朱薇娜

(青海民族大學(xué) 法學(xué)院，青海 西寧 810007)

社區(qū)治理中公眾參與狀況調(diào)查研究
——以阜陽市潁州區(qū)鼓樓社區(qū)為例

朱薇娜

(青海民族大學(xué) 法學(xué)院，青海 西寧 810007)

作為城市社會治理基本單位的社區(qū)折射了政府與個人、社會之間的種種關(guān)系。當(dāng)代城市社區(qū)管理模式正逐步由以往的政府主導(dǎo)的管理模式向社區(qū)自治轉(zhuǎn)型，而其中公眾參與城市社區(qū)治理在“政社互動”治理過程中發(fā)揮著極其重要的作用。因此，從實證角度探討公眾參與城市社區(qū)治理中存在的問題，并對我國當(dāng)代社區(qū)治理模式提出建議。

公眾參與；城市社區(qū)；社區(qū)治理；協(xié)同治理

當(dāng)代社會，由于社會權(quán)力主體多元化發(fā)展，傳統(tǒng)模式下的政府管理暴露出了許多問題，政府管理正經(jīng)歷由“統(tǒng)治”到“治理”管理理念的轉(zhuǎn)化，這就要求國家及社會管理模式應(yīng)不斷尋求突破和創(chuàng)新。城市社區(qū)治理作為國家及社會治理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，對整個社會的穩(wěn)定發(fā)展起著重要作用。社區(qū)建設(shè)初衷是為了更好地整合資源，服務(wù)群眾，因此公眾廣泛地參與社區(qū)治理成為新時期社區(qū)管理模式轉(zhuǎn)型的一個重要標(biāo)志。以阜陽市潁州區(qū)鼓樓社區(qū)為研究視角，通過實地調(diào)研，分析公眾參與城市社區(qū)治理存在的問題及成因，以期能夠為新時期公眾參與城市社區(qū)治理帶來一些啟示。

1 鼓樓社區(qū)治理中公眾參與問題分析

鼓樓社區(qū)成立于2003年8月，位處安徽省阜陽市老城區(qū)，在行政區(qū)劃上歸屬于安徽省阜陽市潁州區(qū)人民政府，隸屬于鼓樓街道。社區(qū)方圓面積0.23平方公里，地理位置優(yōu)越。近年來，社區(qū)居委會秉持“以人為本”的宗旨，管理水平較高，轄區(qū)內(nèi)公共娛樂場所與生活購物廣場聚集，人文環(huán)境較好，是阜城眾多社區(qū)中的典型社區(qū)。

隨著城市的發(fā)展，近年來鼓樓社區(qū)作為一個老城區(qū)典型社區(qū)，居民人員的組成發(fā)生了很大的變化。社區(qū)存在老齡人口比重不斷上升，人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜等特征，各類群體對社區(qū)服務(wù)要求日益復(fù)雜化，社區(qū)管理工作亦愈發(fā)困難。由此以鼓樓社區(qū)為研究對象，研究它的社區(qū)治理模式就具有一定典型性和代表性。

筆者以鼓樓社區(qū)為調(diào)查點，主要采用調(diào)查問卷、訪談方式，了解參與主體、方式、內(nèi)容等方面的情況。此次共發(fā)放了200份調(diào)查問卷，有效回收167份，有效率為83.5%。其中，80%的被調(diào)查人員在鼓樓社區(qū)居住時間超過5年，調(diào)查參與主體中女性占65.2%，男性占34.8%；被調(diào)查者年齡主要集中在25—50歲之間，占70.6%；從受教育情況來看，58.6%的被調(diào)查者學(xué)歷在高中以上。此外，對社區(qū)主要負(fù)責(zé)人、工作人員訪談共4次。調(diào)研過程較為科學(xué)，內(nèi)容較全面。在本次調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)，盡管參與社區(qū)治理是公眾參與社會治理的主要舞臺，但人們一直以來習(xí)慣于行政一體化的管理體制，社區(qū)管理中還存在一些亟需解決的問題。

1.1 社區(qū)建設(shè)工作滯后

在阜陽市黨和政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，近年來社區(qū)建設(shè)工作取得了顯著成效。但根據(jù)調(diào)研結(jié)果發(fā)現(xiàn)，鼓樓社區(qū)建設(shè)工作仍處于基礎(chǔ)階段。在調(diào)查對社區(qū)認(rèn)知這一項時，約有60%的居民對“社區(qū)”這一概念模糊不清，另有約65%的居民對街道、居委會職能認(rèn)識不清。在發(fā)放調(diào)查問卷、走訪的過程中發(fā)現(xiàn)，有些居民竟認(rèn)為不存在社區(qū)，甚至在調(diào)查問卷結(jié)果中顯示有高達(dá)70.6%的居民認(rèn)為社區(qū)居委會不是自治組織，另有72.4%的被調(diào)查者表示并不認(rèn)識社區(qū)居委會的工作人員。通過調(diào)查可知，社區(qū)軟件建設(shè)明顯滯后。

