中國農(nóng)村社會政策的發(fā)展與完善

程同順,王 虹

(南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院,天津300350)

中國農(nóng)村社會政策的發(fā)展與完善

程同順,王 虹

(南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院,天津300350)

農(nóng)村社會政策的發(fā)展與完善關(guān)系到農(nóng)村社會穩(wěn)定和公平正義的實現(xiàn)。現(xiàn)階段,各類農(nóng)村政策在實施和執(zhí)行過程中都還存在不少問題,如農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行偏離目標(biāo),農(nóng)村社會保障政策實施管理缺位,農(nóng)村教育政策實施過程中行為主體意識滯后,農(nóng)村計生政策推進缺乏監(jiān)督等。改進和完善農(nóng)村社會政策應(yīng)從以下方面著手:建立政策執(zhí)行與監(jiān)管的法律法規(guī),全方位梳理和健全現(xiàn)有政策,完善相關(guān)社會政策的評估與監(jiān)督機制,健全多元主體參與機制,并建立問責(zé)、責(zé)任追究機制;在管好用好現(xiàn)有中央財政專項資金的基礎(chǔ)上,整合扶貧幫扶和相關(guān)涉農(nóng)項目資金的各類資源,構(gòu)建以政府為主體、專項開發(fā)試點項目為載體、各負(fù)其責(zé)為原則的資源平臺;規(guī)范農(nóng)村相關(guān)機構(gòu)和部門的工作程序,嚴(yán)格按照相關(guān)政策要求進行核準(zhǔn)和審查有關(guān)信息;強化相關(guān)工作人員的思想認(rèn)識,同時加大各種政策的宣傳力度,強化參與主體的思想意識。

農(nóng)村;社會政策;社會保障

三農(nóng)問題不僅是中國現(xiàn)代化的基本問題,還涉及城市化、共同富裕、可持續(xù)發(fā)展等一系列中國社會發(fā)展的重大問題。為解決好三農(nóng)問題,黨和政府先后出臺了一系列的社會政策和法律法規(guī)。但是受城鄉(xiāng)間發(fā)展極端不平衡的影響,相較于城市社會政策,中國農(nóng)村社會政策長期處于零碎分散和低水平的狀態(tài),缺乏整體性和協(xié)調(diào)性。近年來雖稍有改善,但仍需針對農(nóng)村社會政策存在問題探討改進與完善之策。

一、研究現(xiàn)狀

隨著中國社會主義新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展,越來越多的學(xué)者將研究視線投射到農(nóng)村社會政策中,關(guān)于中國農(nóng)村社會政策的研究主要集中在幾大方面:

一是農(nóng)村社會政策的內(nèi)容。有學(xué)者提出,中國長期實行的“重城輕農(nóng)”政策導(dǎo)致農(nóng)村社會政策體系在實踐中體現(xiàn)出明顯的碎片性和邊緣性,在理論研究上脫離于主流研究之外[1]。從現(xiàn)有的成果來看,只有極少的學(xué)者系統(tǒng)地闡述了中國農(nóng)村社會政策體系構(gòu)成的基本內(nèi)容。有學(xué)者認(rèn)為中國的農(nóng)村社會政策在內(nèi)容上主要包括針對農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)政策、社會救助政策、扶貧政策、教育政策、住房政策、特殊人群(主要是老年、婦女、兒童等)福利政策以及社區(qū)服務(wù)政策等[2]。還有的學(xué)者提出,中國的農(nóng)村社會政策體系具有相對獨立性,它主要包括農(nóng)村社會救助政策、醫(yī)療衛(wèi)生政策、教育政策、養(yǎng)老保障政策、人口生育政策、反貧困政策、農(nóng)民組織的發(fā)展與保護政策、失地農(nóng)民社會保障政策、農(nóng)村婦女兒童及殘疾人權(quán)益保護政策和環(huán)境保護政策等10類政策[1]。其中農(nóng)民的養(yǎng)老保障政策、反貧困政策、醫(yī)療衛(wèi)生政策、教育政策、社會救助政策以及針對特殊群體(如婦女兒童等)的專門保護政策這幾項政策是學(xué)者們都提及的構(gòu)成農(nóng)村社會政策的基本內(nèi)容。

二是探索農(nóng)村社會政策的重要意義。有學(xué)者提及農(nóng)村政策建設(shè)的價值目標(biāo)即統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的政策基石和實現(xiàn)發(fā)展的重要內(nèi)容及途徑則是建立農(nóng)村社會政策[3]。有的學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村社會政策既是實現(xiàn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容和衡量新農(nóng)村建設(shè)成效高低的重要指標(biāo)[1],也是構(gòu)建社會主義和諧社會的客觀要求[4];農(nóng)村社會政策以實現(xiàn)人的全面發(fā)展為重要著力點,不僅有利于達到“消除貧困,共同富裕”的目的,向著人類全面發(fā)展的目標(biāo)邁進,而且也有效地彌補了經(jīng)濟政策不足的缺陷[5]。還有學(xué)者從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面說明社會政策的重要性,即國家將公民公共福利和集體需要的態(tài)度滲透至社會政策中,使其成為現(xiàn)代國家治理體系的重要組成部分,所以科學(xué)合理地制定和實施社會政策是現(xiàn)代國家治理能力的重要體現(xiàn)[6]。總體而言,農(nóng)村社會政策的建立與完善不僅有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)社會主義新農(nóng)村、構(gòu)建和諧社會,也是國家治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。

