王亞明

一、員額制改革的現(xiàn)狀分析

本次法官、檢察官員額制改革的一個(gè)突出特點(diǎn)是,中央統(tǒng)一確定員額制改革比例的上限：不超過(guò)中央政法專項(xiàng)編制的39%,各地可以根據(jù)本地實(shí)際確定員額制改革的目標(biāo),但可以低于這一比例,不能高于這一比例。關(guān)于這一比例的確定標(biāo)準(zhǔn),學(xué)界和實(shí)務(wù)界也有很多文章對(duì)此展開(kāi)批判,而在員額制改革基本完成的大環(huán)境下,關(guān)于員額制的內(nèi)部結(jié)構(gòu)問(wèn)題則更應(yīng)該是值得我們思考的。因?yàn)?對(duì)四級(jí)法院的職能進(jìn)行分層定位,明確低層級(jí)法院的案件分流與相應(yīng)程序,以緩解法官員額制改革所面臨的精英司法與親民司法的緊張關(guān)系,才應(yīng)該是此次員額制改革的關(guān)鍵所在。①傅郁林：《司法改革的整體推進(jìn)》,載《中國(guó)法律評(píng)論》2014年第1期。

以職能和權(quán)限的區(qū)分作為審判人員分類的基礎(chǔ),意味著四級(jí)法院之間員額法官的比例應(yīng)該不同,對(duì)不同級(jí)別法官的要求也不同,它們的差異取決于四級(jí)法院職能和案件類型的差異。例如,在基層法院,調(diào)解案件、小額案件等案件的比例要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中級(jí)人民法院,因此,基層法院所需要的法官結(jié)構(gòu)是不同于中級(jí)人民法院和高級(jí)人民法院的。①李立新：《法院人員分類管理改革探析——以新一輪司法體制改革為背景》,載《法律適用》2010年第5期。而中級(jí)人民法院和高級(jí)人民法院承擔(dān)著一審和二審的案件,所需要的法官結(jié)構(gòu)則要取決于多種因素。本文通過(guò)調(diào)查了解到江蘇省各級(jí)法院的入額人員情況,對(duì)江蘇省各級(jí)法院入額人員構(gòu)成比例、入額前后審判法官數(shù)量變化、各級(jí)法院入額人員數(shù)量對(duì)比進(jìn)行了統(tǒng)計(jì),發(fā)現(xiàn)員額制改革中存在結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。

圖1 江蘇各級(jí)法院入額人員數(shù)量圖

(一)江蘇各級(jí)法院入額人員構(gòu)成百分比

圖1可以看出各級(jí)法院入額法官的構(gòu)成,就總體而言,審執(zhí)業(yè)務(wù)一線人員仍是入額的主體,占據(jù)了近七成,而剩余的三成左右則主要是來(lái)自審判輔助部門和院領(lǐng)導(dǎo)崗位。那么,我們可以發(fā)現(xiàn)員額制改革的實(shí)際運(yùn)行邏輯則在某種程度上是背離員額制改革的制度邏輯的。因?yàn)閷徟休o助部門和院領(lǐng)導(dǎo)崗位也占據(jù)了相當(dāng)一部分員額制名額。當(dāng)然,并不是否定這部分人員的辦案能力和水平,因?yàn)檫@部分人員很多是以往經(jīng)驗(yàn)豐富、業(yè)務(wù)能力較強(qiáng)的一線法官,而員額制改革的目標(biāo)則是增強(qiáng)法官隊(duì)伍的專業(yè)化和精英化,集中優(yōu)勢(shì)資源審理案件以緩解案多人少的壓力。而這部分人員本身在承擔(dān)著行政職務(wù)和管理工作的前提下,很難實(shí)現(xiàn)審判職能和管理職能的有效協(xié)調(diào),則是毋庸置疑的問(wèn)題。尤其是很多中、基層法院院領(lǐng)導(dǎo)入額占據(jù)了一定比例,但各級(jí)法院院領(lǐng)導(dǎo)是很少辦案的。①這一點(diǎn)左為民教授研究得很深入,他認(rèn)為在法院院長(zhǎng)(實(shí)際上領(lǐng)導(dǎo)班子成員也一樣)選任過(guò)程中,業(yè)務(wù)能力不是最重要的,但對(duì)于政治素質(zhì)、溝通協(xié)調(diào)能力和行政管理能力則極度強(qiáng)調(diào)。法院很多人都認(rèn)為,院長(zhǎng)不需要有多強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力,最重要的是能夠?yàn)榉ㄔ籂?zhēng)取到足夠的人員和經(jīng)費(fèi)。參見(jiàn)左衛(wèi)民：《中國(guó)法院院長(zhǎng)角色的實(shí)證研究》,載《中國(guó)法學(xué)》2014年第1期。

圖2 江蘇各級(jí)法院?jiǎn)T額制改革前法官數(shù)量圖

(二)入額前后審判法官數(shù)量對(duì)比

從入額前后實(shí)際審判法官的數(shù)量來(lái)看,就總體而言,審判法官的數(shù)量是呈現(xiàn)下降趨勢(shì)的,雖然入額總?cè)藬?shù)增加了,但是審判法官崗位的人數(shù)減少了,在此次改革中院庭領(lǐng)導(dǎo)入額較多,導(dǎo)致實(shí)際在一線法官的數(shù)量減少,入額后法官數(shù)量增加的法院則主要是院領(lǐng)導(dǎo)及綜合部門人員入額導(dǎo)致的。就出現(xiàn)這樣的局面：?jiǎn)T額數(shù)與實(shí)際辦案人員不一致,實(shí)際辦案人員減少或者說(shuō)是辦案隊(duì)伍質(zhì)量和效率并未提高。

