市)以上政府內(nèi)部環(huán)節(jié)是有效的,因?yàn)閺闹醒胝?jīng)省級(jí)政府、地(市)政府到縣(市)政府主要是完成項(xiàng)目審批和項(xiàng)目管理職能,上級(jí)向下級(jí)委托的是項(xiàng)目管理權(quán),委托后的“監(jiān)督”問題可以通過技術(shù)手段解決[]。

但是項(xiàng)目到了縣(市)以下主要就是具體項(xiàng)目實(shí)施工作,將項(xiàng)目資金轉(zhuǎn)化為農(nóng)民所需的公共品,就涉及到項(xiàng)目與分散在千家萬戶的農(nóng)民的對(duì)接,有效的項(xiàng)目實(shí)施主體和基層治理單位是鄉(xiāng)村基層組織。前文中分析了在項(xiàng)目體制下形成的是“以縣為主”的項(xiàng)目供給模式,項(xiàng)目指標(biāo)的分配以及項(xiàng)目的實(shí)施管理都是以縣及其職能部門為主導(dǎo),鄉(xiāng)村組織在項(xiàng)目的實(shí)施管理環(huán)節(jié)沒有話語權(quán),處于“失語”狀態(tài)。這雖然有效地解決了對(duì)鄉(xiāng)村基層組織的“監(jiān)督”問題,卻產(chǎn)生了 “激勵(lì)不足”的難題?？h級(jí)職能部門通過行政考核壓力和制度外激勵(lì)措施,讓鄉(xiāng)村基層組織承擔(dān)項(xiàng)目實(shí)施管理中擺平矛盾和化解糾紛等治理責(zé)任,而鄉(xiāng)村基層組織卻沒有制度化的治理權(quán)力,雖然最后能保證項(xiàng)目的順利實(shí)施,但是卻形成了縣鄉(xiāng)村分利秩序以及私人治理秩序等不可逆的格局。

(一)縣鄉(xiāng)村利益共同體

“大跑大項(xiàng)目大發(fā)展,小跑小項(xiàng)目小發(fā)展,不跑沒項(xiàng)目沒發(fā)展”。在后稅費(fèi)時(shí)期,對(duì)于中西部農(nóng)業(yè)型地區(qū)而言,國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付只能成為“吃飯財(cái)政”,地方的發(fā)展是以項(xiàng)目為支撐?？h(市)政府往更高級(jí)政府及部門跑項(xiàng)目,鄉(xiāng)村組織則至少往縣(市)級(jí)政府及其部門以上跑項(xiàng)目,項(xiàng)目指標(biāo)具有稀缺性和競(jìng)爭(zhēng)性,項(xiàng)目部門通過掌握稀缺資源的分配權(quán)而建立起對(duì)下級(jí)政府的權(quán)威?！安块T政府也往往在項(xiàng)目實(shí)施過程中因?yàn)閾碛胁豢商娲馁Y源、信息和權(quán)力,而逐步轉(zhuǎn)變成為專項(xiàng)意義上的獨(dú)立王國(guó)”[5]。具體到縣(市)政府而言,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級(jí)部門之間本是平級(jí)關(guān)系,縣政府職能部門正是通過掌握項(xiàng)目指標(biāo)的分配權(quán)力,樹立起對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威,轉(zhuǎn)變成實(shí)質(zhì)上的上下級(jí)考核監(jiān)督關(guān)系。

“以縣為主”的項(xiàng)目供給模式在縣(市)政府一級(jí),項(xiàng)目指標(biāo)的分配主要有兩種方式:一是縣政府的“打包”機(jī)制,即將各種部門項(xiàng)目融合或捆綁成一種綜合工程,融入地方意圖,借項(xiàng)目之勢(shì),實(shí)現(xiàn)目標(biāo)更加宏大的地方發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃[3]?？h(市)政府的項(xiàng)目打包主要投入方向?yàn)槌鞘虚_發(fā)建設(shè)和打造亮點(diǎn)工程,通過縣領(lǐng)導(dǎo)開現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、結(jié)對(duì)子等方式,將分散在各“條條”的項(xiàng)目整合。二是縣(市)政府部門的項(xiàng)目分配機(jī)制,這個(gè)是由鄉(xiāng)村組織去申報(bào),由掌握項(xiàng)目的部門根據(jù)情況選擇分配指標(biāo)。不管哪一種項(xiàng)目指標(biāo)分配方式,項(xiàng)目的實(shí)施都是由縣職能部門負(fù)責(zé),包括項(xiàng)目工程的規(guī)劃設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、監(jiān)理單位的聘請(qǐng)等環(huán)節(jié),鄉(xiāng)村組織以及農(nóng)民在項(xiàng)目實(shí)施管理中沒有話語權(quán),被動(dòng)地接手項(xiàng)目工程。

