杜 萱

(大連醫(yī)科大學人文與社會科學學院，遼寧大連 116044)

大連港口船舶污染防治法律對策

杜 萱

(大連醫(yī)科大學人文與社會科學學院，遼寧大連 116044)

大連港口在成為城市經(jīng)濟發(fā)展中心的同時，也成為船舶污染的高發(fā)密集地帶和源頭。面對大連船舶污染防治立法及監(jiān)管存在的諸多問題，必須在風險預防原則的指導下，整體構(gòu)建大連港口船舶污染的全程監(jiān)管法律制度體系，建立相關職能部門協(xié)調(diào)管理組織與機制，完善船舶污染防治的相關配套法律措施，構(gòu)筑大連船舶污染防治的嚴密法律對策體系。

船舶污染；港口；污染防治；法律；大連

一、引 言

大連是東北地區(qū)對外開放的龍頭，港口在大連經(jīng)濟發(fā)展中一直起著重要作用。港口作為海上運輸?shù)闹匾h(huán)節(jié)，在成為城市經(jīng)濟增長中心的同時，也正在加速成為大連和附近地區(qū)受污染的中心，是船舶污染高發(fā)的密集地帶和源頭。因此，為大連港口船舶污染防治提供全面縝密、具體可行的法律對策，為立法的設計與完善、管理機構(gòu)的執(zhí)法與決策提供理論支持和實踐指導，對大連防治船舶污染、建設生態(tài)港口、實現(xiàn)“生態(tài)文明”下的人與海洋和諧發(fā)展，均具有重要的理論意義和應用價值。

二、大連港口與船舶污染

大連港歷史悠久，是我國四大國際深水港之一，目前已經(jīng)成為擁有集裝箱、原油、成品油、干散貨、滾裝等現(xiàn)代化專業(yè)泊位，集疏運條件優(yōu)良，基礎設施配套齊全，服務功能完善的大型現(xiàn)代化綜合性港口。隨著大連港口經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，海上船舶數(shù)量和密度急劇增加，船舶造成的海洋環(huán)境污染也日益嚴重。船舶引發(fā)的海洋環(huán)境污染包括操作性污染和事故性污染。

1.船舶操作性污染

操作性污染是船舶在營運中，必然要產(chǎn)生的操作性排放污染物對海洋環(huán)境的污染。其主要包括：(1)船舶冷卻水的污染；(2)船舶貨艙洗滌水的污染；(3)船舶壓載水的污染；(4)船舶生活和衛(wèi)生用水的污染；(5)船舶垃圾物的污染；(6)船舶對大氣環(huán)境的污染；(7)船舶噪聲污染；(8)船舶有害防污底系統(tǒng)污染；(9)船舶拆解對海洋環(huán)境造成的污染。

2.船舶事故性污染

相對于船舶操作性污染，船舶事故性污染是造成海洋環(huán)境污染更為重要的因素。船舶由于發(fā)生碰撞、擱淺、觸礁、火災和爆炸等嚴重的海損事故，造成船舶貨艙破裂，所載原油或其他有毒有害液體貨物等大量外溢泄露，從而給海洋環(huán)境造成嚴重污染和巨大損害。

總之，船舶污染既涵蓋傳統(tǒng)的物理、化學污染，又涵蓋生物污染，比如船舶壓載水污染引發(fā)的海洋外來生物入侵，污染種類繁多、性質(zhì)迥異，污染機理復雜，危害后果異常嚴重，大大增加了船舶污染防治的難度。海洋的嚴重污染會導致：海水喪失自凈能力；赤潮頻繁發(fā)生；溶解氧大量減少，甚至有的海域會出現(xiàn)無氧區(qū)，魚類大量死亡，漁民失業(yè)；海水變色變臭，斑疹、傷寒、肝炎、大腸桿菌等病菌大量繁殖，甚至連海水浴場亦受到污染；海底遍布傾倒的廢棄物，致使拖網(wǎng)捕魚作業(yè)難以進行。面對如此嚴重的海洋污染，必須構(gòu)筑縝密的法律制度體系防治船舶污染。

