日本國立高等專門學(xué)?！蔼毩⑿姓ㄈ嘶备母?/h1>
2017-03-11 13:35:08姜蓉
濰坊工程職業(yè)學(xué)院學(xué)報 2017年4期
姜 蓉
(遼寧師范大學(xué) 教育學(xué)院，遼寧 大連 116029)
日本國立高等專門學(xué)?！蔼毩⑿姓ㄈ嘶备母?/p>
姜 蓉
(遼寧師范大學(xué) 教育學(xué)院，遼寧 大連 116029)
20世紀(jì)90年代，在日本當(dāng)局進(jìn)行行政改革和經(jīng)濟(jì)衰退的社會背景下，國立高等專門學(xué)校自身陷入危機。為盡早擺脫危機并適應(yīng)時代發(fā)展，日本政府對國立大學(xué)進(jìn)行了法人化改革，與此同時對國立高等專門學(xué)校也進(jìn)行了獨立行政法人化改革。成立獨立行政法人國立高等專門學(xué)校機構(gòu)，轉(zhuǎn)變國立高等專門學(xué)校的身份及改革人事制度和財務(wù)制度，實現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)的個性化、活性化和高度化。
日本；國立高等專門學(xué)校；獨立行政法人化；改革
國立高等專門學(xué)校(以下簡稱高專學(xué)校)，是以政府為主導(dǎo)，日本產(chǎn)業(yè)界為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展以及為滿足中級技術(shù)型人才的需求而設(shè)立。20世紀(jì)90年代后期經(jīng)濟(jì)持續(xù)衰退，政府為減少公共財政支出以及削減公務(wù)員的數(shù)量，決心將國立大學(xué)和國立高等專門學(xué)校等公共事業(yè)推向市場。同時，培養(yǎng)學(xué)生專門的技術(shù)以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)機構(gòu)的高度化和科技的進(jìn)步以及社會對人才需求的變化。根據(jù)1999年日本國會審議通過的《獨立行政法人通則法》《獨立行政法人國立高等專門學(xué)校機構(gòu)法》對高專學(xué)校進(jìn)行改革。
一、國立高專獨立行政法人化改革的背景
(一)經(jīng)濟(jì)持續(xù)衰退
20世紀(jì)90年代以來，日本經(jīng)濟(jì)狀況處于持續(xù)衰退的階段，導(dǎo)致財政呈現(xiàn)較大的赤字。日本政府為擺脫經(jīng)濟(jì)危機，隨之采取了一系列手段。首先，在1996年內(nèi)閣進(jìn)行了“行政改革會議”，會議的目的是將陷入制度疲勞的戰(zhàn)后行政系統(tǒng)向適應(yīng)21世紀(jì)新的行政系統(tǒng)轉(zhuǎn)換。在政府的主導(dǎo)下，將決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)相分離，使部分政府所屬機構(gòu)民營化；一些國家機構(gòu)成為獨立行政法人。日本政府為減輕自身的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，對中央政府機構(gòu)進(jìn)行機構(gòu)和人員精簡。通過提高國立高專運營的合理化和效率化,壓縮行政機關(guān)數(shù)目和公務(wù)員數(shù)量，減少對教育的財政支出，以此來應(yīng)對日本國內(nèi)爆發(fā)的財政危機。
1999年，日本國會通過的《獨立行政法人通則法》確立了關(guān)于獨立行政法人的定義：“從國民生活及社會經(jīng)濟(jì)的安定等公共角度看，有一些確實需要進(jìn)行的事業(yè)或事務(wù)，這些事業(yè)或事務(wù)不必以國家為實施主體且如果以民間組織為主體又不一定能得以實施，因此這些事業(yè)或事務(wù)需要專門機構(gòu)去有成效地進(jìn)行，所謂‘獨立行政法人’指根據(jù)本法律及其他法的有關(guān)規(guī)定成立的專門實施這些事業(yè)或事務(wù)的法人機構(gòu)?！盵1]即獨立行政法人機構(gòu)的經(jīng)費仍由當(dāng)局支付，國立高專機構(gòu)的法人等由當(dāng)局來任免，且與當(dāng)局的關(guān)系由原本的下屬機構(gòu)轉(zhuǎn)化為權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系。2004年，在對國立大學(xué)的獨立行政法人化改革的同時，對高等專門學(xué)校也進(jìn)行了獨立法人化改革。在國立高專獨立行政法人化改革中貫徹“新自由主義”路線，“新自由主義”原來是宏觀經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域中的詞匯，指放棄國家干預(yù)市場,控制市場的做法。將經(jīng)濟(jì)活動徹底交給市場，但這種原理本來不應(yīng)該包括社會公共領(lǐng)域的，但是日本政府正在試圖將市場原理運用到社會保障、社會福利和教育等公共領(lǐng)域。
(二)國立高專學(xué)校自身危機