三是中國農(nóng)村社會政策的發(fā)展歷程及面臨的挑戰(zhàn)。總體上,中國農(nóng)村社會政策以特定的農(nóng)村人口為政策對象,以有限的資源達到既定的政策目標(biāo)為目的。有學(xué)者認(rèn)為,農(nóng)村社會政策整體呈現(xiàn)出碎片化與低水準(zhǔn)的狀態(tài),行為主體缺位、政策實施程序不到位、基本財政投入不夠、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)凸顯等問題較為突出[7]。還有學(xué)者認(rèn)為,從縱向結(jié)構(gòu)上分析,政府在宏觀決策和政策落實上有嚴(yán)重的定位偏差和責(zé)任缺失等問題;從橫向結(jié)構(gòu)上分析,農(nóng)村社會政策在體制管理、體系發(fā)展等方面都與城市政策存在較大差距;從政策過程上分析,政策主體(主要指農(nóng)民)的社會參與度極低[2]。還有的學(xué)者將關(guān)注點置于政策理念上,提出了中國農(nóng)村社會政策“下游干預(yù)”的應(yīng)急型社會政策格局,無法擺脫經(jīng)濟政策的長期束縛等觀點[8]。概括而言,對政策主體以及政策理念等的漠視進一步加劇了中國農(nóng)村社會政策衍生各種問題的惡性循環(huán)。

四是中國農(nóng)村社會政策發(fā)展的出路及趨勢。在這一問題上學(xué)者們分別從不同的角度提出了應(yīng)對策略。有學(xué)者提出,要從市場化目標(biāo)這一重要抓手出發(fā),改造中國農(nóng)村社會經(jīng)濟制度,進而使之與農(nóng)村的社會政策相一致。有學(xué)者提出,要轉(zhuǎn)變價值理念并著重走促進農(nóng)村社會協(xié)調(diào)穩(wěn)定的均衡路線,只有將“公平公正”和“全面發(fā)展”等這些關(guān)乎人類尊嚴(yán)和幸福的基本理念根植于農(nóng)村廣袤的社會中,才能從根本上尋求農(nóng)村社會政策發(fā)展的路徑。從具體的實施策略來看,有建議立足中國的基本國情來構(gòu)建以“公平公正”、“全面發(fā)展”等價值理念相聯(lián)系的農(nóng)村社會政策,也有提出要建設(shè)相對獨立的農(nóng)村政策體系,在構(gòu)建體系的過程中要注重處理城鄉(xiāng)社會政策的銜接問題?？傮w而言,通過主要政策項目、保障水平、管理機制等方面進行制度設(shè)計來促使農(nóng)村社會政策與城市社會政策實現(xiàn)有效對接,逐步縮小城鄉(xiāng)社會政策的差異,最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會政策一體化,是多數(shù)學(xué)者比較認(rèn)可的觀點。

二、農(nóng)村社會政策的基本內(nèi)容

社會政策是指政府或其他組織在一定社會價值的指導(dǎo)下,為達到其社會目標(biāo)而采取的各種社會性行動的總和[9]15。它有狹義和廣義之分。狹義的社會政策范圍較小,只涉及勞動者及貧困民眾的生活;廣義的社會政策則涵蓋的范圍較為寬泛,既包括科教文衛(wèi)、社區(qū)管理、公共環(huán)境等公共事業(yè)的宏觀政策,還包括與每個個體都密切相關(guān)的社會福利、就業(yè)、住房、婚姻與家庭等具體政策。所以,社會政策具體表現(xiàn)為改進和完善社會福利制度的政策規(guī)范及其總和。

社會政策無論是在實踐還是在理論研究上都處在不斷發(fā)展與完善的階段,但一般而言,政府所采取的社會政策主要有社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、公共住房、公共教育、勞動就業(yè)、針對專門特殊人群等這幾方面的政策和一些相關(guān)的政策行動領(lǐng)域,如家庭政策和社區(qū)發(fā)展政策等[9]16-18。

農(nóng)村社會政策主要指面向廣大農(nóng)村地區(qū),國家和政府為解決農(nóng)村地區(qū)存在的社會問題,穩(wěn)定社會秩序,改善社會環(huán)境,增進社會福利而制定的一系列政策、行為準(zhǔn)則和規(guī)定的總和。一般來說,農(nóng)村社會政策主要通過國際公約(經(jīng)濟社會文化權(quán)利公約)、國內(nèi)法、行政決策和文件、項目或工程等具體形式表現(xiàn)出來。

總體而言,中國的農(nóng)村社會政策的基本內(nèi)容主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

(一)農(nóng)村扶貧政策

改革開放至今,農(nóng)村扶貧工作的開展主要有三個階段:第一階段是1978年至1986年,全國各地開展的大眾普惠扶貧;第二階段是1986至2002年,在這一經(jīng)濟高速增長時期進行的是集中計劃、抓主要目標(biāo)的開發(fā)扶貧,扶貧工作集中由中央和各地區(qū)的扶貧辦統(tǒng)管統(tǒng)辦;第三個階段是2002年以后至今,在2002年召開的黨的十六大提出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,此后扶貧任務(wù)就遍及所有涉農(nóng)部門。中國扶貧干預(yù)的主要途徑有整村推進(參與式村級規(guī)劃)、產(chǎn)業(yè)化扶貧、勞動力輸出轉(zhuǎn)移培訓(xùn)等。從中國貧困線標(biāo)準(zhǔn)的計算可知,雖然2015年農(nóng)村貧困率降至5.7%,與1978年相比下降了25%,但在中國廣大農(nóng)村地區(qū)仍有5 575萬人的生活尚處于貧困水平[10]。為了實現(xiàn)到2020年廣大農(nóng)村貧困人口全部脫貧的發(fā)展目標(biāo),針對新時期的貧困新形勢和新狀況,除了開發(fā)式扶貧外,中國提出了精準(zhǔn)扶貧的重大戰(zhàn)略,這也是近期扶貧開發(fā)方式的重大創(chuàng)新。習(xí)近平總書記在2015年減貧與發(fā)展高層論壇上特別強調(diào),中國扶貧攻堅工作要堅定實施精準(zhǔn)扶貧方略,加大對扶貧地區(qū)的重點幫扶力度,出臺惠農(nóng)幫扶政策,堅持貫徹六個精準(zhǔn)[11],這是一種因地制宜、具體問題具體分析,根據(jù)不同貧困地域不同貧困程度的貧困民眾生存狀況,采取有針對性的政策措施對貧困民眾實行精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧脫貧方式。按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)計算,“十二五”期間,中國農(nóng)村貧困人口由1.22億人減少到5 575萬人,7 000多萬貧困人口實現(xiàn)脫貧。據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示,2015年農(nóng)村貧困人口減少至5 575萬人,比上年減少了1 442萬人,農(nóng)村貧困發(fā)生率從2000年的10.2%下降到2015年的5.7%[12]。這些數(shù)據(jù)無一不表明在多種扶貧政策的幫扶下,目前中國農(nóng)村貧困人口大幅減少且貧困率明顯下降。

