汪連杰

[摘要]基于弱勢群體的社會福利制度安排難以滿足社會成員日益增長的福利需求。受制度格局的制約，加上政府職能不清晰、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差異，中國社會福利制度面臨著多重發(fā)展困境。中國積極型社會福利倡導用積極的福利理念代替消極的福利理念，堅持以消除社會排斥為目標，以多元分擔機制為基礎，以市場化為導向，以人力資源開發(fā)為重點的政策取向。中國積極型社會福利的實踐路徑是樹立積極、理性的價值理念；建立政府主導模式下的多元福利供給體系；穩(wěn)步推進“城鄉(xiāng)一體化”建設；建立具有中國特色的福利文化。

[關(guān)鍵詞]社會福利；積極福利；社會福利制度；社會轉(zhuǎn)型

中圖分類號：D632.1文獻標識碼：A文章編號：1008410X（2017）01007507

一、中國社會福利的概念界定與轉(zhuǎn)型背景

長期以來，“社會福利”一詞的內(nèi)涵和外延都是學術(shù)界爭論的重點。學者們圍繞狹義的社會福利和廣義的社會福利展開了激烈的爭論。第一，從概念上講，部分學者堅持狹義的社會福利概念，即“為弱者提供福利性服務與保障”①。而堅持廣義社會福利概念的學者認為，“社會福利是國家為保障社會成員的基本生活和提高生活質(zhì)量所提供的一系列的資金、服務和制度，包括經(jīng)濟福利、政治福利與文化福利”②。第二，從社會保障與社會福利的關(guān)系上看，支持狹義社會福利概念的學者認為，社會保障內(nèi)涵外延包括社會福利。社會福利與社會保險、社會救助、軍人優(yōu)撫一起構(gòu)成了社會保障體系[1]（P43）。支持廣義社會福利概念的學者認為，社會福利的外延更廣，基本生活保障制度、津貼制度和服務保障等都屬于社會福利的范疇③。雖然學術(shù)界對于狹義和廣義的社會福利概念展開了激烈爭論，但中國政府一直采用以保障基本生活為主要內(nèi)容的狹義的社會福利理念，通常被稱為補缺型的社會福利④。而本文所指的社會福利，指的是政府和社會為保障和改善社會成員的物質(zhì)文化生活水平而采取的一系列福利政策措施的總稱，屬于廣義社會福利范疇。

新中國成立之后，中國政府建立了基于“特定人群”的社會福利制度，覆蓋范圍基本上以孤寡老人、孤兒和殘疾人為主。隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型，計劃經(jīng)濟體制下的社會福利制度越來越難以適應社會成員的需要。20世紀80年代，民政部提出了“社會福利社會化”的改革思路。隨著改革的進行，政府不斷創(chuàng)新社會管理體制，社會福利制度也不斷得以完善。但總體而言，傳統(tǒng)的社會福利制度框架還沒有被打破，社會福利制度僅是作為經(jīng)濟快速發(fā)展下的配套措施，其發(fā)展是消極被動的，與中國市場經(jīng)濟發(fā)展水平不相協(xié)調(diào)。首先，從總體上看，中國社會福利還屬于補缺型的制度安排，沒有形成制度型的福利框架[2]。個體的生存與生活依然主要受制于家庭，稱之為“家庭福利化”[3]。其次，從覆蓋對象和保障水平上看，現(xiàn)階段中國社會福利單純屬于民政主管范圍的、狹義的福利供給。雖然政府提出了“社會福利社會化”的發(fā)展目標，但由于受到制度慣性的影響，發(fā)展較為滯后，并沒有形成全方位的福利體系。最后，從價值理念上，長期以來，中國政府堅持“高增長、低福利”的發(fā)展模式，習慣將福利安排看作是經(jīng)濟發(fā)展的負擔。政府在社會福利中堅持的價值理念仍然是落后的、消極的，并沒有完全意識到積極的、完善的社會福利制度對于國家經(jīng)濟社會發(fā)展的促進作用。

因此，基于中國社會福利發(fā)展滯后的社會現(xiàn)實，在社會福利社會化的背景下，政府應該轉(zhuǎn)變觀念，變消極的福利理念為積極的福利理念，制定與中國經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的社會福利制度。

