張素鳳

(安徽師范大學(xué) 法學(xué)院, 安徽 蕪湖 241008)

新時(shí)期我國(guó)社會(huì)救助面臨的問(wèn)題、不適及應(yīng)對(duì)
——由貴州畢節(jié)留守兒童自殺事件引發(fā)的思考*

張素鳳

(安徽師范大學(xué) 法學(xué)院, 安徽 蕪湖 241008)

黨的十八大以后，我國(guó)進(jìn)入了改革發(fā)展的新時(shí)期，新時(shí)期的社會(huì)發(fā)展使命和新出現(xiàn)的貧困現(xiàn)象，對(duì)我國(guó)的社會(huì)救助提出了前所未有的挑戰(zhàn)。貴州畢節(jié)留守兒童自殺事件則反映了我國(guó)的社會(huì)救助理念沒(méi)有實(shí)現(xiàn)由消極救助向積極救助的轉(zhuǎn)變、救助工作缺乏立法支撐和強(qiáng)制、救助方式單一、救助部門之間缺乏管理、協(xié)調(diào)和溝通、農(nóng)村基層救助力量薄弱等諸多問(wèn)題。為應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)與不適，我國(guó)的社會(huì)救助應(yīng)在立法、理念、方法、管理、隊(duì)伍建設(shè)方面加以改進(jìn)和完善，以充分發(fā)揮社會(huì)救助作為社會(huì)保障的最后一道防護(hù)線和安全網(wǎng)的作用。

社會(huì)救助；新時(shí)期；救助理念；救助方式；精神貧困

據(jù)新華網(wǎng)報(bào)道，2015年6月9日晚，貴州省畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)田坎鄉(xiāng)的4名留守兒童在家中死亡。這四名兒童是一兄三妹，最大的哥哥13歲，最小的妹妹才5歲。警方的調(diào)查結(jié)論是集體喝農(nóng)藥自殺。這起悲劇緣何發(fā)生？據(jù)有關(guān)部門和記者事后調(diào)查，雖然處于貧困地區(qū)，但4兄妹并不缺少吃、穿，他們的悲劇的主因，是缺少關(guān)心和愛護(hù)。這些孩子在成長(zhǎng)的過(guò)程中，沒(méi)有父母相伴，他們是留守兒童。由于父母長(zhǎng)年不在身邊，情感需求長(zhǎng)期得不到滿足，出現(xiàn)了孤獨(dú)、自責(zé)、敏感等心理問(wèn)題。敏感的內(nèi)心讓他們陷在孤獨(dú)中無(wú)法自拔，最終形成惡性循環(huán)，導(dǎo)致悲劇發(fā)生。[1]

這起事件的發(fā)生與我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)救助制度不健全不無(wú)關(guān)系，它折射出了我國(guó)社會(huì)救助制度目前還存在著救助理念沒(méi)實(shí)現(xiàn)由消極救助向積極救助的轉(zhuǎn)變、救助工作缺乏立法支撐和強(qiáng)制、救助方式單一、救助部門之間缺乏管理、協(xié)調(diào)和溝通、農(nóng)村基層救助力量薄弱等諸多問(wèn)題，這和我國(guó)新時(shí)期的社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)和諧社會(huì)的要求還有差距，因此，必須加以改革和完善。

一、新時(shí)期我國(guó)社會(huì)救助面臨的新問(wèn)題

(一)新時(shí)期對(duì)社會(huì)救助提出了更高的要求

十八大之后，“和諧”成了我國(guó)社會(huì)主義核心價(jià)值觀之一。它既是我們當(dāng)今社會(huì)發(fā)展的主旋律，也是社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家在社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域的價(jià)值訴求。而要實(shí)現(xiàn)這樣的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和價(jià)值訴求，國(guó)家就必須建立健全扶貧機(jī)制，建立完善的社會(huì)救助體系。為此，中共十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《依法治國(guó)若干重大問(wèn)題決定》提出：“要全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。建設(shè)完備的法律服務(wù)體系，完善法律援助制度、救濟(jì)救助機(jī)制，繼續(xù)做好改善和保障民生特別是幫扶困難群眾工作，繼續(xù)做好保持社會(huì)和諧穩(wěn)定工作?！薄妒藢梦逯腥珪?huì)報(bào)告》又提出了要“實(shí)施脫貧攻堅(jiān)工程，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，分類扶持貧困家庭，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，全面建成小康社會(huì)新的目標(biāo)要求”?！妒逡?guī)劃綱要》則規(guī)劃了全力實(shí)施脫貧攻堅(jiān)、推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧、完善脫貧攻堅(jiān)支撐體系的具體目標(biāo)和步驟。《十三五規(guī)劃綱要》和《2016年政府工作報(bào)告》都同時(shí)提出，要統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系建設(shè)，加強(qiáng)社會(huì)救助制度與其他社會(huì)保障制度、專項(xiàng)救助與低保救助的統(tǒng)籌銜接。構(gòu)建綜合救助工作格局，豐富救助服務(wù)內(nèi)容，合理提高救助標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)臨時(shí)救助、特困人員救助供養(yǎng)等制度，織密織牢社會(huì)保障安全網(wǎng)，使困難群眾遇急有助、遇困有幫，讓社會(huì)充滿關(guān)愛和溫暖。

