陳 浩 天

(河南師范大學(xué) 公共政策與社會管理創(chuàng)新研究中心，河南 新鄉(xiāng) 453000)

精準扶貧政策清單治理的價值之維與執(zhí)行邏輯

陳 浩 天

(河南師范大學(xué) 公共政策與社會管理創(chuàng)新研究中心，河南 新鄉(xiāng) 453000)

扶貧政策清單作為一種規(guī)制性治理工具，是實現(xiàn)精準扶貧與精準脫貧的有效途徑。政策清單治理的價值取向主要體現(xiàn)在清單制定的公共性目標，清單內(nèi)容的合法性供給，清單政策的工具性定位三個維度。作為一種治理工具，政策清單為扶貧攻堅提供了契機。清單治理有助于消解扶貧單元縱向科層治理與扶貧對象橫向識別之間的張力，預(yù)防扶貧治理“內(nèi)卷化”與政策執(zhí)行中的負面效應(yīng)，糾正國家資源輸入與內(nèi)源式脫貧互相排斥的扶貧治理悖論。政策清單治理貫穿于貧困對象“網(wǎng)絡(luò)型”識別的供給過程，要完成扶貧清單政策治理與村民自我脫貧的無縫銜接，須建構(gòu)多部門協(xié)同的清單分類治理和動態(tài)考核機制，實現(xiàn)政策效能評估與清單式脫貧需求的兼容。

精準扶貧；政策清單；價值維度；績效控制

貧困是困擾世界各國發(fā)展的重要公共議題，被列為當今世界三大社會發(fā)展問題之首。2013年習(xí)近平提出精準扶貧的戰(zhàn)略規(guī)劃，昭示著我國扶貧進程進入到新的歷史階段。2017年中央一號文件明確提出，要扎實推進脫貧攻堅，注重提高脫貧質(zhì)量，激發(fā)貧困人口脫貧致富的積極性主動性，建立健全穩(wěn)定脫貧的長效機制[1]。顯然，扶貧治理僅僅依靠政府科層式的“高位推動”，在一定程度上抵消了市場和其他力量的合理介入。無論從經(jīng)濟要素、經(jīng)濟溢出視角探討提升經(jīng)濟能力實現(xiàn)區(qū)域整體脫貧能力，還是從社會保障、社會公平視角提高福利待遇和收入水平實現(xiàn)整體脫貧治理的路徑，抑或從政府角色、政策實踐、公共物品供給角度進行的扶貧項目開發(fā)和扶貧效能評價等研究理路，大多忽視了扶貧政策實踐中國家治理主體和治理結(jié)構(gòu)等內(nèi)在因素的隱性約束。由于學(xué)術(shù)領(lǐng)域、理論預(yù)設(shè)與分析方法上的差別，關(guān)于扶貧的既有研究業(yè)已形成了相對獨立的分析路徑與政策觀點。政策清單作為一種規(guī)制性治理工具，目前已經(jīng)成為地方政府開展扶貧攻堅的重要手段和途徑。毋庸贅言，我國貧困治理的政策實施中存在著“執(zhí)行背離”與“非理性交織”的實踐悖論。扶貧清單的引入為推進我國扶貧政策的有效執(zhí)行提供了重要的理論和經(jīng)驗借鑒，也成為觀瞻“中國特色”扶貧治理的重要窗口。

一、清單治理：扶貧政策執(zhí)行的價值之維

“公共行政一直是關(guān)于治理的科學(xué)，而不只是管理的科學(xué)?！藗冋J為傳統(tǒng)公共行政是層級節(jié)制的、效率低下的、缺乏想象力的，而治理是具有創(chuàng)造力和回應(yīng)力的”[2]。政策清單蘊含了扶貧主體價值認知對脫貧實踐需求治理的應(yīng)有之意。從形態(tài)上看，扶貧政策清單治理是以“價值群”的形式出現(xiàn)的。扶貧政策績效清單在一定程度上受到“價值群”的規(guī)約，清單作為精準扶貧政策執(zhí)行的有效載體，統(tǒng)攝了清單治績效理的全過程。具體而言，清單制定著眼于扶貧過程中的公共性目標，在清單內(nèi)容合法性供給的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)于清單政策的工具性定位。

(一)清單制定的公共性目標

公共政策是社會價值的權(quán)威性分配過程，而“一個社會關(guān)心其窮人的方式反映該社會的價值”[3]。清單作為一種信息的清晰化集成，已經(jīng)存在于公共利益為制度內(nèi)核的扶貧治理議程之中。因此，返本公共性價值重建扶貧治理的知識體系，確立公共性價值的“研究強綱領(lǐng)”，是扶貧政策清單制定在國家治理體系中的擴展。脫貧不僅是中央頂層設(shè)計時刻關(guān)照的民生議題，清單制扶貧更是政府脫貧治理中關(guān)乎“分配正義”的政治哲學(xué)命題。

