李 丹

(山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，山東 青島 266590)

房地產(chǎn)開發(fā)用地制度的完善及高房?jī)r(jià)的控制

李 丹

(山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，山東 青島 266590)

我國(guó)的高房?jī)r(jià)與我國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)用地制度密切相關(guān)。限定開發(fā)用地范圍，影響了土地的供應(yīng)；土地以出讓方式取得使用權(quán)，造成國(guó)家壟斷的現(xiàn)象；一次性繳納出讓金，加大了土地成本。相應(yīng)的對(duì)策：農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)；政府應(yīng)當(dāng)把握市場(chǎng)化的度；調(diào)整土地出讓金的支付方式；完善土地監(jiān)督機(jī)制。

土地制度；高房?jī)r(jià)；經(jīng)濟(jì)法；房地產(chǎn)開發(fā)

一、房地產(chǎn)開發(fā)用地制度概述

土地制度主要包含土地所有制和土地使用制兩部分。新中國(guó)成立以后，我國(guó)確立了土地所有制為社會(huì)主義土地公有制。《土地管理法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。”

依據(jù)上述法條，房地產(chǎn)業(yè)只能使用國(guó)有土地從事房地產(chǎn)開發(fā)。目前我國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)用地制度主要包括以下幾個(gè)方面：

(一)房地產(chǎn)開發(fā)用地只能來(lái)自國(guó)有土地

為了保護(hù)耕地，即集體土地，我國(guó)很多法律原則上都規(guī)定了房地產(chǎn)的開發(fā)用地只能來(lái)自國(guó)有土地。《憲法》第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有。”“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！盵1]這一規(guī)定劃定了國(guó)有土地的范圍，即房地產(chǎn)開發(fā)的土地范圍。

《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！币虼耍^大部分建設(shè)特別是全部的商品住宅建設(shè)，不能在集體土地上進(jìn)行[2]。

《城市房地產(chǎn)管理法》第2條第3款規(guī)定：“本法所稱房地產(chǎn)開發(fā)，是指在依據(jù)本法取得國(guó)有土地使用權(quán)的土地上進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施、房屋建設(shè)的行為?！敝苯訉⒎康禺a(chǎn)開發(fā)限定在國(guó)有土地的范圍之中了[3]。

(二)必須通過(guò)出讓取得房地產(chǎn)開發(fā)土地使用權(quán)

《土地管理法》第54條規(guī)定的，“建設(shè)單位使用國(guó)有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得；但是，下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以以劃撥方式取得”。

從上述條文中得知，開發(fā)用地的獲得主要采用了有償?shù)姆绞剑ǘ喾N形式，當(dāng)然也包括轉(zhuǎn)讓。然而，我國(guó)的《土地管理法實(shí)施條例》卻沒(méi)有包含“轉(zhuǎn)讓”。如第29條規(guī)定：“國(guó)有土地有償使用的方式包括：(一)國(guó)有土地使用權(quán)出讓；(二)國(guó)有土地租賃；(三)國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資或者入股?！盵4]以列舉方式將《土地管理法》第54 條中的“有償使用方式”限定在出讓、租賃、作價(jià)出資或入股這幾種形式，轉(zhuǎn)讓方式則被排除。

1998年的《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》第 12 條規(guī)定：“房地產(chǎn)開發(fā)用地應(yīng)當(dāng)以出讓方式取得；但是，法律和國(guó)務(wù)院規(guī)定可以采用劃撥方式的除外”[5]。把轉(zhuǎn)讓、劃撥、租賃、作價(jià)出資和入股都排除。只剩下出讓這一方式，即只能向政府來(lái)購(gòu)買土地使用權(quán)[6]。

(三)在出讓土地使用權(quán)時(shí)，需繳納土地出讓金

我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》第八條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓，是指國(guó)家將國(guó)有土地使用權(quán)(以下簡(jiǎn)稱土地使用權(quán))在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。”

第四十條規(guī)定：“以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院規(guī)定，……繳納土地使用權(quán)出讓金?！钡谒氖臈l規(guī)定：“以出讓方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)后，受讓人改變?cè)恋厥褂脵?quán)出讓合同約定的土地用途的，……相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)出讓金?！钡谒氖鍡l規(guī)定：“商品房預(yù)售，應(yīng)當(dāng)符合下列條件：(一)已交付全部土地使用權(quán)出讓金，取得土地使用權(quán)證書；……[7]不難看出，上述法條的規(guī)定正是體現(xiàn)了我國(guó)土地使用權(quán)無(wú)論是在出讓時(shí)還是在改變用途時(shí)都和出讓金密切相關(guān)，且必須要繳納出讓金。而且一般而言，出讓金的繳納是一次性的，通常為40-70年[8]。