二、中國社會福利轉(zhuǎn)型面臨的主要困境

中國社會福利事業(yè)是在計劃經(jīng)濟體制下建立的，其成長與發(fā)展必然打上計劃經(jīng)濟的烙印。長期以來，政府都是輔助或者最后防線的角色，尤其是在農(nóng)村社會福利體系中，政府長期處于角色缺位，傳統(tǒng)的社會福利制度已經(jīng)不能滿足越來越多的社會需求。當前，中國正面臨經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型，在社會轉(zhuǎn)型時期，社會福利制度面臨著多重發(fā)展困境。

（一）“大社保、小福利”的制度格局，制約了社會福利的發(fā)展空間

中國社會福利的內(nèi)涵與外延與西方社會的理解有很大差異。從詞源看，在漢語中，“福利”一詞最早見于《后漢書· 仲長統(tǒng)傳》，該文記載“是奸人擅無窮之福利， 而善士掛不赦之罪辜”， 此文中的“福利”主要指利益和幸福。在英語中，據(jù)《牛津現(xiàn)代英漢詞典》注解，福利被譯為“安樂，幸福，繁榮與幸?！盵4]。從詞語含義來看，福利的概念大致相同。然而，從政府對于“社會福利”的界定來看，1950年，美國社會保障署將“社會福利”理解為社會保險、社會救助及社會福利的總稱。1935年美國頒布的《社會保障法》將社會保障界定為以社會保險制度為基礎的各類生活保障制度或者現(xiàn)金補助政策[5]（P2027）?？梢?，對于西方社會而言，社會福利的外延大于社會保障，社會保障是實現(xiàn)社會福利的基本條件。但長期以來，中國政府堅持采用狹義的社會福利的制度理念，社會福利僅構(gòu)成社會保障體系中的一部分，限制了社會福利的延伸。隨著經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型，政府意圖擴大社會福利的外延，然而如不首先界定社會保障與社會福利的關(guān)系，一味擴大社會福利的范圍只會引出概念上的“模糊地帶”，造成制度混亂。

（二）缺少“福利國家”階段，社會福利制度體系不完善

西方“福利國家”階段建立了整體性的社會福利制度框架，完善了各項福利法律法規(guī)。同時，西方政府對于社會福利領(lǐng)域的干預經(jīng)歷“增加—減少—優(yōu)化”的發(fā)展歷程，增強了政府對于社會福利增減的伸縮性和把控力。由于西方福利國家制度是建立在社會整體經(jīng)濟發(fā)展水平提高背景下，福利國家可以通過稅收對收入初次分配進行再分配，具有調(diào)節(jié)社會貧富兩極分化的作用。中國目前正經(jīng)歷由國家包辦式福利制度向市場經(jīng)濟體制下的福利制度轉(zhuǎn)變階段，社會福利制度體系尚不完善。在國家福利制度層面，處于低社會生產(chǎn)率的國家包辦的福利制度與西方福利國家制度沒有可比性，而新型的社會福利制度尚未建立。社會福利層面，中國經(jīng)歷了三十多年的市場經(jīng)濟發(fā)展時期，實際上是采取“重效率，輕公平”的發(fā)展態(tài)勢。加上長期以來政府對于社會組織發(fā)展的支持不足，中國非營利部門的發(fā)展較為遲緩，無法有效彌補政府失靈的狀況。

（三）社會福利制度目標定位不明確，政府職能不清晰

社會福利的價值目標定位是一個國家社會福利制度的核心，是社會成員能接受社會福利的制度保障依據(jù)。雖然，“社會福利社會化”的提出有利于引導私人資本發(fā)展社會福利事業(yè)，然而，對于社會化的目標定位尚不明確。隨著經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型，學者們普遍認為應當優(yōu)化中國的社會福利目標定位。如彭華民認為，在轉(zhuǎn)型時期，中國應當建立以需要為本的社會福利價值目標。林閩鋼指出，中國的社會福利制度應該由消極走向積極[6]。張昕等認為，福利多元主義是中國社會福利轉(zhuǎn)型的最佳選擇[7]。但是，現(xiàn)階段制定的社會福利只是經(jīng)濟發(fā)展水平低下時期非常狹隘的制度安排，對于如何發(fā)展中國的社會福利，政府并沒有明確的價值定位。不僅如此，現(xiàn)階段中國社會福利還面臨著多頭管理、權(quán)限不分的局面。第一，在政府行政系統(tǒng)中，雖然民政部門被認為是社會福利的主管部門，但事實上還有人力資源與社會保障部、各黨群公會等協(xié)調(diào)管理社會福利事業(yè)，正是這種多頭管理的體制，加上績效目標不明確，造成了政策和資源的嚴重分割，各部門之間內(nèi)容重復，但都無法解釋清楚本部門的職能權(quán)限。第二，缺乏有效的社會監(jiān)管機制。一方面，缺乏有效的社會監(jiān)管機制的法律政策，個人參與社會福利事業(yè)的監(jiān)管意識不足；另一方面，新聞媒體也缺乏相應的激勵機制，使得在社會福利制度實施過程中，時常出現(xiàn)虐待服務對象、非正常死亡等現(xiàn)象。監(jiān)管體系的欠缺不僅造成人們的重視程度不夠，同樣不利于社會福利制度的有效實施。