項(xiàng)目進(jìn)村涉及村莊利益的調(diào)整和再平衡,就不單純是工程技術(shù)、工程質(zhì)量或者資金管理等技術(shù)問題,還是一個(gè)需要與農(nóng)民打交道的治理問題。每個(gè)農(nóng)民對(duì)于項(xiàng)目進(jìn)村都是歡迎的,但是涉及項(xiàng)目工程需要占用自家的土地、廁所、牛欄或房屋等個(gè)人利益而又沒有相應(yīng)的補(bǔ)償時(shí),作為個(gè)體的農(nóng)民就會(huì)不愿意,從而導(dǎo)致工程無法實(shí)施。諸如此類的項(xiàng)目施工中出現(xiàn)的社會(huì)矛盾和糾紛,縣職能部門無力與眾多分散的農(nóng)民直接打交道,往往是將治理責(zé)任下移給鄉(xiāng)村基層組織,但是鄉(xiāng)村組織在項(xiàng)目實(shí)施中并沒有治理權(quán)力,承擔(dān)項(xiàng)目的治理責(zé)任就面臨授權(quán)激勵(lì)不足的問題。為解決鄉(xiāng)村基層組織激勵(lì)不足難題,縣(市)政府及其職能部門采取的手段主要有兩種:一是自上而下施加行政壓力和布置政治任務(wù),這主要表現(xiàn)在縣(市)級(jí)政府的重點(diǎn)工程和亮點(diǎn)工程;二是將鄉(xiāng)村基層組織協(xié)助完成項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效與部門指標(biāo)分配掛鉤或制度外灰色利益激勵(lì)[7,10]。最終圍繞著項(xiàng)目制形成縣鄉(xiāng)村利益共同體,即一個(gè)既不同于國(guó)家的目標(biāo),也不同于農(nóng)民的需求,具有相對(duì)獨(dú)立自主利益的謀利性共同體,國(guó)家資源的輸入并沒有轉(zhuǎn)化為基層組織的治理能力,反而導(dǎo)致內(nèi)卷化治理[11]。

筆者2014年駐村調(diào)查案例:隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消和國(guó)家項(xiàng)目資源下鄉(xiāng),基層治理的主體發(fā)生了“精英替代”。陜西省興平市下轄的B鎮(zhèn)共有16個(gè)行政村,至少有70%的村莊都是“混混”擔(dān)任村級(jí)主職干部。Z村的富娃是讓村民隔著門縫都害怕的當(dāng)?shù)赜忻摹盎旎臁?2008年他想競(jìng)選村主任,就問當(dāng)時(shí)的村書記:聽說今年村委會(huì)換屆選舉,我想當(dāng)村主任,你看我能行嗎?村書記笑著回答說:你不行,你在村里的名聲不好。他聽后很生氣,下決心一定要當(dāng)上村主任。后來通過打通鎮(zhèn)上的關(guān)系,最終當(dāng)上了村主任,而村兩委換屆選舉則只是走個(gè)形式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)看重他的主要有兩點(diǎn):一是政商人脈關(guān)系廣,有助于跑項(xiàng)目;二是有灰色暴力符號(hào),能夠威懾治理“釘子戶”,推進(jìn)項(xiàng)目落地。富娃當(dāng)上村主任后,先后到縣(市)不同部門跑到村級(jí)道路硬化工程項(xiàng)目、自來水改造項(xiàng)目以及美麗鄉(xiāng)村路燈亮化項(xiàng)目等。由于Z村通過爭(zhēng)資跑項(xiàng),村里的基礎(chǔ)設(shè)施和村容村貌得到極大改善,被評(píng)上“文明村”,也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政績(jī)工程。為了調(diào)動(dòng)村干部積極爭(zhēng)資跑項(xiàng)的動(dòng)力,鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往會(huì)給予村干部制度外的灰色利益,如承包工程或宅基地審批權(quán)?，F(xiàn)在村民新批宅基地,需要交納審批費(fèi)至少1萬元,其中一部分上繳給鄉(xiāng)鎮(zhèn),一部分作為村集體收入,但實(shí)際上往往被村干部私人拿走。聽村民反映,隔壁村的村副主任,也是個(gè)“混混”,通過新批宅基地收取費(fèi)用高達(dá)十幾萬元。Z村新批宅基地也是通過村主任富娃同意即可,前任村長(zhǎng)打算在村級(jí)公路旁邊規(guī)劃一片地用于新批宅基地,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不批準(zhǔn),而富娃上臺(tái)后就批了下來。

