朱曉霞

（集美大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院，福建廈門，361021）

我國(guó)保障性住房發(fā)展的困境與對(duì)策

朱曉霞

（集美大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院，福建廈門，361021）

最近幾年，房?jī)r(jià)飛速上漲，居民收入緩進(jìn)，使得很多房市剛需者們只能望房興嘆。安居樂(lè)業(yè)對(duì)普通老百姓來(lái)說(shuō)成了奢侈品。在這種情況下，保障房作為保障居民住房需求的一大民生工具就顯得尤為重要。但由于我國(guó)保障房在資金、用地、設(shè)計(jì)、建設(shè)、分配等方面存在的問(wèn)題，使得保障房存在供應(yīng)不足、空置率高等方面的矛盾。就保障房發(fā)展存在的困境進(jìn)行剖析，并提出擺脫困境的對(duì)策。

保障性住房；困境；對(duì)策

隨著我國(guó)商品房?jī)r(jià)格的一路飆漲，房?jī)r(jià)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)將人民的收入甩在腦后。一般認(rèn)為合理的房?jī)r(jià)收入比為4～6倍［1］，而我國(guó)幾乎所有城市都超過(guò)了此標(biāo)準(zhǔn)，大部分城市房?jī)r(jià)收入比超過(guò)20，更有甚者房?jī)r(jià)收入比超過(guò)50，最典型的深圳的房?jī)r(jià)收入比大約為70［2］。這項(xiàng)指標(biāo)一方面反映我國(guó)房?jī)r(jià)泡沫嚴(yán)重，同時(shí)也表明普通老百姓購(gòu)房壓力之大。在這種狀況下，對(duì)廣大中低收入者而言，通過(guò)購(gòu)買商品房來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的安居夢(mèng)想將不可能被照進(jìn)現(xiàn)實(shí)。長(zhǎng)此以往將不利于房地產(chǎn)市場(chǎng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，更不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展。

我國(guó)十二五期間規(guī)劃建設(shè)保障房3600萬(wàn)套，其中各年新開(kāi)工套數(shù)情況為：2011年1000萬(wàn)套，2012年700萬(wàn)套，2013年630萬(wàn)套，2014年700萬(wàn)套，2015年700萬(wàn)套［3］，5年共開(kāi)工建設(shè)3710萬(wàn)套，超額建設(shè)110萬(wàn)套。從供給總額上看保障房供應(yīng)量相當(dāng)可觀，但由于保障房在設(shè)計(jì)、質(zhì)量、分配等環(huán)節(jié)存在的各種問(wèn)題，使得保障房的有效供給，相對(duì)中低收入者的需求而言依然是杯水車薪。

一、我國(guó)保障性住房發(fā)展的困境

最近幾年保障房比較多被人詬病的是已經(jīng)建成的房子大量空置，浪費(fèi)投資問(wèn)題。而保障房被大量空置的另一面是更多的中低收入家庭無(wú)房可住的殘酷現(xiàn)實(shí)，這種現(xiàn)象的產(chǎn)生與政府建設(shè)保障房保障中低收入者的初衷完全背道而馳。為什么會(huì)有這種現(xiàn)象的產(chǎn)生，主要因?yàn)楸Ｕ戏看嬖谙旅鎺讉€(gè)問(wèn)題。

（一）保障房的分配和退出機(jī)制不完善

由于我國(guó)的保障房在分配環(huán)節(jié)制度設(shè)計(jì)不完善，造成了各地均有出現(xiàn)開(kāi)著豪車住保障房及公務(wù)員優(yōu)先取得保障房等社會(huì)不公現(xiàn)象發(fā)生。保障房是保障中低收入居民的居住權(quán)，體現(xiàn)社會(huì)的公平。在分配環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問(wèn)題，只會(huì)導(dǎo)致更大的社會(huì)分配不公，有違保障房的建設(shè)初衷。同時(shí)，在退出環(huán)節(jié)如果沒(méi)有合理的退出機(jī)制，可能會(huì)使得一些收入條件已經(jīng)改善的居民家庭依舊占著保障房資源，或者在退出過(guò)程中發(fā)生激烈的矛盾沖突，要么浪費(fèi)有限的保障房資源，要么不利于社會(huì)的和諧，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看都不利于保障房的可持續(xù)發(fā)展。保障房在分配和退出中的主要問(wèn)題表現(xiàn)在：