國立高等院校自建立以來,學(xué)校的經(jīng)費主要由國庫負(fù)責(zé)。國立高專的經(jīng)費來源除了各項財政撥款外，還包含學(xué)費、入學(xué)注冊費、附屬醫(yī)院收入、公積金提取收入、財產(chǎn)處理所得收入等。這些經(jīng)費都要匯集到國立特別會計賬戶與政府撥款合并，納入國家財政預(yù)算中，再根據(jù)高專學(xué)校規(guī)模的大小進(jìn)行事后的統(tǒng)一管理，采用國家撥款的形式。隨著日本國內(nèi)經(jīng)濟(jì)低迷，國家財政赤字嚴(yán)重。為了減輕日本政府自身對高等教育的公共財政支出，政府逐漸減少對于國立高專的撥款，從而導(dǎo)致國立高專本身的財政危機，近而影響學(xué)校的運營和各項活動的質(zhì)量。國立高專的發(fā)展以及辦學(xué)都受到了嚴(yán)重的影響。
其次，戰(zhàn)后的日本經(jīng)歷了兩次人口高峰。在1992 年后，“老齡化”和“少子化”現(xiàn)象席卷整個日本。在15 歲人口急速減少的情況下，入學(xué)人數(shù)也隨之減少，由此導(dǎo)致學(xué)校的數(shù)量供給過剩，使各個學(xué)校在生源方面產(chǎn)生了激烈的競爭，給教育帶來了重壓。各個高專學(xué)校為了能夠招到生源，隨之采取了一系列的優(yōu)惠政策，但是效果仍不明顯。同時，隨著大學(xué)本科普通院校的擴(kuò)招，日本各個大學(xué)為擺脫“少子化”帶來的生源不足問題，想盡辦法吸引適齡學(xué)生報考本校，與國立高專展開激烈的生源競爭。國立高專無論在辦學(xué)條件還是社會威信上都低于大學(xué)一等，導(dǎo)致日本青少年積極報考四年制大學(xué)而忽視了國立高專。因此，有許多高專學(xué)校因為生源不足而停止辦學(xué)。如今，經(jīng)歷了獨立行政法人化改革的學(xué)校，不再局限于只招收本國學(xué)生，而是也招收一定數(shù)量的外國學(xué)生，并給予一定的優(yōu)惠政策和學(xué)位，從而保證學(xué)校生源的充足。
二、國立高專獨立行政法人化改革的內(nèi)容
《獨立行政法人國立高等專門學(xué)校機構(gòu)法》對教職人員、法人的業(yè)務(wù)和其他項目進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。培養(yǎng)創(chuàng)造性人才，以日本高等教育的水平提升和均衡發(fā)展為目的。
(一)學(xué)校身份的轉(zhuǎn)變
國立高專學(xué)校是由日本當(dāng)局主導(dǎo)的五年一貫制高等職業(yè)教育學(xué)校，是國家行政組織體系的一員，并且文部科學(xué)省是國立高專的辦學(xué)主體和集中管理者。國立高專的校長由文部大臣任命，學(xué)校教員的數(shù)量、職員的編制、招生的人數(shù)、所學(xué)的專業(yè)科目等全部由文部科學(xué)省決定。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改變，日本國立高專日益顯露出弊端：作為政府機構(gòu)的行政組織體系一部分受到嚴(yán)格的控制，高專學(xué)校的組織管理及運營活動等方面受到制約，失去了獨立性；在課程設(shè)置、辦學(xué)規(guī)模、師資建設(shè)等方面都被文部科學(xué)省進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，缺乏自身發(fā)展的自主性。
國立高等專門學(xué)校法人化改革的目的在于通過擴(kuò)大決策權(quán)來實現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)的個性化、活性化和高度化?！皞€性化”即實現(xiàn)高專在組織、人事、預(yù)算等方面的獨立自主；“活性化”即引進(jìn)“民間思維的經(jīng)營手法”來提高學(xué)校的辦學(xué)效益； “高度化”即通過高專之間的合理競爭以及第三方評價來進(jìn)行學(xué)校資源的“戰(zhàn)略性”配置，從而達(dá)到淘汰缺乏競爭力的高專教員乃至學(xué)校的目的。[2]
獨立行政法人化改革首先確立獨立行政法人的名稱，即獨立行政法人國立高等專門學(xué)校機構(gòu)(以下簡稱為國立高專機構(gòu))，設(shè)立的地址在東京，各個國立高專的名稱前都會加上“獨立行政法人國立高等專門學(xué)校機構(gòu)”字樣。國立高專機構(gòu)作為中期目標(biāo)的管理法人，成為國立高專的辦學(xué)主體，負(fù)責(zé)設(shè)置和運營國立高專學(xué)校，實行學(xué)術(shù)與事務(wù)的一體化管理。國立高專機構(gòu)相當(dāng)于總公司，專門負(fù)責(zé)整個國立高專的管理運營；而全國51所國立高專則是分公司，承擔(dān)教育的職責(zé)。國立高專機構(gòu)在發(fā)揮規(guī)模效益的同時，根據(jù)地方企業(yè)對于人才需求的不同，發(fā)揮出了自己的特色。國立高專機構(gòu)的日常業(yè)務(wù)，包括運營和設(shè)置國立高專，要求對于地方的經(jīng)濟(jì)、政治和社會文化等方面充分考慮，并且按照行政區(qū)域進(jìn)行劃分的同時符合地方企業(yè)對于技術(shù)人員的需求情況；對學(xué)生的修學(xué)情況、未來出路的選擇以及身心健康等問題進(jìn)行商討，也進(jìn)行宿舍生活指導(dǎo)等其他援助；接受機構(gòu)以外的人員委托或者與機構(gòu)以外的人員一同進(jìn)行教學(xué)研究；開設(shè)公共講座，給除學(xué)生外的人員提供學(xué)習(xí)的機會。