此外，《社會(huì)救助法》也被列入了十一屆人大立法規(guī)劃。這樣的社會(huì)發(fā)展形勢(shì)給我們的社會(huì)救助工作提出了更高要求，也提供了新的發(fā)展機(jī)遇。因?yàn)?，要?shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，我國(guó)的社會(huì)救助就必須在政策設(shè)計(jì)、制度安排、機(jī)制程序、經(jīng)辦服務(wù)、立法形勢(shì)與內(nèi)容等方面繼續(xù)完善和創(chuàng)新，從而提升社會(huì)救助綜合效益，夯實(shí)社會(huì)救助安全網(wǎng)基礎(chǔ)。

(二)新時(shí)期貧困群體的范圍和數(shù)量在擴(kuò)大

過(guò)去30多年間，我國(guó)在反貧困方面取得了很大成就，但在新時(shí)期，貧困問(wèn)題仍然是我國(guó)發(fā)展進(jìn)程中客觀存在的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，而且在新時(shí)期，貧困群體還出現(xiàn)了以下變化：第一，老齡化問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。目前，中國(guó)已經(jīng)成為世界上老年人口最多的國(guó)家，也是人口老齡化發(fā)展速度最快的國(guó)家之一。據(jù)聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)，到21世紀(jì)中期，中國(guó)將有近5億人口超過(guò)60歲，而這個(gè)數(shù)字將超過(guò)美國(guó)人口總數(shù)。中國(guó)老齡化的主要特征是增速快、規(guī)模大，但與其他國(guó)家不同的是“未富先老”，這使得我國(guó)老年貧困人口數(shù)量也大幅度上升。第二，留守兒童數(shù)量有增無(wú)減。2015年5月9日，全國(guó)婦聯(lián)發(fā)布的《我國(guó)農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動(dòng)兒童狀況研究報(bào)告》指出，我國(guó)農(nóng)村留守兒童數(shù)量超過(guò)6 000萬(wàn)，總體規(guī)模擴(kuò)大。[2]據(jù)調(diào)查，農(nóng)村的很多留守兒童存在著經(jīng)濟(jì)、信息、教育、精神方面的貧困問(wèn)題，急需社會(huì)救助。第三，失地農(nóng)民越來(lái)越多。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村土地被大面積征用，失地農(nóng)民的數(shù)量急劇上升，失地農(nóng)民問(wèn)題成為我國(guó)必須要面對(duì)的一個(gè)新的問(wèn)題。第四，失獨(dú)群體規(guī)模擴(kuò)大。獨(dú)生子女政策的實(shí)施及意外事件的發(fā)生使得我國(guó)的失獨(dú)群體規(guī)模擴(kuò)大，據(jù)全國(guó)老齡辦發(fā)布的《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展報(bào)告(2013)》顯示，2012年，中國(guó)失獨(dú)家庭已超百萬(wàn)個(gè)，每年新增7.6萬(wàn)個(gè)失獨(dú)家庭。[3]目前，絕大多數(shù)失獨(dú)群體生活困難，精神上沒(méi)有寄托。第五，城鎮(zhèn)貧困職工增加。最近兩年我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速放緩，導(dǎo)致城鎮(zhèn)失業(yè)人口增加。這部分群體由于失業(yè)，喪失了謀得主要經(jīng)濟(jì)收入和福利的物質(zhì)生產(chǎn)條件，沒(méi)有自我支配的任何生產(chǎn)要素，也就無(wú)法獨(dú)自掙脫貧困的桎梏。[4]10此外，其他貧困群體的數(shù)量也在增加，如留守婦女、留守老人、流動(dòng)人口、艾滋病感染者等。

(三)新時(shí)期的貧困出現(xiàn)了新的特點(diǎn)

