林楠

吉林省公路管理局

淺談我省公路工程項(xiàng)目代建制實(shí)踐情況及關(guān)鍵問題

林楠

吉林省公路管理局

隨著我國投資體制改革和工程建設(shè)管理改革的不斷深入，國內(nèi)公路工程項(xiàng)目積極推行”代建制”管理，吉林省也在公路項(xiàng)目代建制方面積極響應(yīng)，在2015年5月4日，交通運(yùn)輸部印發(fā)了《公路建設(shè)項(xiàng)目代建管理辦法》后，6月即批復(fù)同意中朝圈河至元汀界河公路大橋采用代建模式。該項(xiàng)目實(shí)施代建制為我省代建制模式的運(yùn)作提供了可借鑒可推廣的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

公路工程；項(xiàng)目代建；問題

1 實(shí)踐情況

“代建制”在當(dāng)前我省交通建設(shè)項(xiàng)目較多、項(xiàng)目管理任務(wù)較重的情況下無疑是提高項(xiàng)目管理效率的一種切實(shí)可行、行之有效的管理模式。非經(jīng)營性政府投資普通公路建設(shè)項(xiàng)目推行“代建制”有利于我省交通建設(shè)發(fā)展，尤其適用于縣（市、區(qū)）級(jí)政府組建項(xiàng)目法人技術(shù)管理人員嚴(yán)重不足的公路工程建設(shè)項(xiàng)目。

琿春市圈河大橋項(xiàng)目通過公開招標(biāo)方式確定了第一中標(biāo)候選人負(fù)責(zé)項(xiàng)目的代建和監(jiān)理工作，雙方簽訂了《代建+監(jiān)理一體化合同》。合同約定，在項(xiàng)目建設(shè)期間，代建單位行使授權(quán)范圍內(nèi)的代建管理權(quán)，選派企業(yè)技術(shù)管理骨干組建的代建管理團(tuán)隊(duì)，編制項(xiàng)目管理工作計(jì)劃，制定完善的項(xiàng)目管理辦法和各項(xiàng)規(guī)章制度，確保建設(shè)期間對(duì)安全、質(zhì)量、合同、進(jìn)度、環(huán)保和投資進(jìn)行全面管理，并協(xié)助項(xiàng)目法人辦理征地拆遷。同時(shí)，項(xiàng)目法人為進(jìn)一步明確代建管理職能，全面落實(shí)項(xiàng)目管理責(zé)任，加大項(xiàng)目的監(jiān)督力度，研究并制定了《中朝圈河至元汀界河公路大橋建設(shè)項(xiàng)目代建制實(shí)施方案》及《中朝圈河至元汀界河公路大橋建設(shè)項(xiàng)目代建單位績效考核辦法》。在項(xiàng)目的建設(shè)期間，項(xiàng)目法人成立了績效考核小組，采取每月考評(píng)和年終考評(píng)相結(jié)合的方式，共進(jìn)行了6期月度考核，并在年終按照代建合同簽訂目標(biāo)對(duì)代建單位進(jìn)行了綜合考評(píng)?？傮w看，代建合同簽訂的各項(xiàng)管理目標(biāo)基本完成或超預(yù)期完成，代建單位能夠認(rèn)真履行合同的各項(xiàng)義務(wù)，為項(xiàng)目服務(wù)。

項(xiàng)目最終成果評(píng)價(jià)：投資控制情況良好，比預(yù)算結(jié)余；質(zhì)量管理控制情況良好，質(zhì)量評(píng)定合格；安全管理控制情況良好，無任何安全事故發(fā)生。

2 代建制實(shí)踐過程中的優(yōu)點(diǎn)

通過該項(xiàng)目的實(shí)踐過程，可以看出代建制首先克服了傳統(tǒng)體制中對(duì)政府投資項(xiàng)目“重審批、輕管理”的弊端。通過項(xiàng)目代建單位的專業(yè)化管理，加強(qiáng)了建設(shè)期的管理工作，保證了工程質(zhì)量和安全，強(qiáng)化了合同和進(jìn)度管理手段，建設(shè)管理過程痕跡資料齊全，檔案管理明顯加強(qiáng)。

其次，克服了傳統(tǒng)體制中政府投資項(xiàng)目“建設(shè)、管理、使用三位一體”的弊端。通過引進(jìn)代建單位，實(shí)現(xiàn)建設(shè)、管理和使用相分離、相制約的關(guān)系，不斷提高建設(shè)管理的專業(yè)化水平，通過代建合同確定工作目標(biāo)和違約責(zé)任，嚴(yán)格控制了超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)、超概（預(yù)）算現(xiàn)象。

第三，克服傳統(tǒng)體制中政府部門過多直接參與項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施的弊端。在政府投資項(xiàng)目中引入市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的作用,進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，從源頭上防治和減少腐敗。

第四，解決了項(xiàng)目法人技術(shù)管理人員不足。通過招標(biāo)選擇的代建單位是專業(yè)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，擁有大批專業(yè)人員，具有豐富的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，熟悉管理流程。代建單位通過制定項(xiàng)目計(jì)劃、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案、溝通協(xié)調(diào)、科學(xué)組織等方法及措施，大大提高項(xiàng)目管理水平和工作效率，保證了工程的質(zhì)量和安全。