1.分配機(jī)制不盡合理

目前我國(guó)各地的保障房分配對(duì)象確定主要考量收入因素。居民自己上報(bào)自己的收入，然后由社區(qū)初步審核后，交由街道，區(qū)，市進(jìn)行審核后由房管部門最終確定申請(qǐng)人資格及可以享受的保障面積。但目前居民的收入，房產(chǎn)，稅收是由不同的部門管理，缺乏統(tǒng)一的征信管理體系，使得居民的收入審核難度大。加之保障房沒(méi)有專門的管理機(jī)構(gòu)及專業(yè)人員的缺乏，使得很多審核流于形式［4］。最后保障房的分配主要依賴申請(qǐng)者的誠(chéng)信，在巨大的利益驅(qū)動(dòng)及違規(guī)成本很低的現(xiàn)實(shí)情況下就無(wú)法杜絕造假及權(quán)力尋租現(xiàn)象的發(fā)生。

2.退出機(jī)制不健全

在保障房資源嚴(yán)重短缺的情況下，一套完善的退出機(jī)制是非常重要的。對(duì)保障房的享用者而言，家庭收入一旦提升，不符合保障房居住條件就應(yīng)該退出原來(lái)居住的保障房，將保障房讓給符合條件的申請(qǐng)者，有利于保障房市場(chǎng)的有序健康發(fā)展。但我國(guó)目前各地的保障房管理規(guī)定對(duì)保障房何時(shí)退出、怎樣退出、退出后如何管理都缺乏細(xì)致的規(guī)范。

（二）保障性住房的有效供給不足

供給嚴(yán)重不足是我國(guó)保障性住房非常突出的問(wèn)題。有效足夠的供給才能改善人民的生活條件，滿足公眾對(duì)住房的需求。保障性住房的供給不足是由多方面因素造成的，但資金缺乏和土地供應(yīng)不足是制約保障房供給的最重要因素。

1.資金投入不足

由于保障房的公益性特點(diǎn)，目前我國(guó)保障房的資金供給主體是政府投入。但是，由于很多地方政府未按國(guó)家要求從土地出讓凈收益中提取不低于10%的廉租房保障房資金，少提現(xiàn)象非常普遍致使保障房建設(shè)資金匱乏。同時(shí)，保障房資金被大量挪用及對(duì)已經(jīng)籌集到的保障房資金的實(shí)際利用率低使本就短缺的保障房資金雪上加霜［5］。

輔助的資金供給包括銀行貸款及其他渠道融資。銀行貸款方面，由于商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)性屬性與保障房貸款的政策性屬性存在一定的矛盾。具體表現(xiàn)在：一是保障房貸款參照商品房貸款，條件比較嚴(yán)格。多數(shù)商業(yè)銀行將保障房項(xiàng)目視同房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，采取同樣的貸款標(biāo)準(zhǔn)，且貸款額度一般不高于15億元，無(wú)法滿足大規(guī)模公共租賃住房建設(shè)的資金需求。二是缺少對(duì)公共租賃住房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的長(zhǎng)期貸款支持。公共租賃住房的投資回收期長(zhǎng)，而目前銀行貸款多為短期資金。三是利率優(yōu)惠和貼息政策難落實(shí)。由于上述障礙的存在，致使銀行貸款資金供給相對(duì)巨額的保障房資金需求而言只是九牛一毛。在其他融資渠道方面，債券融資規(guī)模有限，發(fā)行和監(jiān)管均有難度；信托融資要求回報(bào)率高，用于公共租賃住房建設(shè)較少；吸引企業(yè)參與公共租賃住房建設(shè)存在一定的困難。

2.土地供應(yīng)不足

由于房地產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)過(guò)多年的短抑長(zhǎng)揚(yáng)式發(fā)展，全國(guó)地價(jià)基本都是一路飆漲。而保障房用地主要以劃撥方式供應(yīng)，在目前的土地財(cái)政激勵(lì)下，地方政府缺少劃撥保障房用地的動(dòng)力。政府通過(guò)拍賣土地不僅能得到土地收入，而且還能得到在土地上建設(shè)的其他稅收收入。在目前的分稅制情況下，各地方稅收渠道相對(duì)較窄，土地收入就成了地方政府最大宗的收入來(lái)源。而保障房的建設(shè)任務(wù)是中央層層下達(dá)到地方的任務(wù)，中央劃撥給地方的財(cái)政補(bǔ)貼資金相對(duì)于保障房建設(shè)資金而言杯水車薪，因而地方政府對(duì)建設(shè)保障房的積極性不高。