在新時(shí)期，我國(guó)的貧困問(wèn)題還出現(xiàn)了以下新的特點(diǎn)：第一，精神貧困問(wèn)題成為越來(lái)越嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和物質(zhì)資料的累積富足，我國(guó)已基本解決了溫飽問(wèn)題，也即物質(zhì)貧困已基本得到緩解，但又出現(xiàn)了新的貧困問(wèn)題——精神貧困。很多人精神文化生活匱乏，公益責(zé)任和互助意識(shí)弱化，對(duì)社會(huì)公平的認(rèn)可度偏低、不安全感與焦慮情緒蔓延。第二，貧困人口的代際傳遞現(xiàn)象相對(duì)上升。由于城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間發(fā)展失衡，收入分配領(lǐng)域與一些制度安排存在著不公與失范，導(dǎo)致當(dāng)今社會(huì)在一定程度上出現(xiàn)了一種強(qiáng)者愈強(qiáng)、弱者恒弱的現(xiàn)象，一些城鄉(xiāng)低收入家庭在教育、就業(yè)、收入、發(fā)展機(jī)會(huì)等方面處于越來(lái)越不利的地位，從而產(chǎn)生了貧困的代際傳遞問(wèn)題。[5]48第三，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)貧困差距進(jìn)一步拉大。由于受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)展的制約，中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)在取得快速發(fā)展的同時(shí)，社會(huì)貧富分化進(jìn)一步加大，尤其是區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距不斷拉大成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的典型特征。[6]

綜上所述，新時(shí)期的社會(huì)發(fā)展使命對(duì)我國(guó)的社會(huì)救助提出了更高要求，社會(huì)救助對(duì)象范圍和規(guī)模的擴(kuò)大使得我們的社會(huì)救助面臨更大的挑戰(zhàn)，貧富的代際傳遞現(xiàn)象、貧富差距問(wèn)題必須引起我國(guó)高度重視，國(guó)家的反貧困戰(zhàn)略不僅要繼續(xù)向物質(zhì)貧困宣戰(zhàn)，同時(shí)還要向精神貧困宣戰(zhàn)。

二、新時(shí)期社會(huì)救助存在的不適

(一)救助理念還沒(méi)實(shí)現(xiàn)由消極救助向積極救助的轉(zhuǎn)變

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)救助立法、救助項(xiàng)目的設(shè)置、救助工作的開展都呈現(xiàn)出應(yīng)急性、被動(dòng)性、滯后性，還沒(méi)能實(shí)現(xiàn)由消極救助向積極救助的轉(zhuǎn)變。首先，就立法來(lái)說(shuō)，我國(guó)沒(méi)有制定統(tǒng)一的《社會(huì)救助法》，社會(huì)救助主要依靠單項(xiàng)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)對(duì)其進(jìn)行調(diào)整，這使得我國(guó)的社會(huì)救助規(guī)范體系呈現(xiàn)出非常鮮明的“碎片化”特征。而且，過(guò)度依賴地方立法，使得各地各級(jí)法律規(guī)范矛盾重重。[7]75其次，救助項(xiàng)目的設(shè)置，也體現(xiàn)了我國(guó)一直以來(lái)的“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的被動(dòng)局面。如，2003年孫志剛事件發(fā)生以后，我國(guó)才想到了要制定《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》，2008年前后，我國(guó)接連遭遇幾次重特大自然災(zāi)害以后，才有了《自然災(zāi)害救助條例》的出臺(tái)，其他救助制度如醫(yī)療救助、特困人員救助的確立也是如此，類似的地方性規(guī)定更是多達(dá)100多種。這容易造成救助項(xiàng)目間的重合和交叉，新增加的救助項(xiàng)目不能與已有救助項(xiàng)目有效銜接等問(wèn)題。如，農(nóng)村五保供養(yǎng)與其他農(nóng)村救助制度不能有效銜接，醫(yī)療救助和“新農(nóng)合”，也存在銜接斷層和錯(cuò)位等現(xiàn)象。最后，救助工作的開展更是顯得被動(dòng)和滯后。貴州畢節(jié)留守兒童自殺事件發(fā)生以后，畢節(jié)市委和七星關(guān)區(qū)委啟動(dòng)了責(zé)任追究機(jī)制，追究了該事件中負(fù)有相關(guān)責(zé)任的責(zé)任人員，基層人民政府也開始對(duì)留守兒童和空巢老人進(jìn)行拉網(wǎng)式排查，排查出來(lái)之后這些人全部由基層政府的干部職工實(shí)行“掛幫”。試想，這些工作如果開展在前面，也許可以避免悲劇的發(fā)生。