3 代建制過程中發(fā)現(xiàn)的問題

雖然實(shí)施代建制有諸多優(yōu)點(diǎn)，但我省公路項(xiàng)目代建制的實(shí)施仍有很多問題有待解決：

(1)代建市場(chǎng)還不成熟，可供選擇的優(yōu)秀代建單位不多。由于代建制處于試點(diǎn)階段，代建市場(chǎng)還不成熟。目前鼓勵(lì)監(jiān)理和設(shè)計(jì)單位進(jìn)入代建市場(chǎng)，但是多數(shù)監(jiān)理和設(shè)計(jì)企業(yè)缺少項(xiàng)目建設(shè)管理相關(guān)人員和經(jīng)驗(yàn)，無法正確確定自己的定位，還在用監(jiān)理和設(shè)計(jì)企業(yè)的思維管理工程項(xiàng)目。

(2)代建單位的法律地位還不明確。目前，國家基本建設(shè)程序中尚沒有賦予代建單位以法律地位，各項(xiàng)審批手續(xù)仍然需要項(xiàng)目法人進(jìn)行辦理，若代建單位辦理各種工程建設(shè)手續(xù)，其身份難以被有關(guān)行政管理部門認(rèn)可，如此，實(shí)施代建制的意義大大削弱。使項(xiàng)目法人無法真正從項(xiàng)目建設(shè)程序中超脫出來。

(3)代建合同的簽訂方式和內(nèi)容不規(guī)范。交通運(yùn)輸部出臺(tái)代建制管理辦法后，還未編制相應(yīng)的招投標(biāo)范本、標(biāo)準(zhǔn)合同，致使代建合同雙方權(quán)利義務(wù)條款不規(guī)范，職責(zé)邊界不清晰。

4 省內(nèi)代建制未來發(fā)展需解決的問題

4.1 積極培育代建市場(chǎng)、擇優(yōu)選擇代建單位

現(xiàn)階段我們一方面應(yīng)大力發(fā)展和培育一批適合要求的工程項(xiàng)目管理公司;另一方面要引導(dǎo)公路建設(shè)監(jiān)理、設(shè)計(jì)等機(jī)構(gòu)向從事全過程、全方位的代建項(xiàng)目管理的工程管理企業(yè)轉(zhuǎn)變。

嚴(yán)格把代建市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制,按照技術(shù)人員數(shù)量、職稱、結(jié)構(gòu)及代建單位資金實(shí)力等的申報(bào)要求,有效運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭機(jī)制。對(duì)代建單位建立信用評(píng)價(jià)制度,對(duì)誠信缺失的代建單位要列入失信名單,建立“能進(jìn)能出”的退出機(jī)制。

4.2 完善法律制度

明確代建制的概念、定位、適用范圍、管理辦法,要將代建制項(xiàng)目納入我國《政府采購法》軌道,確定代建項(xiàng)目服務(wù)應(yīng)具備的管理能力或業(yè)績、注冊(cè)資本金、技術(shù)力量、企業(yè)資質(zhì)等標(biāo)準(zhǔn)。確立“投、建、管、用”四個(gè)方面的主體,特別是代建主體的法律地位、權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任范圍,規(guī)范各方行為和相互關(guān)系,統(tǒng)一政府管理職責(zé),并且應(yīng)得到嚴(yán)格執(zhí)行。對(duì)于現(xiàn)階段由于代建制度出現(xiàn)而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移問題,應(yīng)通過立法來確立代建制度,將委托代建后的行政責(zé)任轉(zhuǎn)移給代建人。

4.3 完善代建合同內(nèi)容

代建合同應(yīng)全面、具體。如果不在委托合同中明確約定代建單位的工作范圍、工作內(nèi)容以及相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，容易造成代建單位缺乏約束力和責(zé)任感，工作效率低下，預(yù)期目標(biāo)偏離軌道后會(huì)找出種種理由推卸自身責(zé)任，這樣項(xiàng)目法人的利益便會(huì)受損，所以在簽訂合同時(shí)，應(yīng)注意以下幾個(gè)方面：

(1)盡可能將工作范圍、工作內(nèi)容明確，盡可能量化各項(xiàng)工作成果。

(2)建立目標(biāo)系統(tǒng)，工程項(xiàng)目是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不同的建設(shè)階段有不同的目標(biāo)，同一階段也有多個(gè)目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)將這些目標(biāo)明確賦予代建單位。

(3)明確獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)與違約責(zé)任，針對(duì)每一個(gè)目標(biāo)制定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度與違約責(zé)任，激勵(lì)項(xiàng)目法人更好完成目標(biāo)的同時(shí)，也規(guī)避了代建單位產(chǎn)生的違約行為。

目前，我省陸續(xù)還有一些公路項(xiàng)目采用代建制模式，因此，應(yīng)盡快制定和完善代建制的配套政策和措施，以減少制度不健全造成的風(fēng)險(xiǎn)，真正發(fā)揮其在政府投資工程公路建設(shè)管理中的作用。

[1] 公路建設(shè)項(xiàng)目代建管理辦法（中華人民共和國交通運(yùn)輸部令2015年第3號(hào)）.

10.16767/j.cnki.10-1213/tu.2017.11.071