文〡上海申通地鐵資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司 溫玉君

上海軌道交通上蓋物業(yè)綜合開發(fā)的實(shí)踐與探索

文〡上海申通地鐵資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司 溫玉君

二十年來，上海軌道交通從無到有、從線到網(wǎng)，在城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用。上海軌道交通上蓋及周邊土地的物業(yè)開發(fā)隨著網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的推進(jìn)，取得了一定的進(jìn)展，也逐步認(rèn)識到：抓住機(jī)遇探索加大對軌道交通土地的集約利用，有利于城市功能布局的完善，有利于促進(jìn)軌道交通企業(yè)的良性發(fā)展。

為此，申通地鐵積極研究在公開平等的市場競爭環(huán)境下，進(jìn)一步發(fā)揮軌道交通企業(yè)的技術(shù)與資源優(yōu)勢，依托和引進(jìn)社會專業(yè)資源，探索實(shí)施具有上海特點(diǎn)的軌道交通沿線土地資源開發(fā)模式。下面將從上海軌道交通上蓋物業(yè)開發(fā)現(xiàn)狀、機(jī)遇和關(guān)鍵矛盾等方面進(jìn)行剖析，全面分析申通地鐵作為軌道交通上蓋及周邊土地開發(fā)主體的核心優(yōu)勢和定位，并結(jié)合開發(fā)過程中合作和融資方面的經(jīng)驗(yàn)，全面闡述申通地鐵在上蓋物業(yè)開發(fā)過程中的實(shí)踐和探索。

01 基本情況

在上海市委、市政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，近年來上海全力推進(jìn)軌道交通建設(shè)。截至2016年底，共開通線路15條（含磁懸?。?，全網(wǎng)運(yùn)營線路總長617公里，車站366座，日均客流達(dá)到902萬人次，工作日客流超過1000萬人次，單日最高客流達(dá)到1152.29萬人次。上海軌道交通共有已建、在建及規(guī)劃建設(shè)停車場36座，總占地面積約1000公頃。軌道交通基本網(wǎng)絡(luò)的形成在緩解城市交通壓力、改善城市環(huán)境、促進(jìn)城市空間布局優(yōu)化和功能提升等方面發(fā)揮了積極作用。

自2006年始，申通地鐵積極參與地鐵上蓋物業(yè)綜合開發(fā)，建成及在建停車場上蓋有吳中路停車場、金橋停車場、徐涇停車場、港城路停車場、航頭停車場、元江路停車場等；站點(diǎn)上蓋有衡山路12號至尊酒店、后灘站環(huán)通商業(yè)廣場、漢中路站綜合交通樞紐、徐涇北城站綜合交通樞紐等項(xiàng)目；地下空間有江灣體育場站地下空間、豫園站地下大通道。截至2016年度累計(jì)獲得15塊土地，合作開發(fā)面積近318萬平方米，持有建筑面積近87萬平方米。

02 主要機(jī)遇

上海軌道交通上蓋物業(yè)綜合開發(fā)的機(jī)遇：一是《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（以下簡稱43號文）的出臺帶來機(jī)遇。對地方債從舉債還債主體、資金用途等方面進(jìn)行了全面的規(guī)范，將有利于PPP模式的發(fā)展，有利于申通主導(dǎo)和參與軌道交通場站及周邊土地的開發(fā)。

二是上海市出臺的軌道交通上蓋開發(fā)配套政策的出臺帶來的機(jī)遇。2014年4月，上海市出臺《關(guān)于推進(jìn)上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實(shí)施意見（暫行）》（滬發(fā)改城〔2014〕37號），明確了上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)的主體，其中停車場上蓋開發(fā)以申通為主，同年9月，出臺《上海市軌道交通車輛基地綜合開發(fā)利用建設(shè)導(dǎo)則（試行）》（滬建管聯(lián)〔2014〕737號），包含總則、術(shù)語、規(guī)劃、建筑、交通、市政6個方面，對軌道交通車輛基地上蓋開發(fā)提出了技術(shù)指引和規(guī)范。2016年10月，上海市又出臺了《關(guān)于推進(jìn)本市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實(shí)施意見》（滬府辦〔2016〕79號），在2014年實(shí)施意見的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確軌道交通上蓋綜合開發(fā)各方面推進(jìn)要求。