三、大連港口防治船舶污染的現(xiàn)狀及問題分析

(一)大連港口防治船舶污染的立法與監(jiān)管體制現(xiàn)狀

1.大連港口船舶污染防治的法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)

從中央層面看，大連港口船舶污染防治所遵循的基本法律是我國的《環(huán)境保護法》以及《海洋環(huán)境保護法》。2010年起施行的《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》是國務院制定的專門防治船舶及其有關作業(yè)活動污染海洋環(huán)境的行政法規(guī)。該條例加強了行政機關對防治船舶及其有關作業(yè)活動污染海洋環(huán)境的職責，明確了中央和地方交通主管部門的污染檢測、污染預警職能。同時規(guī)定了船舶污染排放物的標準，明確了污染事故等級，制定了事故應急指揮機構(gòu)權(quán)責、事故報告程序和內(nèi)容，完善了船舶污染事故的賠償原則、賠償責任和免責情形，并建立了船舶油污損害強制保險制度、污染清除作業(yè)協(xié)議制度和船舶油污損害賠償基金制度。[1]此外，與防治船舶污染管理相關的國務院條例還包括《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》《防止拆船污染環(huán)境管理條例》等一系列行政法規(guī)。中華人民共和國交通運輸部于2010年頒布并于2011年2月1日起施行《中華人民共和國船舶及其有關作業(yè)活動污染海洋環(huán)境防治管理規(guī)定》。2015年，交通運輸部修訂了《中華人民共和國船舶污染海洋環(huán)境應急防備和應急處置管理規(guī)定》，從應急能力建設、應急預案制定演練、船舶污染清除單位分級和清污條件要求、船舶污染清除協(xié)議簽訂、應急處置的具體措施等方面進行了規(guī)定。

從地方層面看，遼寧省基本建立起沿海海洋環(huán)境保護的法律體系。遼寧省于1993年9月通過的地方性法規(guī)《遼寧省環(huán)境保護條例》，已經(jīng)過2004年、2006年和2010年三次修訂，在保護和改善遼寧省生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境、防止污染和其他公害、保障人體健康方面起到了重要作用。遼寧省出臺的第一部關于海洋環(huán)境保護的地方政府規(guī)章是2006年8月1日起開始施行的《遼寧省海洋環(huán)境保護辦法》。該辦法根據(jù)我國《海洋環(huán)境保護法》和有關法律、法規(guī)制定，為加強海洋環(huán)境監(jiān)督管理、防治污染損害、糾正和處罰污染海洋違法行為提供了法律依據(jù)。此外，遼寧省關于海洋保護的地方立法包括《遼寧省海域使用管理辦法》以及《遼寧省海洋傾廢管理暫行規(guī)定》《遼寧省海關與漁業(yè)廳關于加強沿海區(qū)自然保護區(qū)海域使用管理的通知》等規(guī)范性文件。大連市還頒布了《大連市防止拆船污染環(huán)境的規(guī)定》和《大連市海域使用管理暫行規(guī)定》等，這些文件均對大連市船舶污染防治起到一定的法律規(guī)制和影響作用。

2.監(jiān)管體系與執(zhí)法現(xiàn)狀

我國有關防治船舶污染的監(jiān)管涉及部門很多，這是由于我國行政管理長期實行“條塊分割”的分散型管理體制，海洋事務管理是按照海洋自然資源屬性及相應的產(chǎn)業(yè)開發(fā)建立起來的行業(yè)部門分工歸口管理，所以造成目前管理權(quán)力分散，管理效果受到嚴重影響。

根據(jù)對海洋環(huán)境事務的各職能部門的歸類，中華人民共和國環(huán)境保護部是負責對全國環(huán)境保護工作實施指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督的“統(tǒng)管部門”，其他部門屬于輔助管理部門。根據(jù)其工作性質(zhì)的差異又可以分為行業(yè)分類管理部門和綜合調(diào)控管理部門。前者包括中國交通運輸部海事局、中國農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局、國土資源部的國家海洋局、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局等職能部門，后者包括國家發(fā)展改革委員會、財政部等職能部門。大連市政府根據(jù)上述職能部門職責劃分，也相應建立了地方船舶污染防治機構(gòu)。除了環(huán)境保護部外，上述各行業(yè)行政管理部門均有自己管理的執(zhí)法隊伍，在部門權(quán)限范圍內(nèi)進行相關執(zhí)法活動。[2]

