王學(xué)輝

我們應(yīng)當(dāng)正視社會主義法治初級階段的局限與不足，并結(jié)合社會主義法治初級階段法治建設(shè)的實(shí)踐特點(diǎn)與現(xiàn)實(shí)需求，才能更好地推進(jìn)社會主義法治建設(shè)

目前，中國特色社會主義法律體系基本形成，法治政府建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，全社會“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的社會主義法治思維正在形成。但是，我們也應(yīng)當(dāng)看到，因?yàn)槲覀兩刑幱谏鐣髁x初級階段，與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對應(yīng)的上層建筑也處于不健全、不完善的初級階段。具體來說，社會主義法治建設(shè)亦深深根植于社會主義初級階段，法治建設(shè)亦處于初級階段。

在我看來，初級階段的法治實(shí)踐同人民群眾的期待相比，同推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)相比，還存在諸多不適應(yīng)的情況。主要表現(xiàn)在：第一，部分黨組織或者黨員干部凌駕于憲法和法律之上，帶頭不遵守法律；第二，部分地方為了追求經(jīng)濟(jì)的高增長，采取一些非法治的手段，部分地方的地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義盛行；第三，利益行政大量存在，在具體行政執(zhí)法過程中，有利可圖的爭著干，無利益的推諉扯皮，不作為；第四，侵犯公民權(quán)利的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，特別是在征地拆遷、城市綜合執(zhí)法、社會治安管理等領(lǐng)域，侵犯公民權(quán)利的現(xiàn)象較為突出；第五，領(lǐng)導(dǎo)的看法大于憲法或法律，領(lǐng)導(dǎo)干部的法治觀念淡薄，甚至有的領(lǐng)導(dǎo)干部將自己的意見通過法制化形式表現(xiàn)出來，通過立法的方式尋求違法行為的合法性；第六，行政機(jī)關(guān)在具體執(zhí)法過程中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象比較嚴(yán)重，執(zhí)法體制權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象仍然存在，執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格、不透明、不文明現(xiàn)象較為突出，群眾對執(zhí)法不公和腐敗問題反映強(qiáng)烈。

社會主義法治初級階段的法治實(shí)踐有其固有的時(shí)代特征和歷史使命，我們應(yīng)當(dāng)正視社會主義法治初級階段的局限與不足，并圍繞社會主義法治初級階段法治建設(shè)的實(shí)踐特點(diǎn)與現(xiàn)實(shí)需求，更好地推進(jìn)社會主義法治建設(shè)。具體來說，社會主義法治初級階段落實(shí)依法治國方略應(yīng)當(dāng)處理好以下六種關(guān)系。

處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與法外無特權(quán)的關(guān)系

中國憲法確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，但同時(shí)憲法也規(guī)定了“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”。建設(shè)社會主義法治國家不是要削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)也要嚴(yán)格約束黨的組織和黨員干部，讓黨的組織及黨員干部成為學(xué)法、守法、用法的典范、榜樣。

但是，在不少地方，黨組織的主要負(fù)責(zé)人法治意識淡薄，常常以黨的領(lǐng)導(dǎo)為由，作出與憲法、法律規(guī)定不相符合的決策、命令，黨的領(lǐng)導(dǎo)成為享受超越憲法、法律規(guī)定之外特權(quán)的借口，不將自身行為置于憲法與法律之下，破壞了社會主義法治建設(shè)，損害了黨的形象，侵犯了公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。這些現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，有的還很嚴(yán)重，必須采取有效的措施予以根治。

為了解決這一問題，“兩辦”專門出臺了《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》，將縣級以上地方黨委的主要負(fù)責(zé)人作為推進(jìn)法治建設(shè)的第一責(zé)任人，明確要求黨政主要負(fù)責(zé)人必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民當(dāng)家作主、依法治國相統(tǒng)一，堅(jiān)持憲法法律至上，反對以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法，以身作則，帶頭尊法學(xué)法守法用法。對黨政主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行責(zé)任約束，這就牽住了處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與法外無特權(quán)關(guān)系的牛鼻子。

處理好以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心和全面推進(jìn)依法治國之間的關(guān)系

