葉祖學(xué)

摘要：產(chǎn)品不是通常如薩繆爾森之類經(jīng)濟(jì)學(xué)家所說的，是因?yàn)榫哂蟹歉?jìng)爭(zhēng)性與非排他性才成為公共服務(wù)，而是成為公共服務(wù)之后才具有了非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性。同時(shí)，公共服務(wù)的供給也不只是現(xiàn)在討論的簡(jiǎn)單的產(chǎn)品生產(chǎn)，而是包括了支付和生產(chǎn)兩方面的內(nèi)容。所以，公共服務(wù)的供給也就必須根據(jù)不同的公共服務(wù)，采取不同的供給模式，這樣才能既符合國情也能兼顧公平與效率。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù) 非競(jìng)爭(zhēng)性 非排他性 供給

一、公共服務(wù)與“兩性”

現(xiàn)代福利經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人物薩繆爾森在《公共支出的純粹理論》中提出了公共物品的概念：任何人消費(fèi)這種物品不會(huì)導(dǎo)致他人對(duì)該物品消費(fèi)的減少。所以，根據(jù)薩繆爾森的公共物品理論，具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的公共物品即為公共服務(wù)。1斯蒂格利茨、曼庫爾·奧爾森與薩繆爾森的看法類似。

但是，同樣是蘋果，市場(chǎng)上的蘋果和政府救濟(jì)窮人時(shí)候的慰問品的蘋果，政府采購的軍火和市場(chǎng)交易的軍火，其性質(zhì)卻相距甚遠(yuǎn)。還比如，鋼鐵被用作國防產(chǎn)品時(shí)，具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性等特殊性，但如果被用作于私人小轎車的原材料時(shí)，它在消費(fèi)上就具有嚴(yán)格的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性等。

馬克思認(rèn)為公共服務(wù)是一種社會(huì)共同需要。也就是說，公共服務(wù)并非是像薩繆爾森所說的是由于非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性才成為公共服務(wù)，而是成為公共服務(wù)之后才具有了兩性。

二、供給的“支付”與“生產(chǎn)”

以前學(xué)者對(duì)基本公共服務(wù)供給的研究，大多以市場(chǎng)失靈和政府失靈為基礎(chǔ)，集中討論不同供給主體在供給中的互補(bǔ)必要性，是以供給效率為中心，研究的是如何更好的“生產(chǎn)”，希望通過不同主體之間的合作供給達(dá)到供給效果的最佳。比如公共服務(wù)的市場(chǎng)化，政府采購的效率等等。但是，公共服務(wù)的供給包括了兩個(gè)方面的含義，其一是支付，也就是供給主體對(duì)公共服務(wù)負(fù)擔(dān)成本，通過法律或者道德的強(qiáng)制手段獲得資金（如稅收），以支持公共服務(wù)的費(fèi)用，并向生產(chǎn)者付費(fèi)。支付又可以分為最終支付和中間支付，比如村委會(huì)用村民集資的方式修建娛樂健身設(shè)施，村委會(huì)就只是作為中間支付的主體進(jìn)行采購招標(biāo)尋找具體的生產(chǎn)者，而最終支付主體仍是村民自己。從這個(gè)意義上而言，所有的公共服務(wù)的成本負(fù)擔(dān)都是由個(gè)人承擔(dān)最終支付責(zé)任，只能說是由于直接支付和間接支付的不同情況下，有些公共服務(wù)是選擇政府或者所在組織來進(jìn)行中間支付而已，這也就可以說明為什么并非只有財(cái)政預(yù)算支付的服務(wù)才是公共服務(wù)。其二是生產(chǎn)，也就是從支付者手中獲得資金來具體提供產(chǎn)品和服務(wù)，而不承擔(dān)相應(yīng)成本，其追求的是效率為核心，人們歷來探討的公共服務(wù)的“供給”大多指的就是其具體服務(wù)的生產(chǎn)。支付與生產(chǎn)，有時(shí)候是同一個(gè)主體，如單一支付主體下的政府，有時(shí)候由又會(huì)分別由不同主體各自負(fù)責(zé)，這取決于公共服務(wù)的類型。不同公共服務(wù)，其供給主體不同，自然其成本分擔(dān)也就各異，必須根據(jù)公共服務(wù)的不同供給主體，逐一具體考量。