(二)與農(nóng)村社會保障相關(guān)的社會政策

這些社會政策主要有農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、五保戶供養(yǎng)制度、災(zāi)后救助、貧困人口醫(yī)療救助制度等。其中農(nóng)村最低生活保障制度是實施農(nóng)村社會保障相關(guān)政策的基礎(chǔ),它是在農(nóng)村特別困難群眾獲得相關(guān)生活救助幫扶的前提下逐步發(fā)展出的一種社會救助制度,農(nóng)村低保是生活救助[13],是為維持低收入群體的基本生存,使其能逐漸脫貧的一個重要支點。據(jù)2015年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,截至2015年底全國農(nóng)村低保對象有2 846.2萬戶,共計4 903.6萬人,全國各級財政共支出農(nóng)村低保金931.5億元,全國農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)和人均補助水平分別為3 177.6元/人·年、1 766.5元,分別比上年增長14. 4%、13.8%;農(nóng)村五保供養(yǎng)人數(shù)有517.5萬人,此外在農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)方面,截至2015年底,全國救助農(nóng)村特困人員516.7萬人,比上年下降2.3%。全年各級財政總體為農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)支出資金210.0億元,比上年增長10.6%,集中、分散供養(yǎng)的人數(shù)分別為162.3萬人、354.4萬人,年均供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)分別為6 025.7元/人、4 490.1元/人,比上年增長都達到12%以上[14]。這說明農(nóng)村低保補助資金和特困人員救助供養(yǎng)平均標(biāo)準(zhǔn)和人均補助水平逐年增長、補助力度不斷增大,同時農(nóng)村低保對象和特困人員的人數(shù)有明顯減少的趨勢,這在一定程度上表明與農(nóng)村社會保障相關(guān)的社會政策對貧困人口的救助還是卓有成效的。

(三)農(nóng)村公共教育政策

農(nóng)村公共教育政策主要有義務(wù)教育、職業(yè)技術(shù)教育、成人教育等這三方面的政策,尤以義務(wù)教育政策為重。義務(wù)教育政策一直是農(nóng)村公共教育政策的發(fā)展主線,其具體實施措施包括兩免一補政策、一費制、貧困地區(qū)義務(wù)教育工程、農(nóng)村危房改造工程、農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠程教育工程、農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程等。其中兩免一補政策是指免學(xué)雜費、免教科書費、補助寄宿生生活費,是政府制定的助學(xué)政策之一。其中全國農(nóng)村學(xué)生是免學(xué)雜費的重點對象,中央和地方政府按地域差異比例分擔(dān)經(jīng)費,西部是8∶2,中部是6∶4,東部除直轄市外,按財力收支差異分省確定;免教科書的對象是全國農(nóng)村所有學(xué)生和城市貧困、縣鎮(zhèn)殘疾學(xué)生,中央財政承擔(dān)全國農(nóng)村和中西部的教科書經(jīng)費,中小學(xué)人均補助標(biāo)準(zhǔn)分別為初中生80元、小學(xué)生90元,東部地區(qū)地方課程教科書有地方財政自行承擔(dān);在寄宿生生活費補助方面,根據(jù)中央規(guī)定中西部農(nóng)村寄宿生補助標(biāo)準(zhǔn)按每年250天算,小學(xué)生人均2元/天,初中生人均3元/天[15]。一費制即一次性收取學(xué)生的課本費、作業(yè)本費和其他雜費等費用,從2004年秋季新學(xué)年開始在公辦的小學(xué)和初中推廣施行,其標(biāo)準(zhǔn)在充分考慮地區(qū)差異、城鄉(xiāng)間經(jīng)濟發(fā)展水平、民眾承受能力等因素的基礎(chǔ)上因地制宜。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步,農(nóng)村義務(wù)教育環(huán)境得到不斷改善,義務(wù)教育政策也在客觀環(huán)境的變化中逐步貫徹落實。