（三）保障房的設(shè)計(jì)缺陷

1.保障房選址缺乏合理性

由于保障房建設(shè)用地主要是政府劃撥用地。劃撥用地包括無(wú)償使用和有償使用兩種方式，無(wú)償使用對(duì)政府而言就沒(méi)有土地使用收入，有償使用盡管有一定的收入但相對(duì)土地拍賣收入而言就是九牛一毛。因此，很多地方政府基于財(cái)政收入考量，往往不愿將配套設(shè)施完善的地段拿來(lái)建保障房，而將保障房建在比較偏僻，生活設(shè)施不完善，土地價(jià)值不高的地段。而中低收入家庭的構(gòu)成主要包括老年人家庭、危重病患者家庭、剛出社會(huì)的年輕人家庭等。對(duì)這些家庭而言，要么因?yàn)榧抑欣先诵袆?dòng)不便，要么因?yàn)榧抑胁∪酥尾?，要么因?yàn)橛變鹤x書，對(duì)生活的便利性及住房周圍的配套性要求更高。因此，對(duì)他們而言居住在根本沒(méi)配套或者配套不健全的荒僻地段，還不如蝸居在城中心。正是因?yàn)檫@個(gè)原因，導(dǎo)致大量中低收入家庭放棄了申請(qǐng)保障房，使得大量保障房被空置，浪費(fèi)了本就緊張的保障房建設(shè)資金。

2.保障房設(shè)計(jì)和定價(jià)不盡合理

保障房的供給量不足，而分配方式是政府對(duì)申請(qǐng)者進(jìn)行搖號(hào)定向分配，所以申請(qǐng)者只有有限的選擇權(quán)，因此成了皇帝女兒不愁嫁。就是上述原因的存在使得保障房在戶型設(shè)計(jì)上過(guò)于粗糙；要么只考慮實(shí)用性而不考慮舒適性，比如把40多平米的住房面積設(shè)計(jì)成2房1廳，60多平方米的住房面積設(shè)計(jì)成3房1廳，由于總面積本身不大而被分成的功能區(qū)太多，導(dǎo)致每個(gè)功能區(qū)都面積狹小，臥室往往只能放一張床，客廳只能放一張小沙發(fā)，基本沒(méi)有人能活動(dòng)的空間，這樣的住房基本就是一個(gè)能睡覺(jué)的籠子，根本沒(méi)有考慮住戶住在其中的心理感受；要么房間的各個(gè)空間布局不合理，臥室很大、客廳很小，或者客廳很大、臥室很小，廚房衛(wèi)生間沒(méi)有采光，或者房間整體采光通風(fēng)差，或者房間挑高低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)等等不一而足。

保障房的定價(jià)也不盡合理，保障房的價(jià)格一般確實(shí)低于同區(qū)域的商品房?jī)r(jià)格。但由于建設(shè)保障房的目的是為了保障中低收入居民家庭的住房，保障房的定價(jià)應(yīng)該充分考慮中低收入家庭的支付能力?，F(xiàn)在很多地區(qū)的保障房定價(jià)并不是基于中低收入家庭的收入情況，而是參照同區(qū)域的商品房?jī)r(jià)格，在周邊商品房的價(jià)格基礎(chǔ)上，下調(diào)一定幅度就形成了保障房的價(jià)格。而我國(guó)的現(xiàn)實(shí)是商品房的價(jià)格對(duì)普通老百姓來(lái)說(shuō)本就是空中樓閣。因此，基于商品房?jī)r(jià)格定價(jià)的保障房對(duì)普通正常收入家庭就偏高，對(duì)中低收入家庭而言更是高高在上。

二、我國(guó)保障性住房發(fā)展的應(yīng)對(duì)策略

就我國(guó)保障性住房的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展而言不僅要建立保障房建設(shè)資金的長(zhǎng)效機(jī)制，更需從國(guó)家層面立法來(lái)約束保障房的分配和退出，還需監(jiān)管部門承擔(dān)更大的責(zé)任使保障房能真正保障中低收入人群的居住權(quán)。