(二)國立高專管理體制改革
1.人事制度改革
國立高專自建立以來，人事制度由文部科學(xué)省決定，學(xué)校的正式教員都屬于國家公務(wù)員，享受與政府官員等同的待遇。而且教師在安穩(wěn)沒有壓力的聘用制度下缺少教學(xué)的熱情以及在科研方面的創(chuàng)新意識。1996年，行政改革會議中提出要壓縮行政機關(guān)數(shù)目和公務(wù)員數(shù)量的要求，在10年內(nèi)要達(dá)到削減12.5萬公務(wù)員的目標(biāo)。若是不對國立高專的教師實行人事方面的改革，這一任務(wù)將無法完成。
依據(jù)《獨立行政法人國立高等專門學(xué)校機構(gòu)法》的規(guī)定，在國立高等專門學(xué)校設(shè)理事長和監(jiān)事各一名，理事六人。理事要由理事長來聘請，輔佐理事長掌管機構(gòu)的各項活動。[3]另外，設(shè)有“理事會監(jiān)事”一職，其錄用和解聘由文部科學(xué)大臣決定，選取“對教育研究和運營管理具有真知灼見的人”，負(fù)責(zé)監(jiān)察國立高專的業(yè)務(wù)，在有需要的情況下向文部大臣匯報或者向理事會提出建議。
獨立行政法人化改革關(guān)于舊國立高專學(xué)校的教職員工，政府不另外發(fā)給辭令，而是直接轉(zhuǎn)變?yōu)閲⒏邔C構(gòu)的職員。從公務(wù)員到非公務(wù)員的轉(zhuǎn)變也增加了教師的壓力，激發(fā)了教師的競爭意識。學(xué)校的經(jīng)營和教育研究的事項由機構(gòu)決定，明確分配任務(wù)并使教員與職員雙方不承擔(dān)共同的任務(wù)，在教職員的人事聘用和薪資升遷方面也有了自主權(quán)。非公務(wù)型職員的任命不再依照國家公務(wù)員法中所規(guī)定的制度來進(jìn)行，對于招生的對象、考試題目、實施和評分等，由國立高專機構(gòu)來實行具體的聘用方案。在職員的構(gòu)成上不再按照以前的教員、事務(wù)職員和技術(shù)職員來劃分，而是各個學(xué)校按照自身的實際情況自由設(shè)置多樣化的職業(yè)種類，實現(xiàn)人事制度的彈性化。
2.財務(wù)制度的改革
日本頒布的《國立學(xué)校專項會計法》，在國家財政預(yù)算中設(shè)立了區(qū)別于一般預(yù)算、遵從民主、統(tǒng)一管理的國立高職院校特別預(yù)算，即把全部國立學(xué)校經(jīng)費從國家一般會計中分離出來。[4]由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，帶來了國立高專規(guī)模和質(zhì)量上的差別，從而導(dǎo)致受教育的機會和受教育的條件不平等。因此，國立高專的運行受到牽制，限制了對成本進(jìn)行合理有效的配置，缺失了財務(wù)的自主權(quán)。
國立高專機構(gòu)進(jìn)行獨立行政法人化改革，財務(wù)收入方式主要來源于三部分：文部科學(xué)省撥發(fā)的運營費交付金、學(xué)費和學(xué)校附屬醫(yī)院等機構(gòu)的收入。文部科學(xué)省對國立高專的撥款制度不再按照定額標(biāo)準(zhǔn)下?lián)?，而是根?jù)一定的預(yù)算整體撥給每一所國立高專自己分配。國立高專機構(gòu)作為一個獨立的采用企業(yè)會計制度提供行政服務(wù)行業(yè)的機構(gòu)，將享受充分的裁量權(quán)，全部的經(jīng)費由政府撥款和外部資金組成。撥款包含運營費交付金和設(shè)施建設(shè)維修費。按照文部科學(xué)大臣設(shè)定的“中期目標(biāo)”，每6年向文部科學(xué)省提交一次“中期計劃”，由“國立大學(xué)法人評價委員會”對目標(biāo)的完成情況作出評價，文部科學(xué)大臣再決定是否撥付運營費交付金。[5]
國立高專本來就是應(yīng)產(chǎn)業(yè)界要求而專門設(shè)立的，通過加強學(xué)校與企業(yè)之間的合作，服務(wù)于地方，擴(kuò)大與社會的聯(lián)系來增加學(xué)校外部的收入。在政府的推動下，各個高專學(xué)校成立專門的機構(gòu)來負(fù)責(zé)與地區(qū)的研究開發(fā)合作工作，主要包括:學(xué)校接受民間企業(yè)等單位的經(jīng)費與研究人員在學(xué)校和企業(yè)內(nèi)進(jìn)行共同研究，經(jīng)費和人員共享；或者是學(xué)校接受民間企業(yè)等單位的委托，使用委托單位的經(jīng)費，將研究成果報告提交給委托單位；第三種就是學(xué)校為了充實學(xué)術(shù)研究和教育，接受民間企業(yè)或者個人的捐助金，在此基礎(chǔ)上開設(shè)相關(guān)講座與研究部門等。隨著產(chǎn)學(xué)結(jié)合意識的加強，高專院校產(chǎn)學(xué)研究的項目數(shù)量和金額也不斷增長，在政府撥給國立高專法人的運營支付金逐年減少的情況下國立高專法人機構(gòu)的總經(jīng)費卻持續(xù)增長，資金使用途徑的自由度提高，學(xué)校沒有了人工費和物件費的限制，實現(xiàn)了戰(zhàn)略式的分配，提高了學(xué)校的自主性、自律性和教育研究的活化性，給國立高專的發(fā)展提供了穩(wěn)定性的保障。
