任遠(yuǎn)喆+劉漢青

2016年12月19日晚，俄羅斯駐土耳其大使安德烈·卡爾洛夫在安卡拉出席畫展開幕禮時(shí)，被一名喬裝成警察的槍手瘋狂射殺。土警方當(dāng)場(chǎng)擊斃了兇手，并把事件定性為恐怖襲擊，俄方派出的特勤小組目前仍在土耳其開展調(diào)查。一周之后，希臘駐巴西大使基里亞科斯·阿米里迪斯因情殺客死異鄉(xiāng)。一時(shí)間，關(guān)于外交人員在派駐地安全與保護(hù)的古老話題重回人們視線。

外交人員保護(hù)規(guī)范的歷史形成

外交官作為特殊群體，代表派遣國在接受國承擔(dān)重要使命，是國與國之間溝通的橋梁和紐帶，如何保護(hù)他們的安全一直是國際外交規(guī)范的重要組成部分。在西方外交萌芽的古希臘時(shí)期，對(duì)于外交官（當(dāng)時(shí)叫“傳令官”）的保護(hù)就成為焦點(diǎn)。著名歷史學(xué)家修昔底德在《伯羅奔尼撒戰(zhàn)爭(zhēng)史》中描繪了很多因沒能保護(hù)好對(duì)方“外交人員”而致國與國之間兵戎相見的事例。我國古代也早有“兩國交兵不斬來使”的傳統(tǒng)。

2016年12月20日，遭槍殺的俄羅斯駐土耳其大使卡爾洛夫的遺體被運(yùn)回莫斯科。

1648年《威斯特伐利亞條約》的簽署奠定了近代外交的雛形。伴隨常駐使節(jié)制度在歐洲的確立，對(duì)外交人員的保護(hù)開始制度化和規(guī)范化。彼時(shí)著名的國際法學(xué)家格勞秀斯、瓦泰爾等人紛紛著書立說，闡釋使節(jié)的權(quán)利，其中一項(xiàng)基本原則就是人身、家眷、隨從以及相關(guān)物品的“不可侵犯”，以及接受國對(duì)此不可推卸的責(zé)任。

近代戰(zhàn)亂不斷，置國際規(guī)范于不顧而針對(duì)外交官的襲擊屢有發(fā)生且愈演愈烈。1971年簽訂的《維也納外交關(guān)系公約》是外交規(guī)范的集大成者，其第29條規(guī)定“外交代表人身不得侵犯。外交代表不受任何方式之逮捕或拘禁。接受國對(duì)外交代表應(yīng)特示尊重，并應(yīng)采取一切適當(dāng)步驟以防止其人身、自由或尊嚴(yán)受有任何侵犯”。一般來講，接受國有義務(wù)對(duì)外交代表給予應(yīng)有的尊重，并采取一切必要措施對(duì)外交人員加以保護(hù)，防止其人身、自由或尊嚴(yán)受到侵犯;對(duì)那些侵犯外交人員人身安全的肇事者，接受國應(yīng)依法懲處，并向受害者及其使館表達(dá)歉意。1973年通過的《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》中對(duì)領(lǐng)事使團(tuán)及領(lǐng)事代表的保護(hù)也有類似條款。

1973年聯(lián)合國大會(huì)通過了《關(guān)于防止和懲處侵害應(yīng)受國際保護(hù)人員包括外交代表的罪行的公約》，對(duì)外交官的保護(hù)作出了更加明確、細(xì)致的規(guī)定。1979年發(fā)生的“伊朗人質(zhì)危機(jī)”事件促使聯(lián)合國于1981年1月通過了《考慮有效措施以加強(qiáng)對(duì)外交和領(lǐng)事團(tuán)和代表的保護(hù)及其安全》的決議，提請(qǐng)各國政府對(duì)嚴(yán)重侵犯外交和領(lǐng)事人員安全的罪犯繩之以法，并防止惡性案件的發(fā)生。