(二)私人治理秩序不可逆

從制度設(shè)置上,我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制,農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)行以家庭承包為基礎(chǔ)統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制,農(nóng)戶擁有的是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),集體組織擁有土地所有權(quán),統(tǒng)籌管理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活中“一家一戶不好辦或辦不好”的公共事務(wù),集體組織通過土地調(diào)整權(quán)或預(yù)留機(jī)動(dòng)地等手段,可以在集體內(nèi)實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益之間的平衡和整合,從而將個(gè)人利益轉(zhuǎn)化為集體利益,以與國(guó)家項(xiàng)目化資源的輸入對(duì)接。但是隨著土地二輪延包以后,國(guó)家不斷強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定土地承包關(guān)系和保護(hù)農(nóng)民的地權(quán),虛化土地的集體所有權(quán),而且土地上的附著利益有不斷增加的趨勢(shì),那么項(xiàng)目工程占地產(chǎn)生的土地利益損失越來越大。村集體組織由于喪失了合法的土地利益調(diào)整權(quán)力和村內(nèi)利益平衡的能力,對(duì)于項(xiàng)目施工過程中產(chǎn)生的“釘子戶”就沒有制度化的手段。同時(shí)由于現(xiàn)代性的滲入,鄉(xiāng)村社會(huì)的性質(zhì)發(fā)生快速變遷,由熟人社會(huì)向半熟人社會(huì)變化,村社的公共性萎縮,對(duì)“釘子戶”的邊緣化機(jī)制衰落。

圍繞著項(xiàng)目制縣鄉(xiāng)村形成利益共同體,鄉(xiāng)村基層組織承擔(dān)了項(xiàng)目實(shí)施中的擺平矛盾和化解糾紛的治理責(zé)任,但是鄉(xiāng)村基層組織并沒有制度化的治理資源,對(duì)于“釘子戶”的治理只能采取做工作的方式,包括動(dòng)用面子、情感、講理等軟磨硬泡的方式和非正式關(guān)系運(yùn)作,但是對(duì)于“硬釘子”而言,這樣一套軟性的工作機(jī)制就不奏效了。鄉(xiāng)村基層組織對(duì)于“釘子戶”沒有合法的行政強(qiáng)制權(quán),但不擺平捋順矛盾,項(xiàng)目工程就無法推進(jìn),灰色的私人暴力性資源就是最后的手段[12]。如同征地拆遷中的邏輯一樣,政府怕“釘子戶”,“釘子戶”怕黑灰勢(shì)力,黑灰勢(shì)力怕政府。于是,在有些地方,兄弟多、拳頭硬的“狠人”或者有一定黑灰背景的“混混”當(dāng)村干部于縣鄉(xiāng)政府而言就是較優(yōu)選擇,他們對(duì)“釘子戶”具有足夠的暴力威懾力,通過村干部的私人暴力性資源作后盾,“釘子戶”的擺平就有了保障。

與此同時(shí),項(xiàng)目工程的實(shí)施都需要配套工程以及前期墊資,無法完成配套工程和前期墊資,項(xiàng)目就無法落地,甚至?xí)霈F(xiàn)“項(xiàng)目漂移”的現(xiàn)象。在村集體沒有收入以及難以通過一事一議向村民集資的情形下,唯有資金雄厚的老板或富人才能承擔(dān)起前期資金墊付的責(zé)任,結(jié)果自然就是“富人治村”或“老板治村”。有錢的富人或者有私人暴力的狠人當(dāng)村干部,甘愿當(dāng)政府的一條腿,不惜得罪村民以完成行政任務(wù),并不是出于公心,而是出于私利。雖然村莊社會(huì)性質(zhì)在發(fā)生快速變遷,但是村社內(nèi)部相較于城市陌生人社會(huì)而言,依舊是個(gè)熟人社會(huì),村干部的行為要受到村社規(guī)范的制約,在村村干部在村中行事就會(huì)有所顧忌,而“不在村”的村干部就會(huì)更少顧忌。