(二)救助工作缺乏立法強(qiáng)制和保障

我國(guó)當(dāng)前社會(huì)救助立法雖然數(shù)量多，但效力普遍不高。2008年國(guó)務(wù)院法制辦將《中華人民共和國(guó)社會(huì)救助法(征求意見稿)》全文公布，征求社會(huì)各界意見，但時(shí)至今日，統(tǒng)一的《社會(huì)救助法》仍未正式出臺(tái)。2014年5月，國(guó)務(wù)院雖然公布了《社會(huì)救助暫行辦法》，但這只是一個(gè)行政法規(guī)，效力層次較低，內(nèi)容也不夠具體和完善。如，《社會(huì)救助暫行辦法》中雖然有“監(jiān)督管理”和“法律責(zé)任”的專章規(guī)定，但有關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任的情形及形式的規(guī)定都非常簡(jiǎn)單。其中，承擔(dān)法律責(zé)任的情形比較少，只規(guī)定了直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員在救助中的違法行為及截留、擠占、挪用、私分、騙取社會(huì)救助資金、物資等情況，而沒(méi)有規(guī)定救助機(jī)構(gòu)救助不力、監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管不力等應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的情形。此外，承擔(dān)法律責(zé)任的形式也比較單一，主要是行政責(zé)任，對(duì)刑事責(zé)任的規(guī)定比較模糊、籠統(tǒng)。沒(méi)有一部?jī)?nèi)容相對(duì)完善、效力層次較高的專門法律做保障，我國(guó)的社會(huì)救助工作很難有力推進(jìn)和發(fā)展，也不符合建設(shè)法治國(guó)家的目標(biāo)與要求?！渡鐣?huì)救助暫行辦法》自2014年5月1日起施行，至2015年6月貴州畢節(jié)留守兒童自殺事件發(fā)生時(shí)已經(jīng)施行一年多了，這種監(jiān)管不力、救助不力的情況依然存在，這說(shuō)明我國(guó)的《社會(huì)救助暫行辦法》由于效力層次低而并沒(méi)有得到很好地宣傳、普及和遵守，亦或是其“監(jiān)督管理”和“法律責(zé)任”的規(guī)定不夠完善而沒(méi)有很強(qiáng)的威懾力。

(三)救助方式單一

目前，人們對(duì)貧困的認(rèn)識(shí)仍主要是“收入貧困”“物質(zhì)貧困”。在這種認(rèn)識(shí)的影響下，我國(guó)的社會(huì)救助制度在救助項(xiàng)目設(shè)計(jì)上就仍是以向貧困群體提供現(xiàn)金援助的最低生活保障制度。雖然近幾年開始認(rèn)識(shí)到健康、教育狀況對(duì)貧困的影響并出臺(tái)了醫(yī)療、教育等專項(xiàng)救助制度，但制度覆蓋面很窄，保障嚴(yán)重不足，效果有限。實(shí)際上，“最低生活保障”屬于一種“下游干預(yù)”措施，其背后暗含的是一種事后補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值理念，這種理念帶有一定的消極性，是貧困問(wèn)題出現(xiàn)后的被動(dòng)補(bǔ)救，并不能切斷貧困產(chǎn)生的鏈條，也無(wú)法促進(jìn)人力資本的發(fā)展。[8]86貴州畢節(jié)留守兒童自殺事件中的貧困家庭，早在2012年就享受到了“低保”待遇，父親和大兒子事實(shí)上每個(gè)人每個(gè)季度都可以領(lǐng)到425元的低保金，到2014年，低保金又上調(diào)到每季度531元。事發(fā)時(shí)，警方發(fā)現(xiàn)，這個(gè)家庭銀行卡中的低保金，累計(jì)約3 500元。除了3 000多元錢的存款，家中還有一千多斤的玉米，五十多斤臘肉，有兩頭一百多斤的豬。[9]這樣的物質(zhì)條件雖然稱不上是富足，但是還沒(méi)有到無(wú)法生存的地步。最低生活保障制度雖然解決了他們的物質(zhì)貧困問(wèn)題，但留守孩子們因缺失父母關(guān)愛的孤獨(dú)、敏感等“精神貧困”沒(méi)有引起當(dāng)?shù)卣徒逃块T的重視和救助，以致導(dǎo)致悲劇事件的發(fā)生。因此，單一金錢或物質(zhì)救助的方式由于忽視了對(duì)被救助者的心理疏導(dǎo)、能力建設(shè)等具有發(fā)展性特征的內(nèi)容，使得這種救助方式最終無(wú)法解決“貧困的代際轉(zhuǎn)移”問(wèn)題，也無(wú)法救助貧困者的“精神貧困”。

(四)救助部門之間缺乏管理、溝通和協(xié)調(diào)

