申恒勝,葉海波

(西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院,四川南充637009)

社會資本的治理功能與基層善治路徑

申恒勝,葉海波

(西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院,四川南充637009)

目前鄉(xiāng)村治理中存在村兩級機構(gòu)關(guān)系異化、村民委員會的自主性趨弱、村民原子化狀態(tài)突出、農(nóng)民在政治溝通中的作用逐步萎縮等困境。社會資本作為重構(gòu)成員關(guān)系、增進(jìn)共同體利益的組織網(wǎng)絡(luò)與規(guī)范,有利于構(gòu)建順暢的群體之間及向上的溝通機制,培育農(nóng)民的責(zé)任意識,引導(dǎo)具有公共責(zé)任感的現(xiàn)代公民的形成,同時能夠強化農(nóng)民的團體合作意識,增強群體競爭力。增強基層治理中村級組織的自主性和責(zé)任感,規(guī)范村民的自組織行為,強化政府對基層治理事務(wù)的法治規(guī)約,有利于發(fā)揮社會資本的治理功能,達(dá)致鄉(xiāng)村基層社會治理的完善。

社會資本;鄉(xiāng)村治理;村民自治委員會;農(nóng)民合作組織

一、社會資本:社會關(guān)系的粘合劑

中國鄉(xiāng)村具有“熟人社會”的特質(zhì)與傳統(tǒng),人們共同生活在具有相似的結(jié)構(gòu)、認(rèn)知與情感的環(huán)境中,相互之間基于天然的血緣和地緣關(guān)系,在長期的交往互助中形成了特殊的生活模式、交往規(guī)范和價值準(zhǔn)則,并體現(xiàn)為慣習(xí)禮俗、鄉(xiāng)規(guī)民約等非制度化的規(guī)則體系。長期以來,這種規(guī)則體系演變?yōu)槠毡榈臑榇迕袼J(rèn)可的互惠規(guī)范,逐步成為他們的行為準(zhǔn)則,由此形成具有鄉(xiāng)土特色的社會資本及其配套理念。在治理現(xiàn)代化的視野下,國家對農(nóng)村的整合與治理也在很大程度上將這些自然形成的鄉(xiāng)村規(guī)則作為重要參照,體現(xiàn)為現(xiàn)代化與鄉(xiāng)土性兩者并行不悖的演進(jìn)歷程。因此,從作為鄉(xiāng)村社會治理資源之一的社會資本這一角度來探析其對鄉(xiāng)村治理的功能及影響,可以進(jìn)一步廓清以社會資本為載體推進(jìn)基層善治的路徑。

帕特南認(rèn)為,“社會資本,指的是社會組織的特征,例如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò),它們能夠通過促進(jìn)合作行為來提高社會的效率”[1]195。這一概念界定為學(xué)界從社會信任、互惠規(guī)范和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)三個核心要素來研究社會資本提供了理論視角。社會資本囊括了社會結(jié)構(gòu)的某些方面,能夠?qū)Y(jié)構(gòu)當(dāng)中的行動者及其行為產(chǎn)生正向的積極影響;同時,社會資本的“生產(chǎn)性”[2]345能夠不斷地為集體行動的成功造就可能。換言之,社會資本有利于協(xié)調(diào)同一社會系統(tǒng)內(nèi)個體之間的共同行動,進(jìn)而增進(jìn)集體目標(biāo)和利益。作為一種包括“信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)”的社會組織特征,社會資本能夠通過協(xié)調(diào)集體之間的行動,選擇、執(zhí)行最利于社會資源節(jié)省和利用的最大化、目標(biāo)達(dá)成效果最優(yōu)化的方案,最終提高社會效率。因此,主要由公民之間相互信任、互惠行為與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)有關(guān)的一系列情感態(tài)度和價值理念所形成的社會資本,對于群體內(nèi)利益的協(xié)調(diào)優(yōu)化與行動效率的提高有著自身獨特的作用。它作為社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和價值規(guī)范,包括正式的或非正式的組織和制度。它能夠依據(jù)著其所內(nèi)蘊的信任、互惠與網(wǎng)絡(luò),將以自我利益為中心的經(jīng)濟人轉(zhuǎn)變?yōu)橐约w利益為主要出發(fā)點的集體一員,從而作為一種“粘合劑”[3]將人們與社會緊密相聯(lián)。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與城鎮(zhèn)化背景下,基層社會的分化、重組和整合在某種程度上影響著國家治理目標(biāo)的實現(xiàn)。社會資本作為一種鄉(xiāng)村治理資源,它能夠有效地協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村成員的集體行動,匯集鄉(xiāng)村社會的共同利益,增進(jìn)村民對村莊共同體的歸屬感和價值認(rèn)同,促進(jìn)村莊整體性共同利益的實現(xiàn)。尤其是當(dāng)村民之間出現(xiàn)矛盾或糾紛時,這種基于信任與合作的鄉(xiāng)村價值規(guī)范能夠推動群體間分歧的消釋與共識的形成,進(jìn)而尋求為大家所共同認(rèn)可的問題解決方式,破除因爭斗所造成的利益共損和群體內(nèi)耗。并且在此之上,社會資本還具有積極的整合功能——通過促進(jìn)集體的合作推動信任、互惠價值觀念的產(chǎn)生。同時,社會資本具有可再生產(chǎn)性,它建立于成員的信任基礎(chǔ)之上,反過來又會增進(jìn)和強化成員之間的社會互信與合作,并帶有利益共享和理念再造的性質(zhì)。因而,基于組織成員信任與互惠基礎(chǔ)之上的社會資本對于消弭社會差距、重組社會利益結(jié)構(gòu)具有天然的優(yōu)越性與內(nèi)洽性。