筆者2015年駐村調(diào)查案例:廣西省F縣是一個(gè)貧困縣,在2007年項(xiàng)目進(jìn)村前,村組的日常工作不多,村組干部也都是由比較公道正派的干部擔(dān)任的,如M村陳書記就是在村里當(dāng)了20多年的村書記,在群眾中的威望比較高。F縣被評(píng)上“省級(jí)貧困縣”后扶貧項(xiàng)目就開始增多,2012年被評(píng)上“國(guó)家貧困縣”后,成為省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)的“扶貧攻堅(jiān)示范點(diǎn)”以及省市縣鄉(xiāng)重點(diǎn)打造的“新農(nóng)村建設(shè)示范點(diǎn)”,匯聚的項(xiàng)目資金高達(dá)8000萬元,包括新農(nóng)村建設(shè)、道路工程、國(guó)土整治等一系列配套項(xiàng)目。大量項(xiàng)目進(jìn)村,就面臨項(xiàng)目落地時(shí)擺平“釘子戶”的治理難題。雖然陳書記在群眾中威望比較高,但是在項(xiàng)目落地時(shí)卻也常常面臨少數(shù)靠講道理講不通的“釘子戶”而拿他們沒有辦法,無法推進(jìn)項(xiàng)目的執(zhí)行。在這個(gè)背景下,村民請(qǐng)?jiān)诤诘郎匣斓诳h城居住的莫老大回村擔(dān)任村長(zhǎng)。由于一般村民都怕他,遇到項(xiàng)目落地時(shí)不配合的村民,講情理講不通的,就由莫老大出面“來硬的”,以私人暴力進(jìn)行威懾、強(qiáng)制。作為回報(bào),新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目中的老房屋的拆遷以及道路硬化的路基鋪設(shè)等配套的小工程,都是由莫老大來承包的。陳書記快到退休年齡了,干滿這一屆就要退休,下次村兩委換屆選舉,村民認(rèn)為莫老大毫無懸念地會(huì)當(dāng)選村書記。

通過以上案例我們可以看到,在項(xiàng)目進(jìn)村的背景下,為了有效治理項(xiàng)目落地時(shí)出現(xiàn)的少數(shù)“釘子戶”,村級(jí)治理主體出現(xiàn)了“精英替代”的過程,一個(gè)不在村居住且具有黑灰勢(shì)力的老板被推選為村主任,保證了項(xiàng)目的順利實(shí)施。綜上,在“以縣為主”的項(xiàng)目供給模式下,為了推動(dòng)項(xiàng)目工程的順利實(shí)施,同時(shí)滿足“不在村”“有私人暴力”“富人或老板”等三個(gè)條件的村干部將是最佳人選。雖然通過“精英替代”保證了具體項(xiàng)目任務(wù)的完成,但形塑的卻是私人治理秩序,依靠的是私人暴力資源來治理“釘子戶”,以此保障政策的執(zhí)行和提供基層治理秩序。那么,在不改變“以縣為主”的項(xiàng)目供給模式和增強(qiáng)基層組織的治理權(quán)力的前提下,圍繞著項(xiàng)目制的運(yùn)行而形塑的私人治理秩序就是不可逆的。

四、“以縣為主”項(xiàng)目供給模式的后果:基層治理的合法化危機(jī)

在“以縣為主”的項(xiàng)目供給模式下,形成了縣鄉(xiāng)村利益共同體和一套分利秩序,導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)贏利性經(jīng)紀(jì)人崛起。在擺平“釘子戶”保證項(xiàng)目工程順利實(shí)施的過程中,援引黑灰勢(shì)力的暴力威懾,形成私人治理和寡頭統(tǒng)治秩序,最終產(chǎn)生“資源消解自治”[13]的不良后果,瓦解了基層組織的基礎(chǔ)能力,改變了基層政權(quán)的基礎(chǔ)和社會(huì)性質(zhì)。與農(nóng)民直接打交道的鄉(xiāng)村基層組織,在鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)威與信任喪失,繼上世紀(jì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)危機(jī)之后,基層政權(quán)面臨新一輪的合法性危機(jī)。國(guó)家大量惠農(nóng)資源的輸入,沒有轉(zhuǎn)化為農(nóng)村基層組織的治理能力,提升政權(quán)的合法性,反而進(jìn)一步減損了基層政權(quán)的合法性,提升的只是中央的合法性,正如民間流傳的:“中央的政策都是好的,到了地方就被歪和尚念歪了”。但問題是中央不可能與近9億農(nóng)民(其中約2.7億農(nóng)民工)直接打交道,國(guó)家不可能對(duì)眾多分散的農(nóng)民個(gè)體直接治理,基層社會(huì)問題依然要依靠有效的基層組織去治理。

