現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度下農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)路徑

文楓+魯春陽(yáng)

摘要：集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對(duì)顯化農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)值、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用具有重要意義。采用實(shí)證分析法和規(guī)范分析法，在現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度下，以重慶市“地票”交易模式為例，分析了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在的問題及解決路徑。研究顯示：（1）重慶市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在產(chǎn)權(quán)交易信息不完善、流轉(zhuǎn)基準(zhǔn)地價(jià)缺失、流轉(zhuǎn)收益分配不規(guī)范、政府監(jiān)管不到位等問題；（2）為推進(jìn)“地票”交易，需要?jiǎng)?chuàng)新與完善制度與機(jī)制，在制度層面要建立農(nóng)村集體建設(shè)用地普查制度、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)登記制度、農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾制度，完善農(nóng)村集體建設(shè)用地管理制度等；（3）為活躍“地票”交易市場(chǎng)，需要建立“地票”購(gòu)買主體激勵(lì)機(jī)制、農(nóng)村宅基地退出機(jī)制、農(nóng)村集體建設(shè)用地價(jià)格機(jī)制等；（4）針對(duì)重慶農(nóng)村土地交易所的運(yùn)行實(shí)際，提出規(guī)范地票交易主體、建立中介服務(wù)體系、優(yōu)化地票交易環(huán)境的建議。

關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地；流轉(zhuǎn)；路徑；重慶市

中圖分類號(hào)： F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號(hào)：1002-1302（2016）11-0513-04

近年來，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)一直是我國(guó)理論界的研究熱點(diǎn)，相關(guān)研究集中在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、問題、可行性[1-3]、流轉(zhuǎn)模式[4-5]、產(chǎn)權(quán)、收益分配[6-7]及法律制度建設(shè)[8-9]等方面。當(dāng)前，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)路徑選擇多是圍繞土地權(quán)屬、土地合法化而展開的，學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新、公共政策突破關(guān)注較多[10-14]。本研究通過對(duì)重慶市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在問題的深入剖析，從制度建設(shè)、機(jī)制建設(shè)、相關(guān)配套政策、法規(guī)建設(shè)、流轉(zhuǎn)媒介建設(shè)等方面，構(gòu)建農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的框架體系，以期為城鄉(xiāng)一體化土地利用以及政府宏觀決策提供依據(jù)。

1 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)內(nèi)涵界定

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，從土地權(quán)利上分為所有權(quán)流轉(zhuǎn)和使用權(quán)流轉(zhuǎn)，本研究所指的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，其主要流轉(zhuǎn)形式有出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)入股、聯(lián)營(yíng)等。從流轉(zhuǎn)的次序上分為首次流轉(zhuǎn)、再次流轉(zhuǎn)2種基本方式。首次流轉(zhuǎn)通常是指集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓、出租，流轉(zhuǎn)主體為集體土地所有者（集體經(jīng)濟(jì)組織），特征是有償、有限期、簽訂出讓或出租合同；再次流轉(zhuǎn)通常是指集體建設(shè)用地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的行為，包括轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租，流轉(zhuǎn)主體是已通過出讓或出租方式取得土地使用權(quán)的土地使用者。流轉(zhuǎn)的目的是通過提高現(xiàn)有存量土地的利用效率，并對(duì)存量集體建設(shè)用地使用權(quán)重新分配，實(shí)現(xiàn)充分、合理、高效利用農(nóng)村土地資源的目標(biāo)。

2 重慶市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在主要問題

2.1 土地產(chǎn)權(quán)管理滯后，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)交易基礎(chǔ)信息缺乏