三是上海土地利用方式向節(jié)約集約方向轉(zhuǎn)變帶來機(jī)遇。上海市新一輪城市總體規(guī)劃提出按照“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高” 的基本要求，嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模，逐年減少新增建設(shè)用地，大力促進(jìn)存量建設(shè)用地盤活利用。

四是城市軌道交通迎來新一輪大發(fā)展帶來機(jī)遇。上海規(guī)劃的線路仍有一定規(guī)模 ，隨著上海軌道交通新一輪建設(shè)規(guī)劃獲得批準(zhǔn)，至2020年將建成800公里的路網(wǎng)。

上海軌道交通上蓋物業(yè)綜合開發(fā)的挑戰(zhàn)包括：軌道交通上蓋物業(yè)開發(fā)依附于軌道交通的建設(shè)，特別是停車場上蓋開發(fā)是在原有的軌道交通停車場上建設(shè)一塊新的土地，需要在軌道交通建設(shè)的同時完成上部開發(fā)的樁基和轉(zhuǎn)換層等預(yù)留結(jié)構(gòu)。有兩條主線需要同步完成才可能進(jìn)行上蓋開發(fā)，一條線是投資主體和資金來源的同步確立。由于上蓋開發(fā)預(yù)留結(jié)構(gòu)所需要的資金量巨大，在現(xiàn)有體制下，不可挪用或借用軌道交通建設(shè)資金，因此需要在軌道交通建設(shè)投資主體確立的同時也要確立開發(fā)預(yù)留結(jié)構(gòu)的投資主體和資金來源。第二條線是設(shè)計(jì)的同步。在軌道交通初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)的同時，需要同時完成預(yù)留結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，這就需要上部開發(fā)的方案事實(shí)上要早于軌道交通方案的穩(wěn)定，其中政府必須將該軌道交通上蓋地塊的控制性詳細(xì)規(guī)劃早于軌道交通專項(xiàng)選線規(guī)劃完成。

而目前的狀況是，軌道交通開工建設(shè)時軌道交通專項(xiàng)規(guī)劃早已完成，大約半年左右就能完成所需要的國有土地劃撥，一年左右完成動遷，一年半左右即可完成土地前期工作，而地鐵建設(shè)方可以利用這一年半時間進(jìn)行地鐵建設(shè)設(shè)計(jì)，完成施工圖設(shè)計(jì)，因此地鐵一年半左右就可進(jìn)入實(shí)質(zhì)性開工。而地鐵上蓋綜合開發(fā)的地塊控制性詳細(xì)規(guī)劃可能需要一年才能完成，由于屬于經(jīng)營性土地，因此還需要經(jīng)過一年左右時間才能確定開發(fā)主體，開發(fā)主體根據(jù)規(guī)劃進(jìn)行方案穩(wěn)定和設(shè)計(jì)時間至少還應(yīng)有一年，因此開發(fā)方案的穩(wěn)定和落實(shí)應(yīng)該在三年以后，根本無法做到同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)。

03主要實(shí)踐

找準(zhǔn)項(xiàng)目的開發(fā)定位和經(jīng)營模式。城軌交通場站上蓋及周邊土地資源是上海這個特大型城市的不可再生的珍貴資源。為實(shí)現(xiàn)土地資源開發(fā)的價(jià)值最大化，必須結(jié)合開發(fā)物業(yè)所處的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境，選擇符合城市發(fā)展的開發(fā)定位和經(jīng)營模式。

尋找項(xiàng)目的專業(yè)伙伴和合作方式。申通資產(chǎn)公司在場站上蓋物業(yè)開發(fā)中，定位于一級半開發(fā)主體，要達(dá)成高端品牌、精品細(xì)目的市場戰(zhàn)略定位，深知需要整合和發(fā)揮市場各專業(yè)企業(yè)的優(yōu)勢。為此，一方面，在地區(qū)控詳規(guī)劃調(diào)整中積極深入的配合政府進(jìn)行上蓋項(xiàng)目的控規(guī)編制或調(diào)整，通過引進(jìn)國際方案征集，國際知名咨詢機(jī)構(gòu)參與規(guī)劃方案研究，結(jié)合車場開發(fā)進(jìn)行相應(yīng)的結(jié)構(gòu)預(yù)留，確保規(guī)劃設(shè)計(jì)理念先進(jìn)、專業(yè)；另一方面，為了提升綜合開發(fā)效率、提升綜合開發(fā)物業(yè)的品質(zhì)，積極尋找最專業(yè)最優(yōu)秀的優(yōu)質(zhì)開發(fā)企業(yè)，準(zhǔn)確定位、專業(yè)設(shè)計(jì)，形成雙贏。