三、國立高專獨立行政法人化改革的問題
(一)政府控制力加大
國立高專在獨立行政法人化改革第一個周期結(jié)束后，國立高專在稱謂上有了實質(zhì)性的改變，但是文部科學(xué)省對國立高專仍有很大的控制權(quán)。國立高專機構(gòu)設(shè)置和運營51所學(xué)校，包括外聘人員共1萬人左右，是大規(guī)模組織，充分發(fā)揮機構(gòu)的規(guī)模效益，削減一般管理業(yè)務(wù)的外部委托等消費。[6]但是，日本政府仍是高專辦學(xué)經(jīng)費的主要供給者。文部科學(xué)省對國立高專機構(gòu)提出了下一個中期目標(biāo)，國立高專機構(gòu)根據(jù)中期目標(biāo)制定中期計劃。國立高專機構(gòu)要根據(jù)社會的狀況和中央審議會的回復(fù)來發(fā)揮法人的功能，達(dá)成全部的目標(biāo)，且根據(jù)各個國立高專和學(xué)科的特性，設(shè)定具體的目標(biāo)。所以，國立高專擬定中期目標(biāo)的主導(dǎo)權(quán)也在政府手中。
高專的獨立行政法人化改革沒有從根本上解決政府對高等教育投入不足這一問題，反而日本當(dāng)局削減了對國立高專的財務(wù)撥款。
(二)國立高專經(jīng)營的矛盾
新的管理體制下，國立高專機構(gòu)的運營和管理與舊國立高專學(xué)校不同。高專機構(gòu)要對除18所高專外的其他學(xué)校的事實關(guān)系進(jìn)行早期調(diào)查，并公開發(fā)表結(jié)果；確立徹底實施和籌劃防止不正當(dāng)使用研究費復(fù)發(fā)的策略。監(jiān)事實施監(jiān)察的確切且充實的觀點，設(shè)立常勤監(jiān)事一職，強化監(jiān)事監(jiān)察體制，從而在國立高專機構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行系統(tǒng)的強化。從管理模式可以看出，國立高專機構(gòu)的運行機制多以企業(yè)為參照，但是企業(yè)是以營利性為目標(biāo)，與高專的經(jīng)營理念有所沖突。[7]獨立行政法人化改革后新的管理體制強化了國立高專機構(gòu)理事長對人事、財務(wù)和運營的決定權(quán)。校內(nèi)的管理體制實現(xiàn)新的轉(zhuǎn)化，調(diào)整好新的管理體制與傳統(tǒng)慣性之間的關(guān)系，成為國立高專機構(gòu)的首要問題。
(三)評價機構(gòu)的公正性
獨立行政法人化改革后，高專機構(gòu)不再采取內(nèi)部評價機制，而是引入第三方評價，即國立大學(xué)法人評價委員會對國立高專進(jìn)行評價。關(guān)于國立大學(xué)法人評價委員會的組織構(gòu)成、評價標(biāo)準(zhǔn)、方法和公正性，這些在法律上都沒有明確的規(guī)定。因此，國立大學(xué)法人評價委員會的公正性還是有待于考證。但是，文部科學(xué)省會根據(jù)國立大學(xué)法人評價委員會評估的結(jié)果對國立高專機構(gòu)進(jìn)行財政撥款，所以評價的標(biāo)準(zhǔn)顯得更為重要。因此，評價機構(gòu)需要對國立高專機構(gòu)各個事項進(jìn)行全面綜合的考慮，與國立大學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)有所區(qū)別。評價機構(gòu)應(yīng)對各個高專學(xué)校進(jìn)行深入的了解，在此基礎(chǔ)上制定更合適的評價標(biāo)準(zhǔn),才能體現(xiàn)出評價機構(gòu)的公平性與公正性。
[1] 獨立行政法人通則法[EB/OL].http://www.kantei.go.jp,1999.
[2] 王紅，李志宏.日本大學(xué)評估制度及對我們的啟示[J].中國高等教育，2006,(10):162-163.
[3] 葉磊.日本高等專門學(xué)校的辦學(xué)模式及經(jīng)驗啟示[J].中國職業(yè)技術(shù)育，2015,(22)：109-111.
[4] 梁麗華.戰(zhàn)后日本高等職業(yè)教育的特點與地位[D].濟(jì)南：山東大學(xué)，2009.
[5] 吳遵民.日本高等教育改革的現(xiàn)狀與問題——訪日本比較教育學(xué)會會長馬越徹教授[J].全球教育展望，2004,(6)：3-7.
[6] 文部科學(xué)省[EB/OL]. http://www.mext.go.jp/a_menu/hyouka/index.htm，2016.
[7] 施雨丹.日本國立大學(xué)法人化改革:背景、內(nèi)容及啟示[J].清華大學(xué)教育研究，2007,(1)：114-118.
