付雙艷

摘 要：土地是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的重要物質(zhì)生產(chǎn)資料，農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)管理關(guān)系著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展與農(nóng)村承包土地制度的穩(wěn)定和完善。本文以“農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)”為主要研究對象，對當(dāng)前云南省保山市隆陽區(qū)農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)中存在的問題進(jìn)行深入、細(xì)致的分析與研究，并就農(nóng)村承包土地管理機(jī)構(gòu)、流轉(zhuǎn)機(jī)制、合理規(guī)劃農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局、農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)信息平臺建設(shè)提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村承包土地；土地流轉(zhuǎn)；流轉(zhuǎn)管理

為全面推進(jìn)隆陽區(qū)高原特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)全區(qū)農(nóng)村承包土地依法、合理、規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)，建立健全農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，加快農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營進(jìn)程，保障農(nóng)民增收各項(xiàng)政策措施順利實(shí)施，作者對隆陽區(qū)農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)情況做了專項(xiàng)調(diào)查，為今后的農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)管理規(guī)范化提供借鑒。

一、隆陽區(qū)基本情況

隆陽區(qū)位于云南省西部，橫斷山南段。全區(qū)地跨東經(jīng)98°43′—99°26′，北緯24°46′—25°38′。地處怒江山脈尾部、高黎貢山山脈之中，鑲嵌于瀾滄江、怒江之間。全區(qū)總幅員面積為5011平方千米，其中山區(qū)、半山區(qū)占總面積的92.6%。全區(qū)有14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2個辦事處，2個園區(qū)管委會。3083個村民小組。農(nóng)業(yè)人口78.7343萬人，農(nóng)戶21.5697萬戶。全區(qū)耕地面積64.6358畝，承包耕地面積57.1825萬畝。

二、隆陽區(qū)農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀和特點(diǎn)

1.隆陽區(qū)農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀。2016年上半年，農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)總面積63119畝，占承包耕地面積571825畝的11.04%，流轉(zhuǎn)出承包土地的農(nóng)戶數(shù)24485戶，占總戶數(shù)的11.35%。其中：轉(zhuǎn)包18593畝，轉(zhuǎn)讓1707畝，互換3043畝，出租32268畝，股份合作765畝，其他形式6743畝。一是按流轉(zhuǎn)去向劃分：流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的36187畝，流轉(zhuǎn)入農(nóng)民專業(yè)合作社的8639畝，流轉(zhuǎn)入企業(yè)的10671畝，流轉(zhuǎn)出其他主體的7622畝；二是按流轉(zhuǎn)經(jīng)營規(guī)模劃分：流轉(zhuǎn)經(jīng)營50畝以下的27609畝，流轉(zhuǎn)經(jīng)營50-100畝的19733畝，流轉(zhuǎn)經(jīng)營100-300畝的8944畝，流轉(zhuǎn)經(jīng)營300-500畝4608畝，流轉(zhuǎn)經(jīng)營500-1000畝的1025畝，流轉(zhuǎn)經(jīng)營1000畝以上的1200畝。

2.隆陽區(qū)農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)特點(diǎn)。近幾年，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐加快，國家各項(xiàng)惠農(nóng)政策的落實(shí)，社會主義新農(nóng)村正在日新月異的變化，農(nóng)村的勞動力逐漸被解放出來，有些村甚至成了“386199”村，加之農(nóng)業(yè)種植效益低，導(dǎo)致很多農(nóng)村耕地出現(xiàn)季節(jié)性休耕現(xiàn)象。同時也涌現(xiàn)出一批種田能手，種養(yǎng)大戶，他們掌握先進(jìn)的種植技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，能夠通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得較好的收益。一個區(qū)域聚集相同農(nóng)作物種植，形成規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局，帶動了整個產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，產(chǎn)生規(guī)模效益，同時加快了對農(nóng)村承包耕地的適度經(jīng)營規(guī)模流轉(zhuǎn)的市場需求。隆陽區(qū)農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)歸納如下：