中國是外交人員保護(hù)國際規(guī)范制定與發(fā)展的積極貢獻(xiàn)者，不但參與了各個(gè)時(shí)期幾乎所有相關(guān)國際法的制定，還相繼制定了《外交特權(quán)與豁免條例》和《領(lǐng)事特權(quán)與豁免條例》等國內(nèi)法。工作實(shí)踐中，根據(jù)需要常年為駐我國的外交領(lǐng)事使團(tuán)館舍配備武警保衛(wèi)，與外交領(lǐng)事使團(tuán)保持經(jīng)常性溝通，加強(qiáng)應(yīng)急管理。還在聯(lián)合國相關(guān)會(huì)議上就進(jìn)一步加強(qiáng)外交和領(lǐng)事使團(tuán)及其代表的預(yù)防保護(hù)措施、不斷完善事后追責(zé)懲戒措施等多次提出建議。

外交人員遭襲的著名案例

外交人員保護(hù)相關(guān)規(guī)范的發(fā)展與完善是建立在一次次侵襲事件的教訓(xùn)基礎(chǔ)上的。翻開近代史，針對(duì)外交人員的侵襲大概經(jīng)歷過三個(gè)高峰期。一是第一次世界大戰(zhàn)開始前，即“凡爾賽—華盛頓體系”形成前，發(fā)生過多起針對(duì)外交官侵襲的典型事件。最有名的便是1895年晚清重臣李鴻章在日本馬關(guān)談判期間遇刺及1900年德國駐華公使克林德在開槍尋釁后被清軍擊斃的事件，兩者均一定程度上影響了地區(qū)形勢(shì)，并使接受國在國際上一度處于被動(dòng)境地。

二是冷戰(zhàn)期間，特別是1965年至1985年間，影響比較大的事件有10余起，例如在危地馬拉、日本、巴西、蘇丹、黎巴嫩等國發(fā)生的一系列美國使節(jié)遇刺或傷害致死事件，以及1972年中國常駐聯(lián)合國代表團(tuán)一外交官被敵對(duì)勢(shì)力下毒致死事件。冷戰(zhàn)時(shí)期的激烈對(duì)抗造成了身處國際交往和斗爭(zhēng)前沿的外交人員容易首當(dāng)其沖成為被侵害對(duì)象。

三是2001年美國發(fā)動(dòng)反恐戰(zhàn)爭(zhēng)之后，代表性的有2003年梵蒂岡派駐布隆迪大使被殺，2005年埃及駐伊拉克大使遇害、阿爾及利亞駐伊拉克外交官遭綁架，2012年美國駐利比亞大使在班加西遇襲身亡，2014年前后也門多國外交官遭襲，當(dāng)然也包括新近發(fā)生的俄羅斯駐土耳其大使遇刺事件，都與恐怖主義或種族仇殺有關(guān)。

可以看出，針對(duì)外交人員的侵襲具有明顯的地域特征，亞洲和非洲成為“重災(zāi)區(qū)”。尤其值得注意的是近十年間至少有11次外交人員遇襲事件發(fā)生在中東地區(qū)，密度最大，惡性程度不斷挑戰(zhàn)著外交規(guī)范的底線。

從所致原因看，針對(duì)外交人員的侵襲基本可分為恐怖主義及其反政府活動(dòng)、犯罪活動(dòng)、他國加害、群體事件和意外事故等，其中恐怖襲擊占據(jù)主要。刑事犯罪活動(dòng)的主要?jiǎng)訖C(jī)以報(bào)復(fù)社會(huì)和搶劫為主，比如2014年俄駐蘇丹總領(lǐng)事及夫人遭襲受傷事件。他國加害常見于戰(zhàn)爭(zhēng)敵對(duì)國之間，著名事件如1945年瑞典駐匈牙利一年輕外交官失蹤的“瓦倫堡事件”（后檔案解密顯示可能是前蘇聯(lián)以從事間諜活動(dòng)為由將其秘捕處決）、1942年中國駐菲律賓領(lǐng)事官被日軍殘殺的“外交抗日九烈士事件”等。群體活動(dòng)如抗議示威往往演變成對(duì)特定國家的攻擊，造成外交人員傷亡，班加西事件即是典型案例。此外，意外事故也是導(dǎo)致外交人員傷亡的常見原因。