(責(zé)任編輯：高 曼)
10.3969/j.issn.1009-2080.2017.04.006
2017-05-20
教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“中國現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)研究”(12JZD041)的階段性成果。
姜蓉(1994-)，女，遼寧盤錦人，遼寧師范大學(xué)教育學(xué)院在讀碩士研究生。
G649.1
A
1009-2080(2017)04-0026-04
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姜 蓉
(遼寧師范大學(xué) 教育學(xué)院，遼寧 大連 116029)
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姜 蓉
(遼寧師范大學(xué) 教育學(xué)院，遼寧 大連 116029)
20世紀(jì)90年代，在日本當(dāng)局進(jìn)行行政改革和經(jīng)濟(jì)衰退的社會背景下，國立高等專門學(xué)校自身陷入危機。為盡早擺脫危機并適應(yīng)時代發(fā)展，日本政府對國立大學(xué)進(jìn)行了法人化改革，與此同時對國立高等專門學(xué)校也進(jìn)行了獨立行政法人化改革。成立獨立行政法人國立高等專門學(xué)校機構(gòu)，轉(zhuǎn)變國立高等專門學(xué)校的身份及改革人事制度和財務(wù)制度，實現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)的個性化、活性化和高度化。
日本；國立高等專門學(xué)校；獨立行政法人化；改革
國立高等專門學(xué)校(以下簡稱高專學(xué)校)，是以政府為主導(dǎo)，日本產(chǎn)業(yè)界為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展以及為滿足中級技術(shù)型人才的需求而設(shè)立。20世紀(jì)90年代后期經(jīng)濟(jì)持續(xù)衰退，政府為減少公共財政支出以及削減公務(wù)員的數(shù)量，決心將國立大學(xué)和國立高等專門學(xué)校等公共事業(yè)推向市場。同時，培養(yǎng)學(xué)生專門的技術(shù)以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)機構(gòu)的高度化和科技的進(jìn)步以及社會對人才需求的變化。根據(jù)1999年日本國會審議通過的《獨立行政法人通則法》《獨立行政法人國立高等專門學(xué)校機構(gòu)法》對高專學(xué)校進(jìn)行改革。
一、國立高專獨立行政法人化改革的背景
(一)經(jīng)濟(jì)持續(xù)衰退
20世紀(jì)90年代以來，日本經(jīng)濟(jì)狀況處于持續(xù)衰退的階段，導(dǎo)致財政呈現(xiàn)較大的赤字。日本政府為擺脫經(jīng)濟(jì)危機，隨之采取了一系列手段。首先，在1996年內(nèi)閣進(jìn)行了“行政改革會議”，會議的目的是將陷入制度疲勞的戰(zhàn)后行政系統(tǒng)向適應(yīng)21世紀(jì)新的行政系統(tǒng)轉(zhuǎn)換。在政府的主導(dǎo)下，將決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)相分離，使部分政府所屬機構(gòu)民營化；一些國家機構(gòu)成為獨立行政法人。日本政府為減輕自身的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，對中央政府機構(gòu)進(jìn)行機構(gòu)和人員精簡。通過提高國立高專運營的合理化和效率化,壓縮行政機關(guān)數(shù)目和公務(wù)員數(shù)量，減少對教育的財政支出，以此來應(yīng)對日本國內(nèi)爆發(fā)的財政危機。
1999年，日本國會通過的《獨立行政法人通則法》確立了關(guān)于獨立行政法人的定義：“從國民生活及社會經(jīng)濟(jì)的安定等公共角度看，有一些確實需要進(jìn)行的事業(yè)或事務(wù)，這些事業(yè)或事務(wù)不必以國家為實施主體且如果以民間組織為主體又不一定能得以實施，因此這些事業(yè)或事務(wù)需要專門機構(gòu)去有成效地進(jìn)行，所謂‘獨立行政法人’指根據(jù)本法律及其他法的有關(guān)規(guī)定成立的專門實施這些事業(yè)或事務(wù)的法人機構(gòu)?！盵1]即獨立行政法人機構(gòu)的經(jīng)費仍由當(dāng)局支付，國立高專機構(gòu)的法人等由當(dāng)局來任免，且與當(dāng)局的關(guān)系由原本的下屬機構(gòu)轉(zhuǎn)化為權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系。2004年，在對國立大學(xué)的獨立行政法人化改革的同時，對高等專門學(xué)校也進(jìn)行了獨立法人化改革。在國立高專獨立行政法人化改革中貫徹“新自由主義”路線，“新自由主義”原來是宏觀經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域中的詞匯，指放棄國家干預(yù)市場,控制市場的做法。將經(jīng)濟(jì)活動徹底交給市場，但這種原理本來不應(yīng)該包括社會公共領(lǐng)域的，但是日本政府正在試圖將市場原理運用到社會保障、社會福利和教育等公共領(lǐng)域。