(四)農(nóng)村人口計生的相關(guān)政策

農(nóng)村社會政策體系有一大重要組成部分是人口和計劃生育政策,而在農(nóng)村計劃生育政策中最主要的是農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助政策,這是國家對農(nóng)村部分計劃生育家庭的一項基本的獎勵制度。獎勵扶助的重點是按照國家及相關(guān)各省計劃生育法律法規(guī)和政策性規(guī)定實行計劃生育的農(nóng)村獨生子女和雙女戶夫妻。根據(jù)相關(guān)獎勵扶助政策規(guī)定,要同時符合以下條件才可享受相關(guān)獎勵:一是夫妻雙方中必須有一方是農(nóng)業(yè)人口或農(nóng)村居民戶口;二是夫妻雙方曾生育孩子且未違反相關(guān)生育政策的規(guī)定;三是夫妻雙方現(xiàn)存一子女或兩女或子女死亡現(xiàn)無子女;四是夫妻雙方有一方年滿60周歲。符合條件的獎勵扶助對象,每人每年可獲得960元的補助;其獎勵扶助資金由中央、省和縣(市、區(qū))財政按比例負(fù)擔(dān)并納入當(dāng)年財政預(yù)算,獎勵扶助金總額的50%由中央財政承擔(dān),其余的50%由地方財政按規(guī)定的比例負(fù)擔(dān):享受一般性轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)省級承擔(dān)60%、市縣承擔(dān)40%,而不享受一般性轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)省級承擔(dān)40%、市縣承擔(dān)60%。農(nóng)村部分計劃生育獎勵幫扶政策的實施不僅有利于緩解農(nóng)村經(jīng)濟困難家庭的生活狀況,也有利于農(nóng)村人口的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村社會秩序的穩(wěn)定。

(五)針對農(nóng)村專門人群的保護政策,包括農(nóng)村婦女、兒童及殘疾人權(quán)益保護政策等

農(nóng)村的婦女、兒童和殘疾人是農(nóng)村弱勢群體中的重點幫扶群體,與城市同類群體相比,他(她)們能享受到的相關(guān)社會保障權(quán)益少之又少。目前已出臺的保障農(nóng)村婦女相關(guān)權(quán)益的主要政策有:繼續(xù)促進婦女平等參與管理國家社會事務(wù)的能力,表現(xiàn)在在村委會等基層自治組織有一定比例的婦女成員;努力消除就業(yè)性別歧視,加強對婦女的職業(yè)勞動保護;保障婦女在經(jīng)濟資源和參與經(jīng)濟發(fā)展權(quán)利等方面的平等,確保農(nóng)村婦女在土地承包經(jīng)營、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)上的性別平等。保障農(nóng)村兒童的政策主要涉及保障兒童健康權(quán),降低因患病和身體素質(zhì)不達標(biāo)的死亡率;加強校車和校園安全的管理;消除對女童的歧視以及嚴(yán)懲使用童工和對童工進行經(jīng)濟剝削的違法行為等。對農(nóng)村殘疾人的保護政策主要體現(xiàn)在對殘疾人自身社會權(quán)益的保護,保證其受教育、就業(yè)、康復(fù)等方面的正常權(quán)益和基本社會保障不受損害。

三、中國農(nóng)村社會政策存在的問題

中國的各類農(nóng)村社會政策在保障農(nóng)民群眾的合法權(quán)益、保障社會穩(wěn)定和長足發(fā)展中發(fā)揮著舉足輕重的作用。雖然各類農(nóng)村社會政策都在不斷地發(fā)展完善,但現(xiàn)階段,各類農(nóng)村政策在實施和執(zhí)行過程中都還存在不少問題,有些問題甚至嚴(yán)重影響到政策貫徹落實的質(zhì)量。

(一)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行偏離目標(biāo)

精準(zhǔn)扶貧的核心在于到村到戶,其落腳點是增加收入、改善生活、減少窮困人口,但在實際工作中總存在扶貧政策難以普惠真正的貧困戶的狀況。究其原因,主要是政策執(zhí)行過程中在領(lǐng)導(dǎo)干部思想認(rèn)識、政策實施過程、專項資金管理和相關(guān)工作者工作能力等方面存在一些問題。

首先,在領(lǐng)導(dǎo)干部的思想認(rèn)識方面,一些領(lǐng)導(dǎo)干部對精準(zhǔn)扶貧認(rèn)識不夠,對貧困戶的扶持仍停留在形式上,整合資源推動貧困村脫貧只停留在文件和口頭上,無具體的實際行動,忽視對貧困戶的持續(xù)關(guān)注和能力發(fā)展;還有一些基層干部認(rèn)為搞精準(zhǔn)扶貧會增加基層工作量。

其次,在政策實施過程中,一方面存在偏離價值目標(biāo)、政策門檻過高的現(xiàn)象,因貸款額度低和貸款周期短而缺乏對貧困戶發(fā)展周期長的農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)幫扶力度,加之金融機構(gòu)放貸條件要求高且程序復(fù)雜,但絕大多數(shù)貧困農(nóng)戶都因達不到金融機構(gòu)的放貸要求而很難獲得相應(yīng)的扶貧貸款,進而致使一些地方出現(xiàn)大量的扶貧貸款貼息資金用不出去的狀況。另一方面存在部分扶貧政策執(zhí)行扭曲的現(xiàn)象,一些地方在執(zhí)行時放寬限制條件,將一些非貧困戶納入政策范疇,讓他們也不同程度地享受這些項目的優(yōu)惠政策。這對開展重點幫扶工作、真正減貧到戶、促進農(nóng)村社會公平發(fā)展等都有不利的影響。

再次,在財政專項扶貧資金的管理使用中存在著資金重復(fù)補貼、資金補貼不足、資金管理不到位等現(xiàn)象。在實際工作中,相關(guān)部門單位都有自己相應(yīng)的扶貧資金和計劃,一些地區(qū)出現(xiàn)不同單位負(fù)責(zé)的同類項目有重復(fù)補貼的情況,財政專項補貼的額度不高且缺口大,在申報審批資金時相關(guān)部門管理不嚴(yán)或?qū)徍肆饔谛问奖厝灰矔斐删珳?zhǔn)補貼目標(biāo)出現(xiàn)偏差,即一些非貧困戶謊報為貧困戶、已脫貧仍繼續(xù)領(lǐng)取補貼、通過人情關(guān)系假造貧困戶申領(lǐng)專項補貼等現(xiàn)象。