二、社會資本視閾下的基層治理困境

自推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后,國家以政治管控為主導(dǎo)的策略發(fā)生松動,社會的自組織空間開始逐步發(fā)育。為填補人民公社制度解體帶來的治理真空,國家在重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制、確立鄉(xiāng)為農(nóng)村基層行政單位的基礎(chǔ)上,開始在村一級試行村民自治制度,并以憲法和基本法的形式賦予村民自治以合法性。這樣,村民委員會作為基層群眾自治性組織,在國家賦權(quán)與村民選舉的雙重作用下,逐步激活了農(nóng)村社會發(fā)展的動力源泉,同時也成為深刻形塑基層治理困境的原因之一。

究其實質(zhì),村民自治是以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為核心的一項廣大農(nóng)民群眾通過直接行使其民主權(quán)利進(jìn)行自我管理、教育、服務(wù)的社會政治制度。然而,村民自治的“四個民主”價值準(zhǔn)則卻在實踐中受到“治理”理念的挑戰(zhàn)并為其所形塑。公共的或私人的機構(gòu)與個人在協(xié)調(diào)各方利益、形成統(tǒng)一行動的基礎(chǔ)上對共同事務(wù)進(jìn)行管理的持續(xù)性過程,即為治理[4]。也就是說,治理是一個協(xié)調(diào)行動各方利益的持續(xù)性過程,其主體是公共或私人的機構(gòu)與個人。這種政府與公眾對公共事務(wù)的合作管理體現(xiàn)為政治國家與市民社會的融合協(xié)作。同理,鄉(xiāng)村治理也即是公共的或私人的機構(gòu)與個人在協(xié)調(diào)各方利益、形成統(tǒng)一行動的基礎(chǔ)上對公共事務(wù)進(jìn)行管理,并匯集成公共利益與集體目標(biāo)從而推動鄉(xiāng)村秩序的良性運行與善治狀態(tài)最終實現(xiàn)的過程。在這一過程中,其治理的主體不單是代表國家權(quán)威性的組織,如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;還包括非國家權(quán)威性的組織,如村委會、村民個人、宗族、農(nóng)民組織等力量,以及公民基于某種關(guān)系、為了特定目的而自發(fā)形成的共同體。盡管治理包含了“協(xié)同”的內(nèi)容,但實踐中卻很難平衡政府行政管理與村民自組織之間的關(guān)系,導(dǎo)致村莊難以擺脫政府科層體系的影響,甚至呈現(xiàn)出“村莊行政化”的趨向。