(二)國立高專學(xué)校自身危機
國立高等院校自建立以來,學(xué)校的經(jīng)費主要由國庫負(fù)責(zé)。國立高專的經(jīng)費來源除了各項財政撥款外，還包含學(xué)費、入學(xué)注冊費、附屬醫(yī)院收入、公積金提取收入、財產(chǎn)處理所得收入等。這些經(jīng)費都要匯集到國立特別會計賬戶與政府撥款合并，納入國家財政預(yù)算中，再根據(jù)高專學(xué)校規(guī)模的大小進(jìn)行事后的統(tǒng)一管理，采用國家撥款的形式。隨著日本國內(nèi)經(jīng)濟(jì)低迷，國家財政赤字嚴(yán)重。為了減輕日本政府自身對高等教育的公共財政支出，政府逐漸減少對于國立高專的撥款，從而導(dǎo)致國立高專本身的財政危機，近而影響學(xué)校的運營和各項活動的質(zhì)量。國立高專的發(fā)展以及辦學(xué)都受到了嚴(yán)重的影響。
其次，戰(zhàn)后的日本經(jīng)歷了兩次人口高峰。在1992 年后，“老齡化”和“少子化”現(xiàn)象席卷整個日本。在15 歲人口急速減少的情況下，入學(xué)人數(shù)也隨之減少，由此導(dǎo)致學(xué)校的數(shù)量供給過剩，使各個學(xué)校在生源方面產(chǎn)生了激烈的競爭，給教育帶來了重壓。各個高專學(xué)校為了能夠招到生源，隨之采取了一系列的優(yōu)惠政策，但是效果仍不明顯。同時，隨著大學(xué)本科普通院校的擴(kuò)招，日本各個大學(xué)為擺脫“少子化”帶來的生源不足問題，想盡辦法吸引適齡學(xué)生報考本校，與國立高專展開激烈的生源競爭。國立高專無論在辦學(xué)條件還是社會威信上都低于大學(xué)一等，導(dǎo)致日本青少年積極報考四年制大學(xué)而忽視了國立高專。因此，有許多高專學(xué)校因為生源不足而停止辦學(xué)。如今，經(jīng)歷了獨立行政法人化改革的學(xué)校，不再局限于只招收本國學(xué)生，而是也招收一定數(shù)量的外國學(xué)生，并給予一定的優(yōu)惠政策和學(xué)位，從而保證學(xué)校生源的充足。
二、國立高專獨立行政法人化改革的內(nèi)容
《獨立行政法人國立高等專門學(xué)校機構(gòu)法》對教職人員、法人的業(yè)務(wù)和其他項目進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。培養(yǎng)創(chuàng)造性人才，以日本高等教育的水平提升和均衡發(fā)展為目的。
(一)學(xué)校身份的轉(zhuǎn)變
國立高專學(xué)校是由日本當(dāng)局主導(dǎo)的五年一貫制高等職業(yè)教育學(xué)校，是國家行政組織體系的一員，并且文部科學(xué)省是國立高專的辦學(xué)主體和集中管理者。國立高專的校長由文部大臣任命，學(xué)校教員的數(shù)量、職員的編制、招生的人數(shù)、所學(xué)的專業(yè)科目等全部由文部科學(xué)省決定。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改變，日本國立高專日益顯露出弊端：作為政府機構(gòu)的行政組織體系一部分受到嚴(yán)格的控制，高專學(xué)校的組織管理及運營活動等方面受到制約，失去了獨立性；在課程設(shè)置、辦學(xué)規(guī)模、師資建設(shè)等方面都被文部科學(xué)省進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，缺乏自身發(fā)展的自主性。
國立高等專門學(xué)校法人化改革的目的在于通過擴(kuò)大決策權(quán)來實現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)的個性化、活性化和高度化?！皞€性化”即實現(xiàn)高專在組織、人事、預(yù)算等方面的獨立自主；“活性化”即引進(jìn)“民間思維的經(jīng)營手法”來提高學(xué)校的辦學(xué)效益； “高度化”即通過高專之間的合理競爭以及第三方評價來進(jìn)行學(xué)校資源的“戰(zhàn)略性”配置，從而達(dá)到淘汰缺乏競爭力的高專教員乃至學(xué)校的目的。[2]
獨立行政法人化改革首先確立獨立行政法人的名稱，即獨立行政法人國立高等專門學(xué)校機構(gòu)(以下簡稱為國立高專機構(gòu))，設(shè)立的地址在東京，各個國立高專的名稱前都會加上“獨立行政法人國立高等專門學(xué)校機構(gòu)”字樣。國立高專機構(gòu)作為中期目標(biāo)的管理法人，成為國立高專的辦學(xué)主體，負(fù)責(zé)設(shè)置和運營國立高專學(xué)校，實行學(xué)術(shù)與事務(wù)的一體化管理。國立高專機構(gòu)相當(dāng)于總公司，專門負(fù)責(zé)整個國立高專的管理運營；而全國51所國立高專則是分公司，承擔(dān)教育的職責(zé)。國立高專機構(gòu)在發(fā)揮規(guī)模效益的同時，根據(jù)地方企業(yè)對于人才需求的不同，發(fā)揮出了自己的特色。國立高專機構(gòu)的日常業(yè)務(wù)，包括運營和設(shè)置國立高專，要求對于地方的經(jīng)濟(jì)、政治和社會文化等方面充分考慮，并且按照行政區(qū)域進(jìn)行劃分的同時符合地方企業(yè)對于技術(shù)人員的需求情況；對學(xué)生的修學(xué)情況、未來出路的選擇以及身心健康等問題進(jìn)行商討，也進(jìn)行宿舍生活指導(dǎo)等其他援助；接受機構(gòu)以外的人員委托或者與機構(gòu)以外的人員一同進(jìn)行教學(xué)研究；開設(shè)公共講座，給除學(xué)生外的人員提供學(xué)習(xí)的機會。