據(jù)調(diào)查，重慶市開展集體土地產(chǎn)權(quán)登記工作滯后于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的需求。僅有部分區(qū)縣開展集體土地產(chǎn)權(quán)登記工作，如榮昌縣早在1999年就開展集體土地產(chǎn)權(quán)登記工作。但農(nóng)民和農(nóng)村集體組織對(duì)集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)意識(shí)普遍不強(qiáng)，一些農(nóng)戶甚至沒有辦理宅基地使用權(quán)證，在流轉(zhuǎn)過程中這些農(nóng)民的利益就沒有得到有效保障。重慶市生態(tài)農(nóng)業(yè)科技產(chǎn)業(yè)示范區(qū)對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)農(nóng)民住房安置時(shí)，根據(jù)每戶原有房屋面積，按比例折算換取新的統(tǒng)一住房，對(duì)于沒有辦理宅基地使用權(quán)證的農(nóng)戶，只發(fā)放200元/m2的補(bǔ)償。還有一些農(nóng)戶在進(jìn)行宅基地互換過程中，沒有及時(shí)辦理宅基地使用權(quán)變更登記，常引起宅基地互換糾紛。集體建設(shè)用地的權(quán)屬登記、四至劃分、發(fā)證管理等工作缺乏，導(dǎo)致無法合理利用存量集體建設(shè)用地，流轉(zhuǎn)效率低，同時(shí)流轉(zhuǎn)交易存在隱患。

2.2 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)基準(zhǔn)地價(jià)體系尚未建立

當(dāng)前，重慶市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)尚無基準(zhǔn)價(jià)格規(guī)定，即使在《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》中，對(duì)實(shí)物交易價(jià)格的要求只是“各區(qū)縣人民政府根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、城鄉(xiāng)規(guī)劃與建設(shè)、土地市場(chǎng)狀況等情況，制定本區(qū)域農(nóng)村土地交易的基準(zhǔn)地價(jià)”，而對(duì)指標(biāo)交易價(jià)格“重慶市人民政府在綜合考慮耕地開墾費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)等因素的基礎(chǔ)上，制定全市統(tǒng)一的建設(shè)用地指標(biāo)基準(zhǔn)交易價(jià)格”。土地使用權(quán)作為特殊商品進(jìn)入市場(chǎng)，主要問題是產(chǎn)權(quán)明晰和價(jià)格確定，合理的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵?，F(xiàn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中，基準(zhǔn)地價(jià)不明確，影響農(nóng)村公開、公平、公正的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建立和完善，不利于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。

2.3 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配不規(guī)范

重慶市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)隱形交易數(shù)量很多，土地收益主要?dú)w使用者所有，作為土地所有權(quán)人的主體地位無法實(shí)現(xiàn)。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民、村集體、政府共同參與的事務(wù)，但重慶市未出臺(tái)相關(guān)政策文件規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，對(duì)流轉(zhuǎn)收益分配主體和分配比例以及收益管理未怍規(guī)定，導(dǎo)致收益分配隨意性較大，各地方差異也較大。在一些區(qū)縣，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是政府主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)模式，政府既是流轉(zhuǎn)中相關(guān)規(guī)則的制定者，也是流轉(zhuǎn)中的利益相關(guān)者，收益的最大主體是政府，而不是擁有土地使用權(quán)和所有權(quán)的農(nóng)民和農(nóng)民集體，從人均、戶均收益看出，農(nóng)民收益更少，農(nóng)民權(quán)益無法得到保障。

2.4 政府對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理還有待改進(jìn)

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分地方政府都參與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的管理工作，制定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)價(jià)格及流轉(zhuǎn)收益分配比例等。但由于政府缺乏對(duì)集體建設(shè)用地實(shí)際用地水平的調(diào)研，流轉(zhuǎn)價(jià)格及流轉(zhuǎn)收益分配比例確定的依據(jù)尚缺乏科學(xué)論證。在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理過程中存在一系列問題，如有的區(qū)縣自身建設(shè)用地需求較大，還積極推進(jìn)集體建設(shè)用地指標(biāo)區(qū)外交易；有的區(qū)縣集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配比例難以確定，存在農(nóng)民利益無法得到有效保障等問題。