首先,鄉(xiāng)村兩級機構(gòu)關(guān)系異化,村民委員會的自主性趨弱。

根據(jù)《村民委員會組織法》規(guī)定,鎮(zhèn)(鄉(xiāng))人民政府可以對村委會的工作進(jìn)行“指導(dǎo)、支持和幫助”,同時“協(xié)助”鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項工作,雙方不存在行政上的隸屬關(guān)系。但在當(dāng)前政治運作中的“壓力型體制”[5]28之下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承受著完成來自上級政府分派各項政治、經(jīng)濟、社會等指標(biāo)任務(wù)的巨大壓力。為了防止各項檢查、考核以及“一票否決”對鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益的損害,基層政府必須全力確保所承擔(dān)任務(wù)的完成,其為了強化對村委會的行政控制而直接干預(yù)村委會職權(quán)范圍內(nèi)事務(wù)的現(xiàn)象屢見不鮮。在村委會組織的結(jié)構(gòu)、功能演變過程中,村委會不僅承擔(dān)著各種行政性事務(wù),如社會治安綜合管理、維護社會穩(wěn)定、辦公設(shè)備采購等等;還承擔(dān)著基本的鄉(xiāng)村事務(wù),如社區(qū)范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鄰里關(guān)系調(diào)解、幫理老弱病殘的生活等等。繁重的任務(wù)導(dǎo)致許多村委會都存在著“自治不足和過度的行政化問題”[6],這嚴(yán)重地阻礙了村委會自治功能的發(fā)揮和自身獨立性的維護。由此,作為法定村民自治組織的村委會在現(xiàn)實中卻被外在或內(nèi)在地異化為鄉(xiāng)政府的下級行政機構(gòu),村委會的行政屬性被強化,而其作為自治組織的自主性被弱化。

其次,村民原子化狀態(tài)突出,謀求集體行動的意愿增強。

當(dāng)前中國農(nóng)民組織呈現(xiàn)出種類少、數(shù)目少、功能單一、覆蓋面小、分布不均衡的特點,鄉(xiāng)村農(nóng)民組織化程度水平較低,農(nóng)民原子化狀況突出。同時,鄉(xiāng)村社會的關(guān)系格局依舊是以費孝通先生講的“差序格局”[7]43-44的模式運作,即以自我為中心,由近及遠(yuǎn)形成各種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和親疏分層,在此基礎(chǔ)上劃分不同的信任層次。因此,當(dāng)前的鄉(xiāng)村社會關(guān)系依舊是以個人為中心、建立在血緣與地緣之上的人際關(guān)系的總和。這種分層體系與固化的土地經(jīng)營模式相嵌結(jié),導(dǎo)致村民的視野局限在村莊“熟人社會”的傳統(tǒng)認(rèn)知內(nèi),缺乏更高層次的政治認(rèn)知與利益整合。由于處在這種人際關(guān)系圈中的村民缺乏能夠代表其利益的農(nóng)民組織的有力支撐,其利益訴求往往只限于關(guān)系圈之內(nèi)而無法順暢地向上傳遞,導(dǎo)致利益訴求渠道的堵塞。當(dāng)這種狀況得不到有效疏解,進(jìn)而積累到一定程度時,突發(fā)的不滿、破壞性行為和群體性事件便成為農(nóng)民表達(dá)心中積怨和訴求的主要方式。這樣,村民作為社會原子所體現(xiàn)出的被孤立和被忽視的狀況,使其面對強大的政治權(quán)力時突顯出更深刻的“失語”困境,激勵他們不斷地通過集體行動來尋求一種利益共同體的安全,這是當(dāng)前群體性事件頻發(fā)的社會心理基礎(chǔ)。