因此，清單對扶貧政策執(zhí)行領(lǐng)域的邊界作出了明晰的劃分，對“公共的善”進行了深刻的關(guān)注。清單制作為中國特色扶貧治理的有效實踐，是對既有扶貧“項目制”運作的提升。扶貧清單在地方實踐中的運用，已經(jīng)實現(xiàn)了“物的邏輯、價值邏輯和責任邏輯”的三維聯(lián)動[4]?！拔锏倪壿嫛薄鍐巫鳛槊撠気d體，實現(xiàn)了農(nóng)民在生產(chǎn)供給和資源配置中的主體性。“價值邏輯”——扶貧清單的運作不僅要具備公平規(guī)范的運作流程，而且清單的制定要具有公共性?！柏熑芜壿嫛薄獜娬{(diào)清單政策的擬定要體現(xiàn)治理責任的分擔和實現(xiàn)。毫無疑問，如果不將公共性作為研究的價值預(yù)設(shè)，也就無法尋找合作機制的變量或理論要素，同時嵌入在扶貧治理結(jié)構(gòu)中的公共價值也就被遮蔽。因此，清單的制定在一定程度上阻止了扶貧政策執(zhí)行中公共性擴散的后果。

政府被認為是公共性的集中體現(xiàn)，扶貧政策的公共目標決定了脫貧資源的配置方向，而社會性的扶貧手段一旦被看作純粹的私人性存在，就必須依靠國家的強制性力量進行公共性的再造，唯此才能實現(xiàn)扶貧過程中貧困對象的邊際收益最大化?！罢墓残圆皇侨Q于國家權(quán)力機構(gòu)的主觀界定，也不是由法律做出的規(guī)定，而且一種源于歷史發(fā)展過程的客觀性規(guī)定”[5]。目前，中央政府已將扶貧治理主體下放于縣級政府的治理單元，中央政府將扶貧項目通過行政方式籌集扶貧資源，作出決策、確定扶貧項目執(zhí)行的標準，然后再“外包”于基層政府，基層政府通過市場化的運作，通過扶貧治理功能的“外包”，賦予了清單制定的公共性內(nèi)涵，由此，扶貧政策清單的公共性從國家及其政府擴散到了社會組織，社會組織因承擔起了治理功能而必然獲得公共性這一價值目標。

(二)清單內(nèi)容的合法性供給

合法性是一個關(guān)于正當性、合理性的價值命題，它“試圖解決一個基本的政治問題，而解決的辦法即在于同時證明政治權(quán)力與服從性”[6]。從清單內(nèi)容來看，扶貧政策清單合法性供給的諸多方式皆深植于貧困領(lǐng)域。但是，精準扶貧戰(zhàn)略提出以前，扶貧政策主要指向扶貧資源的配置、區(qū)域化扶貧等一般供給模式，因此造成傳統(tǒng)時期的扶貧模式政策重心偏移和生態(tài)資源賠償?shù)那啡?，扶貧過程中的精英俘獲現(xiàn)象致使的扶貧目標偏離、結(jié)果偏誤和系統(tǒng)偏差等困扶貧困局。因此，清單在扶貧政策強制性變遷和貧困對象訴求變革的雙重變奏下，完成了市場和政府治理領(lǐng)域的政策整合，將制度扶貧滲透到社會治理領(lǐng)域，為扶貧清單的供給提供了治理平臺。

誠然，獲得了合法性的政策清單才能實現(xiàn)扶貧治理的公共性目標[7]。清單內(nèi)容的合法性供給不但表征著貧困對象對清單治理政策治理系統(tǒng)的認可和接納，而且要求扶貧政策系統(tǒng)與法律規(guī)范相契合。因此，清單內(nèi)容的合法性促進了扶貧政策目標群體對政策系統(tǒng)、政策過程以及政策執(zhí)行后的脫貧效應(yīng)。在普惠式扶貧向精準扶貧轉(zhuǎn)變的背景下，國家亟需通過政策執(zhí)行尋找扶貧治理的有效性與合法性載體。這是因為，“一項政策選擇不論在技術(shù)上多么正確，如果它不能被公眾證明是合法的，那么它就幾乎不具有實踐價值”[8]。毫無疑問，從清單內(nèi)容的供給來看，扶貧應(yīng)該涉及資源配置效率與貧困對象的微觀需求，同時兼顧政策績效。

從目前地方政府扶貧效果來看，精準扶貧的實踐重點關(guān)照了貧困對象的碎片化和個性化需求。在提供扶貧信息咨詢、技術(shù)更新、組織參與等方面，政策清單已經(jīng)表現(xiàn)出了扶貧治理的精準性和專業(yè)性。從國家扶貧治理能力角度來看，通過扶貧清單進行扶貧不僅是國家應(yīng)對績效壓力、實現(xiàn)既定目標的一種手段，更是國家治理能力的關(guān)鍵維度和重要體現(xiàn)[9]。從清單內(nèi)容的合法性供給方式來看，政策清單的扶貧內(nèi)容要切實還權(quán)于市場與社會，同時，市場、社會要遵循“法無禁止皆自由”的原則，實現(xiàn)政府與市場、社會的無縫對接和扶貧治理目標。因此，扶貧清單政策的實施要瞄準提升貧困對象和貧困區(qū)域的扶貧效果，保障扶貧效果的最優(yōu)化產(chǎn)出。