二、我國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)用地制度與高房?jī)r(jià)的關(guān)系

(一)限定開發(fā)用地范圍，影響了土地的供應(yīng)

綜合上述法律規(guī)定得知，房地產(chǎn)開發(fā)限定在國(guó)有土地上。這樣無(wú)非是減少了房地產(chǎn)開發(fā)用地的可用數(shù)量，從經(jīng)濟(jì)法的角度上講即是產(chǎn)品的供應(yīng)數(shù)量受到限制。房地產(chǎn)開發(fā)用地?cái)?shù)量便相應(yīng)減少，由于供不應(yīng)求，房產(chǎn)的價(jià)格自然也會(huì)高居不下。因?yàn)榉孔拥膬r(jià)格，像其他商品一樣，是由供給和需求決定的。從供給角度講，土地是房子供給的基礎(chǔ)，但我國(guó)規(guī)定的城市土地必須國(guó)有化，就限制了房子的供給數(shù)量，增加了房子的成本，引起了房?jī)r(jià)上漲。這種土地靠政府按計(jì)劃供給的情形，是一種嚴(yán)格的指標(biāo)控制，而不是讓市場(chǎng)自由調(diào)節(jié)，滿足不了房地產(chǎn)市場(chǎng)對(duì)土地的需求，導(dǎo)致供求矛盾產(chǎn)生，供不應(yīng)求，房?jī)r(jià)飆升。

(二)土地以出讓方式取得使用權(quán)，造成國(guó)家壟斷的現(xiàn)象

由上述法律條文得知，我國(guó)法律明確的規(guī)定了城市土地歸國(guó)家所有，任何組織或個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。政府是土地的唯一供給方，代表國(guó)家行使對(duì)土地的所有權(quán)。

在我國(guó)以前的土地制度下，土地的供給一般采取協(xié)議出讓方式，這種出讓方式或是無(wú)償，或是價(jià)格很低，政府對(duì)土地的壟斷并不強(qiáng)。所以，以前的地價(jià)和房?jī)r(jià)都不高。之后，中央進(jìn)行了土地制度改革，規(guī)定了所有的城鎮(zhèn)土地必須以招、拍賣、掛牌的方式出售，而不只是以前的協(xié)議方式。因此，作為一種稀缺資源，土地價(jià)格開始大幅上升。而政府作為唯一有權(quán)處理土地使用權(quán)的主體，即以出讓的方式取得房地產(chǎn)的開發(fā)用地使用權(quán)，也就對(duì)房地產(chǎn)的開發(fā)用地形成了壟斷。

(三)一次性繳納出讓金，加大了土地成本

政府作為土地的所有者，其出讓土地收取的土地出讓金的實(shí)質(zhì)就是一種地租，這直接導(dǎo)致了土地成本成為商品房的主要成本。房地產(chǎn)開發(fā)商們?yōu)榱死^續(xù)經(jīng)營(yíng)，賺取利潤(rùn)，再高昂的土地出讓金他們也必須買到稀有的土地，因?yàn)楫吘故茄蛎鲈谘蛏砩?，這高昂的土地價(jià)格成本最終都會(huì)轉(zhuǎn)到商品房的價(jià)格上，也就是由消費(fèi)者承擔(dān)。

所以盡管從理論上講，商品的價(jià)格不是完全由成本來(lái)決定的，而是受自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)中供求矛盾的影響，但在我國(guó)特殊的房地產(chǎn)開發(fā)制度和快速城鎮(zhèn)化的背景之下，土地的出讓價(jià)格儼然已經(jīng)成為了影響住房?jī)r(jià)格的重要因素，尤其是在出讓時(shí)，一次性繳納出讓金，更是大幅度的提高了土地成本，飆升了房?jī)r(jià)，側(cè)面也助長(zhǎng)了政府財(cái)政收入的不正之風(fēng)。

三、完善房地產(chǎn)開發(fā)用地制度，抑制高房?jī)r(jià)

(一)農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)