再次,農(nóng)民在政治溝通中的作用逐步萎縮。

由于法定代表村民利益的村委會自主性的弱化,以及基層社會農(nóng)民組織化程度不高現(xiàn)狀的存在,致使農(nóng)民的共同利益不能被匯集并引發(fā)關(guān)注。這樣,他們的利益表達(dá)與政治溝通逐步脫離正常的制度化軌道,而更多地通過制造群體間對抗的方式與政府權(quán)力進(jìn)行博弈。同時,受制于財政匱乏與權(quán)能不足的約束,基層政府在提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品方面還處于較低的水平,農(nóng)民的公共福利不能被合理有效地滿足,這使得農(nóng)民的公共生活以及承載著村民間互助交往與信任互惠的活動也逐步萎縮。在這兩種因素的共同作用下,農(nóng)民所在的社會組織因未能達(dá)成其成員的利益訴求,導(dǎo)致農(nóng)民對它的支持、信任與依賴進(jìn)一步削弱。許多組織因喪失農(nóng)民的信任基礎(chǔ)不得不解散,加劇了農(nóng)民的原子化狀態(tài);同時,農(nóng)民發(fā)現(xiàn)常規(guī)化的政治參與往往受到政府權(quán)力的規(guī)制與型構(gòu),不能充分實現(xiàn)甚至不能實現(xiàn)與其利益相關(guān)的價值目標(biāo),導(dǎo)致其參與的意愿也呈現(xiàn)出衰減趨勢。政府在基層治理中的話語地位與合法性權(quán)威逐步降低,不但無法有效地調(diào)動農(nóng)民參與的能動性,反而出現(xiàn)農(nóng)民群體的政治冷漠或集體對抗的現(xiàn)象,鄉(xiāng)村發(fā)展陷入內(nèi)耗而停滯不前。

三、社會資本的治理功能

社會資本作為重構(gòu)成員關(guān)系、增進(jìn)共同體利益的組織網(wǎng)絡(luò)與規(guī)范,是一種重要的社會治理資源。

首先,群體組織的形成有利于構(gòu)建順暢的群體之間及向上的溝通機制。

社會資本的功能主要體現(xiàn)在社會組織當(dāng)中,社會組織是社會資本產(chǎn)生的重要基礎(chǔ)和承載方式。農(nóng)民在相互信任的基礎(chǔ)之上形成自身的團體或組織后,能夠通過成員之間的信任、互惠與合作協(xié)調(diào)成員之間的行動,匯集成員利益訴求,形成團體共同的利益目標(biāo),并以該目標(biāo)作為組織的前進(jìn)向?qū)?。在此過程中,團體形成的社會資本網(wǎng)絡(luò)內(nèi)衍化出了普遍的互惠規(guī)范,這種規(guī)范能夠很好地解決成員之間的利益沖突或促其達(dá)成妥協(xié),良好的利益溝通機制在群體內(nèi)得到建立。當(dāng)這種溝通機制延伸到鄉(xiāng)村各個角落之時,群體內(nèi)的農(nóng)民便能夠順暢地相互溝通與協(xié)調(diào),大家處于一種和諧的氣氛之中,鄉(xiāng)村社會會變得更加穩(wěn)定和睦。再者,農(nóng)民組織能夠匯集其成員的共同利益訴求,并有能力將這種集體性利益訴求向上傳遞,這能夠更好地引起政府的注意,從而采取相應(yīng)的措施對農(nóng)民的利益訴求進(jìn)行回應(yīng)和落實。這樣,農(nóng)民群體和政府之間便通過農(nóng)民組織建立起了順暢的溝通機制,民意能夠暢通無阻地向上傳遞,也為政府的迅速回應(yīng)提供了反饋機制。當(dāng)建立于社會資本上的農(nóng)民組織的共同利益目標(biāo)達(dá)成之后,社會資本的再生產(chǎn)性能夠為農(nóng)民組織提供源源不斷的運作動力和天然的擴張力,農(nóng)民組織會更具生命力。它依循制度化的溝通渠道,最終達(dá)成鄉(xiāng)村社會的和諧以及鄉(xiāng)村社會與政府良性互動的目標(biāo),實現(xiàn)基層社會的善治狀態(tài)。