(三)清單政策的工具性定位

政策工具是政府治理的手段和途徑，是政策目標與結(jié)果之間的中介，是“為解決某一社會問題或達成一定的政策目標而采用的具體手段和方式”[10]。清單是地方政府進行扶貧治理的實踐性工具，這種工具突破了扶貧治理的既有范式，在目前基層政府扶貧政策的文本中已經(jīng)給出了切實的回應(yīng)。顯然，政策清單工具是政府為解決貧困而采取的治理手段和途徑，在扶貧政策執(zhí)行時，要制定切實可行的“扶貧清單”?！斑x擇政策工具的過程也就是一種揭示政策具體內(nèi)容的過程”[11]。因此，必須按照“解剖麻雀”的手法，認真梳理研究扶貧對象需求及措施清單，為貧困區(qū)域、貧困對象逐一精心編制個性化需求清單、脫貧時限清單、扶貧措施清單和脫貧責任人清單等“四項清單”，做到精準扶貧脫貧“一本清賬”。清單政策工具對公共事務(wù)的合作治理已經(jīng)成為一種新的扶貧治理方式。

清單政策工具是政府將扶貧政策規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)楣矝Q策的依托載體，扶貧清單的引入為扶貧流程的再造和管理方式的優(yōu)化提供了契機，是政府可資利用文本資源的一種轉(zhuǎn)換形式，這也是清單之所以被扶貧決策者所采用的根本原因。扶貧清單作為一種治理工具，合理界分扶貧項目的性質(zhì)以及準確判斷政策環(huán)境，是扶貧政策工具的首要前提。面對高度復(fù)雜的貧困情境，扶貧清單的工具性定位是政府脫貧議程“超越管制”并尋求“新政策工具”的必然選擇。正如吉登斯所言，社會中支配結(jié)構(gòu)的資源可以分為配置性資源和權(quán)威性資源，其中配置性資源指的是可以支配物質(zhì)工具的能力，而權(quán)威性資源則是指支配人類自身活動形式的手段，它主要包括各種政策工具[12]。

清單作為政策工具被扶貧決策者以及實踐者所采用，是政府將扶貧意圖轉(zhuǎn)變?yōu)榉鲐氄邎?zhí)行的工具性目的。具體而言，將地方扶貧政策工具分為三大類，即市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化手段。市場化手段的扶貧難以解決呈現(xiàn)分散、個體、差異化特征的脫貧對象。要利用市場的分散化決策機制，達到扶貧的目的，如產(chǎn)業(yè)化方式的整體扶貧等。作為政策工具，扶貧的工商管理技術(shù)工具涵蓋扶貧戰(zhàn)略管理技術(shù)、貧困對象訴求、扶貧過程的全面質(zhì)量管理、績效標桿管理等諸多政策目標。社會化手段的扶貧方式調(diào)動了第三方的社會資源，在國家扶貧的推進方式上實現(xiàn)了多元主體合作治理的扶貧格局，如家庭、社區(qū)和自愿組織等自愿類政策工具的扶貧。因此，扶貧清單作為一種治理工具，厘清扶貧項目的性質(zhì)和外部環(huán)境，是清單工具的首要前提。

二、績效偏差：政策清單嵌入的扶貧治理契機

扶貧績效不但要回應(yīng)清單政策目標與貧困受益群體之間的差異，還要明確特定貧困對象精準脫貧過程中的“政策立場”。具體而言，扶貧績效的偏差主要表現(xiàn)為扶貧單元縱向科層治理與扶貧主體橫向識別之間的張力，扶貧治理“內(nèi)卷化”與政策執(zhí)行異化的負面效應(yīng)，資源輸入與內(nèi)源式脫貧互相排斥的治理悖論，鄉(xiāng)村治權(quán)弱化與扶貧技術(shù)治理的限度。相對于扶貧政策治理而言，政策清單的引入和運用破解了扶貧治理的難題，搭建了扶貧效率在政策目標與執(zhí)行結(jié)果之間搭建的溝通橋梁。

(一)扶貧單元縱向科層治理與扶貧對象橫向識別之間的張力

從縱向?qū)蛹墶皸l條關(guān)系”角度來看，層級式縱向的科層治理是目前基層政府開展精確識別的主要方法。扶貧績效治理主要從政策輸入、轉(zhuǎn)化與輸出與效能評價方面挖掘扶貧政策系統(tǒng)偏差的控制途徑。精準扶貧涉及扶貧政策的層級性，其基本程序是：各省根據(jù)本地實際劃定扶貧線，然后由市縣組織扶貧專班，按照“市縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村—戶”四級網(wǎng)絡(luò)運作，通過“自上而下”的國家權(quán)力下滲，才能實現(xiàn)扶貧的政策目標，從而形成中央統(tǒng)一性和地方多樣性的執(zhí)行格局。顯然，“壓力型”體制下的扶貧政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)是官僚制組織的延伸，“官僚制組織絕不僅僅意味著一種復(fù)雜的組織，它的主要特征是僵化和遲鈍，有效的行動受到官樣文章的阻礙”[13]。