3 重慶市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)路徑框架構(gòu)建

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)涉及法律、經(jīng)濟(jì)、行政、管理等多方面的系統(tǒng)工程，要克服現(xiàn)有流轉(zhuǎn)過程中存在的問題，必須對(duì)現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)、管理體制等進(jìn)行改革創(chuàng)新，完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的配套政策，構(gòu)建流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化平臺(tái)。結(jié)合重慶市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)際，應(yīng)從流轉(zhuǎn)的制度建設(shè)、機(jī)制創(chuàng)新、政策完善等方面構(gòu)筑實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的路徑（圖1）。

3.1 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)

3.1.1 建立農(nóng)村集體建設(shè)用地普查制度

應(yīng)盡快開展重慶市農(nóng)村集體建設(shè)用地利用狀況調(diào)查，摸清農(nóng)村建設(shè)用地家底，特別是農(nóng)村居民點(diǎn)用地家底。通過調(diào)查，一是為加強(qiáng)居民點(diǎn)用地管理提供翔實(shí)的數(shù)據(jù)支撐；二是為開展村鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃、土地整治和土地流轉(zhuǎn)提供基礎(chǔ)依據(jù)；三是為優(yōu)化居民點(diǎn)用地布局、查清居民點(diǎn)用地效益、確定居民點(diǎn)合理用地標(biāo)準(zhǔn)打下基礎(chǔ)。調(diào)查內(nèi)容包括以下方面：一是調(diào)查農(nóng)村廢棄、閑置用地情況，如廢棄工礦用地、廢棄道路、撤并農(nóng)村學(xué)校用地；二是查清三峽庫(kù)區(qū)、渝東南地區(qū)擬實(shí)施高山移民和地質(zhì)災(zāi)害避讓搬遷移民居民點(diǎn)用地；三是開展農(nóng)戶兼業(yè)情況與居民點(diǎn)用地結(jié)構(gòu)調(diào)查，科學(xué)確定農(nóng)村建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。

3.1.2 建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)登記制度

土地產(chǎn)權(quán)登記制度是土地產(chǎn)權(quán)管理制度的核心內(nèi)容，是土地管理部門對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范管理的重要手段。在村莊和集鎮(zhèn)，土地產(chǎn)權(quán)多元化，權(quán)屬?gòu)?fù)雜，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中，涉及各類企事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)組織以及個(gè)人等眾多利益主體，必然要求建立完善的土地產(chǎn)權(quán)登記制度。確權(quán)是農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，權(quán)屬合法、界址清楚是土地產(chǎn)權(quán)交易的基本前提。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須做到產(chǎn)權(quán)明晰，界址清楚。沒有經(jīng)過土地確權(quán)登記發(fā)證，所有權(quán)主體不清或使用者不明的集體土地使用權(quán)，不允許流轉(zhuǎn)，以保障土地流轉(zhuǎn)和交易安全，保障集體土地各方經(jīng)濟(jì)權(quán)益。同時(shí)明晰本集體成員身份，健全集體經(jīng)濟(jì)組織及其運(yùn)行規(guī)則，保證農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)和使用權(quán)權(quán)利的正確行使。

3.1.3 建立農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾規(guī)劃制度

科學(xué)規(guī)劃是引導(dǎo)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾規(guī)劃的缺失，導(dǎo)致集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)模、時(shí)間次序及空間布局不合理；同時(shí)也不利于政府對(duì)流轉(zhuǎn)規(guī)模的控制，存在短期內(nèi)急劇流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致城市建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張的隱患。因此，積極開展農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾規(guī)劃，按照該市城市建設(shè)用地需求、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民生產(chǎn)實(shí)際，依據(jù)集約用地和保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的原則，確定不同區(qū)域集體建設(shè)用地規(guī)模和人均用地水平、集體建設(shè)用地復(fù)墾規(guī)模、復(fù)墾次序，確保農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與該市經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地需求相協(xié)調(diào)。