一直以來(lái)，中國(guó)的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)始終維持二元制，即城市和農(nóng)村的土地是嚴(yán)格區(qū)分的，由不同權(quán)利機(jī)構(gòu)管制。按法律規(guī)定政府可以征用集體土地。所以，房地產(chǎn)市場(chǎng)總會(huì)被政府壟斷，真實(shí)的價(jià)格也無(wú)法形成，由政府決定房地產(chǎn)開發(fā)的土地市場(chǎng)，必然產(chǎn)生供應(yīng)不足的現(xiàn)象。因此建議農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，打破供應(yīng)不足的政府壟斷局面。

一方面，要修改相關(guān)法律制度，建立使集體土地所有權(quán)與地方政府土地所有權(quán)具有同等法律地位的制度。法律規(guī)定了地方政府和集體是我國(guó)土地的兩個(gè)所有者，但他們的地位完全不對(duì)等，違法占用征用集體土地時(shí)有發(fā)生。因此應(yīng)該完善農(nóng)村土地的備案制度，使得農(nóng)民個(gè)人土地也在權(quán)威的土地管理部門登記，頒證等，使農(nóng)民的土地物權(quán)得到國(guó)家的保護(hù)。另一方面，確認(rèn)進(jìn)入市場(chǎng)的同等權(quán)，使得農(nóng)村集體土地與城市土地一樣享有進(jìn)入市場(chǎng)的權(quán)利，而不是在政府低價(jià)征用以后再進(jìn)入市場(chǎng)。只有這樣才能形成真正的土地二元制，打破政府壟斷供應(yīng)的局面。

(二)政府應(yīng)當(dāng)把握市場(chǎng)化的度

根據(jù)上述情形可知，房地產(chǎn)的使用權(quán)的出讓和土地使用權(quán)的出讓密切相關(guān)。而我國(guó)目前的相關(guān)法律則是嚴(yán)格規(guī)定了土地使用權(quán)的出讓必須經(jīng)過(guò)政府，而且有些只允許以出讓的形式流轉(zhuǎn)，這就將唯一具有權(quán)限的政府推向一個(gè)壟斷的局面。因此建議相關(guān)法律進(jìn)行合理的修改，實(shí)行城鎮(zhèn)土地市場(chǎng)化制度，讓土地在市場(chǎng)這個(gè)大環(huán)境中自由流轉(zhuǎn)，并賦予多種行使權(quán)利的主體。使得土地的轉(zhuǎn)讓價(jià)格由市場(chǎng)決定，因此，政府應(yīng)當(dāng)正確把握市場(chǎng)化調(diào)節(jié)房?jī)r(jià)的度，既要避免將房地產(chǎn)的價(jià)格完全交由市場(chǎng)，放任市場(chǎng)調(diào)節(jié)，又要避免由自己作為唯一的主體形成壟斷。

(三)調(diào)整土地出讓金的支付方式

正如“二次房改不如二次土改”，在土地租金取得標(biāo)準(zhǔn)、出讓方式等方面政府必須做出系統(tǒng)性的改革，放棄土地財(cái)政。尤其是在一次性繳納土地出讓金方面，容易使得相關(guān)政府部門從中大量謀取不正當(dāng)利益。因而，建議取消現(xiàn)存的“土地出讓金一次性支付的方式”，將土地收納金的收取方式由一次性繳納改為分年度收取，由房主逐年向政府繳納。此時(shí)巨額金錢的誘惑已消失，政府推動(dòng)土地價(jià)格上漲的動(dòng)力也就消失，從而會(huì)大大地降低土地的價(jià)格和住房成本和房?jī)r(jià)，同時(shí)也避免了政府土地財(cái)政收入的一次性化，使這種財(cái)政收入可持續(xù)[9]。

(四)完善土地監(jiān)督機(jī)制

完善土地監(jiān)督機(jī)制的方法按照目前學(xué)術(shù)和實(shí)務(wù)界的主流觀點(diǎn)，可以從兩個(gè)方面進(jìn)行：一方面是建立正式的制度監(jiān)督機(jī)制；另一方面則是靠非正式制度監(jiān)督機(jī)制。正式制度監(jiān)督機(jī)制是指人大、司法以及中央政府對(duì)地方政府的行政監(jiān)督，非正式制度監(jiān)督機(jī)制是指信息公開和公眾監(jiān)督。具體來(lái)講：一是建立土地供給的信息公開制度。信息公開是制約地方政府“經(jīng)濟(jì)人”行為重要的、現(xiàn)實(shí)的途徑，要求政府要對(duì)土地的招、拍、掛、出、讓等信息進(jìn)行更加詳細(xì)的信息公開，不僅包括對(duì)高房?jī)r(jià)問(wèn)題的研究及其解決的對(duì)策公開土地出讓公告，對(duì)其具體評(píng)價(jià)過(guò)程也必須實(shí)現(xiàn)信息公開；二是建立各級(jí)地方政府的土地收支公開制度[10]。