可見，縱向科層治理是在“壓力型”體系下采取的目標責任考核的方式。從扶貧主體來看，政府為主導(dǎo)聯(lián)合多部門扶貧小組開展的層級推進式扶貧體制是一種“政治任務(wù)”。下級各部門為了完成硬性規(guī)定的各項指標和任務(wù)，不得已采取競標賽式的扶貧效果“競賽”。在扶貧實踐中，地方各部門為完成“規(guī)定”的扶貧目標，“創(chuàng)造性”地采取了各種針對扶貧效果的“迎檢”手段。各級政府基于扶貧的扶貧壓力，在扶貧指標分派后就“千方百計”地尋找各種政治資源為扶貧這一“中心任務(wù)”提供“方便”。因此，自上而下的治理框架下采用逐級分配指標的做法使得貧困的識別變得異常困難，貧困對象的識別也異化成為一個政治過程。一方面，扶貧單元縱向科層治理強調(diào)行政權(quán)威的強制作用，另一方面，貧困對象的致貧原因各有差別，這種通過自上而下的“層級式”逐級認定，牽涉到多個部門的綜合性協(xié)調(diào)，在一定程度上消解了扶貧政策細化過程中的執(zhí)行績效[14]。

因此，這種對貧困對象橫向識別的治理模式雖然有嚴格的逐級審核體系，但其運作層級過多，識別的行政成本也會隨之增倍，容易在識別中產(chǎn)生“漏桶效應(yīng)”，扶貧政策的承載能力和傳遞效能也難以負載，導(dǎo)致完全按行政區(qū)劃扶貧的目標瞄準偏離。加上橫向識別的公開透明度不高，亦造成了部分群眾的不滿和異議。由此，造成“層級式”科層縱向治理與貧困對象“參與式”橫向識別之間的張力，使精準扶貧工作面臨棘手難題。因此，“傳統(tǒng)的等級制政府模式根本就不能滿足這一復(fù)雜而快速變革的時代需求，靠命令和控制程序、刻板的工作限制以及內(nèi)向的組織文化和經(jīng)營模式維系起來的嚴格的官僚制度，尤其不適宜處理那些常常要超越組織邊界的復(fù)雜問題[15]。對此，中央頂層設(shè)計的扶貧戰(zhàn)略規(guī)劃必須找到制度化的常態(tài)扶貧機制，針對扶貧對象在政策配套上進行“點”(貧困個體)與“面”(貧困地區(qū))相結(jié)合，確保扶貧資源配置與扶貧績效的最優(yōu)化。

(二)扶貧治理“內(nèi)卷化”與政策執(zhí)行異化的負面效應(yīng)

“內(nèi)卷化”是指“一種社會模式在某一發(fā)展階段達到一種確定的形式后，便停滯不前或無法轉(zhuǎn)化為另一種高級模式的現(xiàn)象”[16]。扶貧治理的“內(nèi)卷化”解釋了扶貧過程中逆向效應(yīng)的多元特征?！皟?nèi)卷化”的減貧效應(yīng)根源于扶貧效果效應(yīng)遞減，減貧政策的執(zhí)行落入扶貧可持續(xù)性脆弱的窠臼之中。這是因為，在“資源下鄉(xiāng)”的大背景下，隨著基層扶貧資源的遞增，客觀要求鄉(xiāng)村內(nèi)部的治理系統(tǒng)變得愈發(fā)精細化。與此相比照的是，反貧困項目成為基層政府撈取政治資本的手段，扶貧治理的“內(nèi)卷化”導(dǎo)致了大量的公共資源并沒有真正到達扶貧對象的手中，貧困區(qū)域治理的“內(nèi)卷化”趨勢愈演愈烈。

從扶貧政策執(zhí)行的效應(yīng)來看，國家扶貧政策治理所蘊含的技術(shù)理性、價值理性和行動理性，揭示了國家扶貧政策治理系統(tǒng)主體、客體與對象嵌入情境的復(fù)雜性及其內(nèi)在的隱性結(jié)構(gòu)與隱性機制。盡管我國的扶貧工作經(jīng)歷了從區(qū)域性瞄準到“精準到縣”再到“精準至村”的轉(zhuǎn)型，同時，政府主導(dǎo)的扶貧工作，重“輸血”而輕“造血”，忽視了貧困者主動脫貧的能力。政策執(zhí)行的負面效應(yīng)可以通過扶貧績效的“時差”“區(qū)差”和“位差”信息揭示國家扶貧政策治理體系中存在的認知差距、角色差異、制度墮距等治理內(nèi)卷化的結(jié)構(gòu)性問題。對于扶貧工作“內(nèi)卷化”窘境而言，“發(fā)展”是總體目標，“增長”則意味著減貧工具的運用。