（四）覆蓋范圍狹窄，城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)明顯，制度公平性較差

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，政府的財政實力不斷增強，中國社會福利的覆蓋對象也不斷擴大，例如，老年人福利從新中國成立之初的“三無老人”擴大到城鄉(xiāng)所有需要幫助的老年群體；兒童福利覆蓋對象也擴大到孤兒、失學兒童、艾滋病兒童、流浪兒童等。但現(xiàn)階段的社會福利仍然屬于補缺型的制度安排，覆蓋范圍較窄。隨著社會轉(zhuǎn)型，建立普惠型的社會福利制度勢在必行?！斑m度普惠型社會福利制度是全面建設小康社會的要求”[8]，中國的社會福利應當從照顧弱者到普惠全民。另外，長期以來，中國都存在著“重城市，輕農(nóng)村”的現(xiàn)象，城市社會福利設施建設發(fā)展較快，建立了一批社會福利院、養(yǎng)老院、社區(qū)養(yǎng)老服務中心等，農(nóng)村地區(qū)發(fā)展較為緩慢，可以利用的社會福利設施十分有限。不僅如此，基于職業(yè)和身份的福利差異體現(xiàn)出社會福利的不公平性。以老年福利為例，老年退休待遇由于身份被分割成不同的福利安排。國家退休干部福利待遇最好，機關(guān)事業(yè)單位次之，企業(yè)退休人員和自由職業(yè)者最低。這種界線上的差別有悖于社會福利的發(fā)展初衷，體現(xiàn)出社會福利發(fā)展過程中的制度失衡。

三、中國積極型社會福利的價值詮釋與政策選擇

社會福利社會化的背景下，中國社會福利制度面臨轉(zhuǎn)型，應該由消極福利向積極福利轉(zhuǎn)變?；谖鞣椒e極福利理論視角，通過對社會福利的價值目標、政策導向、支持重點等方面進行分析，有利于為中國社會福利轉(zhuǎn)型提供參考意見。

（一）社會福利的變革取向：積極福利理論思潮及其主張

積極社會福利理論來源于近代西方國家的積極福利思潮。福利國家危機是積極福利思想提出的現(xiàn)實背景。20世紀70年代，學者們對于福利國家的弊端給予了大量批判。馬克思·韋伯認為，從官僚制角度來看，政府主導社會福利會朝著官僚制的方向發(fā)展[9]（P213）。赫波特·馬爾庫斯指出，人們依賴于國家的福利供給，而喪失了自我實現(xiàn)和發(fā)展的自由，稱為 “升華了的奴隸”[10]（P3233）。隨后，以哈耶克、布坎南為首的新自由主義對福利國家制度進行了激烈抨擊，他們認為，社會福利應該向私有化和市場化的方面發(fā)展，應該充分尊重個人的意愿，減少社會福利的支出范圍。新自由主義對于傳統(tǒng)福利國家改革的建議受到學者的廣泛關(guān)注，成為積極福利思想提出的有效推動力。