1.2 社區(qū)管理行政化傾向嚴(yán)重

在傳統(tǒng)社區(qū)管理體制里，居委會一直被稱為“小衙門”，社區(qū)居委會自治的本質(zhì)屬性并沒有表現(xiàn)出來，偏離了原來的軌道，呈現(xiàn)基層政府職能擴張的現(xiàn)象。根據(jù)調(diào)研結(jié)果顯示，約80%的居民認(rèn)為居委會、物業(yè)管理公司應(yīng)承擔(dān)社區(qū)管理的重要職責(zé)。另外在對社區(qū)工作人員訪談過程中亦發(fā)現(xiàn)，鼓樓社區(qū)建設(shè)工作主要由政府規(guī)劃實施；同時調(diào)研發(fā)現(xiàn)，約60%的居民表示缺乏參與建設(shè)小區(qū)的相應(yīng)渠道，社區(qū)公共事務(wù)管理主要依靠居委會。在現(xiàn)今社會多元化治理環(huán)境下，社區(qū)治理存在著一定程度的缺位，治理缺乏自治性。

1.3 公眾參與社區(qū)治理缺乏主動性

公眾參與社區(qū)治理的關(guān)鍵是成效性，體現(xiàn)在社區(qū)治理中，應(yīng)是公眾自下而上的一種利益訴求，是居民和居委會之間良性互動。而據(jù)調(diào)查問卷結(jié)果顯示，在實際參與過社區(qū)治理活動的被調(diào)查者中，近八成認(rèn)為他們參與其中的一個主要原因是居委會對居民的要求。在該種參與形式下，大部分居民的自我能動性并未被調(diào)動起來，是配合者而非參與者。居民主動參與的社區(qū)管理活動主要是志愿服務(wù)，但該項調(diào)查顯示，近80%的居民從未參與過志愿服務(wù)活動,且仍有近50%的居民無意愿參與此類活動，這表明公眾參與社區(qū)治理意識亟待提高。

1.4 公眾參與社區(qū)治理領(lǐng)域集中

據(jù)調(diào)研結(jié)果顯示，近70%的被調(diào)查者參與社區(qū)治理主要集中在文體類活動、宣傳教育活動領(lǐng)域，且對社區(qū)舉辦這類活動的成效表示肯定；同時約有90%的居民表示愿意參與到其中。就公眾參與社區(qū)治理其他方面，公眾更多地將目光投放至社區(qū)治安及環(huán)境這兩方面，對社區(qū)政策事務(wù)決策、經(jīng)濟方面考慮較少：近65%的居民參與過社區(qū)治安工作及環(huán)境建設(shè)，但僅有不到15%的被調(diào)查者參與到社區(qū)政策事務(wù)決策、經(jīng)濟領(lǐng)域中。從中可以看出，公眾參與治理領(lǐng)域偏窄，多表現(xiàn)在生活環(huán)境等非政治性活動領(lǐng)域，居民并未獲得全面的自主權(quán)。

2 公眾參與社區(qū)治理中存在問題的原因分析

2.1 公眾參與的制度支撐不足

調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)公眾參與社區(qū)治理的熱情不高，缺乏參與途徑，這主要由于目前我國并未從法律層面上對公眾參與基層社會治理進(jìn)行明確界定，且未建立相應(yīng)配套機制。我國憲法賦予公民有參與管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)、管理社會事務(wù)的權(quán)利，但實際操作中卻缺少微觀程序的具體規(guī)定，公民無法理性地參與公共事務(wù)管理?？梢姡妳⑴c治理缺少的并不是賦權(quán)，而是“執(zhí)行”。執(zhí)行跟不上，公眾多元化需求就難以滿足，從而降低了參與熱情。

2.2 公眾參與的物質(zhì)文化基礎(chǔ)薄弱

在以上問題分析中可以發(fā)現(xiàn)，社區(qū)建設(shè)滯后及公共參與能力、參與意識不足，與公眾參與的物質(zhì)文化基礎(chǔ)薄弱有關(guān)。公眾參與是一種“政社互動”的良性發(fā)展模式，政治性和社會性兼而有之，這必然要求社會得有一定的物質(zhì)文化基礎(chǔ)。只有社區(qū)資源豐富，社區(qū)發(fā)育較好，才能更好地促使公眾參與到多樣化的社區(qū)公共事務(wù)活動中去。我國歷經(jīng)兩千多年封建歷史，小農(nóng)思想在人們的思想中根深蒂固，封建等級思想及自給自足式的經(jīng)濟模式，嚴(yán)重阻礙了公民意識的形成，影響了公眾參與社區(qū)治理的進(jìn)程。

2.3 政府與社區(qū)居委會之間職能錯位

社區(qū)管理行政化傾向嚴(yán)重是整個社會管理模式轉(zhuǎn)型中的典型問題。隨著改革的深入和社會主義市場體制逐步確立，政府職能也正由以往傳統(tǒng)式的“全能型政府”逐步向“有限政府”轉(zhuǎn)變。當(dāng)前社會治理模式正處于轉(zhuǎn)變初期，政府在社會、經(jīng)濟、文化、政治等各個方面依然處于全面管理的狀態(tài)。在社區(qū)治理方面，傳統(tǒng)的“區(qū)級政府——街道辦事處——社區(qū)居委會”治理模式下，居委會實際上成為了政府附屬者，以行政方式負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)所有事宜，社區(qū)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治職能未得到彰顯。