(二)國立高專管理體制改革
1.人事制度改革
國立高專自建立以來，人事制度由文部科學(xué)省決定，學(xué)校的正式教員都屬于國家公務(wù)員，享受與政府官員等同的待遇。而且教師在安穩(wěn)沒有壓力的聘用制度下缺少教學(xué)的熱情以及在科研方面的創(chuàng)新意識。1996年，行政改革會議中提出要壓縮行政機關(guān)數(shù)目和公務(wù)員數(shù)量的要求，在10年內(nèi)要達(dá)到削減12.5萬公務(wù)員的目標(biāo)。若是不對國立高專的教師實行人事方面的改革，這一任務(wù)將無法完成。
依據(jù)《獨立行政法人國立高等專門學(xué)校機構(gòu)法》的規(guī)定，在國立高等專門學(xué)校設(shè)理事長和監(jiān)事各一名，理事六人。理事要由理事長來聘請，輔佐理事長掌管機構(gòu)的各項活動。[3]另外，設(shè)有“理事會監(jiān)事”一職，其錄用和解聘由文部科學(xué)大臣決定，選取“對教育研究和運營管理具有真知灼見的人”，負(fù)責(zé)監(jiān)察國立高專的業(yè)務(wù)，在有需要的情況下向文部大臣匯報或者向理事會提出建議。
獨立行政法人化改革關(guān)于舊國立高專學(xué)校的教職員工，政府不另外發(fā)給辭令，而是直接轉(zhuǎn)變?yōu)閲⒏邔C構(gòu)的職員。從公務(wù)員到非公務(wù)員的轉(zhuǎn)變也增加了教師的壓力，激發(fā)了教師的競爭意識。學(xué)校的經(jīng)營和教育研究的事項由機構(gòu)決定，明確分配任務(wù)并使教員與職員雙方不承擔(dān)共同的任務(wù)，在教職員的人事聘用和薪資升遷方面也有了自主權(quán)。非公務(wù)型職員的任命不再依照國家公務(wù)員法中所規(guī)定的制度來進(jìn)行，對于招生的對象、考試題目、實施和評分等，由國立高專機構(gòu)來實行具體的聘用方案。在職員的構(gòu)成上不再按照以前的教員、事務(wù)職員和技術(shù)職員來劃分，而是各個學(xué)校按照自身的實際情況自由設(shè)置多樣化的職業(yè)種類，實現(xiàn)人事制度的彈性化。
2.財務(wù)制度的改革
日本頒布的《國立學(xué)校專項會計法》，在國家財政預(yù)算中設(shè)立了區(qū)別于一般預(yù)算、遵從民主、統(tǒng)一管理的國立高職院校特別預(yù)算，即把全部國立學(xué)校經(jīng)費從國家一般會計中分離出來。[4]由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平參差不齊，帶來了國立高專規(guī)模和質(zhì)量上的差別，從而導(dǎo)致受教育的機會和受教育的條件不平等。因此，國立高專的運行受到牽制，限制了對成本進(jìn)行合理有效的配置，缺失了財務(wù)的自主權(quán)。
國立高專機構(gòu)進(jìn)行獨立行政法人化改革，財務(wù)收入方式主要來源于三部分：文部科學(xué)省撥發(fā)的運營費交付金、學(xué)費和學(xué)校附屬醫(yī)院等機構(gòu)的收入。文部科學(xué)省對國立高專的撥款制度不再按照定額標(biāo)準(zhǔn)下?lián)?，而是根?jù)一定的預(yù)算整體撥給每一所國立高專自己分配。國立高專機構(gòu)作為一個獨立的采用企業(yè)會計制度提供行政服務(wù)行業(yè)的機構(gòu)，將享受充分的裁量權(quán)，全部的經(jīng)費由政府撥款和外部資金組成。撥款包含運營費交付金和設(shè)施建設(shè)維修費。按照文部科學(xué)大臣設(shè)定的“中期目標(biāo)”，每6年向文部科學(xué)省提交一次“中期計劃”，由“國立大學(xué)法人評價委員會”對目標(biāo)的完成情況作出評價，文部科學(xué)大臣再決定是否撥付運營費交付金。[5]
國立高專本來就是應(yīng)產(chǎn)業(yè)界要求而專門設(shè)立的，通過加強學(xué)校與企業(yè)之間的合作，服務(wù)于地方，擴(kuò)大與社會的聯(lián)系來增加學(xué)校外部的收入。在政府的推動下，各個高專學(xué)校成立專門的機構(gòu)來負(fù)責(zé)與地區(qū)的研究開發(fā)合作工作，主要包括:學(xué)校接受民間企業(yè)等單位的經(jīng)費與研究人員在學(xué)校和企業(yè)內(nèi)進(jìn)行共同研究，經(jīng)費和人員共享；或者是學(xué)校接受民間企業(yè)等單位的委托，使用委托單位的經(jīng)費，將研究成果報告提交給委托單位；第三種就是學(xué)校為了充實學(xué)術(shù)研究和教育，接受民間企業(yè)或者個人的捐助金，在此基礎(chǔ)上開設(shè)相關(guān)講座與研究部門等。隨著產(chǎn)學(xué)結(jié)合意識的加強，高專院校產(chǎn)學(xué)研究的項目數(shù)量和金額也不斷增長，在政府撥給國立高專法人的運營支付金逐年減少的情況下國立高專法人機構(gòu)的總經(jīng)費卻持續(xù)增長，資金使用途徑的自由度提高，學(xué)校沒有了人工費和物件費的限制，實現(xiàn)了戰(zhàn)略式的分配，提高了學(xué)校的自主性、自律性和教育研究的活化性，給國立高專的發(fā)展提供了穩(wěn)定性的保障。