(三)入額前后上下級(jí)法院受案數(shù)量變化及影響

從入額前后各地區(qū)兩級(jí)法院?jiǎn)T額法官結(jié)構(gòu)和受案數(shù)量對(duì)比來(lái)看,員額法官的結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)倒三角形狀,而我國(guó)的員額法官結(jié)構(gòu),則正好與之相反：案件較少的最高院和各省高級(jí)法院?jiǎn)T額法官數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中院和基層法院,而就案件數(shù)量來(lái)看,則呈現(xiàn)正三角形狀,這樣的結(jié)構(gòu)對(duì)應(yīng)就導(dǎo)致受理案件多、辦案人員少的矛盾,而且這樣的結(jié)構(gòu)也不符合各級(jí)法院的職能定位?；鶎臃ㄔ鹤鳛橹袊?guó)司法系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的最主要部分,承擔(dān)了絕大多數(shù)案件的初審工作,而基層法院的民事法官承擔(dān)了基層法院的大部分案件,因此,其具有廣泛的代表性。①王靜、李學(xué)堯、夏至陽(yáng)：《如何編制法官員額——基于民事案件工作量的分類與測(cè)量》,載《法制與社會(huì)發(fā)展》2015年第2期。目前,全國(guó)共有3117個(gè)基層法院,占法院總數(shù)的87.58%；全國(guó)共有14.6萬(wàn)基層法官,占全國(guó)法官人數(shù)的76.84%；2012年全國(guó)法院共審結(jié)各類一審案件844.3萬(wàn)件,其中民事案件為731.6萬(wàn)件,占86.7%。②李浩主編：《員額制、司法責(zé)任制改革與司法的現(xiàn)代化》,法律出版社2017年版,第15頁(yè)。正是由于員額制結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)在基層法院、中級(jí)法院不夠合理,才引發(fā)了全國(guó)一些基層法院及中級(jí)法院的離職潮。由于立案登記制與員額制改革的雙重影響,根據(jù)筆者的了解,在江蘇全省各級(jí)法院民事審判條線離職人員增長(zhǎng)明顯,各中級(jí)法院民事審判條線均有一名副庭長(zhǎng)或庭長(zhǎng)辭職做律師。2015年全國(guó)法院辭職的法官達(dá)到1000多人,占法官總數(shù)的0.5%左右。應(yīng)當(dāng)說(shuō),法官離職不全是員額制目標(biāo)失靈的結(jié)果,但至少這是檢驗(yàn)員額制成效的一項(xiàng)重要指標(biāo)。③宋遠(yuǎn)升：《精英化與專業(yè)化的迷失——法官員額制的困境與出路》,載《政法論壇》2017年第2期。正是在人案矛盾壓力過(guò)大、職業(yè)前景不明朗、員額制結(jié)構(gòu)不合理的因素影響下,法官通過(guò)離職表達(dá)了對(duì)改革不認(rèn)同的訴求。筆者認(rèn)為,不能將離職都認(rèn)為與是否能入額有關(guān),很多庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)能夠入額仍然要離職,主要是對(duì)職業(yè)預(yù)期不滿意,認(rèn)為法院工作強(qiáng)度太大,從而喪失了入額的動(dòng)力而選擇離開(kāi)法院。根據(jù)調(diào)查表明：法官群體離職傾向非常強(qiáng)烈：94.47%的法官考慮過(guò)要離開(kāi)法院,其中57.37%的法官認(rèn)真考慮過(guò)要離開(kāi)法院,而著手進(jìn)行離職準(zhǔn)備的有9.81%,從沒(méi)有想過(guò)離開(kāi)法院的法官僅占5.53%。①宋遠(yuǎn)升：《精英化與專業(yè)化的迷失——法官員額制的困境與出路》,載《政法論壇》2017年第2期。

圖3 江蘇各級(jí)法院?jiǎn)T額制改革后法官數(shù)量圖

二、原因分析：司法系統(tǒng)內(nèi)部干預(yù)與壓制

(一)頂層設(shè)計(jì)的局限性：?jiǎn)T額制度預(yù)設(shè)與實(shí)踐偏差

頂層設(shè)計(jì)中有關(guān)員額制改革的規(guī)劃存在明顯的先天不足。盡管中央對(duì)于員額制改革有著理想化的目標(biāo)設(shè)定——讓真正稱職的法官入額辦案,并且,有著防范改革誤入歧途的原則要求——不能讓徒有法官職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)者法官自然入額,不能簡(jiǎn)單粗暴地剝奪助理審判員們的辦案資格令其“就地臥倒”轉(zhuǎn)任法官助理,但這些顯然遠(yuǎn)不足以防止在具體改革方案的制定和實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)游離目標(biāo)、規(guī)避原則要求的變通之舉。因?yàn)楦母锓桨傅膮⑴c制定者和組織實(shí)施者,其自身也恰恰是改革的對(duì)象。