筆者在前文論述了農(nóng)村基層組織的功能劃分為基礎(chǔ)能力和具體能力,“以縣為主”的項(xiàng)目供給模式下,雖然通過縣鄉(xiāng)村利益共同體的形成和私人治理秩序,能完成一個(gè)個(gè)具體的行政任務(wù),但基層政權(quán)的合法性喪失導(dǎo)致基層組織的基礎(chǔ)能力嚴(yán)重不足,難以回應(yīng)鄉(xiāng)土社會(huì)變遷中的內(nèi)生性需求和層出不窮的社會(huì)矛盾,鄉(xiāng)村基層組織面臨治理性危機(jī)。事本主義治理的項(xiàng)目制,將農(nóng)村社會(huì)的整體性事務(wù)割裂開來,通過國(guó)家自上而下供給一項(xiàng)項(xiàng)具體的公共品,但是鄉(xiāng)土社會(huì)眾多瑣碎而細(xì)小的事務(wù)是無法通過項(xiàng)目制來解決的,需要一個(gè)具有強(qiáng)大基礎(chǔ)能力的基層組織來回應(yīng)。農(nóng)民的需求和矛盾在鄉(xiāng)村基層組織內(nèi)部得不到解決和回應(yīng),在低成本的信訪體制下,百姓就會(huì)越過基層去上訪,尋求更高級(jí)別的政府來解決矛盾和訴求。鄉(xiāng)村基層組織的基礎(chǔ)能力越差,回應(yīng)基層社會(huì)需求和治理基層社會(huì)矛盾的能力越低,基層社會(huì)矛盾越過基層組織上移至縣(市)以上政府的數(shù)量就會(huì)越多。

大量農(nóng)民上訪的目的就是向更高級(jí)別政府求援,希望通過上級(jí)政府層層向下級(jí)政府傳導(dǎo)壓力,解決農(nóng)民上訪的訴求,信訪體制就異化成替代政府實(shí)施社會(huì)治理的職能。在層級(jí)化的科層官僚體制內(nèi),上級(jí)政府通過向下級(jí)政府層層施加行政壓力,農(nóng)民訴求的解決最終還是要落實(shí)到行政體制最末端的鄉(xiāng)村基層組織。但是由于基層組織的治理權(quán)力弱化和基礎(chǔ)能力受到削弱,并沒有相應(yīng)的制度化的治理資源和治理能力,在維穩(wěn)的壓力下只好采取特殊主義的邏輯,如“花錢買平安”“人民內(nèi)部矛盾人民幣解決”等,導(dǎo)致謀利性上訪崛起[14]。這樣一來,最終形成的是“大鬧大解決,小鬧小解決,不鬧不解決”的不公平結(jié)果,形塑的是“會(huì)哭的孩子有奶吃”和“老實(shí)人吃虧”的體制,進(jìn)一步導(dǎo)致基層政權(quán)的權(quán)威流失,加劇了合法性危機(jī),基層政權(quán)的治理能力進(jìn)一步受到削弱,加劇了治理性危機(jī),形成惡性循環(huán),“中央是好的,地方是壞的”觀念不斷膨脹。

項(xiàng)目制只考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的“塊塊”危害,卻沒有認(rèn)識(shí)到這一層級(jí)在基層治理中可發(fā)揮的溝通、協(xié)調(diào)、制約和監(jiān)督功能。對(duì)于所有發(fā)生在基層的社會(huì)矛盾,項(xiàng)目制不考慮充分利用行政中間層消解矛盾、處理危機(jī)的能力,反而將應(yīng)對(duì)所有社會(huì)沖突和危險(xiǎn)的擔(dān)子,都統(tǒng)統(tǒng)攬?jiān)谏霞?jí)政府部門的肩上。由于缺少中間層級(jí)的保護(hù)和疏通,權(quán)力不均衡、信息不對(duì)稱、項(xiàng)目不對(duì)位、溝通不暢通,不僅不能有效解決基層社會(huì)的治理難題,反而造成社會(huì)矛盾的累積效應(yīng),并使治理風(fēng)險(xiǎn)和行政負(fù)擔(dān)上移,令整個(gè)體制不堪重負(fù)[5]。