（一）加快立法與監(jiān)管

1.加快保障性住房立法

目前我國(guó)保障房的分配和退出，基本依據(jù)各地出臺(tái)的行政管理?xiàng)l例進(jìn)行管理，由于各地制定的標(biāo)準(zhǔn)不同，往往出現(xiàn)同事不同罰的情況［6］。同時(shí)，由于各地自己制定管理細(xì)則和處罰標(biāo)準(zhǔn)，而任何管理制度都不可能盡善盡美，對(duì)當(dāng)?shù)禺?dāng)權(quán)者而言，更容易找出制度的漏洞，或者對(duì)自己有可能違背制度的地方制定更低的處罰標(biāo)準(zhǔn)，這樣為自己提供更大的權(quán)力尋租空間。

如果全國(guó)制定統(tǒng)一的保障性住房法律，對(duì)全國(guó)而言，同樣的保障性住房違規(guī)行為就需承擔(dān)同樣的后果，保證了保障性住房管理的嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性。同樣在保障性住房的分配和退出環(huán)節(jié)也能有力地遏制當(dāng)權(quán)者的權(quán)力尋租行為。特別是在當(dāng)前管理更為困難的保障房退出環(huán)節(jié)，有了國(guó)家法律做保障，對(duì)住進(jìn)了保障房但經(jīng)濟(jì)條件已經(jīng)大為改善，必須退出保障房的老賴就有了用強(qiáng)制手段，強(qiáng)制其退出的法律后盾。

2.加強(qiáng)保障性住房的監(jiān)管

首先，需要建設(shè)專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。目前我國(guó)的保障房的主要管理機(jī)構(gòu)是各地的房管部門，但由于保障房的建設(shè)量大及保障房管理事務(wù)復(fù)雜，各地房管部門人手不足，致使保障房的管理參與部門眾多，使政出多頭，有時(shí)候還會(huì)出現(xiàn)相互矛盾的政令，使執(zhí)行者無(wú)所適從。最后直接的結(jié)果就是保障房推出難，分配亦難。建立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)不僅可以避免政出多頭，也可以避免出問(wèn)題時(shí)各部門相互推責(zé)［7］。不僅有助于國(guó)家統(tǒng)一問(wèn)責(zé)，也有助于保障房日常化的管理。

其次，需要嚴(yán)格保障房的管理。目前對(duì)保障房的騙購(gòu)者，騙租者及權(quán)力尋租者等都基本處罰力度較輕，與巨大的獲利而言，更多人愿意選擇鋌而走險(xiǎn)。如果加大懲處力度，如對(duì)騙購(gòu)者輕則沒(méi)收其住房并沒(méi)收其全部購(gòu)房款；對(duì)騙租者輕則沒(méi)收其住房并處罰其房租的20倍租金；對(duì)權(quán)力尋租者輕則處以所得利益20倍罰金并且開(kāi)除其公職；對(duì)所有違規(guī)行為重則入刑，讓違法、違規(guī)者付出沉重代價(jià)也有利于遏制在分配及退出環(huán)節(jié)中不良行為的發(fā)生。

（二）提高保障房的有效供應(yīng)量

充足的資金和土地供給是保證保障房足量建設(shè)的必要條件，但充足的資金和土地供給從根本上需要改善政府管理體系和加強(qiáng)外部監(jiān)管來(lái)實(shí)現(xiàn)。

1.改善政府治理體系

首先，從政府的績(jī)效考核上應(yīng)該改變過(guò)去一味追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的考核方式，加大對(duì)改善民生指標(biāo)的考核。而保障房作為改善民生的一個(gè)重要工具，應(yīng)在民生指標(biāo)中占較大權(quán)重，提高地方政府建設(shè)保障房的積極性。其次，完善財(cái)稅分權(quán)制。對(duì)地方稅收渠道或額度較少的地方，應(yīng)從中央稅種中放權(quán)一些給地方，或者從中央稅中補(bǔ)貼一些地方稅。這樣做可以一箭雙雕，一是可以加大地方政府的財(cái)政收入，為地方政府加大保障房建設(shè)提供了資金基礎(chǔ)；二是減少地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，為地方政府加大土地供給提供了條件。