盡管破除司法地方保護(hù)主義已經(jīng)成為我國(guó)司法改革長(zhǎng)期以來(lái)的目標(biāo),貫徹司法改革的一個(gè)重要理念也是減少地方政府干預(yù),②劉忠：《司法地方保護(hù)主義話語(yǔ)批評(píng)》,載《法制與社會(huì)發(fā)展》2016年第6期。但我們應(yīng)該反思的是：在一味批判司法地方保護(hù)主義的同時(shí),是否心存“更相信上級(jí)法院管理”的觀念,那么,依靠上級(jí)法院管理是否能擺脫這種行政化困境,或者說(shuō)就法院系統(tǒng)內(nèi)部而言,地方政府和上級(jí)法院哪一個(gè)更容易深入地對(duì)審判進(jìn)行干預(yù),則是一個(gè)需要精細(xì)計(jì)算的問(wèn)題,而不應(yīng)該是固有理念和價(jià)值的先入為主。正如有的學(xué)者所言：1992年啟動(dòng)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治的結(jié)構(gòu)性變革,使得地方黨政官員進(jìn)行地方保護(hù)主義的激勵(lì)逐漸弱化,障礙性條件增多。訴訟當(dāng)事人多訴諸于上級(jí)法院對(duì)案件進(jìn)行干預(yù)。因此,相比較而言,地方保護(hù)畢竟是低概率、小比例發(fā)生的現(xiàn)象,而研究者顯然對(duì)此給予過(guò)度的關(guān)注,上級(jí)法院也借此極力地將高概率、大比例發(fā)生的上級(jí)法院干預(yù)現(xiàn)象虛化,將其遮蔽于地方保護(hù)主義的陰影之中。③劉忠：《司法地方保護(hù)主義話語(yǔ)批評(píng)》,載《法制與社會(huì)發(fā)展》2016年第6期。

(二)內(nèi)部系統(tǒng)反思：司法行政化與上下級(jí)法院關(guān)系

除了這些年理論和實(shí)務(wù)界一直在呼吁的減少地方政府干預(yù),增強(qiáng)司法獨(dú)立性的問(wèn)題之外,筆者發(fā)現(xiàn)司法在一味強(qiáng)調(diào)擺脫地方干預(yù)之外,還會(huì)進(jìn)入另外的困境：就是法院系統(tǒng)內(nèi)部的行政化傾向。它主要體現(xiàn)在兩點(diǎn)：一是法院內(nèi)部的管理,行政管理擠壓審判空間；二是上下級(jí)法院之間的行政化管理關(guān)系。

司法行政化管理的弊端自然而然地滲透于這次員額制改革,甚至使這次改革目標(biāo)在一定程度上異化為對(duì)原有法院內(nèi)部權(quán)力格局的確認(rèn)和鞏固。因?yàn)榫蛦T額法官選任標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定和具體入額人員的考核來(lái)看,不可能完全脫離現(xiàn)行法院工作實(shí)際,因此必然會(huì)導(dǎo)致院庭長(zhǎng)隊(duì)伍掌握考核過(guò)程和結(jié)果的主導(dǎo)權(quán)。這就使得本應(yīng)當(dāng)作為一種身份機(jī)制改革的法官員額制,在法官身份“行政化”的現(xiàn)實(shí)情境下,被局限成一種素質(zhì)篩查機(jī)制以及利益分配的鋪墊機(jī)制,因此也就難免在很多試點(diǎn)地區(qū)出現(xiàn)法院行政管理領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)先納入員額的形勢(shì),法院行政領(lǐng)導(dǎo)成為分享一線法官利益增收的搭便車者。①豐霏：《法官員額制改革的目標(biāo)與策略》,載《當(dāng)代法學(xué)》2015年第5期。同時(shí)院庭長(zhǎng)和綜合部門占用大量員額名額導(dǎo)致的嚴(yán)重后果主要在于兩點(diǎn)：一是員額法官隊(duì)伍素質(zhì)相比較以前并沒(méi)有增強(qiáng),并且由于行政事務(wù)占據(jù)的大量時(shí)間也使得院庭長(zhǎng)隊(duì)伍難以集中精力審理案件,或者只是入額后不辦案、委托辦案、掛名辦案。這導(dǎo)致辦案的壓力集中在那些一線法官身上,即便我們篩選出來(lái)的一線法官都是精英化和專業(yè)化的法官,在這樣的壓力下,也難以保障辦案的質(zhì)量,因?yàn)閷徟蟹ü訇?duì)伍的精英化和專業(yè)化并不是能夠有效緩解辦案壓力的絕對(duì)保障。二是案多人少壓力的緩解不能僅僅是提高法官隊(duì)伍的素質(zhì),合理地確定法官隊(duì)伍的數(shù)量也是必要的,2016年,全國(guó)各級(jí)法院收案2305萬(wàn)多件,結(jié)案1979萬(wàn)多件,但是我們的法官人數(shù)根據(jù)官方給出的數(shù)據(jù)是11萬(wàn)人,這樣的辦案壓力可想而知。