最后,精準(zhǔn)扶貧的精確度和系統(tǒng)性對相關(guān)扶貧工作者有更精更專的能力要求,但現(xiàn)實情況卻比較嚴(yán)峻:一方面現(xiàn)有的扶貧工作者人員學(xué)歷、年齡層次參差不齊,以年紀(jì)大者居多,工作積極性不高,總體而言工作隊伍人員老化、工作人員不足等現(xiàn)象較為普遍;另一方面監(jiān)管力度不夠,一些工作人員因循守舊,習(xí)慣分解項目,但不知什么該監(jiān)管和怎樣監(jiān)管,導(dǎo)致許多農(nóng)村幫扶項目處于放任發(fā)展的尷尬狀態(tài)。

(二)農(nóng)村社會保障政策實施管理缺位

農(nóng)村低保制度的實施對改善生活窮困的農(nóng)村民眾基本生存條件有一定的效果,但在其現(xiàn)實運作中仍存在一定的問題:一是農(nóng)村居民家庭收入核準(zhǔn)和低保戶定性難度大,一方面農(nóng)民收入的隨意性很大,務(wù)農(nóng)者的收入常受季節(jié)和自然災(zāi)害的影響,在外務(wù)工農(nóng)民的收入因其穩(wěn)定性差更難核準(zhǔn);另一方面存在因懶惰、超生致使家庭人口數(shù)量增多等各種原因而導(dǎo)致家庭貧困的現(xiàn)象,村里也將其納入低保對象范圍。二是工作人員違法違紀(jì)現(xiàn)象較多,一些工作人員因工作不細(xì)致而產(chǎn)生的“錯?！薄奥┍！爆F(xiàn)象時有發(fā)生,也有因在民主評議的過程中真正的低保戶處于弱勢地位而“漏保”、因人情關(guān)系而出現(xiàn)的隱形“關(guān)系戶”“人情戶”的“錯保”;還存在村干部借機向低保戶收取辦理低保的手續(xù)費、個別村干部利用職務(wù)之便而截留和挪用低保戶的低保金、一些農(nóng)村基層工作人員相互串通虛構(gòu)低保名單而騙取低保金等現(xiàn)象[16]。

農(nóng)村養(yǎng)老保險覆蓋率和保障水平普遍偏低,目前主要存在法律保障不足、在農(nóng)?；疬\用與管理方面有較多缺陷、參與主體保險意識不強等問題。具體而言,中國農(nóng)村目前沒有普遍適用于農(nóng)民的法律和行政法規(guī),相關(guān)部門規(guī)章內(nèi)容含糊不清,致使工作人員在農(nóng)村養(yǎng)老保險的具體操作中有一定難度。在農(nóng)?；鸬倪\用與管理上,首先是籌資比例不合理,沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展緩慢的村集體不在政府扶持范圍內(nèi),大多數(shù)村集體無力或不愿對農(nóng)村養(yǎng)老保險給予補助。其次是基金的安全性低且收益差,管理手段缺乏,易受當(dāng)?shù)匦姓α扛缮?基金管理與運作效率普遍不高。在參與主體方面,目前大多數(shù)農(nóng)民較依賴于家庭保障,對參保后能否領(lǐng)到養(yǎng)老金持懷疑態(tài)度,加之現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的籌集主體是個人,集體補助輔之,國家僅給予政策支持,故農(nóng)民的投保意識較差。

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度實施后,在一定程度上緩解了農(nóng)民看病就醫(yī)困難的壓力,也在一定程度上減輕了農(nóng)民就醫(yī)的經(jīng)濟負(fù)擔(dān),降低了農(nóng)民因病致貧的風(fēng)險,但也存在一定的問題:一是新農(nóng)合資金籌措難度大,連年快速增加的醫(yī)保支出數(shù)額給財政帶來巨大的壓力,且農(nóng)民對其信任度低,參保積極性不高;二是醫(yī)保實惠與農(nóng)民預(yù)期存在差異,新農(nóng)合是以保大病為主的醫(yī)療保障體系,許多經(jīng)濟困難的農(nóng)民連參保費用都交不起,難以享受新農(nóng)合的補償;三是醫(yī)療監(jiān)管難度大,目前尚無專門針對新農(nóng)合監(jiān)管的法律,一些醫(yī)療機構(gòu)隨意提高用藥費用、任意延長住院時間、在藥效相同的情況下多用高價藥品等狀況時有發(fā)生,極其不當(dāng)?shù)卦黾恿宿r(nóng)民的經(jīng)濟負(fù)擔(dān);四是定點醫(yī)療機構(gòu)少且水平不高,設(shè)備落后,且存在大多數(shù)鄉(xiāng)衛(wèi)生院因資金投入少、工作環(huán)境差、薪酬待遇低等因素造成專業(yè)醫(yī)護人員極度匱乏等情況,本地衛(wèi)生人員數(shù)量少且素質(zhì)不高等狀況也亟待改善。

(三)農(nóng)村教育政策實施過程中行為主體意識滯后

隨著農(nóng)村教育政策的不斷推進落實,政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了諸多問題,如在農(nóng)村義務(wù)教育政策中,優(yōu)質(zhì)師資流失比較嚴(yán)重、教師待遇改善力度不夠、課程設(shè)置較僵化死板、家長與學(xué)生對義務(wù)教育的認(rèn)識不足且重視程度較低等。在義務(wù)教育政策實施過程中,一方面忽視對農(nóng)村教師待遇的提高,農(nóng)村教學(xué)環(huán)境普遍艱苦,教師工作任務(wù)重,但薪酬卻很低,甚至一些代課教師的薪資待遇基本無法滿足正常生活需要;另一方面拖欠工資的現(xiàn)象也屢見不鮮,這種情況下就會較多出現(xiàn)優(yōu)秀的教師不得不另謀高就的情形。在其他職業(yè)技術(shù)教育以及成人教育中還存在資金投入力度小、師資力量嚴(yán)重不足、課程設(shè)置脫離農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)實等現(xiàn)象。