3.1.4 規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地管理制度

農(nóng)村土地管理制度改革是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，使城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序流動(dòng)，必須規(guī)范集體建設(shè)用地的管理。首先，以土地用途管制制度為土地使用制度的核心。十七屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出：“堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決守住十八億畝耕地紅線。集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益”。第二，加強(qiáng)集體建設(shè)用地規(guī)劃管理。流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地必須是符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)，非法占用及新增集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)。在土地利用總體規(guī)劃基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，編制和完善村莊規(guī)劃，作為農(nóng)村建設(shè)用地利用的依據(jù)。第三，規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地審批管理制度。村鎮(zhèn)建設(shè)用地安排，必須符合土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃，要納入土地利用年度計(jì)劃依法審批和管理。要嚴(yán)格農(nóng)村建設(shè)用地審批程序，采取“公開、透明、動(dòng)態(tài)”的公示制度。第四，完善農(nóng)村建設(shè)用地動(dòng)態(tài)監(jiān)管制度。

3.2 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的機(jī)制建設(shè)

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主體包括買方、賣方，流轉(zhuǎn)的平臺(tái)是農(nóng)村土地交易所（圖2）。農(nóng)民擁有宅基地的使用權(quán)，是土地流出方，即賣方；企業(yè)是用地單位，建設(shè)用地的需求者，是流轉(zhuǎn)的買方。買賣雙方要完成交易，必須存在交易市場(chǎng)，即流轉(zhuǎn)平臺(tái)。同時(shí)，要建立買賣雙方的激勵(lì)機(jī)制，才能使流轉(zhuǎn)市場(chǎng)活躍起來，一方面建立農(nóng)村宅基地退出機(jī)制；另一方面建立企業(yè)的購(gòu)買激勵(lì)機(jī)制。政府作為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的管理者，通過制定各種配套措施和法規(guī)，推進(jìn)集體建設(shè)用地的有序流轉(zhuǎn)。

3.2.1 建立農(nóng)村宅基地退出機(jī)制

保障農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)，首先要保證有可以用來流轉(zhuǎn)的土地，作為城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的賣方，這就需要農(nóng)民愿意退出自己使用的集體建設(shè)用地。建立退出機(jī)制的基本目標(biāo)是通過政策引導(dǎo)讓有條件的農(nóng)戶主動(dòng)放棄現(xiàn)有的集體建設(shè)用地（主要是宅基地）申請(qǐng)要求，從而推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地整理、置換、復(fù)墾政策的實(shí)施，騰出可用于流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地。現(xiàn)存的農(nóng)村宅基地收回制度缺乏可操作性，使得農(nóng)村宅基地使用長(zhǎng)期處于增量狀態(tài)，存量盤活利用很少；同時(shí)宅基地?zé)o償、無限期使用和限制性流轉(zhuǎn)，造成農(nóng)戶退出宅基地的動(dòng)力完全喪失。因此構(gòu)建宅基地退出的引力機(jī)制、推力機(jī)制、壓力機(jī)制，協(xié)同并使其發(fā)揮作用，促進(jìn)農(nóng)村宅基地申請(qǐng)及利用過程中問題的解決。通過建立農(nóng)村宅基地退出收回補(bǔ)償制度、多元化的農(nóng)村住房保障體系及宅基地有償使用制度鼓勵(lì)和推動(dòng)農(nóng)戶退出宅基地[15]。

3.2.2 建立購(gòu)買主體激勵(lì)機(jī)制

用于流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地必須有需求方，作為重慶市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主要方式的“地票”交易，所產(chǎn)生的“地票”必須要有企業(yè)購(gòu)買，企業(yè)參與“地票”交易所面臨的最主要的問題就是企業(yè)作為“地票”持有人并沒有完全的“地票”處分權(quán)，“地票”持有人獲得所需的項(xiàng)目用地最終還需要通過政府的征地行為，且再經(jīng)過一番招拍掛竟標(biāo)程序后才能決定。即現(xiàn)行的交易形式還存在問題，例如針對(duì)“地票”購(gòu)買者有可能無法獲得落地指標(biāo)的現(xiàn)象，應(yīng)該建立持“地票”業(yè)主優(yōu)先獲得落地指標(biāo)的保障機(jī)制。激勵(lì)機(jī)制的建立包括：一是賦予“地票”相應(yīng)的價(jià)值?！暗仄薄笨梢赃M(jìn)入市場(chǎng)流通，可以抵押、買賣，其價(jià)格隨市場(chǎng)供求關(guān)系的變化而變化。建立“地票”的二次交易機(jī)制，允許企業(yè)主或開發(fā)商轉(zhuǎn)賣盈余“地票”指標(biāo)，從而刺激購(gòu)買主體交易“地票”的積極性。二是持有“地票”的主體不僅有優(yōu)先獲得落地指標(biāo)的權(quán)利，同時(shí)提供價(jià)格和服務(wù)優(yōu)惠，激勵(lì)更多的購(gòu)買者參與到“地票”交易中來。同時(shí)購(gòu)買主體可以持“地票”進(jìn)行交易，使購(gòu)買“地票”像其他資本投資一樣能夠獲得收益。