除了法院的行政化管理模式之外,員額制改革異化的內(nèi)部原因還在于上下級(jí)法院之間的關(guān)系模式上,對(duì)于上下級(jí)法院關(guān)系,我國(guó)《憲法》第127條第2款明文規(guī)定：“最高人民法院監(jiān)督地方各級(jí)人民法院和專門人民法院的審判工作,上級(jí)人民法院監(jiān)督下級(jí)人民法院的審判工作。”我國(guó)現(xiàn)行司法體制在文本中所要建構(gòu)的目標(biāo),是要將上下級(jí)法院關(guān)系界定在“監(jiān)督與被監(jiān)督”的框架中,從而有別于上下級(jí)行政機(jī)關(guān)的“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”模式。②廖奕：《司法行政化與上下級(jí)法官關(guān)系重塑》,載《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2000年第6期。然而,在“司法行政化”的大環(huán)境下,這一制度設(shè)計(jì)很難做到百毒不侵。反地方保護(hù)主義,成為上級(jí)法院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)法院的外觀充分理由。在我國(guó),司法地方化突出表現(xiàn)在：法院財(cái)政權(quán)和人事權(quán)受制于地方黨委和政府；各級(jí)法院要對(duì)同級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作,在這種情形下,上級(jí)法院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)法院似乎具有反地方保護(hù)主義的合理性借口,但由于上級(jí)法院同樣受著地方化的干擾,實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)只會(huì)使法院審判機(jī)制從一個(gè)圍城走向另一個(gè)圍城,這就相當(dāng)于給下級(jí)法院加上了兩個(gè)緊箍咒,分別來(lái)自地方政府和上級(jí)法院。我們批判地方保護(hù)主義,但上級(jí)法院在對(duì)下級(jí)法院進(jìn)行監(jiān)督和管理的過(guò)程中不可避免地又落入行政化的窠臼。

(三)四級(jí)法院人員分配和職能定位的不對(duì)稱

四級(jí)法院所承擔(dān)的職能不同意味著所需要的員額數(shù)量的不同,比如,雖然各級(jí)法院原則上均需明顯壓縮綜合部門和司法行政管理人員、研究人員,應(yīng)隨其所在法院的職能及實(shí)現(xiàn)方式的變化而逐漸減少上述人員,但在高層法院審判指導(dǎo)職能的實(shí)現(xiàn)方式尚未轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)對(duì)具體案件的示范性裁判之前,當(dāng)轉(zhuǎn)型時(shí)期司法改革和應(yīng)用法學(xué)仍是高層法院的一項(xiàng)重要職能之時(shí),最高人民法院和高級(jí)人民法院對(duì)于專職研究人員的合理需求規(guī)模和趨勢(shì)與中級(jí)人民法院和基層法院顯然不同,因而所占用的法官員額也不可能相同,因此,員額法官和審判人員分類改革的具體方案直接取決于司法改革對(duì)于各級(jí)法院的職能目標(biāo)定位。①傅郁林：《以職能權(quán)責(zé)界定為基礎(chǔ)的審判人員分類改革》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2015年第4期。另外,在我國(guó)法院系統(tǒng)中,在法院“人員編制內(nèi)”確定法官的員額,還要取決于審判工作與司法行政管理工作的比重關(guān)系。在這一點(diǎn)上,各國(guó)法院在不同級(jí)別上如何配置審判法官與輔助人員的比例,在數(shù)據(jù)來(lái)看并無(wú)清晰的共同規(guī)律,但就總體來(lái)看,職能分工則是其核心的要素。

我國(guó)四級(jí)法院的結(jié)構(gòu)從外觀上來(lái)看是呈現(xiàn)金字塔形。法院體系由最高人民法院、高級(jí)人民法院、普通中級(jí)人民法院、專門法院、基層法院構(gòu)成。四級(jí)法院的職能配置與職能運(yùn)行方式大致相同。比如,四級(jí)法院都承擔(dān)一審功能,主要按照爭(zhēng)議金額劃分級(jí)別管轄權(quán)；各級(jí)法院、各個(gè)審級(jí)(一審、二審、再審)、各類程序(普通、簡(jiǎn)易、小額)的審理范圍都是全面審理(即事實(shí)審+法律審)；各級(jí)法院的審判模式也沒(méi)有實(shí)質(zhì)的差異。而且每一級(jí)法院的內(nèi)部結(jié)構(gòu)也大致相同,各級(jí)法院均設(shè)刑事審判庭、民事審判庭、行政審判庭。另外,還有立案庭、審監(jiān)庭等審判業(yè)務(wù)庭；執(zhí)行庭或執(zhí)行局為并列于審判庭的業(yè)務(wù)庭；以及研究室等業(yè)務(wù)部門。除此之外,各級(jí)法院都設(shè)有辦公室、政治部或人事處等非業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。但又由于各地區(qū)和各層級(jí)司法的多樣性,上下級(jí)法院之間卻并未形成這種制度理想下的審判業(yè)務(wù)對(duì)口關(guān)系。②王祿生：《法院人員分類管理體制與機(jī)制轉(zhuǎn)型研究》,載《比較法研究》2016年第1期。例如,最高人民法院和大部分高級(jí)人民法院各有4個(gè)民事審判業(yè)務(wù)庭,中級(jí)人民法院和基層法院的民事審判業(yè)務(wù)庭少則3個(gè),多則7個(gè)。但各級(jí)法院、同級(jí)各法院內(nèi)部在劃分各民事審判業(yè)務(wù)庭之間的案件管轄權(quán)時(shí)標(biāo)準(zhǔn)并不一致,這就導(dǎo)致不同地區(qū)不同級(jí)別法院案件數(shù)量和所需要法官人數(shù)要結(jié)合實(shí)際情況來(lái)設(shè)置,而不是一種自上而下的整齊劃一的僵化結(jié)構(gòu)。