目前，我國(guó)的社會(huì)救助工作主要由民政部門、人力資源和社會(huì)保障部門、衛(wèi)生部門、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、財(cái)政部門等多個(gè)部門負(fù)責(zé)，沒(méi)有統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，救助管理處于政出多門、多頭監(jiān)管狀態(tài)。在救助工作運(yùn)行過(guò)程中，各部門之間職能分散、條塊分割的問(wèn)題仍然十分突出，各部門各自開展救助工作，缺乏統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)、溝通，這極易產(chǎn)生救助工作的多部門同時(shí)管理或互相推諉而無(wú)人管理現(xiàn)象，導(dǎo)致救助的重復(fù)或遺漏，從而最終影響社會(huì)救助效果。在貴州畢節(jié)留守兒童自殺事件中，對(duì)該家庭進(jìn)行救助的部門和人員有當(dāng)?shù)剜l(xiāng)政府、村干部和教育部門及孩子所在學(xué)校的老師，但由于缺乏統(tǒng)一管理，當(dāng)?shù)卣皇菍?duì)該家庭給予了最低生活保障救助和安排一名村干部經(jīng)常去看看，當(dāng)?shù)亟逃块T只是安排一名老師定期家訪。實(shí)際工作中，兩個(gè)救助部門和救助人員之間沒(méi)有對(duì)該家庭的困難情況進(jìn)行交流和溝通，所以，不能摸清和全面了解這些留守兒童的生活狀況、思想狀況，因此，也就不能真正開展實(shí)質(zhì)性的有針對(duì)性的救助工作。

(五)農(nóng)村基層社會(huì)救助力量薄弱

改革開放以來(lái)，我國(guó)提供社會(huì)救助的主體在逐步發(fā)展，相對(duì)實(shí)現(xiàn)了多元化。除了民政部門之外，慈善機(jī)構(gòu)、扶貧機(jī)構(gòu)、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、社會(huì)救助團(tuán)體等非政府組織和社會(huì)成員也是我國(guó)社會(huì)救助主體的組成部分。但這只是針對(duì)城市而言，在農(nóng)村地區(qū)，社會(huì)救助機(jī)構(gòu)依然單一，救助力量薄弱。首先，在農(nóng)村，沒(méi)有專門設(shè)立的慈善機(jī)構(gòu)、扶貧機(jī)構(gòu)、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)等，社會(huì)救助團(tuán)體更是無(wú)從談起，主要社會(huì)救助工作是由民政、衛(wèi)生和教育部門承擔(dān)。其次，農(nóng)村基層救助機(jī)構(gòu)人員有限，素質(zhì)不高。作為主管救助工作的民政，名義上是一個(gè)部門，實(shí)際上也就是1～2名民政助理，再加上各個(gè)村的村委會(huì)主任和委員。據(jù)調(diào)研，大多數(shù)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)低保辦公室人員只有 1～2 名，有的還是兼職工作。[10]2而且他們大多沒(méi)有受過(guò)正規(guī)的培訓(xùn)和指導(dǎo)，管理能力不足，專業(yè)化服務(wù)水平也比較低。最后，農(nóng)村基層救助機(jī)構(gòu)缺乏人員編制，工作經(jīng)費(fèi)也嚴(yán)重不足。所有這些問(wèn)題導(dǎo)致農(nóng)村的社會(huì)救助部門和人員很難積極、主動(dòng)地調(diào)查、了解救助對(duì)象的實(shí)際情況和需要，從而無(wú)法有效開展專業(yè)的社會(huì)救助工作。在貴州畢節(jié)留守兒童自殺事件中，對(duì)那幾個(gè)無(wú)父母看護(hù)的孩子，當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門只是安排村干部和一名教師定期“家訪”，當(dāng)村干部和教師家訪無(wú)法進(jìn)入其家門時(shí)，他們也就作罷。試想，如果政府能早些發(fā)現(xiàn)那樣高風(fēng)險(xiǎn)的家庭，并安排專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)和專業(yè)的救助人員及時(shí)提供幫助和專業(yè)救助，這些留守孩子也許不會(huì)選擇輕生。