（1）一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》提出發(fā)揮多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營引領(lǐng)作用，以便更合理的優(yōu)化、配置農(nóng)村承包土地資源，達(dá)到優(yōu)質(zhì)、高效、合理利用。隆陽區(qū)在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局同時，農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)面積呈逐年遞增趨勢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，隆陽區(qū)18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)情況為：2010年流轉(zhuǎn)面積24172畝，占承包耕地面積575033畝的4.2%；2014年流轉(zhuǎn)面積44168畝，占總耕地面積572250畝的7.7畝%；2015年，流轉(zhuǎn)面積48390，占總耕地面積571825畝的8.5%；2016年上半年流轉(zhuǎn)面積占總耕地面積的11.04%。在短短5年時間內(nèi)，農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)增長的6%以上。目前，隆陽區(qū)正在落實(shí)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目還有3個萬畝生態(tài)恢復(fù)工程：萬畝青華海生態(tài)濕地恢復(fù)；萬畝生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)園；萬畝東山生態(tài)恢復(fù)工程。未來幾年，隆陽區(qū)的經(jīng)濟(jì)將實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局更加合理，農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)將呈現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營趨勢。

（2）各級領(lǐng)導(dǎo)高度重視，積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，促進(jìn)了農(nóng)村承包土地依法、合理、規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)。目前，隆陽區(qū)農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)方面還沒有出臺正式的相關(guān)扶持政策，與其它發(fā)達(dá)地區(qū)在管理水平、經(jīng)驗(yàn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式等方面還存在很大差距。為吃透中央政策精神，準(zhǔn)確把握農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)政策界限，怎樣更有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，區(qū)委區(qū)政府曾多次組織區(qū)鄉(xiāng)兩級領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)人員外出取經(jīng)考察，并通過招商引資項(xiàng)目引進(jìn)多家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)。在農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)過程中，政府在引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局中起主導(dǎo)作用。區(qū)鄉(xiāng)兩級成立了農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)中心，其職責(zé)主要有：建立農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)臺帳；調(diào)處農(nóng)村承包土地糾紛；規(guī)范流轉(zhuǎn)合同格式及條款；明確雙方的權(quán)利義務(wù)；合理界定流轉(zhuǎn)費(fèi)用；提供農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)資源等。

（3）農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)對象多元化。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對象不再是單純的農(nóng)民或企業(yè)。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各種農(nóng)村新型經(jīng)營主體迅速崛起，農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)對象和范圍增多。2016年，隆陽區(qū)轄區(qū)內(nèi)在工商部門登記注冊的各類農(nóng)民專業(yè)合作社就有799個；市級農(nóng)業(yè)部門認(rèn)定的家庭農(nóng)場16個，龍頭企業(yè)45個；還有各種規(guī)模不一的生態(tài)旅游農(nóng)業(yè)莊園和農(nóng)家樂等，農(nóng)業(yè)新興主體的增多，增強(qiáng)了農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)的需求，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展。

三、隆陽區(qū)農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)中存在的問題

1995年，隆陽區(qū)完成了農(nóng)村承包土地二輪換證工作，2007年，隆陽區(qū)完成了農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)證補(bǔ)換發(fā)工作。農(nóng)民對農(nóng)村承包土地有了農(nóng)業(yè)承包合同和承包經(jīng)營權(quán)證書。所有權(quán)，承包權(quán)，經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，放活了農(nóng)村土地承包政策，解放了農(nóng)民富余勞動力，農(nóng)民可以根據(jù)自己的愿意進(jìn)行依法、規(guī)范、合理流轉(zhuǎn)。但農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)的過程中也存在許多問題。

1.農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)管理中心的機(jī)構(gòu)及人員職責(zé)不明確。一是農(nóng)村承包土地管理應(yīng)該是以政府為主體的權(quán)威機(jī)構(gòu)，行使行政職責(zé)。歷年來，隆陽區(qū)農(nóng)村經(jīng)營管理站負(fù)責(zé)農(nóng)村承包土地管理及土地流轉(zhuǎn)方面的業(yè)務(wù)工作，而隆陽區(qū)農(nóng)村經(jīng)營管理站為事業(yè)編制的二級站所，干部編制為事業(yè)身份，在行政執(zhí)法和管理過程中，執(zhí)法主體不合法。二是隆陽區(qū)2015年底成立了區(qū)鄉(xiāng)兩級農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)中心。由于機(jī)構(gòu)改革問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村承包土地管理工作沒有明確的機(jī)構(gòu)和固定專人，導(dǎo)致農(nóng)村承包土地管理和農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)工作體制不順。原鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站人員被打亂安置于各個站所，農(nóng)村土地管理工作無專人辦理。農(nóng)經(jīng)業(yè)務(wù)工作處于青黃不接階段，新人對農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作不熟悉，政策不清，業(yè)務(wù)技能生疏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)干部的工作現(xiàn)狀基本都是：領(lǐng)導(dǎo)安排干什么就干什么，哪頭急抓哪頭。特別是年底，事情多，有的身兼數(shù)職，疲于應(yīng)付，對業(yè)務(wù)工作基本無時間無精力處理，更別說主動在業(yè)務(wù)工作上有所作為。