三、域外視角下法官數(shù)量和結(jié)構(gòu)的考察

(一)員額法官數(shù)量和結(jié)構(gòu)的確定

美國(guó)法官人數(shù)是法定的,不得輕易增減。據(jù)美國(guó)“國(guó)家州法院中心”2010年年度報(bào)告反映,當(dāng)年聯(lián)邦法院和州法院共有法官31193名,其中,全國(guó)州法院系統(tǒng)共有法官30319名,聯(lián)邦法院系統(tǒng)共有法官874名,州法院法官人數(shù)是聯(lián)邦法官人數(shù)的34.7倍。①陳陟云、孫文波：《法官員額問(wèn)題研究》,中國(guó)民主法制出版社2016年版,第46頁(yè)。

日本法官的種類比較復(fù)雜,既有最高法院法官與下級(jí)法院法官之分,又有高等法院法官與簡(jiǎn)易法院法官之分,在高等法院法官中又有院長(zhǎng)、法官、候補(bǔ)法官之分。候補(bǔ)法官無(wú)權(quán)單獨(dú)審理案件。目前,日本全國(guó)共有法官2919人,其中,最高法院法官15人,高等法院院長(zhǎng)8人,法官1360人,候補(bǔ)法官699人,簡(jiǎn)易法院法官794人。②[日]六本佳平：《日本法與日本社會(huì)》,中國(guó)政法大學(xué)出版社2006年版,第181頁(yè)。需要說(shuō)明的是,候補(bǔ)法官雖然不能單獨(dú)審判案件,但在法官統(tǒng)計(jì)中,將之統(tǒng)計(jì)在法官人數(shù)范圍內(nèi)。

和美國(guó)一樣,澳大利亞也有聯(lián)邦和各州兩套法院系統(tǒng)。根據(jù)聯(lián)邦高等法院提供的數(shù)據(jù),2013—2014年,聯(lián)邦法院總共有147名法官,其中包括7名高等法院法官、47名聯(lián)邦法院法官、62名聯(lián)邦巡回法院法官、32名家庭法院法官。③張千帆：《如何設(shè)計(jì)司法——法官、律師與案件數(shù)量比較研究》,載《比較法研究》2016年第1期。

根據(jù)印度最高法院編輯的季度公報(bào),印度最高法院規(guī)定職數(shù)31位大法官,高等法院應(yīng)有906名法官,地區(qū)法院應(yīng)有1.97萬(wàn)名法官,但是各級(jí)法院都存在不少空缺。截至2014年6月30日,最高法院實(shí)際職數(shù)只有25名大法官,高等法院641名法官,地區(qū)法院1.54萬(wàn)名法官,各級(jí)法院加起來(lái)總共1.6萬(wàn)名法官,隊(duì)伍非常精簡(jiǎn)。④周道鑾：《外國(guó)法院組織與法官制度》,人民法院出版社2000版,第167頁(yè)。

德國(guó)不同級(jí)別和不同審級(jí)的法院因承擔(dān)的審判功能差異,法官員額的比例也存在明顯的差異。例如,德國(guó)的初審法院包括地方法院(local court)、地區(qū)法院(regional court)。2012年蘭德市地方法院司法人員總數(shù)為49119人,其中法官8014人,法官員額比例為16.3%,地區(qū)法院司法人員總數(shù)為14286人,法官人數(shù)為4916人,員額占34.4%,地區(qū)高等法院總數(shù)為6507人,員額比例為28.4%,這種差異的原因在于德國(guó)地方法院的案件類型明顯不同于地區(qū)法院和高等法院。有比例很高的非訴案件是由審判輔助人員承擔(dān)的,因此員額法官比例較小。①傅郁林：《以職能權(quán)責(zé)界定為基礎(chǔ)的審判人員分類改革》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2015年第4期。雖然德國(guó)也是聯(lián)邦制,但是司法體制比美國(guó)和澳大利亞簡(jiǎn)單,全國(guó)只有一套法院系統(tǒng)。和單一制的中國(guó)相仿,德國(guó)的聯(lián)邦法院就是國(guó)家的最高法院。根據(jù)聯(lián)邦司法局的統(tǒng)計(jì),截至2012年年底,德國(guó)共有聯(lián)邦法官459人,各州法官19922人,法官總數(shù)加起來(lái)20381人。2012年德國(guó)人口為8052萬(wàn),折合每萬(wàn)人2.5名法官。