因此，須從以下幾個角度考察扶貧治理“內(nèi)卷化”與政策執(zhí)行負面效應(yīng)之間的關(guān)系。圍繞扶貧治理中出現(xiàn)的極化現(xiàn)象、積聚效應(yīng)和分化效應(yīng)等目標偏差狀況，提煉國家精準扶貧政策預(yù)期目標實現(xiàn)的經(jīng)驗教訓(xùn)，概括項目實現(xiàn)的有效條件，歸納增強政策調(diào)試能力的途徑。

(三)資源輸入與內(nèi)源式脫貧互相排斥的扶貧治理悖論

在現(xiàn)有利用公共權(quán)力配置扶貧資源的政策執(zhí)行框架中，貧困縣、貧困村和貧困農(nóng)戶的識別最終都與資源分配密切相關(guān)，稀缺資源而導(dǎo)致的資源競爭同樣發(fā)生在更低一層的分配單元?！耙粋€政策系統(tǒng)或指定政策的整個機構(gòu)模式包括三要素的相互關(guān)系：公共政策、政策利益相關(guān)者和政策環(huán)境”[17]。從本質(zhì)上看，國家強勢推進下的資源輸入式扶貧更多體現(xiàn)在外援扶持機制的建立，這種扶貧模式并未實現(xiàn)“輸血”向“造血”的轉(zhuǎn)變。相反，內(nèi)源式脫貧凸顯的是扶貧的內(nèi)生力量和本土民眾的公共參與。因此，通過政策治理的嵌入，運用扶貧政策的合理設(shè)計，通過內(nèi)源扶貧強化貧困對象的自我脫貧意識，降低扶貧瞄準的慣性依賴，是貧困地區(qū)脫貧發(fā)展的治本之策。

資源輸入背景下扶貧政策治理體系所蘊含的行動局限，揭示了精準扶貧政策治理系統(tǒng)主體、客體與對象嵌入環(huán)境的情景復(fù)雜性及其內(nèi)在的隱性限制。在扶貧資源向貧困對象傳遞過程中，政府基于強制力量配置資源，市場通過資源交換配置資源，社會則借助于價值觀的推廣配置資源。因此，要根據(jù)國家精準扶貧理性預(yù)期，在總結(jié)扶貧政策實踐經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，概括地方脫貧行動的有效條件，歸納增強政策調(diào)試能力的途徑，提煉國家扶貧政策治理系統(tǒng)優(yōu)化的整體性方案。同時，應(yīng)從國家扶貧的多個政策界面和行動目標分析地方脫貧的具體情境和條件差異，根據(jù)貧困對象內(nèi)源式脫貧的特點，適時調(diào)整協(xié)調(diào)扶貧政策，從精準扶貧的理性預(yù)期和地方脫貧實踐差異化運作結(jié)構(gòu)的雙重關(guān)聯(lián)把握扶貧政策系統(tǒng)協(xié)調(diào)和治理系統(tǒng)的創(chuàng)新。

在依托于“項目制”進行的資源輸入過程中，“項目下鄉(xiāng)”主要以財政資金專項化和項目建設(shè)市場化的方式運作[18]。如前文所述，“項目制”的扶貧運作不僅加劇了縣際、鎮(zhèn)際乃至村際之間的競爭，而且也造成了扶貧項目資金的供給與農(nóng)民的實際需求相脫節(jié)。因此，精準扶貧的戰(zhàn)略布局客觀要求政府機制、市場機制和社會機制三者相互配合，共同發(fā)揮資源配置過程中的合力。首先，從扶貧政策“四個精準”目標要求，分析精準扶貧政策執(zhí)行和效能評價中所存在的精準扶貧目標偏離、執(zhí)行背離、結(jié)果偏誤和系統(tǒng)偏差問題。其次，從扶貧目標和政策制定角度分析精準扶貧所存在的信息難題、距離悖論、角色沖突和評估風險等績效治理困境。最后，從公共治理的宏觀政策視角分析精準扶貧政策所面臨的政策環(huán)境“區(qū)位”差異、制度彈性、供需矛盾與責任風險等貧困治理悖論。

三、績效控制：扶貧清單治理的政策執(zhí)行邏輯

政策清單作為一種規(guī)制性治理工具，是有效執(zhí)行公共政策的重要手段。相對于扶貧政策治理而言，政策清單的引入和運用，搭建了扶貧治理難題和扶貧政策執(zhí)行效率之間的通道。