探索項(xiàng)目滾動開發(fā)的持續(xù)發(fā)展模式。申通資產(chǎn)公司依托地鐵建設(shè)的先天優(yōu)勢條件，對地鐵停車場及地鐵沿線周邊土地，在集約土地的理念指導(dǎo)下，進(jìn)行全面系統(tǒng)的梳理，并結(jié)合周邊的規(guī)劃及發(fā)展情況，劃分出近期開發(fā)及遠(yuǎn)期開發(fā)的土地。公司制定有合理的土地開發(fā)利用計(jì)劃，按照一年獲取1-2幅土地的速度，循序漸進(jìn)在拿地的同時，規(guī)劃好第二年、第三年甚至五年后的開發(fā)項(xiàng)目。

尋求政府部門政策創(chuàng)新的大力支持。為了破解監(jiān)管面臨的政策難題，資產(chǎn)公司在集團(tuán)相關(guān)部門的配合和積極調(diào)研下大膽創(chuàng)新，2014年上海市有關(guān)部門出臺的《關(guān)于推進(jìn)上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實(shí)施意見》，在規(guī)劃編制、土地出讓等方面做出了創(chuàng)新，明確上海市軌道交通場站與周邊土地綜合開發(fā)利用進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、土地可以以協(xié)議方式出讓、充分發(fā)揮軌道交通建設(shè)主體的優(yōu)勢、鼓勵參與開發(fā)、場站及周邊開發(fā)收益用于支持軌道交通可持續(xù)發(fā)展。目前，市相關(guān)部門正對該實(shí)施意見作進(jìn)一步修訂。根據(jù)文件精神，在徐涇停車場項(xiàng)目的土地供應(yīng)方式上進(jìn)行了創(chuàng)新，將未開工建設(shè)的軌道交通停車場用地帶條件招標(biāo)出讓，明確各自主體關(guān)系，使軌道交通與上蓋開發(fā)“同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)”，密切結(jié)合，大大理順了規(guī)劃審批和建設(shè)管理程序，更通過同步優(yōu)化開發(fā)方案，節(jié)約了建設(shè)時間和建設(shè)成本，效果十分顯著。

研究制定上蓋物業(yè)開發(fā)的建設(shè)技術(shù)規(guī)范。在城市軌道交通上蓋物業(yè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)和規(guī)劃中，發(fā)現(xiàn)有許多技術(shù)要求與現(xiàn)行規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、管理規(guī)定不配套，政府審批也難以突破。為此，上海市政府相關(guān)部門與申通地鐵一起到北京、香港、深圳等城市進(jìn)行調(diào)研，學(xué)習(xí)、尋找對策。2014年，在申通集團(tuán)支持下，與上海市建管委、交通委、規(guī)土局、環(huán)保局、消防局等職能部門一起，聯(lián)合制定了《上海市軌道交通車輛基地綜合開發(fā)利用建設(shè)導(dǎo)則》，明確軌道交通停車場上蓋開發(fā)建設(shè)要求，在現(xiàn)行規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、管理規(guī)定的基礎(chǔ)上，針對軌道交通車場上蓋開發(fā)的特殊性，在規(guī)劃、建筑、交通、市政設(shè)施、建設(shè)管理等多方面制定了針對性的具體的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

創(chuàng)新上蓋開發(fā)資金的融資形式與渠道。由于軌道交通上蓋開發(fā)資金需求大，而上海軌道交通的建設(shè)資金與上蓋物業(yè)的開發(fā)資金是相互獨(dú)立的。在上蓋物業(yè)開發(fā)中，應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分兩類資金，軌道交通建設(shè)的資金絕對不直接用于上蓋開發(fā)項(xiàng)目。上蓋開發(fā)的資金來源必須拓展渠道，為此，應(yīng)進(jìn)行多種創(chuàng)新。在徐涇停車場項(xiàng)目開發(fā)中，通過在自貿(mào)區(qū)發(fā)起成立了上海軌道交通上蓋開發(fā)私募基金，募集40億元人民幣用于軌道交通上蓋開發(fā)。在金橋停車場項(xiàng)目開發(fā)中，引進(jìn)了國開行為首的銀團(tuán)貸款，總額達(dá)100億元人民幣，利率下浮10%。此外，還組合了銀行借款、短融、中票、私募融資、融資租賃等等，用多樣化的融資形式和融資渠道解決開發(fā)資金問題。“十二五”期間，在上蓋物業(yè)開發(fā)中，融資總計(jì)達(dá)到140.9億元人民幣， “十三五”期間，預(yù)計(jì)還將融資190億元人民幣。