(二)審判事務(wù)與行政事務(wù)的分工明確化

譬如美國(guó),其法院內(nèi)部治理的制度設(shè)計(jì)就是通過(guò)加強(qiáng)專業(yè)化的分工來(lái)使審判事務(wù)盡量少受行政事務(wù)的干擾。一方面,法院院長(zhǎng)也承擔(dān)著一定的管理職能。這是因?yàn)?現(xiàn)實(shí)中的法院都由人(法官以及其他輔助人員)組成,財(cái)政預(yù)算和支出還必然涉及其他辦公室的工作,因此,總是會(huì)有法院內(nèi)部的行政管理事務(wù)。一般說(shuō)來(lái),這些事務(wù)性工作至少有一部分是由或必須由法院自己承擔(dān)。②宋遠(yuǎn)升：《精英化與專業(yè)化的迷失——法官員額制的困境與出路》,載《政法論壇》2017年第2期。即使在關(guān)于美國(guó)司法的著作中被當(dāng)作純粹司法之標(biāo)志的美國(guó)聯(lián)邦首席大法官和大法官們,也仍然要履行著某種行政管理職能。以首席大法官為例,除了要負(fù)責(zé)最高法院案件的上訴狀清單,主持最高法院的會(huì)議,把握時(shí)間,以及當(dāng)其屬于多數(shù)意見(jiàn)派之際,有權(quán)分配法院意見(jiàn)的撰寫這類與司法有關(guān)但又顯然具有行政性的事務(wù)之外,他還要負(fù)責(zé)最高法院的其他行政管理。作為法院內(nèi)部分權(quán)治理的結(jié)果之一,美國(guó)在法院組織管理中基本實(shí)現(xiàn)了專業(yè)化的運(yùn)作。③宋遠(yuǎn)升：《精英化與專業(yè)化的迷失——法官員額制的困境與出路》,載《政法論壇》2017年第2期。在司法審判事務(wù)中,基于美國(guó)法院內(nèi)部在司法審判事務(wù)方面各個(gè)審判團(tuán)隊(duì)只是協(xié)作式關(guān)系,法院院長(zhǎng)也無(wú)權(quán)通過(guò)行政管理功能實(shí)現(xiàn)對(duì)審判權(quán)的控制,因此在司法審判事務(wù)方面也形成了專業(yè)化的運(yùn)作。

(三)“以案定人”與“以職分人”

通過(guò)對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)各國(guó)員額法官結(jié)構(gòu)的確定,雖然不存在什么固定的規(guī)律,但有一點(diǎn)可以肯定的就是根據(jù)各級(jí)法院的職能定位和案件數(shù)量來(lái)確定員額法官的數(shù)量和結(jié)構(gòu)。各國(guó)的各級(jí)法官數(shù)量一直保持著這樣的一個(gè)固定結(jié)構(gòu),就是上下級(jí)法院法官數(shù)量依據(jù)案件數(shù)量和職能定位來(lái)決定,而且案件數(shù)量是一個(gè)核心因素。

目前國(guó)內(nèi)對(duì)法官員額的研究走向了兩個(gè)極端。一是宏觀列舉,要求在進(jìn)行法官員額測(cè)算時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人口、轄區(qū)面積等等因素,但這并不能窮盡各種因素,且無(wú)法把握各因素之間的相互關(guān)系。二是微觀計(jì)算,通過(guò)靜態(tài)的“標(biāo)桿案件”和“標(biāo)準(zhǔn)工作時(shí)間”測(cè)算法官工作量,繼而確定法官員額。這種方式無(wú)法體現(xiàn)出案件的難易程度,往往“只見(jiàn)樹(shù)木不見(jiàn)森林”。

四、員額制改革的出路

(一)不同層級(jí)法院設(shè)置不同的員額結(jié)構(gòu)

最高人民法院在“四五”綱要中提出,根據(jù)法院轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、人口數(shù)量(含暫住人口)、案件數(shù)量、案件類型等基礎(chǔ)數(shù)據(jù),結(jié)合法院審級(jí)職能、法官工作量、審判輔助人員配置、辦案保障條件等因素,科學(xué)確定四級(jí)法院的法官員額。在不同審級(jí)的法院中,法官員額比的設(shè)計(jì)并不是固定的。在我國(guó)四級(jí)兩審制的結(jié)構(gòu)中,基于具體的地方性糾紛解決機(jī)制的需求及審理目標(biāo)的差異,不同審級(jí)法院對(duì)法官需求量是不同的。

就最高人民法院而言,在我國(guó)目前還未確立由審判方式來(lái)指導(dǎo)下級(jí)法院的體制下,最高人民法院主要是通過(guò)發(fā)布司法解釋的方式來(lái)予以指導(dǎo),但是這種方式在向去行政化逐漸過(guò)渡的趨勢(shì)下,這種改革應(yīng)該是漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)兩個(gè)方面的轉(zhuǎn)變：一是區(qū)分審判職位上的大法官與其他職位上的普通法官；二是非審判部門應(yīng)該嚴(yán)格壓縮,增強(qiáng)司法研究和審判管理的一體化。同時(shí)也有利于實(shí)現(xiàn)我國(guó)最高人民法院實(shí)現(xiàn)從普通案件的全面審理轉(zhuǎn)向具有法律價(jià)值或結(jié)構(gòu)性意義的典型案件的審理,形成典型裁判規(guī)則的模式。①傅郁林：《以職能權(quán)責(zé)界定為基礎(chǔ)的審判人員分類改革》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2015年第4期。

就各高級(jí)人民法院而言,高級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)在案件監(jiān)督和消化再審案件方面承擔(dān)起更多責(zé)任,成為原則上終結(jié)審判程序的終審法院。這就要求高級(jí)法院在員額法官的設(shè)置上也要明顯不同于中級(jí)法院和基層法院。由于高級(jí)法院的主要職能定位是指導(dǎo)各省的下級(jí)法院,因此在員額制結(jié)構(gòu)的設(shè)置上,一方面,要滿足消化再審案件和二審案件的基本要求；另一方面,對(duì)于高級(jí)法院的非審判部門的入額應(yīng)實(shí)現(xiàn)審判職能和管理職能的有機(jī)結(jié)合,不能只履行管理職能不履行審判職能而占用員額名額,否則應(yīng)當(dāng)退出員額,而且這種類型入額人員不得超過(guò)總體入額的3%～5%。同時(shí)由于司法改革形成的省級(jí)統(tǒng)管模式,高級(jí)法院承擔(dān)這項(xiàng)新職能需要增設(shè)一兩位員額法官為審判管理職。此外,還應(yīng)該建立高級(jí)法院?jiǎn)T額法官與下級(jí)法院的互動(dòng)交流機(jī)制,高級(jí)法院?jiǎn)T額法官應(yīng)當(dāng)在一定范圍內(nèi)到中級(jí)法院和基層法院掛職鍛煉,特別是審理疑難復(fù)雜案件,這樣有利于促進(jìn)上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的指導(dǎo)和監(jiān)督,也避免對(duì)員額名額的浪費(fèi)。