3.2.3 建立農(nóng)村集體建設(shè)用地價(jià)格機(jī)制

建立農(nóng)村集體建設(shè)用地價(jià)格機(jī)制包括以下方面：一是確定集體建設(shè)用地價(jià)格構(gòu)成。集體建設(shè)用地，特別是宅基地，承擔(dān)著農(nóng)民的社會(huì)保障功能。在確定集體建設(shè)用地價(jià)格時(shí)，要明確集體建設(shè)用地的功能和價(jià)值。二是建立科學(xué)的農(nóng)村集體建設(shè)用地評(píng)價(jià)方法。目前，用于評(píng)價(jià)集體建設(shè)用地價(jià)格的方法大多根據(jù)其復(fù)墾成本、農(nóng)民安置費(fèi)用及交易費(fèi)用等確定，但這種方法沒有反映集體建設(shè)用地的真實(shí)價(jià)格?？山梃b我國(guó)城市建設(shè)用地定價(jià)方法，建立農(nóng)村集體建設(shè)用地定價(jià)方法。三是制定農(nóng)村集體建設(shè)用地價(jià)格評(píng)估規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)要考慮農(nóng)民個(gè)人社會(huì)保障金預(yù)提費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、復(fù)耕所需成本、農(nóng)村集體組織或農(nóng)民拆舊建新的基本補(bǔ)償成本，以及通過集體土地減少產(chǎn)生的集體組織為農(nóng)民提供的個(gè)人社會(huì)保障金經(jīng)費(fèi)等其他補(bǔ)償。四是建立農(nóng)村集體建設(shè)用地估價(jià)中介機(jī)構(gòu)，拓展現(xiàn)有中介機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍，主要從事確權(quán)登記、測(cè)量、價(jià)格評(píng)估、代理經(jīng)紀(jì)、交易信息收發(fā)等。

3.3 規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)媒介

3.3.1 規(guī)范交易主體

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的主體是指土地市場(chǎng)的參加者，包括供給者、需求者、中介、管理者等。土地供給者是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和區(qū)縣級(jí)政府，其建設(shè)用地指標(biāo)的來源是農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾；土地需求者是用地企業(yè)，通過到農(nóng)村土地交易所購(gòu)買“地票”并參與建設(shè)用地競(jìng)標(biāo)，獲得落地指標(biāo)；政府（國(guó)土管理部門為代表）是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的管理者，對(duì)“地票”交易的規(guī)模、時(shí)序進(jìn)行調(diào)控；同時(shí)，中介機(jī)構(gòu)在土地交易過程中服務(wù)“地票”交易的供求雙方，協(xié)助供求雙方進(jìn)行交易，提供交易信息咨詢、農(nóng)村土地價(jià)格評(píng)估、代理經(jīng)紀(jì)，土地登記代理等業(yè)務(wù)活動(dòng)。