(二)大連港口船舶污染防治立法及監(jiān)管存在的問題解析

1.法律規(guī)范適用情況復雜，存在規(guī)范內(nèi)容的缺失

我國《海洋環(huán)境保護法》雖然提出立足于保護和改善海洋環(huán)境，維持生態(tài)平衡，促進可持續(xù)發(fā)展，但本質(zhì)上仍注重于防治陸源污染和船源污染等各種污染物對海洋的污染，缺失海洋外來生物入侵的規(guī)制內(nèi)容，沒有深層次考慮海洋物種生態(tài)安全問題，更沒有在海洋生態(tài)系統(tǒng)維護的高度，在船舶壓載水管理、船舶溢油污染與海洋生物多樣性保護之間建立有機聯(lián)系。

2010年開始施行的《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》僅僅是防治來源于船舶的傳統(tǒng)“物理”“化學”污染，基本沒有涉及海洋生物多樣性和海洋生態(tài)系統(tǒng)平衡保護的立法內(nèi)容，因此無法涵蓋船舶壓載水攜帶有害生物物種造成的“生物污染”，更缺失從防治海洋生物外來入侵的維度，實現(xiàn)對船舶污染預防、控制、恢復和責任追究的從“搖籃到墳墓”的全程法律控制。

2.管理部門分散交叉，管理空白嚴重

我國船舶污染涉及的管理部門眾多，且管理視野狹窄，管理空白比較突出。我國海事部門作為負責船舶污染防治的最主要部門，還承擔著國家水上安全監(jiān)督、船舶及海上設施檢驗、航海保障管理和行政執(zhí)法等其他行政職能，因而無法專注于船舶污染防治。而在船舶污染防治領域，交通運輸部海事局也是一直側(cè)重油艙壓載水所含殘油對海洋環(huán)境造成的油性污染，以及貨艙壓載水的有毒液體物質(zhì)、有害物質(zhì)和來自疫區(qū)的含病毒、病菌壓載水等非油性污染，對船舶壓載水帶來海洋生物入侵造成的海洋生態(tài)損害尚未納入其船舶污染防治的核心職能范疇。這種現(xiàn)象表明我國職能部門的海洋外來生物入侵管理存在比較突出的缺位現(xiàn)象。

3.船舶污染損害社會化賠償機制尚未完全建立

船舶污染造成的海洋環(huán)境損害往往屬于永久性生態(tài)損害，其危害爆發(fā)時間大大滯后，危害后果十分嚴重，需要投入巨額資金進行恢復，受害人很可能因責任人的賠償能力有限無法得到充分賠償。因此，船舶污染損害的社會化賠償機制就顯得極為重要。

我國目前船舶污染損害的社會化賠償機制主要集中于船舶油污損害賠償領域，初步建立了船舶油污損害賠償?shù)碾p重賠償機制。第一重賠償，是船舶所有人投保的船舶油污強制責任保險，如果船舶油污損害賠償超過船舶所有人強制責任保險的限額，則進入第二重賠償機制即中國船舶油污賠償基金進行補充賠償。但是除了船舶油污損害，對于船舶壓載水等船舶污染引起的損害賠償責任卻嚴重缺失，國內(nèi)尚無可遵循的先例，處于法律空白。

四、大連港口防治船舶污染的法律制度構(gòu)建與對策建議

(一)在風險預防原則指導下，整體構(gòu)建大連港口船舶污染從預防、應急反應到控制治理的全程監(jiān)管法律制度體系

從20世紀90年代開始至今，風險預防原則(precaution principle)在幾乎所有的國際環(huán)境文件中均得以廣泛采用，足見其在國際社會中所具有的高度一致認同性。