目前，中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的模式仍然是粗放式增長，通過大量消耗資源或投入人力，推動經(jīng)濟(jì)增長。有的甚至是以犧牲環(huán)境為代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，也有的地方為了招商引資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，出現(xiàn)了因征地拆遷引發(fā)的群體性事件或嚴(yán)重侵犯老百姓權(quán)利的惡性事件。雖然國家近幾年采取了各種改變經(jīng)濟(jì)增長方式的措施，中央政府對地方政府的經(jīng)濟(jì)增長考核權(quán)重也在下降，不再要求地方經(jīng)濟(jì)必須達(dá)到一定的增長速度，但是經(jīng)濟(jì)建設(shè)始終是各地方政府工作的重心。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，如何全面推進(jìn)依法治國宏觀戰(zhàn)略的實(shí)施，需要地方黨政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人予以足夠重視。

在今后的政績考核當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)減輕經(jīng)濟(jì)建設(shè)的權(quán)重系數(shù)，增加法治建設(shè)的權(quán)重系數(shù)，將法治建設(shè)成效納入地方政府政績考評的重要指標(biāo)中，也作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)晉升的主要評價(jià)指數(shù)。諸如將地方政府出臺的規(guī)范性文件合法性納入考評依據(jù)，將地方政府行政復(fù)議、行政訴訟案件數(shù)量、行政首長出庭應(yīng)訴情況、行政機(jī)關(guān)敗訴數(shù)量作為考評地方政府的重要項(xiàng)目，以此警示各級黨組織和政府，既要注重發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，也要注重以合法的形式發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不能以踐踏憲法、法律的方式發(fā)展經(jīng)濟(jì)，要以保障公民、法人和其他社會組織合法權(quán)益的方式提升社會公共福祉。

處理好規(guī)則至上與良法善治之間的關(guān)系

中共十八大以后提出了新的依法治國十六字方針——“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全面守法”?？茖W(xué)立法的含義是立法時(shí)必須最大程度地考慮所立之法的合理性、合規(guī)律性問題，使所立之法在最大程度上接近良法。這樣的考慮主要是鑒于以前的立法有不少條款屬于“惡法”，有的立法具有部門保護(hù)主義傾向，有的立法本身不具備科學(xué)性，若嚴(yán)格執(zhí)“法”，不但不能解決社會問題，反而可能會引發(fā)更大的社會矛盾。

法治要求規(guī)則之治，規(guī)則之治則需要規(guī)則至上，規(guī)則就是我們處事的準(zhǔn)則，辦事的依據(jù)。規(guī)則至上要求嚴(yán)格執(zhí)法。但是，在社會生活中，一些立法不可能完全達(dá)到良法標(biāo)準(zhǔn)，有的立法不可避免地會存在瑕疵、漏洞或者其他可能與社會生活不相適應(yīng)的地方。那么，就需要執(zhí)法者在執(zhí)法過程中考慮立法宗旨、立法目的，甚至還需要結(jié)合常識、常情、常理來作出判斷，讓執(zhí)法符合百姓的普遍期望，以達(dá)到法律效果與社會效果的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，達(dá)到情、理、法的辯證統(tǒng)一。

處理好法律制定與法律實(shí)施之間的關(guān)系

目前，就整體而言，中國社會生活的方方面面均有法可依，但是也存在一些新情況、新領(lǐng)域，諸如網(wǎng)絡(luò)約車的規(guī)范管理，虛擬財(cái)產(chǎn)的繼承保護(hù)等新鮮事務(wù)等，均沒有相應(yīng)法律法規(guī)來調(diào)整，亟待進(jìn)行科學(xué)立法。同時(shí)，一些法律、法規(guī)雖然已經(jīng)制定了，但是這些立法是較早時(shí)期的立法，已經(jīng)完全不能適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。諸如，對稿酬的稅收標(biāo)準(zhǔn)，仍停留在幾百元就需要納稅的情況；還有的省市，獨(dú)生子女費(fèi)仍然是每月5元。雖然這些法律仍在實(shí)施，但其帶來的負(fù)面影響不可低估。因此，應(yīng)當(dāng)建立完整的法律實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)，對應(yīng)當(dāng)進(jìn)行立法的新領(lǐng)域及時(shí)制定規(guī)范統(tǒng)一的法律法規(guī)，對需要及時(shí)修改、廢止的立法及時(shí)修改廢止。