目前地方政府對(duì)土地財(cái)政支出并沒(méi)有進(jìn)行詳細(xì)的公開，對(duì)于土地財(cái)政支出不夠透明。由于土地的多功能用途能提供巨大的收益，而上級(jí)政府的審計(jì)部門在對(duì)地方政府的財(cái)政收支進(jìn)行審計(jì)時(shí)，往往不會(huì)對(duì)土地收益支出進(jìn)行審計(jì)，造成各地政府有大量資金在體制外循環(huán)。因此，各地政府必須向社會(huì)公布土地收益的去向，同時(shí)接受公眾的監(jiān)督；三是設(shè)立地方政府和司法系統(tǒng)的分權(quán)監(jiān)督機(jī)制。眾所周知，保證被拆遷人能夠得到適當(dāng)補(bǔ)償?shù)那疤崾钦_地評(píng)估補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償原則。在政府有征地、拆遷決策權(quán)的情況下，再由政府主導(dǎo)制訂補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，很難保證地方政府的私利性和任意性，從而也就不能保證被遷拆人的利益。因此必須設(shè)定專門的獨(dú)立于行政命令的土地仲裁機(jī)構(gòu)，使其能避免政府行為干預(yù)，負(fù)責(zé)裁定土地交易糾紛，并按照市場(chǎng)機(jī)制制訂補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

四、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)目前的高房?jī)r(jià)問(wèn)題，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不容忽視的問(wèn)題。本文在了解新中國(guó)土地制度變遷的基礎(chǔ)上，從經(jīng)濟(jì)法角度對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)用地制度進(jìn)行探討，借此分析我國(guó)房?jī)r(jià)高居不下的原因，并提出相應(yīng)的解決建議。

綜上所述，筆者旨在通過(guò)這篇論文，從經(jīng)濟(jì)法角度簡(jiǎn)要分析我國(guó)土地制度的變遷和房地產(chǎn)發(fā)開用地制度的現(xiàn)狀，進(jìn)而分析房地產(chǎn)開發(fā)制度是高房?jī)r(jià)出現(xiàn)的原因，從而有針對(duì)性的提出建設(shè)性意見以期改變目前我國(guó)高房?jī)r(jià)的現(xiàn)狀。

[1]全國(guó)人民代表大會(huì).中華人民共和國(guó)憲法[Z].2015-12-11.

[2]第六屆全國(guó)人大常委.中華人民共和國(guó)土地管理法[Z].2004-08-28.

[3]李千,王乾明.淺析政府對(duì)土地市場(chǎng)的雙向壟斷[J].北方經(jīng)濟(jì)，2012(6).

[4]國(guó)務(wù)院.土地管理法實(shí)施條例[Z].2014-07-29.

[5]國(guó)務(wù)院.城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例[Z].2011-01-08.

[6]董健.中國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)土地制度評(píng)析[J].土地市場(chǎng)，2013(1).

[7]第八屆全國(guó)人大常委.城市房地產(chǎn)管理法[Z].1994-07-05.

[8]朱靖娟，李放.土地出讓金改革的財(cái)政學(xué)解析[J].新疆大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)·人文社會(huì)科學(xué)版)，2011(2).

[9]劉瑾.中國(guó)高房?jī)r(jià)問(wèn)題研究及對(duì)策[D].山西：太原科技大學(xué)，2012(3).

[10]馬小剛.房地產(chǎn)開發(fā)地地供給制度分析[D].重慶：重慶大學(xué)，2009(9).

責(zé)任編輯：周小梅

2017-01-21

李 丹(1990-)，女，山東濟(jì)寧人，山東科技大學(xué)文法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法專業(yè)2014級(jí)在讀研究生，研究方向?yàn)樨?cái)稅金融。

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1009-1890(2017)01-0008-03