其次,有利于培育農(nóng)民的責(zé)任意識,引導(dǎo)具有公共責(zé)任感的現(xiàn)代公民的形成。

在社會資本網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中,成員的背叛行為會受到正式規(guī)約和普遍規(guī)范的懲罰或譴責(zé),從而促使其行為符合集體的共同利益要求。人們對于集體組織的參與和其中的相互合作培養(yǎng)并磨煉著他們的合作技巧,且在相互協(xié)調(diào)行動的過程中形成了對共同努力的“共享責(zé)任感”[8]。這一社會資本的再生產(chǎn)與累積,促使普遍規(guī)范愈加深入人心,成員之間相互信任與樂于合作的公共精神愈加凸顯。同時,匯集集體利益訴求、形成集體利益目標(biāo)的過程能夠增強成員對公共利益的認(rèn)同感,在協(xié)同達(dá)成利益目標(biāo)的過程中更會強化集體成員對于成果的共享意識,而公共責(zé)任意識也在集體中得到傳播與強化。在基層治理中,農(nóng)民的廣泛參與加深了村民的治理主體意識,使其認(rèn)識到自身不單是公共服務(wù)的享有者,也是維護公共秩序、參與鄉(xiāng)村治理、實現(xiàn)鄉(xiāng)村和諧的主體。農(nóng)民個人在公共事務(wù)中的責(zé)任與義務(wù)逐步得到明確,損害公共利益的行為將受到普遍規(guī)范的懲罰。村民在基層治理中主體意識的增強,能夠很好地引導(dǎo)農(nóng)民由治理中的“被動者”向“主人翁”角色的轉(zhuǎn)變,促使農(nóng)民在政治參與中變“消極參與”為“積極參與”,為自身利益而積極參與政治的公民特征在村民身上逐漸得到顯現(xiàn);公共責(zé)任意識在村民中的傳播和內(nèi)化,則能夠引導(dǎo)村民逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樾袨榉瞎怖娴?、具有現(xiàn)代責(zé)任感的公民。

再次,能夠強化農(nóng)民的團體合作意識,增強群體競爭力。

在現(xiàn)代化、市場化與城鎮(zhèn)化等多重因素影響之下,農(nóng)民群體為了自身利益而不得不參與市場競爭。當(dāng)前,我國農(nóng)民處于一種分散化和無組織狀態(tài),他們不得不以原子化的狀態(tài)來應(yīng)對各種風(fēng)險,在市場競爭中因沒有強有力的組織保障而處于劣勢地位。承載著社會資本的農(nóng)民組織能夠依據(jù)血緣或地緣所形成的較高水平的特殊信任而達(dá)成更多的合作,并依據(jù)共同的信任、互惠行動、價值規(guī)范協(xié)調(diào)集體行動,結(jié)成步調(diào)一致、緊密團結(jié)的利益共同體。在村民依靠社會資本所形成的網(wǎng)絡(luò)相互協(xié)調(diào)行動,在合作的過程中達(dá)成自身的利益的同時,村民的自我意識也從“‘我’發(fā)展成為‘我們’”[9],集體的目標(biāo)成為個人的目標(biāo),集體的利益成為了個人的利益,個人融進(jìn)了集體當(dāng)中。由此,農(nóng)民擺脫了原來的孤立的、容易遭受攻擊的原子化狀態(tài),走向了力量集中、行動有力的高組織化模式。這極大地增強了農(nóng)民群體在市場中的競爭優(yōu)勢,增加了其在市場博弈中的籌碼,同時也規(guī)避了單個人在市場競爭中的巨大風(fēng)險。

四、以社會資本為載體構(gòu)建基層善治的路徑

社會資本具有重要的治理功能,鄉(xiāng)村社會資本的發(fā)展有利于基層社會治理的完善,進(jìn)而達(dá)致一種善治路徑,兩者呈現(xiàn)出一種正向的互動關(guān)系。因此,我們有必要構(gòu)建和繁榮鄉(xiāng)村社會資本。

(一)增強基層治理中村級組織的自主性和責(zé)任感

改革前,國家對社會的全面控制極大地削弱和破壞了鄉(xiāng)村社會資本,導(dǎo)致人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中缺乏基本的相互信任。隨著農(nóng)村經(jīng)濟政治體制改革的起步,國家行政權(quán)力逐步收縮,對鄉(xiāng)村社會的控制和干預(yù)逐漸減弱,而家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制則極大地激活了農(nóng)民的權(quán)利意識與民主觀念。國家圍繞著村莊選舉與基層治理而進(jìn)行的一系列制度安排,豐富了農(nóng)民的公共生活,強化了農(nóng)民在公共事務(wù)中的自主性與選擇權(quán)。但在基層治理實踐中,政府的直接或間接干預(yù)使得村委會外在或內(nèi)在地異化為政府的派生機構(gòu),村委會的自主性受到削弱,村民自治難以真正實現(xiàn)。