中級(jí)人民法院由于其職能定位于專業(yè)性、重大復(fù)雜案件。特別是隨著民事案件一審級(jí)別管轄逐年下沉的趨勢(shì),中級(jí)人民法院成為絕大多數(shù)案件的終審法院和大多數(shù)重大復(fù)雜專業(yè)案件的一審法院。因此,中級(jí)人民法院的審判資源配置應(yīng)該成為司法改革的重中之重。①傅郁林：《以職能權(quán)責(zé)界定為基礎(chǔ)的審判人員分類改革》,載《現(xiàn)代法學(xué)》2015年第4期。而法官員額制所包含的司法精英化也是以中級(jí)人民法院為重心的。然而,中級(jí)人民法院在審判職能和程序安排上,沒(méi)有得到獨(dú)立的考量和科學(xué)的安排。因此中級(jí)法院的員額制改革應(yīng)該結(jié)合中級(jí)法院專業(yè)化和精英化的定位來(lái)設(shè)置員額法官結(jié)構(gòu)。

目前,法官員額比例基本確定為39%,該比例沒(méi)問(wèn)題,但基數(shù)有問(wèn)題。目前實(shí)行員額制改革的法院法官人數(shù)都以1982年政法專項(xiàng)編制數(shù)為基數(shù),這個(gè)數(shù)字是根據(jù)當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下城市轄區(qū)人口數(shù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和當(dāng)時(shí)的發(fā)案率來(lái)定的,雖然有的法院編制基數(shù)進(jìn)行過(guò)調(diào)整,但沒(méi)有達(dá)到最新編制數(shù)的要求,有的地方經(jīng)過(guò)了幾輪區(qū)劃調(diào)整,但法院編制沒(méi)有及時(shí)調(diào)整,導(dǎo)致員額制計(jì)算時(shí)法院編制數(shù)很少,不能反映真實(shí)的需求。

(二)不同類型案件設(shè)置不同員額結(jié)構(gòu)

自20世紀(jì)80年代改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度非?？?與之相應(yīng),民事案件急劇增加,由于審理民事案件法官的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上民事案件的增長(zhǎng)速度,導(dǎo)致審理民事案件法官的辦案壓力最大,而行政訴訟由于由中級(jí)法院統(tǒng)管,因而行政訴訟案件數(shù)量很少,法官人均辦案數(shù)很低,刑事案件介于這兩者之間：自改革開(kāi)放以來(lái)刑事犯罪增長(zhǎng)速度很快,但低于民事糾紛的增長(zhǎng)速度,因而審理刑事案件的法官人均辦案數(shù)低于審理民事案件的法官,但高于審理行政案件的法官。譬如2007年,全國(guó)法院共審理民事一審、二審案件5108391件,全國(guó)審理民事案件的法官共65843人,人均辦案數(shù)為77.6件；全國(guó)法院共審理刑事一審、二審案件812177件,全國(guó)審理刑事案件的法官共1.9萬(wàn)人,人均辦案數(shù)為42.7件；全國(guó)法院共審理一審、二審行政案件130669,全國(guó)審理行政案件的法官共8482人,人均辦案數(shù)為15.4件。從以上數(shù)據(jù)來(lái)看,審理民事案件的法官的辦案壓力大致是審理刑事案件的法官的2倍,是審理行政案件的法官的5倍。②陳永生：《法官、檢察官員額制改革的限度》,載《比較法研究》2016年第2期。因此在員額法官數(shù)量和結(jié)構(gòu)的配置上,應(yīng)當(dāng)結(jié)合不同類型案件設(shè)置不同的法官員額數(shù),以案件來(lái)決定法官員額數(shù),而不是根據(jù)崗位部門均等化來(lái)分配員額法官的人數(shù)。

除了根據(jù)不同案件設(shè)置不同員額外,還應(yīng)當(dāng)建立員額動(dòng)態(tài)平衡機(jī)制,即員額比例初次設(shè)定后不能“一勞永逸”。要建立不同地區(qū)、不同類型法院法官員額的動(dòng)態(tài)平衡機(jī)制,由省級(jí)法院在全省統(tǒng)管的基礎(chǔ)上,根據(jù)案件數(shù)量、人員進(jìn)出情況統(tǒng)籌協(xié)調(diào),形成內(nèi)外循環(huán)與上下循環(huán)的良性機(jī)制。具體來(lái)說(shuō),上級(jí)法院法官員額富余的,應(yīng)當(dāng)選派一批員額法官到下級(jí)法院掛職辦案,同樣,上級(jí)法院?jiǎn)T額法官不足時(shí),應(yīng)從下級(jí)法院遴選產(chǎn)生,同級(jí)法院之間受理案件數(shù)量發(fā)生巨大差異時(shí),除了及時(shí)進(jìn)行員額調(diào)整外,上級(jí)法院可以通過(guò)指定管轄,實(shí)現(xiàn)員額法官的均衡辦案,既防止忙閑不均,又防止員額法官在各級(jí)法院之間人為地隔離開(kāi)來(lái),使員額法官不僅人員可以流動(dòng),案件也可以流轉(zhuǎn),實(shí)現(xiàn)審判資源的動(dòng)態(tài)合理配置。①李浩主編：《員額制、司法責(zé)任制改革與司法的現(xiàn)代化》,法律出版社2017年版,第33頁(yè)。