“風險預防原則”體現(xiàn)下述核心思想：(1)環(huán)境風險的危害被懷疑達到了一定程度；(2)風險預防原則的目的是處理科學不確定問題；(3)不確定性不能成為拒絕行動或延遲行動的理由,法律上的不行動至少是不正當?shù)?。[3]

我國對船舶污染的立法必然以體現(xiàn)上述核心思想的“風險預防原則”作為其首要和根本原則，以海洋生態(tài)學研究成果為建立的科學基礎，實現(xiàn)船舶污染從源頭到末端的全程控制和管理，與末端控制這一傳統(tǒng)的污染治理手段相比，更加適用于損害過程隱蔽、損害后果嚴重甚至不可逆轉(zhuǎn)的海洋生態(tài)環(huán)境損害。

這一原則確立的依據(jù)在于很多船舶污染，比如船舶壓載水攜帶的外來物種對海洋生態(tài)系統(tǒng)的影響尚具有諸多科學不確定性，一旦入侵成功，形成“生態(tài)”爆發(fā)，想要徹底根治幾無可能，而且用于控制和恢復的費用與代價極大。目前人們對物種知識的有限性，決定了船舶污染防治必須確立從預防、應急反應到損害賠償與控制治理的“全過程控制和管理原則”，防止出現(xiàn)管理漏洞，構(gòu)建全程控制管理體系。

(二)建立大連港口船舶污染相關職能部門間協(xié)調(diào)管理機構(gòu)與協(xié)作機制

1.選擇合適的管理模式

理論上講，船舶污染防治的中央政府管理體制，就是橫向維度的管理體制在船舶污染防治領域的具體體現(xiàn)，同樣存在三種模式，即集中型管理模式、分散型管理模式和協(xié)調(diào)型管理模式。

集中型管理模式即對船舶污染防治實行高度集中、統(tǒng)一的綜合管理，只由一個部門獨立負責所有船舶污染防治的統(tǒng)一管理，擁有管理此項工作所需的完整權(quán)力。分散型管理模式即船舶污染防治分散在政府各個不同部門，并且不存在確保各部門采取協(xié)調(diào)一致的行動的協(xié)調(diào)體系或機構(gòu)。協(xié)調(diào)型管理模式是在分散型管理模式的基礎上發(fā)展起來的，即指定或建立一個協(xié)調(diào)機構(gòu)用以專門就船舶污染防治事宜協(xié)調(diào)政府各部門之間的關系。

這三種模式中，最完美最理想的模式顯然是集中型管理模式，分散型管理模式是位于發(fā)展的最低級階段和弊端最突出的模式，協(xié)調(diào)型管理模式處于二者之間，屬于后者向前者的過渡階段。

然而，集中型管理模式往往過于理想化，與現(xiàn)實情況差距過大，目前世界上幾乎沒有一個行政部門能夠獨立承擔船舶污染這一涉及諸多性質(zhì)迥異污染類型的復雜事務的綜合管理職能，所以從目前的情況來看，有效避免分散型管理模式的諸多弊端的更加務實的方式就是協(xié)調(diào)型管理模式這一過渡性模式。建立這種跨部門的有效協(xié)調(diào)機制能夠進行統(tǒng)一領導和事務協(xié)調(diào)，可以獲得更大規(guī)模的效益，還可以盡量避免重復建設，做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局，緩和部門和地區(qū)矛盾，以確保政府各部門之間的充分協(xié)作，明確各行政部門船舶污染防治的職責權(quán)限以消除職能交叉，適度擴張現(xiàn)有部門職能以填補權(quán)力空白，從而改變分散型管理模式的低效能狀態(tài)。

2.中國海洋外來生物入侵管理協(xié)調(diào)機構(gòu)的構(gòu)建

船舶污染防治是綜合性、系統(tǒng)性的管理活動，需要多個職能部門彼此協(xié)調(diào)，真誠合作，共同實施。

(1)協(xié)調(diào)組織構(gòu)建的理論基礎。

在專業(yè)分工基礎上形成的各個職能部門，僅僅關注復雜公共事務的某個方面，因而導致職能部門彼此間的工作重點、信息掌握等情況均差異較大，進而使其不會也無力全面審視全局事務，從而影響公共事務整體績效的提高。同時，職能部門作為一種政府組織，普遍具有擴張權(quán)力、擴大規(guī)模的自我膨脹欲望，積極謀求超出其履行職責所必要的特殊利益，對公共事務管理產(chǎn)生諸多不良影響：第一，謀求特殊利益會造成爭權(quán)奪利；第二，部門間信息封閉協(xié)作不暢。