(一)貧困對象“網(wǎng)絡(luò)型”識別的清單政策供給

鑒于目前“層級式”縱向治理與貧困對象橫向識別的弊病，應(yīng)對精準識別載體進行優(yōu)化配置，構(gòu)建政策清單供給的“網(wǎng)絡(luò)型”識別機制。清單政策供給的“網(wǎng)絡(luò)型”識別側(cè)重層級識別的扁平化處理和參與對象識別的公開化運作。其一，清單政策總體預(yù)期。主要從扶貧的民生價值設(shè)計清單的內(nèi)容，從扶貧行動的公共性內(nèi)容對扶貧政策進行瞄準。其二，政策議程模式。通過地方扶貧過程中清單政策的具體運用，從扶貧政策執(zhí)行的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵任務(wù)分析精準扶貧的政策執(zhí)行模式。這是因為，“政策窗口或者因強制性問題的出現(xiàn)而打開，或者因政治流發(fā)生的事情而打開。……政策提倡者有責任將問題和解決措施結(jié)合在一起，使問題與解決措施兩者與政治生活結(jié)合到一起”[19]。因此，扶貧對象的“網(wǎng)絡(luò)型”識別與扁平化運作有助于解決因?qū)蛹夁^多而導(dǎo)致的識別成本過高和信息溝通失真。

如前文所述，目前縣域已經(jīng)成為扶貧的政府主體，“縣抓落實”是農(nóng)村扶貧開發(fā)的基本要求。因此，在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化視角下，要圍繞清單這一創(chuàng)新載體研究國家扶貧政策的目標導(dǎo)向系統(tǒng)、政策圈層體系、政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)、縱向與橫向關(guān)系的協(xié)調(diào)，定位于扶貧政策清單的戰(zhàn)略導(dǎo)向、整體價值、治理范圍和項目治理過程中的政治理性。由于“政治理性是一種說服過程，它也就是尋找標準和為選擇論證其合理性的過程?！降取⑿?、公正以及其他諸如此類的目標都僅僅是一個共同體的渴求”[20]。具體而言，要依托扶貧政策清單駕馭社會扶貧、行業(yè)扶貧和專項扶貧的政策分層治理系統(tǒng)。

民眾的生計空間是一個多元復(fù)合體，具體致貧的原因也不是由單一維度所定。落實貧困對象“網(wǎng)絡(luò)型”識別的清單政策，需要重點發(fā)揮貧困對象自身參與識別的作用。要從受眾定位、需求挖掘、過程控制、效果評估、數(shù)據(jù)驅(qū)動等精準機制角度分析扶貧政策的治理績效，并利用社會認知理論、社會行動理論和政策執(zhí)行模型分析地方政府脫貧系統(tǒng)的政策回應(yīng)、自主裁量、政策生產(chǎn)及其與情境的互動關(guān)系，確保扶貧對象認定結(jié)果的群眾滿意度。要推動扶貧對象識別層級的扁平化，強化縣、村兩個主體的識別權(quán)，將需要扶助的“真貧”對象納入精準扶貧范圍，預(yù)防扶貧對象識別中“漏桶效應(yīng)”的出現(xiàn)。在扶貧跨域治理中，要使新型扶貧制度的價值與效率落實在地方政府的組織架構(gòu)之中。

(二)清單扶貧政策治理與村民自我脫貧的無縫銜接

精準扶貧是一項牽涉到多個部門的綜合性工程，要從扶貧清單體系探討精準脫貧政策要素的結(jié)構(gòu)層次與作用機制，在政策瞄準、幫扶方式、資源管理和監(jiān)督評估等層面進行清單治理創(chuàng)新。要運用政策執(zhí)行理論框架，運用系統(tǒng)思維深化扶貧政策清單目標的精細化過程，通過推進貧困人口的精準識別和具體的幫扶措施制定更加有針對性的扶貧方案，提高脫貧的效能，凸顯出政府管理與村民自我脫貧及“自我造血”的能力。同時，要著眼于我國精準脫貧政策目標，在對地方扶貧政策清單治理效果進行理性分析與科學(xué)評價的基礎(chǔ)上，構(gòu)建我國扶貧政策清單治理的分析框架，并提出具有針對性、系統(tǒng)性和操作性的對策建議。

具體而言，農(nóng)民的自我減貧能力可以從靜態(tài)和動態(tài)兩個維度來衡量。首先，農(nóng)民自我脫貧的靜態(tài)維度主要包括其自身的生存能力和發(fā)展能力。其次，農(nóng)民自我脫貧的動態(tài)結(jié)構(gòu)主要包括自身的勞動能力、信息獲取力、資源整合力等三個維度。因此，必須針對不同的貧困情況、致貧原因以及地理環(huán)境，采取切實有效的扶貧措施，強化分類治理和村民自我脫貧相結(jié)合[21]。毫無疑問，從清單扶貧政策治理來看，無論是從扶貧的“對象—資源—主體”精準，還是扶貧的“目標—過程—結(jié)果”精準以及“微觀—中觀—宏觀”的不同扶貧層級精準，精準扶貧與精準脫貧都必須著力解決因政府分割造成的貧困識別不準、瞄準偏差與目標偏離等難題。在扶貧政策清單的治理框架中，要運用“政策細化、政策組合與政策鏈接”、“資源稟賦、應(yīng)變能力與行動價值”和“應(yīng)變途徑、多樣手段與多元目標”框架，厘清地方脫貧選擇性治理的多元行動路徑[22]。