(三)減少行政干預(yù)對(duì)員額改革的影響

正如上文所言,員額制改革成果的關(guān)鍵在于減少行政化的滲透,因?yàn)樵趩T額人數(shù)總數(shù)不變的情況下,員額隊(duì)伍行政化滲透越多,意味著實(shí)際審判案件的法官越少。而且改革之前的法官助理等人員也因?yàn)檫@個(gè)原因未能入額單獨(dú)審理案件,這就會(huì)造成員額制改革后,審判法官的辦案壓力更大,因?yàn)榉ü僦碓趩T額制改革后只能從事輔助性事務(wù),不能再實(shí)際審理案件,而院領(lǐng)導(dǎo)和行政管理人員占用員額卻因?yàn)榇罅啃姓聞?wù)不能有效審理案件,造成大量員額名額的浪費(fèi)。在既有的改革狀況下,我們應(yīng)當(dāng)建立區(qū)分管理人員和審判人員的分類職務(wù)序列薪酬標(biāo)準(zhǔn),推行雙軌制的模式,即在員額法官的遴選過(guò)程中,對(duì)于本身承擔(dān)一定行政職務(wù)的人員,應(yīng)當(dāng)尊重其自身意愿,如果加入審判人員隊(duì)伍就應(yīng)該集中審理案件,而不能再審判和行政混合,行政事務(wù)擠壓審判事務(wù)空間,否則的話,應(yīng)當(dāng)退出員額隊(duì)伍。而對(duì)于法院的管理階層(院領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍)而言,一方面,他們本身所承擔(dān)的行政事務(wù)不可能完全卸下,一定的行政管理是法院審判工作得以有效運(yùn)行的保障；另一方面,他們本來(lái)也都是從各個(gè)崗位逐漸通過(guò)自身努力提拔上來(lái)的業(yè)務(wù)骨干,審判經(jīng)驗(yàn)豐富,所以對(duì)于院領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍應(yīng)該結(jié)合這部門群體的實(shí)際設(shè)置單獨(dú)序列,但是應(yīng)該在嚴(yán)格落實(shí)院領(lǐng)導(dǎo)辦案和逐漸減少院領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍對(duì)行政晉升的依附。

就落實(shí)院領(lǐng)導(dǎo)辦案方面,最根本的舉措在于增強(qiáng)院領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍的緊迫感和危機(jī)感。一方面,在辦案數(shù)量和案件質(zhì)量上設(shè)置嚴(yán)格考核機(jī)制,防止只審簡(jiǎn)單案件和形式審、掛名審現(xiàn)象,且應(yīng)當(dāng)著重審理疑難復(fù)雜案件,難以達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)的,應(yīng)當(dāng)退出員額隊(duì)伍。另一方面,最為關(guān)鍵的一點(diǎn)在于確立審判崗位的尊榮感,減少院領(lǐng)導(dǎo)階層對(duì)行政級(jí)別的依附,法官員額制改革要從“利益分配邏輯”轉(zhuǎn)向“身份塑造邏輯”,在未來(lái)的實(shí)踐中將改革重心放在“去行政化”的核心目標(biāo)上,緩和法官員額的稀缺性與開(kāi)放性、法官身份的終身性與流動(dòng)性的矛盾,逐步實(shí)現(xiàn)人員身份安排上“行政管理/案件審判”的分離模式和通過(guò)確立法官身份從而塑造法官獨(dú)立性和權(quán)威性的去行政化方向與趨勢(shì)。①豐霏：《法官員額制改革的目標(biāo)與策略》,載《當(dāng)代法學(xué)》2015年第5期。而目前的兼顧模式嘗試通過(guò)對(duì)從事審判活動(dòng)“量”的劃分來(lái)區(qū)別對(duì)待司法行政人員與審判人員。該模式的優(yōu)勢(shì)在于以較小的利益波動(dòng)使得法官們對(duì)“以審判活動(dòng)為中心”的職業(yè)特征有所認(rèn)知,但是其存在的嚴(yán)重劣勢(shì)在于并不對(duì)司法活動(dòng)“行政化傾向”產(chǎn)生顯著觸動(dòng),甚至這種“案數(shù)指標(biāo)的量化分配”更進(jìn)一步強(qiáng)化了審判人員對(duì)從事司法行政領(lǐng)導(dǎo)工作的追求,反而對(duì)“行政化傾向”有所加劇。②豐霏：《法官員額制改革的目標(biāo)與策略》,載《當(dāng)代法學(xué)》2015年第5期。所以,法官員額制所應(yīng)當(dāng)破除的是法官職業(yè)行政化的制度情境,實(shí)現(xiàn)法官身份的“去行政化”。