基于批判，人們開始倡導以“福利多元主義”和“第三條道路”為主的積極福利思想。20世紀80年代，巴黎社會政策大會首次提出了“福利社會”的構(gòu)想。范萊內(nèi)普指出：“隨著工業(yè)化和全球化的發(fā)展，發(fā)展新的福利框架，是符合大多數(shù)人的期望的”[11]。80年代中后期，美國學者羅斯、伊瓦斯、約翰遜等人相繼發(fā)展了福利社會的概念，形成了福利多元主義理論。羅斯指出，如果社會福利的來源由單個壟斷者向多元化轉(zhuǎn)變，那么社會總福利就會增加，所以，應該建立混合福利組合模式。伊瓦斯在羅斯的基礎上，將福利組合理論發(fā)展為福利三角模型。他認為，國家代表公共部門，體現(xiàn)平等與保障的價值；市場代表著自由選擇過程；家庭作為非正式部門，體現(xiàn)社會成員之間的親情互助[12]（P411）。隨著研究的深入，伊瓦斯逐漸對福利三角進行了修正，開始采用福利供給的四分法，即社會福利的來源主要有四個：國家、市場、社區(qū)和民間社會[13]。約翰遜和吉爾伯特都發(fā)展了福利多元主義的組合模式。20世紀末，吉登斯提出了 “第三條道路”，他認為，福利國家制度是自由競爭的天敵，應該進行徹底改革，重點由消極福利轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極福利。隨著學者們研究的深入，積極福利思想在世界范圍內(nèi)得到了廣泛傳播，成為國家改革本地區(qū)福利制度的基本途徑（見表1）。表1西方積極福利思潮的發(fā)展脈絡

時間提出者主要成果20世紀

70年代馬克思·韋伯、哈耶克、

布坎南等對傳統(tǒng)福利國家的弊端給予了大量批判。從官僚制角度來看，政府主導社會福利制度會朝著官僚制的方向發(fā)展。福利國家制度很大程度上是以犧牲人的自由發(fā)展為代價，被稱為“升華了的奴隸”1978沃爾芬德首先提出了福利多元主義的概念1986羅斯提出福利組合理論，家庭、市場和國家作為社會總體福利的提供者，社會福利等于三個部分的福利加總1987約翰遜福利組合理論中加入了志愿者部門，認為社會福利提供的部門包括四個部分： 國家部門、商業(yè)部門、志愿部門和非正規(guī)部門1988伊瓦思發(fā)展了羅斯的福利組合理論，提出了福利三角的概念，將家庭、市場和國家一起作為福利提供的三角1996伊瓦思福利三角模式發(fā)展為福利多元主義理論，社會福利來源有四個：市場、國家、社區(qū)和民間社會1998基爾伯特將福利結(jié)構(gòu)分為社會市場和經(jīng)濟市場，即公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域。不同領(lǐng)域，福利來源不同20世紀末吉登斯放棄傳統(tǒng)福利國家，倡導以市場為主的積極福利政策，綜合形成“積極福利”理念資料來源：作者根據(jù)相關(guān)資料整理得到。

（二）中國積極型社會福利的價值理念與政策選擇

借鑒西方積極福利理念，重塑中國社會福利的價值目標，以積極的福利理念構(gòu)建中國社會福利制度體系，對于緩解中國日益增長的社會福利需求具有重要的現(xiàn)實意義?？梢钥闯觯e極福利理念倡導的是政府應當實施一種積極的福利政策，其目的是營造一種公平性的分配機制，實現(xiàn)由“消極福利”向“積極福利”、“福利國家”向“福利社會”的過渡。所以，中國積極型的社會福利需要政府通過轉(zhuǎn)變觀點，變消極落后的社會福利理念為積極的福利理念，建立健全完善的社會福利體系，滿足社會成員的基本需求，保障經(jīng)濟和社會的綜合發(fā)展，實現(xiàn)社會的公平正義。在當前中國社會福利發(fā)展的過程中，應當以積極理念對現(xiàn)有的福利制度進行改革和創(chuàng)新，為社會成員提供制度保障?；谏鲜龇治?，中國積極型社會福利應該重塑價值目標，倡導積極型的福利理念；構(gòu)建包括政府、市場、社區(qū)、個人等多元主體分擔的福利供給機制；加強人力資源開發(fā)，注重個人價值的實現(xiàn)。

1.中國積極型社會福利的政策目標在于消除社會排斥。社會福利政策的實施目標是一個國家社會福利向何處發(fā)展的問題。傳統(tǒng)社會民主主義認為，社會福利政策的目標是消除社會中的貧困現(xiàn)象，縮小國家內(nèi)的貧富差距，實現(xiàn)收入均等。新自由主義認為，政府應該減少對社會福利的支持力度，社會福利應該充分建立在尊重個人選擇自由的基礎上，充分推崇經(jīng)濟自由和機會均等。而積極型社會福利的政策目標應該是充分消除“社會排斥”，對于社會成員而言，如果創(chuàng)造機會均等的精英模式，那么只會造成“能者多贏”的局面，弱勢群體在競爭中必然處于劣勢。而結(jié)果均等的社會福利政策無疑會帶來福利依賴。因此，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，在滿足社會成員基本需求的基礎上，建立廣泛的包容性，讓社會成員尤其是弱勢群體得到社會整體的尊重和支持，實現(xiàn)個人價值，有利于消除社會排斥，增進整體福利。