因此,要有針對性地強化村級組織的自主自治功能。首先,要明確村莊自治組織的權(quán)責(zé)與定位,讓各方主體明確村民委員會是村民行使權(quán)利的自治機構(gòu),而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機構(gòu)或派出機構(gòu)。賦予村莊自組織一定的權(quán)限與資源,用以解決村莊社會公共事務(wù)。其次,強化村級組織的公共責(zé)任意識,防止各種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與利益勾連可能造成的對村莊社會整體利益的損害。鄉(xiāng)村社會中關(guān)系、人情、面子、權(quán)力等各種因素的絞合,容易出現(xiàn)不同的社會利益集團為了私利而扭曲村莊社會的公共意識與責(zé)任理念的現(xiàn)象,它們削弱村級組織的自治與服務(wù)功能,甚至裹挾村級組織,使之成為謀取私利的工具,成為具有依附性的組織。因此,必須通過社會資本重構(gòu)村級組織的價值規(guī)范與合作信任關(guān)系,構(gòu)建社會成員的集體共識與利益共享紐帶。要通過群眾喜聞樂見的形式,挖掘傳統(tǒng)文化資源,培育現(xiàn)代互信互惠精神;加強以村規(guī)民約、管理規(guī)章為基礎(chǔ)的制度建設(shè)和行為引導(dǎo);建立多種形式的村民自治組織,搭建關(guān)系網(wǎng)絡(luò)良性運轉(zhuǎn)的組織平臺。

(二)規(guī)范村民的自組織行為

村民借助社會資本會形成許多共同的互惠規(guī)范與交往模式,以達(dá)成共同的利益、目標(biāo)與需求,從而“建立起制度以解決公共資源使用中出現(xiàn)的困境”[1]198。因此,應(yīng)強化村民的利益關(guān)聯(lián)和增進(jìn)成員關(guān)系的緊密程度,讓他們意識到自己是以一個整體而不是以一個個體來應(yīng)對社會問題與危機,并且所從事的共同活動與他們利益緊密關(guān)聯(lián),而不是被動員開展與其利益毫不相關(guān)的活動,從而獲得一種公共意識與集體責(zé)任感。

首先要鼓勵農(nóng)民建立各種利于自身生產(chǎn)生活的農(nóng)民組織,比如“村民議事會”、“紅白理事會”、“老年人協(xié)會”、“戲曲協(xié)會”、“農(nóng)忙機械互助會”等等,讓農(nóng)民的生產(chǎn)生活在自治組織中都能夠得到互幫互助,讓農(nóng)民的公共生活更加豐富多彩,同時也讓鄉(xiāng)規(guī)民約、民風(fēng)民俗、傳統(tǒng)禮儀得到傳承,使鄉(xiāng)村社會資本發(fā)揮最大的正效益。其次,國家要對村級自組織機構(gòu)進(jìn)行制度化規(guī)范,對鄉(xiāng)村組織的成立、運作、解散都要有相應(yīng)的指導(dǎo),使得鄉(xiāng)村組織有國家制度可依。對那些利于基層治理的農(nóng)民組織進(jìn)行扶持,對有損于農(nóng)村公共利益與發(fā)展的組織要及時叫停。要提高農(nóng)民參與鄉(xiāng)村社會組織的水平和能力,引導(dǎo)農(nóng)民建立和加入合法的農(nóng)民組織。再者,要改善農(nóng)村經(jīng)濟合作組織的分散、無組織狀態(tài),使其成為一個有著共同利益、協(xié)調(diào)一致、緊密聯(lián)合的團體,增強農(nóng)民群體在市場競爭中的優(yōu)勢。

(三)強化基層治理的法治規(guī)約

關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與社會資源契合農(nóng)村社會的鄉(xiāng)土文化傳統(tǒng)與特征,在某種程度上,各種非正式的權(quán)力、機構(gòu)和組織在不斷地激活鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的利益鏈條與關(guān)系結(jié)構(gòu)。其界定因囿于人情化的道德規(guī)則與倫理觀念而較為模糊并難以在實踐中行得通,且其行為存在著與社會發(fā)展的新要求、新情況相抵牾,甚至逾越法律框架與法律規(guī)范文本對社會整體利益造成損害的現(xiàn)象,侵蝕著法治社會建構(gòu)的基礎(chǔ)。例如,社會資本力圖構(gòu)建的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與中國傳統(tǒng)社會人情觀念的結(jié)合,在實踐中極易造成權(quán)力尋租與“人情腐敗”。