三、新時(shí)期解決社會(huì)救助面臨問(wèn)題與不適的建議

(一)確立積極的救助理念，由被動(dòng)救助向主動(dòng)救助轉(zhuǎn)變

隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)救助普遍被認(rèn)為是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，貧困群體享受社會(huì)救助不是一種恥辱，而是其享受公民基本權(quán)利的體現(xiàn)，對(duì)貧困群體進(jìn)行社會(huì)救助，不是政府的恩惠和施舍，而是政府的義務(wù)和責(zé)任。因此，政府應(yīng)該確立積極的救助理念，為貧困群體提供積極主動(dòng)的社會(huì)救助。首先，政府應(yīng)該組織專業(yè)的、專門的調(diào)查和研究團(tuán)隊(duì)，全面調(diào)查和了解我國(guó)目前貧困群體的貧困現(xiàn)狀，探訪、了解其他國(guó)家在社會(huì)救助方面的先進(jìn)理念和有益做法，然后結(jié)合我國(guó)的國(guó)情進(jìn)行深入研究，從而為制定統(tǒng)一的《社會(huì)救助法》做好前期準(zhǔn)備工作。其次，救助項(xiàng)目和救助內(nèi)容的設(shè)置要有系統(tǒng)性、前瞻性，不能還總是處于“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的被動(dòng)局面?！渡鐣?huì)救助暫行辦法》已經(jīng)設(shè)置了最低生活保障、災(zāi)害救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助、特困人員供養(yǎng)等救助項(xiàng)目，數(shù)量已經(jīng)不少了，但還不夠，如貧困群體若想申請(qǐng)司法援助，就還必須依據(jù)其他法律法規(guī)，這說(shuō)明作為集中、統(tǒng)一規(guī)定救助工作的《社會(huì)救助暫行辦法》還是不夠全面，而且，很多救助的內(nèi)容也不具體。如《社會(huì)救助暫行辦法》第九章雖然規(guī)定了臨時(shí)救助，但第49條又規(guī)定：“臨時(shí)救助的具體事項(xiàng)、標(biāo)準(zhǔn)，由縣級(jí)以上地方人民政府確定、公布?！边@樣的被動(dòng)局面亟待改進(jìn)。最后，救助部門和救助人員也要確立積極的救助理念，要多做調(diào)查、了解工作，要全面掌握本地區(qū)貧困人員的貧困現(xiàn)狀、貧困原因，然后開展有針對(duì)性的專業(yè)救助。把調(diào)查、救助工作做在前面，遠(yuǎn)比出了問(wèn)題以后進(jìn)行事后追責(zé)的效果好得多。

(二)制定統(tǒng)一的《社會(huì)救助法》，為救助工作提供立法支撐和制度保障

“我國(guó)應(yīng)盡快制定《社會(huì)救助法》，對(duì)社會(huì)救助工作進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范”，這樣的呼聲已經(jīng)出現(xiàn)很多年了，但時(shí)至今日，社會(huì)救助立法仍然處于立法規(guī)劃階段，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的社會(huì)救助立法已經(jīng)落后幾十年了。聯(lián)邦德國(guó)于1961年就制定了《聯(lián)邦社會(huì)救助法》，確立了社會(huì)救助的制度框架。英國(guó)1948年通過(guò)了《國(guó)民救助法》，建立了現(xiàn)代社會(huì)救助制度。[11]97因此，為解決目前我國(guó)社會(huì)救助中存在的一些問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)十八屆三中、四中全會(huì)提出的依法治國(guó)的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，對(duì)我國(guó)的社會(huì)救助制度進(jìn)行統(tǒng)一立法已迫在眉睫。為此，首先，要對(duì)現(xiàn)有的社會(huì)救助方面的單行法規(guī)進(jìn)行清理。通過(guò)清理，對(duì)內(nèi)容不完善的加以修改補(bǔ)充，對(duì)已經(jīng)過(guò)時(shí)的加以廢止，對(duì)急需建立起來(lái)的盡快制定。其次，在立法技術(shù)上，要注意立法由地方向中央、由分散向相對(duì)集中、由行政立法向人大立法發(fā)展。為此，應(yīng)該由全國(guó)人大常委會(huì)制定頒布統(tǒng)一的《社會(huì)救助法》。就內(nèi)容而言，《社會(huì)救助法》的框架體系應(yīng)包括社會(huì)救助的指導(dǎo)思想、基本原則、救助對(duì)象、救助項(xiàng)目及程序、救助標(biāo)準(zhǔn)、救助資金及管理、法律責(zé)任等章節(jié)。修訂時(shí)，尤其要注意明確政府的救助責(zé)任，強(qiáng)化、細(xì)化違法的法律責(zé)任以及監(jiān)督管理等。

制定一部統(tǒng)一的《社會(huì)救助法》，一方面可以借修法之際對(duì)我國(guó)的社會(huì)救助進(jìn)行改革和頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌規(guī)劃，建立科學(xué)的、一體化的社會(huì)救助法律體系，為我國(guó)的社會(huì)救助工作提供制度保障；另一方面，可以借此進(jìn)一步提高制度的權(quán)威性和社會(huì)影響力，讓政府、公民和社會(huì)各界知曉社會(huì)救助制度的內(nèi)容，[11]從而增強(qiáng)社會(huì)救助制度實(shí)施的效果。