(四)農(nóng)村計生政策推進缺乏監(jiān)督

農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助政策的推行既能給予農(nóng)村計劃生育家庭以一定的養(yǎng)老保障,又能通過政策激勵作用對計生工作起引導(dǎo)作用。該政策在實踐中存在著政策宣傳不到位、獎勵扶助對象有錯漏、獎勵標(biāo)準(zhǔn)較低以及政策實施過程中監(jiān)督不力等問題。在政策宣傳上,負(fù)責(zé)該項政策宣傳的主要部門即村委會的認(rèn)識不足,主動性不高,部分工作人員認(rèn)為按要求在村里公示張貼政策即可,無需深入村民中宣傳,且宣傳方式較簡單,對政策的解讀較淺顯,只通過簡單的口頭宣傳和標(biāo)語宣傳,未涉及具體的程序規(guī)定。在獎勵扶助對象方面,只關(guān)注年齡和子女?dāng)?shù)量,對獎勵扶助對象界定不清晰,出現(xiàn)獎勵錯報、漏報的現(xiàn)象。在獎勵標(biāo)準(zhǔn)方面,雖然不定期對獎勵扶助資金進行調(diào)整,但物價水平連年高漲,獎勵扶助資金調(diào)整幅度較小,不能滿足農(nóng)民的需要。在該項政策實施過程中存在鄉(xiāng)政府、村委會和村民三個層面的監(jiān)督缺失:鄉(xiāng)政府相關(guān)部門對村委會的工作缺乏監(jiān)督指導(dǎo);村委會的相關(guān)工作人員也缺乏監(jiān)督意識,政策實施過程中常存在私相授受而非法獲取扶助資金的現(xiàn)象;另外村民因?qū)φ吡私獾牟煌暾⒈O(jiān)督方式單一而無法有效地發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用。

四、完善中國農(nóng)村社會政策的對策

完善中國農(nóng)村社會政策有利于促進農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定,有利于推進中國社會主義新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村的繁榮發(fā)展。對于上述各類農(nóng)村社會政策存在的問題和缺陷可從以下幾個方面改進和完善。

(一)建立政策執(zhí)行與監(jiān)管的法律法規(guī)

建立農(nóng)村社會政策執(zhí)行和監(jiān)管的各項法律法規(guī),有利于規(guī)范相關(guān)工作者的工作規(guī)范,也有利于維護農(nóng)民群眾的相關(guān)合法權(quán)益。農(nóng)村各項社會政策都是涉及范圍廣、受眾群體大的系統(tǒng)工程,只有針對相關(guān)社會政策的具體實施各環(huán)節(jié)設(shè)立專門的法律法規(guī),建立起科學(xué)合理的法律法規(guī)體系,并將相關(guān)的法律法規(guī)細(xì)化為可操作可量化的規(guī)章制度,使之貫徹落實到位,才能從根本上保證農(nóng)村各項社會政策的權(quán)威性和法制性。如針對農(nóng)村養(yǎng)老保險因法律保障不足而給現(xiàn)實操作帶來一定困難的現(xiàn)狀,首先應(yīng)該從立法手段入手在全國范圍內(nèi)出臺《農(nóng)村養(yǎng)老保險法》;在出臺整體性全國范圍內(nèi)的法律法規(guī)基礎(chǔ)上,再根據(jù)各地區(qū)發(fā)展差異等因素,制定各地具體實施的法律分則,還應(yīng)從經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、經(jīng)濟發(fā)展中等水平地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)等分層級完善相關(guān)的具體執(zhí)行細(xì)則。又如在農(nóng)村教育政策中出現(xiàn)的優(yōu)質(zhì)師資流失嚴(yán)重、教師待遇改善力度不夠、師資力量不足等現(xiàn)象,除去經(jīng)費對其影響外,還有一個很重要的原因就是政府及相關(guān)部門在執(zhí)行政策過程中未將新《義務(wù)教育法》貫徹落實,政府及相關(guān)部門應(yīng)將有關(guān)的法律法規(guī)細(xì)化,建立配套的制度、章程和規(guī)定等。

(二)健全社會政策和完善監(jiān)管機制

全方位梳理和健全現(xiàn)有政策。一方面要全面梳理農(nóng)村社會政策本身存在的漏洞,使之進一步完善。如在精準(zhǔn)扶貧政策中要完善專項扶貧政策,特別是要提高財政專項扶貧項目到戶率和精準(zhǔn)度,嚴(yán)格按照項目管理流程,查漏補缺修改完善整村推進、扶貧搬遷、扶貧貼息貸款、小額信貸等專項扶貧項目的管理辦法,根據(jù)具體問題具體調(diào)整政策實施準(zhǔn)入要求,提高貸款額度和延長貸款周期,深入調(diào)查,對真正的貧困農(nóng)戶可適當(dāng)降低政策門檻。另一方面要健全現(xiàn)階段農(nóng)村的各項社會政策和保障機制,厘清各類政策的實施邊界,使之由體制分割而形成孤立分散的單個社會政策逐步變成板塊融合結(jié)構(gòu)合理的政策體系群。