進一步而言，要通過政策文本和實地調(diào)研分析扶貧政策清單的基本內(nèi)容和體系構(gòu)成，分析扶貧對象的需求清單、扶貧措施清單、扶貧目標及時限清單和扶貧責任清單為代表的清單事項和分層系統(tǒng)。首先，遵照地方扶貧政策清單的編制與內(nèi)容細分，從脫貧目標定位、厘清扶貧主體職能、明確扶貧監(jiān)管責任等方面的規(guī)劃、標準與績效要求。其次，在縱向上要延伸到多個治理層級，在橫向上要覆蓋多種扶貧機構(gòu)與工作部門，清單治理需要克服“政策照搬”與“信息孤島”現(xiàn)象，避免政策清單的同質(zhì)性復(fù)制和執(zhí)行表層化、機械化。最后，對扶貧政策清單的實施控制。扶貧清單構(gòu)建了一個科學(xué)的權(quán)責體系，在扶貧功能上對扶貧主體、對象和職能進行合理定位；在扶貧結(jié)構(gòu)上，對扶貧的程序、環(huán)節(jié)和責任進行系統(tǒng)規(guī)劃。在扶貧價值上，針對脫貧對象的需求，提升了貧困人口發(fā)展的能力和條件，在實施精準脫貧考核的基礎(chǔ)上，確保了扶貧有序退出，有助于預(yù)防虛假脫貧和數(shù)字脫貧。

(三)建構(gòu)多部門協(xié)同的清單分類治理和動態(tài)考核機制

要從扶貧政策輸入、轉(zhuǎn)化與輸出與效能評價等方面建構(gòu)多部門協(xié)同的清單分類管理和動態(tài)考核機制。首先，從扶貧清單的縱向“條條關(guān)系”角度提取政策治理的層級推進途徑，注重扶貧效果的持久性和長期性。通過扶貧政策轉(zhuǎn)化的過濾機制、交換機制、承載能力和傳遞效能，降低脫貧人口返貧概率，在考核評估環(huán)節(jié)要特別注重其持續(xù)性和動態(tài)性。一方面要注重考核評估貧困人口的脫貧效果，進行一段時間的跟蹤監(jiān)測，使具備可持續(xù)發(fā)展能力的脫貧人口逐漸退出，另一方面要制定動態(tài)的幫扶主體考核機制，使幫扶不積極或效果不明顯的成員退出，支持和鼓勵幫扶效果好的成員推廣幫扶范圍和措施，實現(xiàn)幫扶主體和幫扶措施優(yōu)勝劣汰[23]。

從橫向“塊塊關(guān)系”來看，扶貧清單的運用要著力消除扶貧過程中的跨域協(xié)調(diào)、政策分割、價值排序與項目銜接問題。建立政策清單的激勵驅(qū)動機制，要從“自上而下”層級推動、“自下而上”橫向?qū)拥耐七M模式進行研究，著重分析扶貧政策的分層治理、條塊分割、橫向協(xié)調(diào)和系統(tǒng)整合問題。要圍繞清單內(nèi)容整合扶貧資源，形成區(qū)域自主治理網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)區(qū)域治理的協(xié)同整合。在清單動態(tài)考核階段，要從減貧成效、精準識別能力、精準幫扶能力、公眾滿意度的綜合考核，優(yōu)化區(qū)域扶貧跨域治理的組織耦合。

(四)扶貧治理的政策評估與清單制脫貧需求的兼容

貧困之所以繼續(xù)存在，是因為它在增強社會系統(tǒng)的存活能力方面的好處超過了它造成的損害[24]。因此，扶貧治理的政策評估的考核評估的對象有兩個：一是對貧困人口的脫貧效果進行評估，建立脫貧對象的有序退出標準；二是對幫扶主體的具體業(yè)績進行考核，實現(xiàn)幫扶主體和幫扶措施優(yōu)勝劣汰。從清單式脫貧的微觀需求來看，要基于國家扶貧政策開發(fā)綱要的整體戰(zhàn)略布局、審批權(quán)限改革、地方扶貧職責調(diào)整的治理發(fā)展路徑，創(chuàng)新扶貧政策戰(zhàn)略執(zhí)行框架和扶貧政策行動模式，以克服脫貧治理二元系統(tǒng)內(nèi)在的張力，同時，實施國家扶貧政策監(jiān)控和評估工程，開發(fā)一體化的政策協(xié)作系統(tǒng)

要構(gòu)建扶貧治理政策評估框架，從政策治理結(jié)構(gòu)、議程設(shè)置和執(zhí)行框架對扶貧機構(gòu)扁平化、互動模式、系統(tǒng)關(guān)聯(lián)、資源配置等方面重新設(shè)置扶貧體制，提升扶貧服務(wù)供給方式的精準性，這是因為，“越來越多的公共服務(wù)是在核查支付手段的基礎(chǔ)上提供的有效地核查人們的支付手段，同時避免其他負面作”[25]。通過扶貧政策清單的制度平臺與分類標準的差異，增強政策清單在協(xié)同脫貧目標與扶貧手段之間的脫貧效作用。在此基礎(chǔ)上，實施國家扶貧政策監(jiān)控與評估工程，從建立扶貧開發(fā)信息管理系統(tǒng)、貧困監(jiān)測機制、多元參與機制、責任與風險機制、績效考評機制方面提出對策與建議，提升政策清單治理對扶貧績效的控制和協(xié)調(diào)能力。