2.中國積極型社會福利的實施機制是多元主體分擔與協(xié)作。傳統(tǒng)福利國家模式中，國家包辦社會福利項目和支出，通過立法對社會和經(jīng)濟發(fā)展進行干預，通過社會福利支持對國民收入進行再分配。積極型的社會福利理念認為，社會福利應當堅持國家主導模式，但國家并不是唯一主體。應該充分發(fā)揮市場、社會組織和個人之間的責任，確立各主體之間在社會福利中的協(xié)調(diào)機制，而不是替代關(guān)系。包括政府、市場、社會組織和個人都是社會風險的承擔者，接受國家的社會福利是社會成員的合法權(quán)利[14]（P104）。多年來，中國社會福利基本處于政府包辦狀態(tài)，早已不堪重負。社會福利社會化就是要充分利用社會資本發(fā)展社會福利事業(yè)，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，同時強調(diào)個人的責任意識。因此，在政府主導模式下，倡導多元主體分擔的社會福利供給體系是社會發(fā)展的必然趨勢。

3.中國積極型社會福利以市場化為發(fā)展方向?？傮w來看，傳統(tǒng)福利國家模式是一種官僚化的管理模式，具體表現(xiàn)在中央設立社會福利管理機構(gòu)，負責全國范圍內(nèi)的福利安排，地方同樣設立福利派出機構(gòu)，負責地方福利的管理事宜。這種管理模式在很大程度上造成公共服務的質(zhì)量和積極性不高、服務項目缺乏選擇性等弊端。積極型的社會福利理論認為，依靠自上而下的社會福利分配政策，一定程度上是缺乏民主內(nèi)涵的，它的主要動機是基于保護和照顧弱勢群體，但沒有給予被照顧者以更大的自由選擇空間，從而違背了設計社會福利制度的初衷[15]（P117）。對于中國的社會福利而言，應當倡導市場化改革，政府通過制定一系列優(yōu)惠政策，吸引和鼓勵私人資本進入社會服務福利領(lǐng)域，以政府賦權(quán)的方式鼓勵私人資本興建福利院、養(yǎng)老院等福利機構(gòu)，減輕政府負擔，提高其他主體參與的積極性，促進福利來源的多樣性和多元化，給社會成員以更多的自主選擇權(quán)。

4.中國積極型社會福利以人力資本開發(fā)為支持重點。“權(quán)責并重”是積極型社會福利的基本主張。積極型的福利理念認為，促進社會成員更多地參與社會，承擔責任并為自己的福祉負責，才能避免掉入“福利陷阱”。一味地“輸血”只能造成福利依賴，而只有“造血”才能讓更多成員擁有更高的生活水平。傳統(tǒng)福利國家的弊端就在于福利依賴而造成福利危機。改革的方向應當是一種“投資型國家”，具體指要投資于人力資本。中國在發(fā)展社會福利的過程中要避免“福利陷阱”，既要建立基于全體社會成員的普惠型的社會福利，又要充分發(fā)揮個人的積極性，變消極的福利為積極的福利，強調(diào)基于工作基礎上的福利關(guān)系，特別是一些“教育、培訓、健康”等相關(guān)的高層次福利安排。

四、中國積極型社會福利的實踐路徑：從消極走向積極

從世界范圍來看，社會福利長期被認為是國家經(jīng)濟發(fā)展的“毒瘤”，其主導聲音認為，社會福利支出的擴大導致了政府的擴張和財政赤字，這是造成經(jīng)濟衰退的主要原因[16]（P288）。但近年來，隨著學者們加強了對于福利國家開支與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系研究，發(fā)現(xiàn)結(jié)果并不一定如此。佩斯蒂厄認為，無法直接推出政府福利支出與經(jīng)濟增長的負相關(guān)關(guān)系。林德爾特通過實證分析后指出，政府福利開支不僅不會對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生不利影響，而且有著明顯的推動作用[17]（P86）。積極型的社會福利不僅是對社會成員公民權(quán)的重塑，同時也符合經(jīng)濟社會同步發(fā)展的內(nèi)在邏輯。政府應當變消極應對為積極干預，用積極的態(tài)度去應對社會福利社會化帶來的挑戰(zhàn)，構(gòu)建中國社會福利制度體系。