五、結(jié)語

由于20世紀(jì)90年代形成農(nóng)民負(fù)擔(dān)危機(jī),國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村基層組織不信任。后稅費(fèi)時(shí)期,國(guó)家惠農(nóng)資源的輸入試圖繞過鄉(xiāng)村基層組織采取項(xiàng)目化供給模式,形成的是“以縣為主”的項(xiàng)目供給模式。具有理性化、規(guī)范化、技術(shù)化治理特征的項(xiàng)目制在縣(市)以上政府內(nèi)部是有效的,因?yàn)樵诳h(市)級(jí)以上的各層級(jí)政府間主要是關(guān)于項(xiàng)目的申報(bào)和審批,上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府委托的是項(xiàng)目管理權(quán)。但是項(xiàng)目制在縣(市)級(jí)政府以下,不僅僅涉及項(xiàng)目的審批管理,還涉及項(xiàng)目的實(shí)施,即項(xiàng)目的實(shí)施涉及和農(nóng)民打交道的治理問題 ?！耙钥h為主”的項(xiàng)目供給模式中,項(xiàng)目指標(biāo)的分配和項(xiàng)目的實(shí)施管理都是以縣級(jí)職能部門為主導(dǎo),鄉(xiāng)村基層組織處于“失語”狀態(tài),強(qiáng)化的是部門權(quán)威和“條條”專權(quán),但是科層化、專業(yè)化分工的縣(市)級(jí)政府及職能部門不是直接對(duì)接鄉(xiāng)土社會(huì)的有效基層治理單位。

而具有去科層化特征的鄉(xiāng)村基層組織,能夠適應(yīng)基層工作的綜合性、整體性、季節(jié)性、臨時(shí)性、突擊性和鄉(xiāng)土性要求。但是“以縣為主”的項(xiàng)目供給模式中,國(guó)家資源的輸入并沒有轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村基層組織的治理能力,反而圍繞著項(xiàng)目指標(biāo)的分配和項(xiàng)目的實(shí)施形成了縣鄉(xiāng)村利益共同體和私人治理秩序不可逆的格局,產(chǎn)生了一個(gè)既不同于國(guó)家的要求,也不同于農(nóng)民的需求,具有獨(dú)立自主利益的鄉(xiāng)村社會(huì)贏利性經(jīng)紀(jì)人群體,導(dǎo)致基層治理的內(nèi)卷化,基層政權(quán)面臨合法性危機(jī)。國(guó)家資源的輸入不但沒有增強(qiáng)基層組織的治理權(quán)力,反而進(jìn)一步弱化了鄉(xiāng)村組織的基礎(chǔ)能力,無法回應(yīng)基層社會(huì)層出不窮的社會(huì)需求和社會(huì)矛盾,導(dǎo)致基層矛盾不斷上移,基層社會(huì)面臨治理性危機(jī),進(jìn)一步加劇了基層政權(quán)的合法性危機(jī)。

筆者建議將“以縣為主”的項(xiàng)目供給模式調(diào)整為“以鄉(xiāng)村為主”的項(xiàng)目供給模式,將國(guó)家惠農(nóng)資源的輸入轉(zhuǎn)化為農(nóng)村基層組織的治理權(quán)力,建設(shè)一個(gè)具有強(qiáng)大基礎(chǔ)能力的基層組織,既能完成國(guó)家自上而下規(guī)劃的鄉(xiāng)村社會(huì)變遷的要求,也能回應(yīng)快速城市化中農(nóng)村層出不窮的新問題,一頭挑起國(guó)家,一頭擔(dān)起農(nóng)民?！耙脏l(xiāng)村為主”的項(xiàng)目供給模式,要求村內(nèi)的項(xiàng)目實(shí)施采取以社區(qū)為主導(dǎo),通過民主議事機(jī)制由村民根據(jù)少數(shù)服從多數(shù)的原則決定項(xiàng)目資金的使用、工程的實(shí)施和管理,激發(fā)農(nóng)民的主體性和社會(huì)組織的活力,培育社區(qū)自治能力,而跨村的項(xiàng)目則采取以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主導(dǎo)協(xié)調(diào)實(shí)施,村莊參與監(jiān)督?？h(市)及職能部門則負(fù)責(zé)做好對(duì)鄉(xiāng)村組織的治理權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督管理的工作。

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[責(zé)任編輯 勇 慧]

C913

A

10.3969/j.issn.1009-3699.2017.05.004

2017-07-25

教育部重大攻關(guān)課題項(xiàng)目(編號(hào):14JZD030).

張雪霖,華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心博士生,主要從事城鄉(xiāng)基層治理研究.