2.4 公眾參與意識及能力不高

公眾參與意識及能力是參與治理活動的基本條件。然而在長期歷史文化和行政體制影響下，公眾形成了對行政權(quán)威的依賴與順從，缺乏主體意識。再者，公民不是社會公共事務(wù)的直接管理與分配者，公眾欲參與其中，需付出極大的成本，這易造成公眾僅參與和自身利益相關(guān)的維權(quán)活動，參與領(lǐng)域集中，對公共事務(wù)管理漠不關(guān)心。除此之外，公民實際參與其中往往并非出于對自身權(quán)利義務(wù)的認(rèn)知，而是表達(dá)某種情緒。無序地參與管理，且受公民自身文化素養(yǎng)等客觀因素制約，對相關(guān)制度規(guī)定認(rèn)識有限，難以理性地參與其中。

3 公眾參與社區(qū)治理的建議

3.1 建立健全公眾參與制度

城市社區(qū)治理在人們的觀念中是個新事物。讓公眾更新理念，投入到社區(qū)治理工作中去，首先應(yīng)加強社區(qū)建設(shè)工作，運用新技術(shù)新方法引導(dǎo)和控制社會公共事務(wù)管理。社區(qū)建設(shè)不僅包含基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而且包含重要的軟件建設(shè)。在完善公眾參與配套機制建設(shè)的同時，在法律層面上將各類制度明確規(guī)定下來，以引導(dǎo)公眾有序地參與社區(qū)治理。

3.2 理順政府與社區(qū)之間的關(guān)系

盡管現(xiàn)今我國的城市社區(qū)管理理論上倡導(dǎo)政府引導(dǎo)下的社區(qū)自治模式，但實際工作中，社區(qū)管理行政化傾向十分嚴(yán)重。在當(dāng)前社會、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，政府應(yīng)由以往的全權(quán)負(fù)責(zé)式管理模式轉(zhuǎn)向政社良性互動的治理模式，適當(dāng)?shù)胤艡?quán)、賦權(quán)，縮小對社區(qū)管理的干預(yù)和控制，將本該屬于社會管理的公共事務(wù)從政府手中解放出來，厘清行政部門與社區(qū)之間指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，還原社區(qū)自治屬性。

3.3 培養(yǎng)公眾參與意識與能力

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前公眾參與社區(qū)治理能力與治理意識較為薄弱，因此應(yīng)以社區(qū)為單位大力開展宣傳、培養(yǎng)、教育工作，一方面提高居委會工作人員素質(zhì)技能，另一方面提高公眾個人參與社區(qū)治理的意識與能力。宣傳、培養(yǎng)教育內(nèi)容應(yīng)包括兩方面：一是參與意識的培育和參與能力的培養(yǎng)；二是對公共政策的決策和執(zhí)行能力培訓(xùn)，確保公眾參與意識與能力二者之間協(xié)同發(fā)展。

3.4 營造公眾參與的環(huán)境條件

營造公眾參與治理的環(huán)境條件需兼顧物質(zhì)基礎(chǔ)和文化氛圍。其一是鞏固推動社區(qū)硬件建設(shè)。經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，只有當(dāng)物質(zhì)水平滿足了人們基本生存條件后，人們才考慮自身以外的利益需求，因此，公眾參與能力與社會經(jīng)濟發(fā)展水平密不可分；二是發(fā)揮傳統(tǒng)文化作用。我國自古就有群居、樂群的文化傳統(tǒng)，可以借助傳統(tǒng)文化培養(yǎng)公眾對集體參與治理的熱情，增強集體凝聚力，營造社區(qū)治理文化氛圍，在實踐中逐漸培養(yǎng)公民精神。

[1]朱慧卿.創(chuàng)新社會管理亟需公眾參與[J].人民論壇,2011(23).

[2]程琥.公眾參與社會管理機制研究[J].行政法學(xué)研究,2011(1).

[3]朱米德.回顧公民參與研究[J].同濟大學(xué)學(xué)報,2010(3).

責(zé)任編輯：盧宏業(yè)

Survey on the Status of Public Participation in Community Governance ——Taking Fuyang Gulou Community in Yingzhou District as an Example

ZHU Wei-na

(Faculty of Law, Qinghai Nationalities University, Xining 810007, China)

As the basic unit of social governance of urban community, it reflects the relationship among the government, individuals and society. The modern urban community management model is gradually transforming from the previous government-led management model to community autonomy, and public participation and collaborative governance in the urban community governance process play the extremely important roles. Therefore discussing public participation in urban governance from the perspective of empirical perspective and offer suggestions to the problems of contemporary community governance in China.

public participation; urban community; community governance; collaborative governance

10.3969/j.issn.1674-6341.2017.02.020

2016-12-13

朱薇娜(1990—)，女，安徽阜陽人，憲法與行政法學(xué)2014級碩士研究生。研究方向：行政法學(xué)。

C915

A

1674-6341(2017)02-0048-03