2.加強(qiáng)對(duì)保障房建設(shè)的監(jiān)督

在保障房的建設(shè)中應(yīng)該允許外部機(jī)構(gòu)對(duì)政府在保障房的資金和土地使用情況上進(jìn)行監(jiān)督。首先保證保障房建設(shè)資金能按國(guó)家規(guī)定足額提?。黄浯伪ＷC保障房資不被挪用至其他項(xiàng)目；再次保證保障房資金有效使用；最后保證保障房建設(shè)土地不僅能按國(guó)家要求足量提供，而且土地供應(yīng)的有一定的質(zhì)量。

（三）研究中低收入者的住房需求

為了避免現(xiàn)在各地普遍出現(xiàn)的保障房大量被閑置，浪費(fèi)投資現(xiàn)象的再發(fā)生，研究中低收入者的住房需求是關(guān)鍵。對(duì)保障房而言，合理的選址和定價(jià)及合乎建設(shè)規(guī)范的工程質(zhì)量是保障房申請(qǐng)者最為關(guān)心的。因此，保障房建設(shè)也應(yīng)主要從這三方面來(lái)考量。

1.合適的地段

保障房在選址過(guò)程中應(yīng)充分考慮中低收入者收入低，在交通工具的選擇上除了相對(duì)便宜的公共交通之外，并無(wú)太多選擇這一特點(diǎn)，將保障房選在公共交通相對(duì)方便的地段。同時(shí)，也應(yīng)考慮保障房的申請(qǐng)者中老，弱，病，殘相對(duì)較多這一問(wèn)題，應(yīng)將保障房建設(shè)在配套相對(duì)完善的地段或者盡管目前配套不完善，但政府有完善配套措施的地段。

2.合理的設(shè)計(jì)和定價(jià)

保障房在建設(shè)過(guò)程中不僅需要考慮房子的實(shí)用性，還需適度考慮居住者的舒適性。目前全國(guó)各地的保障房基本都是都是通過(guò)搖號(hào)產(chǎn)生，在建設(shè)過(guò)程中，可以事先對(duì)各層每套面積進(jìn)行規(guī)定，設(shè)計(jì)時(shí)每套直接設(shè)計(jì)成大通間，待申請(qǐng)者搖號(hào)之后根據(jù)各家的需求情況，再對(duì)套內(nèi)進(jìn)行分割簡(jiǎn)裝，提高房子的實(shí)用性。

保障房的定價(jià)應(yīng)該充分考慮申請(qǐng)者的收入狀況，對(duì)收回成本較高的保障房政府應(yīng)適度加大財(cái)政補(bǔ)貼，使保障房的申請(qǐng)者能住的起，住的上。而不是一面大量建設(shè)，一邊大量閑置，造成投資和土地的浪費(fèi)。

總之，保障房的發(fā)展在我國(guó)還有很長(zhǎng)的路要走，需要邊走邊摸索經(jīng)驗(yàn)，但也不能閉門造車，也要積極借鑒發(fā)展比較成熟的我國(guó)香港地區(qū)及新加波等其他地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，減少走彎路，盡快走上良性發(fā)展的道路。

［1］賈生華，戚文舉.國(guó)外“房?jī)r(jià)收入比”研究：起源、測(cè)量與應(yīng)用［J］.重慶大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2010（2）.

［2］楊晃，楊朝軍.基于房?jī)r(jià)收入比的中國(guó)城市住宅不動(dòng)產(chǎn)泡沫測(cè)度研究［J］.軟科學(xué)，2015，（4）.

［3］“十二五”期間我國(guó)保障性住房建設(shè)進(jìn)展與思考［EB/ OL］.http：//www.dss.gov.cn/News_wenzhang.asp? ArticleID=367342

［4］黎民，陳峙臻.保障房供給中的“負(fù)保障”現(xiàn)象及其消除——兼議我國(guó)“十二五”期間的保障房供給［J］.武漢大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2012（1）.

［5］王根賢.財(cái)政分權(quán)激勵(lì)與土地財(cái)政、保障性住房的內(nèi)在邏輯及其調(diào)整［J］.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2013（5）.

［6］張書美.社會(huì)保障性住房法律制度研究［D］.上海師范大學(xué)，2014.

［7］張琪.發(fā)達(dá)國(guó)家保障房分配的做法與啟示［J］.經(jīng)濟(jì)縱橫，2015（3）.

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朱曉霞（1974-），女，碩士，講師，研究方向?yàn)橥顿Y經(jīng)濟(jì)。