2.農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)工作管理中的缺陷。一是由于機(jī)構(gòu)和人員混亂，鄉(xiāng)村兩級對農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)管理重要性認(rèn)識不夠，農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)底子不清，臺帳不健全。二是流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，流轉(zhuǎn)合同檔案沒有分級存檔。三是隆陽區(qū)農(nóng)村土地承包糾紛沒有專門仲裁機(jī)構(gòu)裁決，產(chǎn)生矛盾糾紛，農(nóng)民只能四處上訪或到法院起訴，很多糾紛都沒得到妥善解決。四是流轉(zhuǎn)費(fèi)用沒有具體衡量標(biāo)準(zhǔn)。五是對流轉(zhuǎn)期限內(nèi)，改變承包耕地用途或四至界限，耕地的恢復(fù)問題等沒有明確規(guī)定。

3.農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)受產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜多樣制約，難以形成規(guī)模經(jīng)營。隆陽區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)：糧食、蔬菜、煙草、甘蔗。特色產(chǎn)業(yè)：咖啡、小綠豆、茶葉、蠶桑、食用菌、中藥村、水果等。由于受氣候和地域的限制，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多樣性。目前全區(qū)蔬菜、蠶桑種植形成了一定的規(guī)?；皇秤镁a(chǎn)加銷一體格局基本形成；甘蔗受國際市場影響，糖價下跌，種植效益低，農(nóng)民種植意愿不強(qiáng)，行業(yè)不景氣；咖啡種植雖然歷史悠久，品質(zhì)口感俱佳，但咖啡生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)多，品牌繁多，文化底蘊(yùn)不強(qiáng)，難以形成區(qū)域性公用品牌，產(chǎn)業(yè)特色不突出。諸此種種，盡管在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上有一定規(guī)模優(yōu)勢，但產(chǎn)業(yè)布局小而全，多而雜，難以形成有效的產(chǎn)業(yè)鏈，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模化也受制約。

四、隆陽區(qū)農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)工作建議

1.成立以政府為主體的農(nóng)村承包土地管理機(jī)構(gòu)，建立健全區(qū)、鄉(xiāng)、村三級農(nóng)村承包土地管理檔案、臺帳資料。切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)管理的宣傳，指導(dǎo)，監(jiān)督工作?！叭r(nóng)”工作是基層的工作重心，農(nóng)村承包土地制度的穩(wěn)定是“三農(nóng)”工作的基礎(chǔ)，各級黨委政府要切實(shí)抓好農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)管理工作，以推進(jìn)農(nóng)村承包土地確權(quán)頒證為契機(jī)，妥善安排好人員分工，明確職責(zé)。

2.建立健全農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)的常規(guī)運(yùn)行機(jī)制。中央高度重視農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)管理工作，曾三令五申加強(qiáng)農(nóng)村承包土地管理，各地在具體執(zhí)行農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)政策過程中要與中央政策保持高度一致，本著透明、公正、公開的原則，在不損害農(nóng)民既得利益的前提下，合理引導(dǎo)農(nóng)村承包土地規(guī)范流轉(zhuǎn)。

3.合理規(guī)劃農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局。根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特色合理規(guī)劃適合本轄區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局，因地制宜，著眼長遠(yuǎn)，合理調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。帶動農(nóng)民增收致富，推動地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，通過農(nóng)村承包土地的合理流轉(zhuǎn)，高效、合理利用土地資源，最后達(dá)共贏局面。

4.加強(qiáng)農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)信息平臺建設(shè)，充分利用農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)資源，整合各項(xiàng)資源，優(yōu)化配置。一是積極引進(jìn)有實(shí)力的企業(yè)從事農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，通過大規(guī)模的農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，促進(jìn)土地、資金、技術(shù)、勞動力等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素合理流動和優(yōu)化組合。二是積極培育農(nóng)村能人大戶和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，帶動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)化化經(jīng)營。三是積極引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和設(shè)施，加大農(nóng)業(yè)機(jī)械化推廣力度，改進(jìn)優(yōu)良品種，提高農(nóng)產(chǎn)品科技含量，增加農(nóng)產(chǎn)品高附加值和市場競爭力。四是提升人文素質(zhì)，創(chuàng)造文化底蘊(yùn)，將特色農(nóng)產(chǎn)品打出區(qū)域性公用品牌。