政策清單作為扶貧工具的優(yōu)化配置是選擇和運用政策工具的基本原則，要對清單治理的程序規(guī)范及配套治理進行深度挖掘，歸納清單制運作與貧困對象脫貧需求的兼容性特征。具體而言，要從話語更新、知識認同與社會互動方面進行反饋，從政策建構(gòu)、執(zhí)行建構(gòu)、政策追蹤、政策傳播與可持續(xù)性發(fā)展目標協(xié)調(diào)方面進行經(jīng)驗總結(jié)，推進扶貧政策系統(tǒng)學(xué)習(xí)和政策擴散，優(yōu)化中國特色扶貧理論和政策體系。同時，也要改進基層政府扶貧實踐中的調(diào)查方法，提高扶貧開發(fā)決策水平和行動能力。精準扶貧是一個長期的系統(tǒng)工程，常態(tài)化機制必不可少，“精準脫貧”政策目標的重點在“脫”，相對而言，“精準扶貧”只是一種手段，手段與目標之間是可能存在治理偏差的。為實現(xiàn)扶貧治理實踐的多重目標，清單政策治理的邏輯進路應(yīng)當是“政策情境的嵌入—治理目標定位—政策工具的運用”。

結(jié)語

扶貧政策清單的運用能夠彌補既往扶貧治理的局限，在地方脫貧實踐中，清單式脫貧能夠通過清單治理的特性和功能來擴大扶貧政策的使用范圍和整體效能。因此，清單扶貧治理就是針對某些條件下“市場失靈”和政府“治理失靈”的一個全新治理模式與路徑。截至目前，對于清單制扶貧的應(yīng)用雖仍有諸多在內(nèi)容設(shè)計、方法應(yīng)用、程序處理和理論認知方面的問題，但有針對性地強化解決扶貧治理中最主要的問題，無疑是解決脫貧攻堅的必由之路。顯然，扶貧政策清單的引入規(guī)避了既往扶貧的弊端。當然，這需要透過政策清單供給模式的個案，不斷調(diào)整扶貧治理過程中多種政策工具的配套措施。具體來說，政策環(huán)境影響了清單政策工具的選擇，實現(xiàn)政策從出臺到落地之間的時滯更會降低政策的精準度，否則再好的扶貧政策也會因為“最后一公里”現(xiàn)象而成為擺設(shè)。丹尼爾·貝爾曾說，“一個社會的創(chuàng)傷，就是指不能掌握人民所需要的全部知識”[26]。在現(xiàn)實的社會與經(jīng)濟發(fā)展中，人們看到了越來越多的“市場失靈”和“政府管控失靈”的社會現(xiàn)實[27]。因此，扶貧政策清單的運用和學(xué)理研究為我國的精準扶貧政策提供了理論支撐與實證支持，擴展了扶貧研究的理論視野和實踐空間。

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[責任編輯 張家鹿]

The Value and Execution Logic of Governance Performance in Precision Poverty Alleviation Policy

Chen Haotian

(Henan Normal University,Xinxiang 453000,China)

The list of poverty alleviation policies as regulatory tool is an effective way to achieve precision poverty alleviation and precision poverty alleviation. The value orientation of policy list governance is mainly embodied in three dimensions of public nature of the list, legitimacy of the inventory content, the instrumental orientation of inventory policy. As a governance tool, policy list provides an opportunity for poverty alleviation. Inventory management helps to eliminate the tension between vertical and horizontal management and horizontal identification of poverty alleviation targets. Preventing poverty alleviation within the volume and negative effects of policy implementation，correct poverty alleviation governance paradox of national resource input and endogenous poverty . The policy list management runs through the supply process of “network type” recognition of poverty target. To realize the seamless connection between list poverty alleviation policy management and villagers’ self-poverty alleviation, it is necessary to construct the multi-sectoral collaborative list classification governance ,realizing the policy effectiveness evaluation and list of poverty reduction needs.

precision poverty alleviation; policy list; value dimension; performance control

10.16366/j.cnki.1000-2359.2017.02.005

陳浩天(1983—)，男，河南開封人，博士，河南師范大學(xué)公共政策與社會管理創(chuàng)新研究中心教授,主要從事公共政策與基層治理相關(guān)研究。

河南省社會科學(xué)規(guī)劃基金青年項目(2015CZZ006)；河南省教育廳人文社科重點項目(2015-ZD-010)；河南師范大學(xué)青年科學(xué)基金項目(2013-QK-20)；河南師范大學(xué)博士科研啟動費支持項目(qd13083)

D632.1

A

1000-2359(2017)02-0026-07

2016-10-10