3.3.2 建立中介服務(wù)體系

為了保障土地交易順利進(jìn)行，服務(wù)于土地市場(chǎng)的專業(yè)人員和機(jī)構(gòu)必不可少，優(yōu)質(zhì)的土地價(jià)格評(píng)估、土地法律政策咨詢、土地交易經(jīng)紀(jì)等中介服務(wù)，是土地市場(chǎng)運(yùn)行的潤(rùn)滑劑。中介的發(fā)展將徹底轉(zhuǎn)變農(nóng)村土地行政管理模式，極大地促進(jìn)農(nóng)村土地市場(chǎng)體制的建立，有利于科學(xué)、合理的集體建設(shè)用地市場(chǎng)價(jià)格的形成。特別是當(dāng)集體建設(shè)用地市場(chǎng)體制建立后，其交易活動(dòng)將遠(yuǎn)比目前活躍，圍繞集體建設(shè)用地產(chǎn)生的估價(jià)、委托代理、政策法律咨詢等業(yè)務(wù)將大大增加，僅依靠政府相關(guān)部門，在人力、物力等方面很難得到保證。因此，應(yīng)逐步建立集體建設(shè)用地交易估價(jià)、委托代理、政策法律咨詢等存在市場(chǎng)需求的中介組織，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供良好的運(yùn)行環(huán)境，促進(jìn)集體建設(shè)用地交易規(guī)范化、法制化。

3.3.3 完善農(nóng)村土地交易市場(chǎng)

重慶市開創(chuàng)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的“地票”模式，重慶農(nóng)村土地交易所為“地票”交易提供了平臺(tái)，有利于形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。截至2014年9月底，重慶農(nóng)村土地交易所共組織“地票”交易會(huì)36場(chǎng)，成交面積0.92萬hm2，成交金額280.09億元，交易市場(chǎng)總體平穩(wěn)。隨著“地票”市場(chǎng)的活躍，“地票”擔(dān)保融資的需求增強(qiáng)，共辦理381 hm2“地票”質(zhì)押，質(zhì)押貸款9.02億元（重慶市農(nóng)村土地整治中心提供數(shù)據(jù)）。《重慶農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》（渝府發(fā)〔2008〕127號(hào)）對(duì)交易內(nèi)容、方式、管理等環(huán)節(jié)作了規(guī)定，但對(duì)“地票”產(chǎn)生過程、“地票”交易及落地過程和以成本價(jià)、基準(zhǔn)價(jià)、可沖抵費(fèi)用為主的“地票”交易價(jià)格等未作出明確規(guī)定。重慶農(nóng)村土地交易所在運(yùn)行過程中面臨著缺乏規(guī)范化的配套設(shè)施細(xì)則和明確的保障制度，缺乏“地票”形成市場(chǎng)環(huán)境與激勵(lì)機(jī)制以及相應(yīng)金融與社會(huì)保障體系支持等問題。通過不斷完善“地票”交易機(jī)制市場(chǎng)化基礎(chǔ)環(huán)境建設(shè)，制定規(guī)范統(tǒng)一的實(shí)施細(xì)則、辦法等相關(guān)配套措施，建立“地票”交易服務(wù)、金融等組織體系，逐步完善“地票”交易機(jī)制。同時(shí)，需要培訓(xùn)市場(chǎng)中介和交易組織，建立區(qū)縣級(jí)農(nóng)村土地交易機(jī)構(gòu)作為重慶農(nóng)村土地交易所的配套分支機(jī)構(gòu)，拓展重慶農(nóng)村土地交易所服務(wù)功能。

4 結(jié)語(yǔ)

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的目標(biāo)是有序、有節(jié)、合理、規(guī)范流轉(zhuǎn)，其實(shí)現(xiàn)途徑須符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下生產(chǎn)要素合理流動(dòng)與優(yōu)化配置的要求，以達(dá)到集約利用、高效利用土地的目的。因此，重慶市農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)要在現(xiàn)有流轉(zhuǎn)試點(diǎn)基礎(chǔ)上，總結(jié)運(yùn)行過程中存在的問題，通過創(chuàng)新統(tǒng)籌土地利用與管理改革，鼓勵(lì)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；從集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)、收益及流轉(zhuǎn)制度和機(jī)制建設(shè)方面規(guī)范、保障流轉(zhuǎn)；同時(shí)加大集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究，探索建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，有效規(guī)避及降低風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)效益的最大化。

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