(三)正確認(rèn)識(shí)貧困原因的轉(zhuǎn)變，設(shè)立多元化的救助方式

如前所述，我國(guó)的貧困問(wèn)題已經(jīng)從單純的“物質(zhì)貧困”轉(zhuǎn)向“精神貧困”，即貧困問(wèn)題也呈現(xiàn)出多元化和代際轉(zhuǎn)移的新趨勢(shì)。[12]36因此，構(gòu)建新時(shí)期的社會(huì)救助制度就要求我們必須改變對(duì)貧困類型及原因的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，設(shè)立多元化的救助方式，綜合運(yùn)用現(xiàn)金支付、實(shí)物發(fā)放、心理救助、權(quán)利救助、能力建設(shè)等多元化的救助方式，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助濟(jì)貧、服務(wù)和平權(quán)的三大功能。[13]59我國(guó)目前實(shí)踐中運(yùn)用得最多的救助方式是現(xiàn)金支付和實(shí)物發(fā)放，如最低生活保障、災(zāi)害救助等，權(quán)利救助、能力建設(shè)也已設(shè)立和實(shí)施，如司法救助、教育救助、就業(yè)援助等，但心理援助這種救助方式還沒(méi)有真正被重視和設(shè)立，為更好地解決“精神貧困”和貧困的代際轉(zhuǎn)移問(wèn)題，我國(guó)必須增設(shè)這種救助方式。對(duì)于孤獨(dú)、寂寞，缺少關(guān)愛，對(duì)他人、社會(huì)充滿敵意、排斥，或面臨巨大精神壓力的救助對(duì)象，救助部門應(yīng)安排專門的心理工作人員對(duì)其進(jìn)行心理援助，具體救助方法是給救助對(duì)象提供社會(huì)陪伴、心理疏導(dǎo)。通過(guò)社會(huì)陪伴和傾聽，救助者可以了解救助對(duì)象的問(wèn)題與需求，診斷問(wèn)題的嚴(yán)重性，辨別問(wèn)題產(chǎn)生的原因，然后利用專業(yè)知識(shí)進(jìn)行心理疏導(dǎo)，或聯(lián)合其他公共機(jī)構(gòu)，如公安、婦聯(lián)、精神病院等提供聯(lián)合救助，幫助救助對(duì)象緩解孤獨(dú)與恐慌心理，減輕思想壓力，摒棄仇視情緒，幫助他們樹立克服困難的信心，增強(qiáng)人際互動(dòng)與自助能力，恢復(fù)社會(huì)認(rèn)同感、歸屬感和責(zé)任感。

(四)完善社會(huì)救助管理體制，加強(qiáng)救助部門之間的協(xié)調(diào)和溝通

新時(shí)期的社會(huì)救助制度必須有一套科學(xué)完善的管理體制作配套。高效率的管理體制是社會(huì)救助制度高效率運(yùn)行的重要保障。作為一個(gè)公共管理事項(xiàng)，社會(huì)救助制度的管理比一般的企業(yè)管理更加復(fù)雜。[14]20我國(guó)過(guò)去的救助規(guī)模相對(duì)較小，可以依托民政部門和社區(qū)去管理?，F(xiàn)在社會(huì)救助的對(duì)象范圍越來(lái)越寬，救助項(xiàng)目越來(lái)越多，整個(gè)社會(huì)救助的體系規(guī)模越來(lái)越大，因此，建立科學(xué)有效的管理體系也就越來(lái)越重要。針對(duì)我國(guó)目前社會(huì)救助過(guò)程出現(xiàn)的問(wèn)題，其管理體制應(yīng)從以下兩個(gè)方面完善：第一，建立一個(gè)專業(yè)的、統(tǒng)一的救助管理機(jī)構(gòu)。我國(guó)的社會(huì)救助一直以來(lái)實(shí)行的是“政府領(lǐng)導(dǎo)、民政主管、部門協(xié)作、社會(huì)參與”的管理體制，也即一直是由政府在承擔(dān)著社會(huì)救助的管理職責(zé)。社會(huì)救助雖然主要是政府的責(zé)任，但政府在社會(huì)救助中承擔(dān)的主要職責(zé)應(yīng)是救助政策制定、救助資金籌措等，救助管理工作應(yīng)該由單獨(dú)設(shè)立的專業(yè)化的救助管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)。這個(gè)管理機(jī)構(gòu)由政府負(fù)責(zé)組建，其成員可以吸納其他各種社會(huì)力量參與，并配備合格的專業(yè)救助人員，這樣一方面可以把政府部門從社會(huì)救助日常事務(wù)中解脫出來(lái)，實(shí)現(xiàn)政事分開，另一方面，也可以避免再出現(xiàn)社會(huì)救助多頭管理或無(wú)人管理的局面。第二，優(yōu)化社會(huì)救助機(jī)構(gòu)之間的內(nèi)部管理，加強(qiáng)救助部門之間的協(xié)調(diào)和溝通，以解決社會(huì)救助多頭管理、政出多門的問(wèn)題。我國(guó)社會(huì)救助涉及民政、人保、衛(wèi)生、教育、財(cái)政、審計(jì)、城市建設(shè)等多個(gè)政府部門，因此，這些部門之間要建立一種協(xié)調(diào)、溝通機(jī)制，建立數(shù)字化管理平臺(tái)及信息共享機(jī)制，加強(qiáng)聯(lián)系與交流。