可見，職能部門專業(yè)分工雖然能提高本部門局部領域的管理效率，卻會損害公共事務的整體效率。職能部門只是關心復雜公共事務的某個方面，形成僅僅關注本領域內(nèi)事項的部門目標。這種情況無法實現(xiàn)強調(diào)公共事務管理全面改進的共同目標。

公共事務的復雜性需要各個部門超越部門目標而以共同目標為基礎開展有機合作，因此，必須建立以目標為導向的部門分工與協(xié)作原則。目標導向是職能部門基于對共同目標的認同而開展協(xié)作。

在目標實施階段，所有相關的職能部門均應以共同目標為中心來進行管理活動。在目標實施的監(jiān)督、反饋和修正階段，更要注重部門間的信息共享和交換，圍繞共同目標重新組織進行結(jié)構(gòu)設計，建立部門間專門協(xié)調(diào)組織，并在職能部門內(nèi)部設置相應的溝通聯(lián)絡的專職對外協(xié)調(diào)機構(gòu)，促進職能部門內(nèi)部和部門間組織結(jié)構(gòu)更加富有靈活性、開放性和組織彈性，滿足部門協(xié)作的迫切需求。

(2)中國船舶污染防治的協(xié)作組織構(gòu)建。

①我國船舶污染防治的目標解析。我國船舶污染防治的整體目標(共同目標)旨在預防和減輕我國海域遭受各種船舶污染，保護我國海洋生物多樣性和生態(tài)環(huán)境。這一目標包含不同風險途徑、不同階段和不同層面的管理目標。上述船舶污染防治的多重目標決定了我國承擔單一管理功能的諸多職能部門，必須展開誠信友好的全面無縫隙合作，將部門目標與整體目標(共同目標)進行有效整合，將通常作為核心目標的部門目標與作為邊緣目標的共同目標恰當統(tǒng)一起來，進而合力共同完成海洋環(huán)境管理的復合目標。

②組建船舶污染防治協(xié)調(diào)工作組。我國應成立部門間協(xié)作組織——船舶污染防治協(xié)調(diào)工作組(以下簡稱工作組)，其成員應該包括環(huán)境保護部、交通運輸部海事局、國土資源部國家海洋局、農(nóng)業(yè)部漁業(yè)局、檢驗檢疫總局、財政部、教育部、國家改革發(fā)展委員會、財政部等管理部門，還應對應我國近海四大海域成立渤海、黃海、東海、南海四個專門工作小組作為工作組成員。工作組由環(huán)境保護部、交通運輸部海事局擔任聯(lián)合主席，并由二者向工作組提供全職工作人員而成立常設機構(gòu)——船舶污染防治工作組辦公室，設在交通運輸部海事局之下。聯(lián)合主席應被賦予在其認為適當?shù)那闆r下吸收其他中央職能部門作為工作組成員的權(quán)力。工作組負責我國船舶污染防治的部門間協(xié)作，促使其采取聯(lián)合統(tǒng)一行動，并與地方政府、個人團體、生產(chǎn)部門和國際社會等利害關系方密切合作，制定全國行動計劃，以預防和減少船舶污染的有害影響。

③職責任務與組織架構(gòu)。工作組的職責使命應定位于：防控船舶污染風險；監(jiān)測預警海洋環(huán)境情況；研究監(jiān)測、管理、控制和/或清除海洋環(huán)境危險或損害的方法；在成員間協(xié)作開展船舶污染防治聯(lián)合行動和活動；向公眾和利害關系人提供有關預防和管理船舶污染的教育培訓和信息通告。