為此,必須把各種正式的與非正式的理念、組織與制度納入國家治理的范疇,在賦予村級組織相應(yīng)資源與權(quán)限的同時,要強化政府對基層治理事務(wù)的法治規(guī)約,將各方主體的行為納入法治的軌道,提高鄉(xiāng)村社會資本的價值規(guī)范與法律規(guī)定的一致性,從制度建設(shè)與社會發(fā)展的層面重構(gòu)社會資本的文化底蘊和法治規(guī)范。

具體而言,首先要從制度層面明確在鄉(xiāng)村社會治理中占據(jù)主導(dǎo)地位的是鄉(xiāng)村社會自身,為村民自治組織的存在與發(fā)展確立足夠空間。要進(jìn)一步明確和完善鄉(xiāng)村自治組織的獨立地位,切實地完善相應(yīng)的法律法規(guī),加強村民自治組織在鄉(xiāng)村治理參與方面的法律建設(shè),規(guī)范其自治行為與活動,對村民自治組織活動進(jìn)行原則上的引導(dǎo)而不是對其進(jìn)行具體管理行為的干預(yù),從制度層面將其納入基層治理體系當(dāng)中,強化其在鄉(xiāng)村治理主體中的主導(dǎo)地位。在立法層面上強調(diào)村民自治在鄉(xiāng)村治理中的主導(dǎo)地位,倡導(dǎo)權(quán)力按照法制化軌道行使,將政府干預(yù)村民自治事務(wù)劃定為“侵權(quán)”行為,并給予相應(yīng)處罰,從立法層面上確保村民自治權(quán)力不受侵犯,真正保證鄉(xiāng)村社會自身在鄉(xiāng)村治理中的主導(dǎo)地位。其次,要強化政府在鄉(xiāng)村治理中的引導(dǎo)作用,保證村民自治組織在鄉(xiāng)村治理中的正確方向。政府要明確自身在鄉(xiāng)村治理中的作用主要是方向上的引導(dǎo),而不是具體治理中的主導(dǎo)。要引導(dǎo)村民自治組織逐漸完善其自身的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、決策原則、組織程序等等自我提升方面的內(nèi)容,更要引導(dǎo)村民組織相互之間建立起以整個鄉(xiāng)村社會公共利益為中心的溝通機制,使鄉(xiāng)村公共利益成為村民自治組織集體利益的不可或缺的部分,并使得政府對基層治理事務(wù)的法治規(guī)約在整個鄉(xiāng)村社會的村民自治組織中得到更好地強化與吸納,從而推動政府對鄉(xiāng)村社會治理的引導(dǎo)與鄉(xiāng)村社會善治狀態(tài)的實現(xiàn)。

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(責(zé)任編輯:張建蓉)

The Governance Function and the Path of Good Grassroots Governance of Social Capital

SHEN Hengsheng,YE Haibo
(College of Politics and Public Administration,China West Normal University,Nanchong,Sichuan 637009,China)

At present,there is village-level institutional alienation in rural governance.The autonomy of villagers'committee is being weakened,the atomization of villagers is prominent,the willingness to seek collective action is being enhanced,and the role of peasants in political communication is gradually shrinking.As the network of organization and norms that restructures membership and enhances the interests of the community,social capital is conducive to the construction of smooth communication mechanism among groups and upwards,is also conducive to cultivating the sense of responsibility of farmers and guiding the formation of modern citizens with a sense of public responsibility,strengthening the farmers'sense of group cooperation and enhancing the competitiveness of the group at the same time.Boosting the autonomy and sense of responsibility of the village-level organizations in the grassroots governance,standardizing the self-organization behavior of the villagers,strengthening the government's rule of law on grassroots governance,and so on,which is conducive to exerting the governance function of social capital so as to achieve the good governance of rural grassroots social governance.

social capital;rural governance;villager self-governing committee;farmer cooperative organization

F320.3

A

1006-4702(2017)04-0125-07

2017-03-27

申恒勝,男,西華師范大學(xué)政治與行政學(xué)院副教授,博士。