(五)加強(qiáng)農(nóng)村基層社會(huì)救助工作隊(duì)伍建設(shè)，提高農(nóng)村社會(huì)救助的水平

為給農(nóng)村的貧困對(duì)象提供更好的社會(huì)救助，提高農(nóng)村社會(huì)救助的水平，縮小城鄉(xiāng)在社會(huì)救助方面的差異，加強(qiáng)農(nóng)村基層的社會(huì)救助工作隊(duì)伍建設(shè)尤為必要。為此，一要設(shè)立一個(gè)專門的社會(huì)救助組織。設(shè)立一個(gè)專門的社會(huì)救助組織就可以解決農(nóng)村救助機(jī)構(gòu)相對(duì)較少、無(wú)其他社會(huì)組織參與、專業(yè)救助人員少且救助水平較低等一系列問(wèn)題，而且還可以更全面地掌握所在轄區(qū)的救助信息，協(xié)調(diào)、配合民政、衛(wèi)生、教育等部門的救助工作。二要在鄉(xiāng)政府、村委會(huì)配置專業(yè)的社會(huì)救助人員，以解決農(nóng)村基層救助機(jī)構(gòu)人員有限，素質(zhì)不高的問(wèn)題。這可以通過(guò)兩個(gè)方面來(lái)解決：一方面，省編制辦可以考慮每年給民政系統(tǒng)招考公務(wù)員的名額若干，招考對(duì)象專業(yè)限制在社會(huì)保障、社會(huì)工作兩個(gè)方向上，招錄的公務(wù)員一律到基層民政系統(tǒng)工作。[10]5另一方面，要發(fā)揮民間組織在社會(huì)救助工作中的作用，鼓勵(lì)、號(hào)召一些慈善人士、志愿者到農(nóng)村基層提供社會(huì)救助服務(wù)。三要加大救助工作人員的培訓(xùn)，要定期對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)救助人員進(jìn)行政治理論、有關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)和能力的培訓(xùn)，給予相應(yīng)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，以提高基層人員的整體素質(zhì)和能力。四要加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助工作的財(cái)政投入。增加的財(cái)政投入，除了用于提高農(nóng)村的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)以外，還要用于增加社會(huì)救助專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)、基層救助人員的工資待遇等，這樣才能提高農(nóng)村救助工作人員的積極性，保證農(nóng)村救助工作的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

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(責(zé)任編校：楊 睿)

The Problems, Discomfort and Countermeasures of China’s Social Assistance in the New Period—Thinking from the Suicide of the Left behind Children in Bijie of Guizhou

ZHANG Su-feng

(SchoolofLaw,AnhuiNormalUniversity,AnhuiWuhu241008,China)

After the Eighteenth Meeting of Communist Party of China, China enters into the new period of reform and development, the mission in the social development of the new period and the new poverty challenge China’s social assistance unprecedentedly.The left behind children’s suicide incident at Bijie of Guizhou reflects that China’s social assistance still has such problems as the concept of relief still in the transition from negative to positive relief, the lacks of legislation support and compelling in relief work, simple relief way, the lack of management, coordination and communication among relief departments, weak rural grassroots relief force, and so on.In order to meet the challenge and to change the discomfort, China’s social assistance should improve and perfect the legislation, the idea, the method, the management and the team construction for social relief, so as to give full play in the social assistance as the last line of social security and in the role of the safety net.

social assistance; new period; relief concept; relief method; spiritual poverty

10.3969/j.issn.1672- 0598.2017.01.012

2016-04-26

安徽師范大學(xué)2013年哲學(xué)社會(huì)科學(xué)繁榮發(fā)展計(jì)劃重大和重點(diǎn)項(xiàng)目“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)中的公共安全治理研究”

張素鳳(1972—)，女，安徽舒城人；安徽師范大學(xué)法制中國(guó)建設(shè)研究院副教授，主要從事勞動(dòng)與社會(huì)保障法研究。

D632.1

A

1672- 0598(2017)01- 0090- 06