（一）合理定位社會福利的價值目標，樹立積極、理性的價值理念

理念是行動的指南和方向，任何一項社會制度都需要堅持與社會狀況相一致的行動理念。目前，中國社會福利的執(zhí)行缺乏明確的價值定位，“福利恐懼論”、“社會責任論”和“可替代論”等觀點的存在，都造成了對社會福利事業(yè)的誤解[18]。從歷史發(fā)展來看，改革開放前，我國實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，與之相對應，建立了由政府主導和全面保障的社會福利制度。改革開放以后，我國建立了社會主義市場經(jīng)濟體制。為保證社會福利制度與國家經(jīng)濟、社會發(fā)展相協(xié)調(diào)，我國相繼對社會福利進行改革，在改革過程中，一定程度上造成了價值混亂，片面認為社會福利完全是政府的責任，忽視其他主體的責任，抑或認為市場機制可以完全提供社會福利，否定社會福利的公益性。因此，重塑中國社會福利的價值理念，在“社會整體”和“長期發(fā)展”維度上進行統(tǒng)籌，厘清社會福利的目標和原則，為中國社會福利發(fā)展提供明確的發(fā)展路徑。

堅持積極的福利理念，就要制定與社會發(fā)展相一致的社會福利制度。首先，要正視中國社會福利滯后于社會發(fā)展的現(xiàn)實，不斷提高對社會福利的重視程度，充分認識到社會福利在提高社會成員生活水平方面的作用，積極加快中國社會福利的建設步伐。其次，把社會保險、社會福利、社會救助等社會保障制度結(jié)合起來，為社會成員提供多樣性和多層次的社會福利。應當把社會福利鑲嵌在整個社會保障體系中，尋求社會福利與社會保險、社會救助的協(xié)調(diào)發(fā)展，為滿足社會成員不斷增長的社會需求發(fā)揮不可替代的作用。除此之外，堅持理性發(fā)展的福利理念，就要使社會福利的保障水平與經(jīng)濟發(fā)展水平相結(jié)合。任何一項社會制度的發(fā)展都是漸進的，從歷史經(jīng)驗來看，很多例子都證明，福利沖動會為制度的健康發(fā)展帶來隱患，導致與制度建立初衷相背離的后果發(fā)生。中國東西部經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大，各地區(qū)在發(fā)展本地區(qū)社會福利中呈現(xiàn)非理性的趨勢。例如，東部地區(qū)對于老年群體提供的福利水平較高，包括生活照料、醫(yī)療護理、文化娛樂等服務，并且建立了豪華的養(yǎng)老院。與此同時，流動人口和農(nóng)民工群體在城市還沒有享受到基本的老年服務，這種做法不利于社會福利制度的可持續(xù)發(fā)展。因此，理性地發(fā)展中國的社會福利，既要考慮到福利發(fā)展的公平性，又要和中國經(jīng)濟發(fā)展水平相結(jié)合，提供適度層次的社會福利水平。

（二）重塑政府角色，建立政府主導模式下的多元福利供給體系

政府角色失位是中國現(xiàn)階段社會福利發(fā)展滯后的最重要因素。政府不僅要認識到社會福利對于社會公平的推動作用，使社會成員能夠更好地享受到經(jīng)濟社會發(fā)展成果，還應看到，積極有效的社會政策，對于經(jīng)濟效率同樣具有巨大貢獻[19]。單純依靠政府的福利供給已顯得步履維艱，構(gòu)建多元部門參與的福利體系已成為社會發(fā)展的必然趨勢。福利多元主義認為，社會總福利主要來源于四個部門：國家、市場、社區(qū)和民間社會，社會總福利等于四個部門提供的福利之和[20]（P21）。因此，在發(fā)展社會福利的過程中，應當充分認識到不同部門的性質(zhì)和發(fā)揮作用的社會條件，建立中國社會福利的多部門供給體系。國家代表正式的福利來源部門，為全體社會成員提供基本的福利供給。市場代表競爭性的主體，提供自由的、可供選擇的福利。社會作為社會福利的重要補充來源，體現(xiàn)出志愿性和社會互惠的價值。而社區(qū)作為生活和交際的主要場所，是非正式福利的主要來源，強調(diào)家庭的責任和社區(qū)成員之間的團結(jié)互助。