從國別上看，駐世界各地的美國外交官是被侵襲最多的對(duì)象。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，二戰(zhàn)結(jié)束以來的70多年間，美參贊及以上級(jí)別外交人員遇襲事件有11起，2000年之后駐外使領(lǐng)館遭襲事件9起，造成50多名外交官傷亡，涉及8名大使、1名總領(lǐng)事和多名高級(jí)外交人員。2012年9月美國駐班加西領(lǐng)館遭襲導(dǎo)致克里斯托弗·史蒂文斯大使和3名領(lǐng)館人員死亡，震驚世界，也深深攪動(dòng)了美國的國內(nèi)政治。1998年8月7日幾乎同時(shí)發(fā)生的美國駐肯尼亞、坦桑尼亞大使館遭爆炸襲擊事件也刻寫在美國外交史上。

隨著中國不斷走向世界舞臺(tái)的中央，廣泛分布在世界各地的中國外交官的安全與保護(hù)同樣面臨越來越大的挑戰(zhàn)。新中國成立以來，有據(jù)可查的外交人員傷亡事件有9起，過去十幾年來中國駐外使領(lǐng)館遇襲事件有8起。

外交人員保護(hù)的困境與前景

近年來國際安全形勢(shì)不容樂觀，世界正在由“有序”轉(zhuǎn)向“無序”，外交人員的保護(hù)工作對(duì)各國來說都是日益復(fù)雜嚴(yán)峻的課題。除了國際和國內(nèi)安全環(huán)境的惡劣之外，一些接受國未能履行《維也納外交關(guān)系公約》和《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》所規(guī)定的義務(wù)，未能為派遣國外交人員提供足夠的安保服務(wù)，或雇傭的安保人員經(jīng)驗(yàn)欠缺、裝備較差、人手不足等，也為侵襲行動(dòng)提供了可趁之機(jī)。尤其是在安全局勢(shì)緊張的中東和非洲地區(qū)，一些國家自身治理能力不足，對(duì)提供保護(hù)心有余而力不足。此外，非對(duì)稱攻擊是恐怖分子實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的主要手段，外交人員是這種攻擊手段的天然脆弱目標(biāo)。有跡象表明，由于對(duì)外交人員和外交設(shè)施的侵襲影響大，震懾效果明顯，此類襲擊是恐怖組織訓(xùn)練的“必修課”。

保護(hù)派出外交人員及其駐在設(shè)施，僅靠派出國自己的努力顯然是不夠的，推動(dòng)建立更加完善的外交人員保護(hù)規(guī)范和合作網(wǎng)絡(luò)是大勢(shì)所趨。在這一問題上，聯(lián)合國應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，在聯(lián)合國框架內(nèi)針對(duì)外交人員襲擊事件善后及跨國打擊行動(dòng)達(dá)成諒解，下屬國際法庭應(yīng)最大限度促進(jìn)統(tǒng)一定罪量刑。接受國應(yīng)采取一切適當(dāng)?shù)念A(yù)防措施，保護(hù)外交和領(lǐng)事使團(tuán)及其代表免受侵害，在實(shí)踐上為外交和領(lǐng)事使團(tuán)配備專門的安保人員，遇有重大問題和敏感時(shí)期，主動(dòng)及時(shí)加強(qiáng)安保措施等。在一些不夠發(fā)達(dá)、治理能力不足、安全形勢(shì)堪憂的地區(qū)和國家，在征得接受國同意的前提下，應(yīng)考慮允許由派出國向接受國派遣安全保衛(wèi)人員，保護(hù)外交和領(lǐng)事使團(tuán)及其代表的安全。各國之間也可建立情報(bào)共享機(jī)制、空地聯(lián)動(dòng)機(jī)制，多策并舉，將針對(duì)外交人員的侵襲扼殺在萌芽狀態(tài)，切實(shí)保護(hù)外交規(guī)范，維護(hù)外交秩序。

（作者分別為外交學(xué)院外交學(xué)與外事管理系副教授、碩士研究生）