④合作機制：科層協(xié)調(diào)機制和自治協(xié)調(diào)機制并用。工作組應當綜合運用科層協(xié)調(diào)機制和自治協(xié)調(diào)機制，使二者有機融合，協(xié)同發(fā)揮作用，完善我國船舶污染防治部門間協(xié)調(diào)機制。

(三)完善船舶污染防治相關配套法律措施

1.設立船舶污染防治技術研發(fā)專項資金

船舶污染防治立法必須以科學技術作為依托，通過設立專項科研基金或?qū)ｍ棑芸顬榇胺牢廴炯夹g研發(fā)提供穩(wěn)定的財力支持，并及時把科研成果上升為技術標準、技術性條款，反映于船舶污染防治立法之中，借助立法形式或制定發(fā)展戰(zhàn)略將最新技術應用于船舶防污染，使技術與立法二者形成良性互動。

2.建立涵蓋立法與決策、執(zhí)法與管理、司法活動及意見反饋等法律不同實施階段的公眾全程參與機制

環(huán)境保護公眾參與原則在船舶污染防治領域，則指公眾有權(quán)通過一定途徑參與一切與船舶污染防治相關的活動。首先，設立公眾船舶污染海洋環(huán)境信息知情權(quán)保障機制。全面保障公民環(huán)境知情權(quán)的實現(xiàn)，對政府課以公開信息的義務，賦予公眾按照法定程序申請獲取環(huán)境信息的雙向信息公開權(quán)利，并給予公眾環(huán)境知情權(quán)受到侵犯時獲得法律救濟權(quán)利。其次，建立公眾立法決策參與制度。在船舶污染防治機關法律、規(guī)章、決策、方案、行動計劃的制定過程中，公眾依法以自愿的方式，通過各種途徑依據(jù)明確設定的參與程序發(fā)表意見，影響國家立法決策的活動。再次，完善環(huán)境行政管理和執(zhí)行參與制度。最后，健全公眾參與意見反饋機制。

3.逐步建立完善的船舶污染損害賠償機制

船舶污染造成的海洋環(huán)境損害對人類社會危害巨大，甚至有些是不可逆轉(zhuǎn)的永久性生態(tài)損害。因此必須在大膽借鑒船舶油污損害賠償?shù)幕A上，構(gòu)建船舶污染的社會化損害賠償機制。廣泛吸收海洋經(jīng)濟學、海洋生態(tài)學的最新成果，科學地建立量化海洋生態(tài)損害價值的評估模型，合理確定損害賠償范圍和賠償路徑，設定科學的損害評估程序和評估方法，將船舶污染海洋生態(tài)損害賠償范圍限定于“已實際采取或?qū)⒁扇〉暮侠砘謴痛胧┑馁M用”和評估費用，建立海洋生態(tài)系統(tǒng)污染監(jiān)測體系，形成海洋生態(tài)系統(tǒng)的信息數(shù)據(jù)庫，為船舶污染海洋生態(tài)損害的認定與評估提供科學準確的計算依據(jù)。[4]

[1]顧秀麗.我國海域船舶污染綜合防治研究——基于有效規(guī)制的視角[D].上海：上海交通大學，2012：35.

[2]救撈系統(tǒng)首位全國人大代表金鋒建議：整合海洋環(huán)境執(zhí)法部門[EB/OL].(2017-03-07)[2017-03-13].http://news.163.com/17/0307/07/CETK5A9H000187V E.html.

[3]陳海嵩.風險預防原則理論與實踐反思——兼論風險預防原則的核心問題[J].北方法學,2010,4(3):14.

[4]杜萱，李志文.船舶壓載水引發(fā)海洋生態(tài)損害的評估和認定[J].清華法治論衡,2015(2)：213-214.

2017-03-18 基金項目：教育部人文社會科學研究青年項目資助“國際航運環(huán)境風險規(guī)制的法律應對與制度更新”(15YJC820010)；遼寧省社會科學規(guī)劃基金項目(L14DFX034)；2016年度大連市法學會法學研究課題(DLFXH2016C012)

杜 萱(1978-)女，博士，副教授；E-mail：dxuan01@163.com

1671-7031(2017)02-0012-05

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