具體來說，首先，確立國家在社會福利中的主導地位。國家代表著正式的福利供給，通過科層制的組織原則，為全體社會成員提供平等、安全的福利。政府要主動承擔起自身在社會福利中的作用，完善中國社會福利的法律政策，制定社會福利發(fā)展的總體方針，包括基本原則、總體目標、發(fā)展步驟、實施方式等。在此基礎上，允許各地區(qū)因地制宜地制定本地區(qū)社會福利的具體實施細則，提高政策實施的有效性。政府應為其他部門參與社會福利營造良好的社會環(huán)境，轉(zhuǎn)變職能，注重激發(fā)私人資本進入社會福利領(lǐng)域。應建立相應的監(jiān)管機構(gòu)，完善管理體制，強化監(jiān)管職責，對社會福利制度實施進行監(jiān)督，以保證政策的可持續(xù)發(fā)展。其次，突出市場在社會福利中的核心作用。西方福利危機之后的市場化改革為我們發(fā)展社會福利提供了全新的思維。受經(jīng)濟發(fā)展水平的限制，政府提供的福利只能保障基本生活，這就為市場主體留下充足的發(fā)展空間。市場部門進入社會福利領(lǐng)域，不僅減輕了國家壓力，而且能夠提供多樣性的服務。再次，社會主體提供的福利是社會福利的重要補充。隨著我國大力構(gòu)建社會主義和諧社會，中國社會主體在社會福利事業(yè)中將發(fā)揮著越來越重要的作用。非營利組織的非政治性和靈活性使其在社會福利領(lǐng)域中具有很強的適應性，引導非營利組織參與社會福利事業(yè)能夠彌補政府的不足，提高服務的效率。另外，隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展，社會捐贈也將越來越多，據(jù)《2015年中國慈善捐贈報告》指出，2014年中國社會捐贈總量達到1046億元。社會捐贈雖然不是社會福利的主要來源，但是作為重要補充，同樣能夠發(fā)揮一定的作用[21]。最后，重視社區(qū)和家庭在社會福利中的重要作用。長期以來，人們忽略社區(qū)和家庭這種非正式的福利供給。社區(qū)為社會成員提供了服務場所和交際空間，家庭對社會成員而言是不可取代的，家庭提供的精神福利是任何主體都無法提供的。因此，完善社區(qū)層面的社會福利設施，重視家庭的作用，才是符合中國國情的福利模式。

（三）穩(wěn)步推進“城鄉(xiāng)一體化”建設，構(gòu)建城鄉(xiāng)社會福利協(xié)同發(fā)展機制

計劃經(jīng)濟體制下的社會福利模式是一種城鄉(xiāng)分割的模式，城市和農(nóng)村居民在社會福利制度和范圍上存在著較大差距。從宏觀上看，推動中國社會福利制度的可持續(xù)發(fā)展，消除城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)和基于身份的社會治理模式，就要實現(xiàn)中國社會福利制度的全面整合，尤其是城鄉(xiāng)社會福利的整合。應當從發(fā)展目標、政府職能和基本內(nèi)容三個方面入手，努力推進城鄉(xiāng)社會福利“一體化”進程，構(gòu)建城鄉(xiāng)社會福利協(xié)同發(fā)展機制。