完善相關(guān)社會政策的評估與監(jiān)督機制,對實施偏離既定目標(biāo)或執(zhí)行扭曲的政策要及時進行評估和糾正以提高政策的適用性。針對農(nóng)村社會政策中出現(xiàn)的問題,要進一步健全和完善申請、群眾評議、公開公示、分類管理、定期審查、資金運行、責(zé)任追究等監(jiān)督與評估體系,探索建立農(nóng)村社會政策施行的長效監(jiān)督檢查機制,推動人大、政協(xié)、紀(jì)委、政府內(nèi)部監(jiān)督部門、新聞媒體、人民群眾等各方力量進行有效監(jiān)督。具體而言,完善農(nóng)村社會政策公示制度,包括政策程序公開,相關(guān)主體情況公開,審批結(jié)果公示,加強對相關(guān)社會政策的監(jiān)督管理,確保公示內(nèi)容全面、真實、完整;完善資金監(jiān)管機制,如在農(nóng)村低保中存在個別干部利用其職務(wù)之便而冒領(lǐng)、截留和挪用低保金的現(xiàn)象,在源頭上要求對低保金實行社會化發(fā)放,形成民政、財政、銀行三位一體的資金發(fā)放監(jiān)管體系,在低保金的領(lǐng)取上實行低保對象本人持存折和身份證到銀行領(lǐng)取,如若不便親自領(lǐng)取則通過民政部門派專人將存折和低保金送至低保戶手中,并簽字留據(jù)。

健全多元主體參與機制。在治理和消除貧窮的過程中除充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)力量外,還應(yīng)聯(lián)合其他輔助力量。要建設(shè)穩(wěn)定運轉(zhuǎn)、治理有序的農(nóng)村社會不僅需要政府力量去推動,還有賴于市場主體尤其是企業(yè)、社會組織、村鎮(zhèn)、村民等幾大基本行為體的協(xié)調(diào)互助,各司其職、各盡其責(zé)。所以應(yīng)健全多元主體參與機制,由政府引導(dǎo),發(fā)揮市場主體杠桿調(diào)節(jié)的決定性作用帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展,并動員社會支持力量,出臺相關(guān)幫扶規(guī)范化管理辦法,完善相關(guān)激勵機制,發(fā)揮各類社會群團組織的橋梁和紐帶作用。

建立問責(zé)、責(zé)任追究機制。應(yīng)盡快出臺農(nóng)村的相關(guān)社會政策執(zhí)行責(zé)任過錯追究辦法,對相關(guān)工作人員的違法違紀(jì)行為,采取黨紀(jì)、政紀(jì)、經(jīng)濟等多種處分處罰方式,涉嫌違法犯罪的移交司法機關(guān)嚴(yán)格查辦。實行縣鄉(xiāng)村三級責(zé)任追究制和簽字負(fù)責(zé)制,強化相關(guān)工作人員的責(zé)任意識。

(三)合理配置各類資源

要改善資金補貼不足的現(xiàn)狀,一方面在管好用好現(xiàn)有中央財政專項資金的基礎(chǔ)上,按因素法分配資金,增加效益最大、收益最多的項目的資金比重,在此基礎(chǔ)上還要督促各級政府加大對相關(guān)項目專項配套資金的投入,探索形成相對較完善且操作性較強的資金增長政策,并使之成為常態(tài)化機制。要拓寬社保資金來源,如在農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的使用上,一方面國家可通過相關(guān)渠道比如發(fā)行相關(guān)債券或者彩票,籌集閑散資金以承擔(dān)部分農(nóng)村養(yǎng)老保險債務(wù),還可以發(fā)揮集體和個人的主觀能動性,適當(dāng)提高集體補助所占比重進而加大財政支持力度;另一方面通過整合扶貧幫扶和相關(guān)涉農(nóng)項目資金的各類資源,構(gòu)建以政府為主體、專項開發(fā)試點項目為載體、各負(fù)其責(zé)為原則的資源平臺;鼓勵發(fā)達地區(qū)對農(nóng)村地區(qū)的資金支持和傾斜,在此基礎(chǔ)上深入開展對口援建工作,這也有利于各類資源的合理配置;相應(yīng)加大農(nóng)村政策執(zhí)行人員薪酬的投入,適當(dāng)提高工作人員的待遇,這對吸引優(yōu)質(zhì)人才深入建設(shè)基層也有一定的效果。

(四)規(guī)范農(nóng)村相關(guān)機構(gòu)的建設(shè)

規(guī)范農(nóng)村相關(guān)機構(gòu)和部門的工作程序,加強部門機構(gòu)間的交流對話,嚴(yán)格按照相關(guān)政策要求進行核準(zhǔn)和審查有關(guān)信息。如在精準(zhǔn)扶貧中出現(xiàn)的非貧困戶納入政策幫扶中的現(xiàn)象,各類扶助政策中的謊報(保)、假報(保)現(xiàn)象等,都需要相關(guān)機構(gòu)按程序?qū)⒒A(chǔ)性工作做扎實,擺正工作重心,改進工作態(tài)度,堅持程序公平公開公正,將政策實惠真正落實到有幫扶需要的村民中。

強化信息化建設(shè)。盡快建立一個能覆蓋全國所有村鎮(zhèn)的村民基本信息數(shù)據(jù)庫,使其與其他有關(guān)系統(tǒng)連接起來,構(gòu)建資源互通的動態(tài)信息管理網(wǎng)絡(luò)。這有利于減少錯報(保)、漏報(保)、謊報(保)的現(xiàn)象出現(xiàn)的頻率,也能更有效地維持農(nóng)村社會的公平公正,將政策的實惠真正落實到貧困百姓家。當(dāng)然信息化建設(shè)不是一蹴而就的,既需要各方行為主體從上到下達成一致的共識,也需要專業(yè)的工作人員,還需要不斷加強對工作人員相關(guān)工作技能的培訓(xùn),使其掌握具備相關(guān)專業(yè)知識。