打造一支綜合高效的專業(yè)開發(fā)團(tuán)隊(duì)。結(jié)合申通資產(chǎn)公司對自身一級半開發(fā)商的定位，公司有效抓住物業(yè)開發(fā)產(chǎn)業(yè)鏈中開發(fā)前期的核心部分，著力配合培養(yǎng)了一支有自身專業(yè)能力及高效整合能力的專業(yè)團(tuán)隊(duì)，既對上蓋物業(yè)開發(fā)總體規(guī)劃、前期項(xiàng)目定位研究策劃、項(xiàng)目財(cái)務(wù)評估測算、方案設(shè)計(jì)等專業(yè)能力突出，也對規(guī)劃協(xié)調(diào)、開發(fā)合作、運(yùn)營管理等方面有著豐富的整合經(jīng)驗(yàn)。

04 相關(guān)政策建議

城市軌道交通上蓋物業(yè)綜合開發(fā)工作，如何在確保網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營安全的前提下，實(shí)現(xiàn)開發(fā)收益與公共交通服務(wù)效益相結(jié)合，是需要認(rèn)真思考的命題。因此，應(yīng)努力適應(yīng)軌道交通上蓋開發(fā)的政策調(diào)整形勢，顧大局、重政策、謀開發(fā)。當(dāng)前，上海軌道交通上蓋物業(yè)開發(fā)正逐步從“以商業(yè)開發(fā)為主”向“租售并重、兩益相和”的轉(zhuǎn)變，擬實(shí)施以公共租賃房和區(qū)域城市綜合體為主要特征的建設(shè)開發(fā)模式，力爭在獲得軌道交通開發(fā)收益的同時，確保軌道交通作為公共交通服務(wù)體系產(chǎn)生良好社會效益的有效融合。因此，提出如下建議：

關(guān)于項(xiàng)目規(guī)劃的“兩規(guī)合一”。建議將擬開發(fā)的場站土地綜合開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃和軌道交通選線專項(xiàng)規(guī)劃“兩規(guī)合一”。從源頭上做到建設(shè)項(xiàng)目與上蓋物業(yè)開發(fā)項(xiàng)目的同步，在各城市編制城市總體規(guī)劃階段，或區(qū)域地塊的控詳規(guī)劃階段，將場站上蓋開發(fā)可行性納入其中，對于有條件開發(fā)的場站提前做好規(guī)劃預(yù)留。

關(guān)于項(xiàng)目開發(fā)的“主體定位”。由于在城軌交通場站上蓋進(jìn)行開發(fā)，需軌道交通企業(yè)提供場地、設(shè)計(jì)方案調(diào)整、技術(shù)對接和結(jié)構(gòu)預(yù)留施工等大量工作，同時必須確保軌道交通功能及安全，發(fā)揮好軌道交通的主體作用。場站開發(fā)同樣需要給予企業(yè)相應(yīng)的開發(fā)主體身份和利益保障。

關(guān)于項(xiàng)目獲取的“土地政策”。場站上蓋開發(fā)，一般蓋下部分均為市政基礎(chǔ)設(shè)施，蓋上部分為市場化開發(fā)內(nèi)容，作為綜合性項(xiàng)目，涉及土地復(fù)合利用、分層確定規(guī)劃用地屬性、合理確定土地獲取方式等規(guī)劃土地方面的具體政策，建議國家層面進(jìn)一步加強(qiáng)指導(dǎo)，研究形成相關(guān)政策。

關(guān)于運(yùn)營安全的“保障措施”。在城軌交通場站開發(fā)中，尤其在已運(yùn)營場站上開發(fā)，安全保障是至關(guān)重要的，需要對安全問題建立相關(guān)保障措施。為此，建議各相關(guān)方面務(wù)必要高度重視上蓋物業(yè)開發(fā)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范配套，并加強(qiáng)監(jiān)管，確保開發(fā)項(xiàng)目和運(yùn)營線路的雙安全。

溫玉君，博士研究生學(xué)歷，2004年獲美國紐約州立大學(xué)（布法羅）土木工程系博士學(xué)位，高級工程師(教授級)，現(xiàn)任上海申通地鐵資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司總工程師。