推動城鄉(xiāng)社會福利一體化進程，首先，要制定一體化的具體發(fā)展目標。要統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會福利制度類型，即統(tǒng)一社會福利的籌資渠道、管理機制、評估體系等，消除社會福利“城鄉(xiāng)二元”的制度隔閡。受經(jīng)濟發(fā)展水平的限制，城鄉(xiāng)社會成員在社會福利保障水平方面具有一定的差距。因此，應正視現(xiàn)階段農(nóng)村社會福利制度發(fā)展滯后的現(xiàn)狀，在一段時期內(nèi)，加大對農(nóng)村社會福利的支持力度，逐漸消除城鄉(xiāng)社會福利的發(fā)展差異，平衡城鄉(xiāng)社會福利的發(fā)展水平，為“城鄉(xiāng)一體化”奠定基礎。其次，要合理定位政府在推動城鄉(xiāng)一體化中的基本職能。隨著國家財力的增強，要敢于創(chuàng)新，勇于突破，抓住時機，充分調(diào)動其他主體的積極性[22]。政府要承擔自身在發(fā)展社會福利中的主導作用，在推動社會福利城鄉(xiāng)一體化的過程中，應當看到，社會福利制度具有剛性，一旦提供就要持續(xù)供給，因此，建立與城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的福利保障水平尤為重要。在一定時期內(nèi)，允許城鄉(xiāng)社會福利水平的差異化，隨著“一體化”進程的推進，不斷調(diào)整福利水平，直至統(tǒng)一。最后，要制定社會福利城鄉(xiāng)一體化的基本內(nèi)容，重點推動教育福利、醫(yī)療福利和老年福利的一體化發(fā)展。一直以來，城鄉(xiāng)教育失衡都是中國社會各界普遍關(guān)注的問題。雖然我國不斷加大對農(nóng)村教育的投入，尤其是2005年以來，在農(nóng)村地區(qū)推行了“兩免一補”政策，但事實上，城市教育投入仍然快于農(nóng)村教育投入[23]。另據(jù)資料統(tǒng)計，目前，中國農(nóng)村僅有農(nóng)村養(yǎng)老服務機構(gòu)3.1萬個，收養(yǎng)各類老年群體170萬[24]，絕大多數(shù)還是靠家庭養(yǎng)老。除教育、養(yǎng)老之外，還要加大對農(nóng)村衛(wèi)生服務投入，促進城鄉(xiāng)基本醫(yī)療服務均等化，逐漸改善國家衛(wèi)生資源不平衡的發(fā)展狀況。因此，在發(fā)展社會福利的過程中，要逐漸消除社會福利的城鄉(xiāng)差距，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的社會福利制度。

（四）弘揚中國傳統(tǒng)文化中的積極元素，建立具有中國特色的福利文化

長期以來，人們側(cè)重于從經(jīng)濟、政治因素角度對社會福利進行研究，忽視了文化因素對于社會福利發(fā)展的積極作用。例如，結(jié)構(gòu)功能主義認為，社會福利制度的決定因素是工業(yè)化快速發(fā)展所帶來的經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)的變化。艾斯平·安德森等學者通過對德國、瑞典等國家社會福利制度的研究，指出工人運動等政治因素對于社會福利制度的推動作用。然而，學者們的研究存在一定的片面性，即無法回答“為什么經(jīng)濟發(fā)展水平相似的國家卻選擇了不同的福利制度”。雖然社會結(jié)構(gòu)、政治因素對于社會福利發(fā)展具有不可或缺的影響因素，但文化因素是一個國家和民族在長期歷史條件下經(jīng)過不斷探索和累積的精神價值?！耙粋€國家社會福利制度的誕生與發(fā)展，必然是回應了某種社會文化、政治和經(jīng)濟因素的結(jié)果”[25]（P114）。雖然由工業(yè)化帶來的經(jīng)濟發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)變遷產(chǎn)生了對社會福利的需求和滿足這種需求的可能性，但對這種可能性的具體形態(tài)進行塑造的則是該國所固有的歷史文化傳統(tǒng)[26]（P14）。

因此，中國積極型社會福利在發(fā)展過程中必須與中國傳統(tǒng)文化相結(jié)合，構(gòu)建中國特色的社會福利模式。首先，弘揚中國傳統(tǒng)文化中的積極元素。中國五千年的歷史發(fā)展中，創(chuàng)造了豐富的可以挖掘的福利文化因素，例如，“尊老愛幼”的文化傳統(tǒng)，“公平正義”的價值理念，“慈善互助”的社會公德，“海納百川”的文化包容性等，這些文化傳統(tǒng)對于建造中國特色的福利文化意義重大。只有立足于本民族的福利文化傳統(tǒng)，才是當代中國特色福利文化建設的重點[27]。其次，構(gòu)建具有中國特色的福利文化。建立中國特色的福利文化要在繼承中國現(xiàn)有的福利傳統(tǒng)中的積極因素的基礎上，反對福利文化中的“自我中心主義”和“排外主義”，充分吸收和參考國外福利制度中積極的價值理念，取其精華、去其糟粕。最后，在實踐的基礎上，不斷宣傳中國的福利文化。對福利文化進行宣傳，提倡正確積極的社會價值觀，抵制低俗落后的福利文化，為社會福利制度的有效實施營造一個良好的社會氛圍。

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DOI：10.16029/j.cnki.1008-410X.2017.01.013