同時(shí)，還需要嚴(yán)格監(jiān)督生效法律的實(shí)施情況。諸如，有的地方通過制定下位法的方式規(guī)避上位法，有的甚至通過出臺紅頭文件的方式規(guī)避法律、法規(guī)的實(shí)施。為了處理好法律制定與法律實(shí)施之間的關(guān)系，需要進(jìn)一步完善立法的備案審查制度，對規(guī)章及以下的各種規(guī)定的制定，必須嚴(yán)格按照程序報(bào)送有權(quán)審查的機(jī)關(guān)審查備案，依法撤銷和糾正與上位法相沖突的規(guī)定。同時(shí)，需要進(jìn)一步完善行政訴訟中規(guī)范性文件附帶審查機(jī)制，讓行政相對人在更廣范圍內(nèi)可以提起附帶性審查規(guī)范性文件。

“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。”因此，必須進(jìn)一步完善法律實(shí)施的監(jiān)督制度機(jī)制。

處理好行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)與行政相對人合法權(quán)益保障之間的關(guān)系

在社會生活中，有的行政機(jī)關(guān)亂作為。諸如，在行政審批領(lǐng)域，濫設(shè)行政審批事項(xiàng)，從中謀取不當(dāng)利益；在行政處罰領(lǐng)域爭權(quán)奪利，隨意處罰或者處罰后不開具正規(guī)票據(jù)，罰金不入國庫而入執(zhí)法人員的私人腰包；在行政給付領(lǐng)域，有的行政機(jī)關(guān)則是推諉扯皮，設(shè)置各種門檻、條件，拒不履行法定職責(zé)，或者將國家的補(bǔ)助、扶持用以優(yōu)厚親屬。為了解決這一系列問題，國家采取了減少行政審批事項(xiàng)的改革，建立了行政機(jī)關(guān)的權(quán)力清單等。通過這一系列措施，明確了各個(gè)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限，規(guī)范行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的全過程，防止出現(xiàn)有利爭著管，無利就推諉扯皮的局面，讓行政機(jī)關(guān)依法應(yīng)當(dāng)作為的必須作為，依法不應(yīng)當(dāng)作為的嚴(yán)行禁止。

另外，還應(yīng)當(dāng)注意的是行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)與保護(hù)行政相對人合法權(quán)益的辯證統(tǒng)一關(guān)系。諸如，對生產(chǎn)銷售假冒偽劣食品、藥品的違法行為人進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰，表面上是非常嚴(yán)厲的行政處罰行為，但實(shí)際上是對其他人民群眾合法權(quán)益的保障。對亂排、亂放污染物質(zhì)的企業(yè)進(jìn)行處罰或關(guān)閉，表面上看是讓企業(yè)倒閉破產(chǎn)，可能會讓部分人失業(yè)，讓地方政府減少一部分稅收，而實(shí)際上是保護(hù)人民群眾賴以生存的環(huán)境，保護(hù)了人民群眾的根本利益。這要求行政機(jī)關(guān)對應(yīng)當(dāng)作為的必須作為。在涉及老百姓衣食住行的民生領(lǐng)域，還應(yīng)當(dāng)賦予行政機(jī)關(guān)更多的職責(zé)權(quán)限，保障行政機(jī)關(guān)依法充分履行職責(zé)，進(jìn)而充分保障行政相對人的合法權(quán)益。

處理好法律制度建設(shè)與法治文化建設(shè)之間的關(guān)系

在法治建設(shè)中，通過立法立項(xiàng)、調(diào)研、起草、征求意見、表決及通過等程序性事項(xiàng)，一部法律就可以出臺，相應(yīng)的制度也可以在短時(shí)間內(nèi)配套。但是法律的實(shí)施有一個(gè)過程，一部法律能否在社會生活中得到充分的實(shí)施，還需要一定的時(shí)間予以檢驗(yàn)。這部法律可能在社會生活中得到很好的遵守，也可能從一出臺就意味著被束之高閣，僅僅具有一定的象征意義。更為重要的是，經(jīng)由立法程序制定的法律能否得到很好的遵守，與信仰法律、遵守法律的理念是否已經(jīng)浸潤到每個(gè)公民的內(nèi)心，公民是否已經(jīng)形成了一定的法律文化認(rèn)同，密切相關(guān)。在社會主義初級階段，既要建立完備的法律制度體系，讓國民的社會生活有法可依；同時(shí)，還需要注重法治文化的培育，要讓法治成為人們的一種信仰，要讓每個(gè)公民形成“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”的思維方式和行為模式。

（作者為西南政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師）