三、國立高專獨立行政法人化改革的問題
(一)政府控制力加大
國立高專在獨立行政法人化改革第一個周期結(jié)束后，國立高專在稱謂上有了實質(zhì)性的改變，但是文部科學(xué)省對國立高專仍有很大的控制權(quán)。國立高專機構(gòu)設(shè)置和運營51所學(xué)校，包括外聘人員共1萬人左右，是大規(guī)模組織，充分發(fā)揮機構(gòu)的規(guī)模效益，削減一般管理業(yè)務(wù)的外部委托等消費。[6]但是，日本政府仍是高專辦學(xué)經(jīng)費的主要供給者。文部科學(xué)省對國立高專機構(gòu)提出了下一個中期目標(biāo)，國立高專機構(gòu)根據(jù)中期目標(biāo)制定中期計劃。國立高專機構(gòu)要根據(jù)社會的狀況和中央審議會的回復(fù)來發(fā)揮法人的功能，達(dá)成全部的目標(biāo)，且根據(jù)各個國立高專和學(xué)科的特性，設(shè)定具體的目標(biāo)。所以，國立高專擬定中期目標(biāo)的主導(dǎo)權(quán)也在政府手中。
高專的獨立行政法人化改革沒有從根本上解決政府對高等教育投入不足這一問題，反而日本當(dāng)局削減了對國立高專的財務(wù)撥款。
(二)國立高專經(jīng)營的矛盾
新的管理體制下，國立高專機構(gòu)的運營和管理與舊國立高專學(xué)校不同。高專機構(gòu)要對除18所高專外的其他學(xué)校的事實關(guān)系進(jìn)行早期調(diào)查，并公開發(fā)表結(jié)果；確立徹底實施和籌劃防止不正當(dāng)使用研究費復(fù)發(fā)的策略。監(jiān)事實施監(jiān)察的確切且充實的觀點，設(shè)立常勤監(jiān)事一職，強化監(jiān)事監(jiān)察體制，從而在國立高專機構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行系統(tǒng)的強化。從管理模式可以看出，國立高專機構(gòu)的運行機制多以企業(yè)為參照，但是企業(yè)是以營利性為目標(biāo)，與高專的經(jīng)營理念有所沖突。[7]獨立行政法人化改革后新的管理體制強化了國立高專機構(gòu)理事長對人事、財務(wù)和運營的決定權(quán)。校內(nèi)的管理體制實現(xiàn)新的轉(zhuǎn)化，調(diào)整好新的管理體制與傳統(tǒng)慣性之間的關(guān)系，成為國立高專機構(gòu)的首要問題。
(三)評價機構(gòu)的公正性
獨立行政法人化改革后，高專機構(gòu)不再采取內(nèi)部評價機制，而是引入第三方評價，即國立大學(xué)法人評價委員會對國立高專進(jìn)行評價。關(guān)于國立大學(xué)法人評價委員會的組織構(gòu)成、評價標(biāo)準(zhǔn)、方法和公正性，這些在法律上都沒有明確的規(guī)定。因此，國立大學(xué)法人評價委員會的公正性還是有待于考證。但是，文部科學(xué)省會根據(jù)國立大學(xué)法人評價委員會評估的結(jié)果對國立高專機構(gòu)進(jìn)行財政撥款，所以評價的標(biāo)準(zhǔn)顯得更為重要。因此，評價機構(gòu)需要對國立高專機構(gòu)各個事項進(jìn)行全面綜合的考慮，與國立大學(xué)的評價標(biāo)準(zhǔn)有所區(qū)別。評價機構(gòu)應(yīng)對各個高專學(xué)校進(jìn)行深入的了解，在此基礎(chǔ)上制定更合適的評價標(biāo)準(zhǔn),才能體現(xiàn)出評價機構(gòu)的公平性與公正性。
[1] 獨立行政法人通則法[EB/OL].http://www.kantei.go.jp,1999.
[2] 王紅，李志宏.日本大學(xué)評估制度及對我們的啟示[J].中國高等教育，2006,(10):162-163.
[3] 葉磊.日本高等專門學(xué)校的辦學(xué)模式及經(jīng)驗啟示[J].中國職業(yè)技術(shù)育，2015,(22)：109-111.
[4] 梁麗華.戰(zhàn)后日本高等職業(yè)教育的特點與地位[D].濟(jì)南：山東大學(xué)，2009.
[5] 吳遵民.日本高等教育改革的現(xiàn)狀與問題——訪日本比較教育學(xué)會會長馬越徹教授[J].全球教育展望，2004,(6)：3-7.
[6] 文部科學(xué)省[EB/OL]. http://www.mext.go.jp/a_menu/hyouka/index.htm，2016.
[7] 施雨丹.日本國立大學(xué)法人化改革:背景、內(nèi)容及啟示[J].清華大學(xué)教育研究，2007,(1)：114-118.
(責(zé)任編輯：高 曼)
10.3969/j.issn.1009-2080.2017.04.006
2017-05-20
教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“中國現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)研究”(12JZD041)的階段性成果。
姜蓉(1994-)，女，遼寧盤錦人，遼寧師范大學(xué)教育學(xué)院在讀碩士研究生。
G649.1
A
1009-2080(2017)04-0026-04
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