提升工作人員的能力?；鶎咏M織機構(gòu)不僅要加大工作人員隊伍年輕化建設(shè),更重要的是要與時俱進提升工作人員的理論能力和業(yè)務(wù)能力,加大對相關(guān)工作人員的培訓(xùn)與考核力度,調(diào)動其工作積極性,不斷加強工作隊伍的效能建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、廉政建設(shè)。在此基礎(chǔ)上還應(yīng)針對具體情況引進一些與之相輔的專業(yè)性管理人才,使之發(fā)展成為能不斷適應(yīng)社會發(fā)展變革需要的高素質(zhì)專業(yè)人才隊伍。

(五)強化工作人員的思想意識

思想意識是行動的先導(dǎo),很多農(nóng)村社會政策的踐行實際與政策預(yù)期效果相比有一定的差距,雖然在一定程度上與政策的實施過程、工作人員的執(zhí)行能力相聯(lián)系,但更主要的問題是在于相關(guān)工作人員對農(nóng)村社會政策的思想認(rèn)識不夠。例如在農(nóng)村相關(guān)扶貧工作中出現(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo)問題意識不深刻等問題,一方面,需要相關(guān)工作人員在日常工作中有意識地學(xué)習(xí)中央領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于開展農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作的系列會議報告、講話精神等思想精華,時刻關(guān)注精準(zhǔn)扶貧新動態(tài)和新形勢,堅持“三個并重”的工作導(dǎo)向——在扶持對象上注重精準(zhǔn)扶貧到村到戶;在扶貧資金投入上堅持發(fā)揮社會資本的重要作用;在扶持力量選擇上既要堅持發(fā)揮政府的主導(dǎo)力量,也要善于利用市場和社會的參與動員機制。另一方面,要將精準(zhǔn)扶貧放到全面建設(shè)小康社會和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的謀劃上,發(fā)揮主觀能動性,做好定位,將實施精準(zhǔn)扶貧作為扶貧工作的新常態(tài)對待。在農(nóng)村計生政策中也存在相關(guān)宣傳工作不到位的問題,這就需要相關(guān)工作人員端正工作態(tài)度,嚴(yán)肅工作紀(jì)律,強化思想認(rèn)識,自覺提高學(xué)習(xí)政策相關(guān)內(nèi)容和程序的積極性和主動性。

在農(nóng)村社會政策實施的過程中,不僅要強化相關(guān)工作人員的思想認(rèn)識,還要有意識地加大各種政策的宣傳力度,強化參與主體的思想意識。如在農(nóng)村養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療中都普遍存在農(nóng)民的投保意識較差的問題,要使廣大農(nóng)民積極參加農(nóng)村養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療,首先要加大宣傳普及力度,采用各種方式和手段促使農(nóng)村群眾轉(zhuǎn)變其傳統(tǒng)陳舊的醫(yī)療及養(yǎng)老意識觀念,這就需要各級相關(guān)工作人員本著實事求是、以民眾利益為先的態(tài)度,認(rèn)真向廣大農(nóng)民群眾普及農(nóng)村養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療對維護自身權(quán)益的有利之處,努力幫助農(nóng)民群眾樹立起參與現(xiàn)代養(yǎng)老保險和普惠醫(yī)療的新觀念。又如在農(nóng)村義務(wù)教育政策實施過程中存在家長不配合的情況,很大一部分原因就是家長對教育的重視程度不夠、觀念意識不強,這就需要相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)或工作人員在加大對義務(wù)教育宣傳力度的基礎(chǔ)上加強與家長的溝通,增強重視教育的思想意識,使其明白義務(wù)教育與知識的重要性,重視對下一代的教育。

中國農(nóng)村社會政策的發(fā)展與完善關(guān)乎廣大農(nóng)村群眾的切身利益,雖然現(xiàn)階段中國各類農(nóng)村政策在實施和執(zhí)行過程中都還存在不少問題,但建立政策執(zhí)行與監(jiān)管的法律法規(guī)、健全社會政策和完善監(jiān)管機制、加大資金投入并合理配置各類資源、規(guī)范農(nóng)村相關(guān)機構(gòu)的建設(shè)以及強化相關(guān)主體的思想意識等措施,有助于整合各類農(nóng)村社會政策,使之更具整體性和協(xié)調(diào)性,更有利于促進農(nóng)村社會的發(fā)展及社會公平正義的實現(xiàn)。

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(責(zé)任編輯:張建蓉)

The Improvement of Chinese Rural Social Policies

CHENG Tongshun,WANG Hong
(Zhou Enlai School of Goverment,Nankai University,Tianjin 300350,China)

The development and improvement of rural social policies relates to the stability and the realization of justice of rural society.There are still many problems in the implementation process,such as deviating from target in precise poverty alleviation policy,the management absence in rural social security policy,the lag of behavioral subject consciousness in the process of rural education policy,the lack of supervision of policy promotion in rural family planning policy.So one hand we should establish laws and regulations of the enforcement and supervision of policies,on the other,improve the assessment and supervision mechanism of relevant social policies,the multi-stakeholder participation mechanism,and establish accountability and accountability mechanisms.Based on the funds from central government,we should integrate all kinds of relating resources to help the poor to fund agriculture projects.A resource platform based on the government is proposed.And standardizing the working procedures of relevant rural institutions and departments is necessary.Moreover,we should approve and review relevant information in accordance with the relevant requirements of policies.Last,we should strengthen the ideological awareness of relevant staffs,meanwhile increasing the propaganda of various policies,and strengthen the ideology of participants.

rural area;social policy;social security

F30

A

1006-4702(2017)04-0107-10

2017-02-20

程同順,男,南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師。