三、公共服務(wù)供給模式

成本分擔(dān)，學(xué)界的研究通常是從政府、企業(yè)和個(gè)人三個(gè)主體出發(fā)，看各自在基本公共服務(wù)供給中承擔(dān)的成本比例，并且以此為標(biāo)準(zhǔn)劃分基本公共服務(wù)的成本分擔(dān)模式。政府分擔(dān)比例較大的為一類，企業(yè)和個(gè)人分擔(dān)較多的為另一類。然而，這種研究視角只是從表面上看待成本分擔(dān)問題，并未觸及問題的本質(zhì)。表面上政府承擔(dān)更多或企業(yè)和個(gè)人承擔(dān)更多，都是在稅收等再分配行為之后形成的分擔(dān)結(jié)果。事實(shí)上，無論是哪一種模式，其基本公共服務(wù)供給的資金來源都是企業(yè)和個(gè)人。因?yàn)檎⒉荒茏约荷X來提供基本公共服務(wù)。政府所使用的資金同樣來自企業(yè)和個(gè)人或稅或費(fèi)的繳納。認(rèn)為政府承擔(dān)基本公共服務(wù)成本更多，只是政府較多的通過一般稅收的形式籌集資金來提供基本公共服務(wù)。說企業(yè)和個(gè)人承擔(dān)更多，則是政府沒有提前將這部分資金從企業(yè)和個(gè)人處集中到自己手中，而是在提供基本公共服務(wù)時(shí)要求企業(yè)和個(gè)人承擔(dān)成本。因此，探討成本分擔(dān)問題的重點(diǎn)不是政府、企業(yè)和個(gè)人在基本公共服務(wù)供給中支出占比的考察。

人們研究成本分擔(dān)，無非是要解決基本公共服務(wù)供給中的兩大問題——公平和效率?；竟卜?wù)成本分擔(dān)問題的關(guān)鍵不是由誰承擔(dān)，而是如何承擔(dān)，即通過不同分擔(dān)路徑的選擇來平衡基本公共服務(wù)供給中公平和效率的關(guān)系。

（一）先公平后責(zé)任

“先公平后責(zé)任”是指政府在提供基本公共服務(wù)時(shí)先不問責(zé)任，即不要求受益對(duì)象付出相應(yīng)的成本，而是按照公平的要求面向全體企業(yè)和個(gè)人提供基本公共服務(wù)，然后再通過一般稅收的形式來分?jǐn)偝杀?。這一分擔(dān)路徑按照傳統(tǒng)的成本分擔(dān)研究視角，通常會(huì)被劃為政府分擔(dān)成本更多的一類。然而，政府分擔(dān)成本這一說法并不十分妥帖。責(zé)任終歸由企業(yè)和個(gè)人承擔(dān)。只是在“先公平后責(zé)任”的成本分擔(dān)路徑下責(zé)任分?jǐn)傇谪?cái)政上的順序相對(duì)靠后。

（二）先責(zé)任后公平

“先責(zé)任后公平”路徑在公平和責(zé)任的財(cái)政順序上與“先公平后責(zé)任”路徑恰恰相反。在這一路徑下先講求的是責(zé)任，政府先要求受益人承擔(dān)責(zé)任，然后才提供與責(zé)任相對(duì)應(yīng)的基本公共服務(wù)。例如，在實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)模式的國家，社會(huì)保障受益人必須先要承擔(dān)社會(huì)保障責(zé)任，也就是繳稅或繳費(fèi)，然后才能獲得社會(huì)保障。美國的薪給稅就是最好的例子。如果在工作期間沒有繳納薪給稅，退休后是無法享受基本養(yǎng)老金和醫(yī)療保障的。即便是繳納過薪給稅，只要沒有交夠季度，退休后也要補(bǔ)上不足的部分才行。可見，受益人承擔(dān)的責(zé)任和他所獲得的基本公共服務(wù)具有相當(dāng)嚴(yán)格的對(duì)應(yīng)性?！跋蓉?zé)任后公平”成本分擔(dān)路徑避免了平均化現(xiàn)象，充分體現(xiàn)出受益者支付原則。

“先公平后責(zé)任”和“先責(zé)任后公平”兩條路徑的劃分抓住了基本公共服務(wù)成本分擔(dān)的本質(zhì)。對(duì)于不同的國家和不同的基本公共服務(wù)項(xiàng)目，成本分擔(dān)路徑的選擇是各異的。一個(gè)國家并不是所有基本公共服務(wù)的成本分擔(dān)都要依照同一種路徑，而是根據(jù)該國政府的財(cái)力、政策目標(biāo)和具體基本公共服務(wù)項(xiàng)目的特點(diǎn)進(jìn)行選擇。兩種分擔(dān)路徑從整體上看并不存在誰優(yōu)誰劣的問題，各自的長短處只存在于既定的時(shí)間、空間和條件下。

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