龔宏齡

摘 要：政策從出臺到普及有一個逐步擴(kuò)散的過程，其中區(qū)域內(nèi)縱向擴(kuò)散受不同層級政策主體及其相互之間關(guān)系的影響。在農(nóng)村地區(qū)，文本性的政策內(nèi)容傳達(dá)至基層政府及基層干部后“懸浮”難以下沉，使底層受眾對政策了解不充分、對基層政策傳播工作不滿意、行動上的政策響應(yīng)度較弱。分析表明，干群關(guān)系疏離、意見領(lǐng)袖“位移”、農(nóng)民缺乏主動獲取政策信息的動力和能力、基層政策傳播者缺位是導(dǎo)致農(nóng)村政策“懸浮”的重要原因。因此，需要從發(fā)揮傳統(tǒng)組織傳播機(jī)制的作用、引導(dǎo)大眾傳媒發(fā)揮在農(nóng)村政策傳播中的積極功能、完善農(nóng)村政策信息反饋機(jī)制、提升受眾獲取政策信息的能力和動力等方面加以改進(jìn)，以促進(jìn)多方政策主體的信息流通與互動。

關(guān)鍵詞：政策傳播；政策“懸浮”；宅基地退出；傳播機(jī)制

中圖分類號：F320.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2017）02-0051-07

一、問題的提出

區(qū)域內(nèi)政策擴(kuò)散指的是政策在該區(qū)域內(nèi)自上而下的縱向擴(kuò)散，它呈現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)者追隨者”的層級效應(yīng)[1]。需要借助一定的傳播活動使政策信息在層級組織之間及組織與個人之間傳遞、流動和共享，使政策獲得受眾的理解與認(rèn)同。

在農(nóng)村區(qū)域，存在這樣一種較為普遍的現(xiàn)象：針對農(nóng)村改革與發(fā)展重大問題，文本性的政策內(nèi)容傳達(dá)至基層后“懸浮”，導(dǎo)致一些政策在農(nóng)民群體中的知曉程度十分有限。不僅影響農(nóng)民對政策的理解與認(rèn)同，妨礙政策有效執(zhí)行，還導(dǎo)致農(nóng)村基層社會干群關(guān)系對立，嚴(yán)重弱化了農(nóng)民對基層政府和鄉(xiāng)村干部的認(rèn)同和信任?！盎鶎诱?quán)與農(nóng)民的信任關(guān)系是國家與農(nóng)民關(guān)系的重要前提，沒有二者的互信，公共政策在基層將面臨有效執(zhí)行的社會基礎(chǔ)不足困境，國家也不可能實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村的有效治理”[2]。

鑒于政策傳播在農(nóng)村基層治理中的重要性，近年來，一些學(xué)者嘗試著將二者結(jié)合起來，如從中央與地方政府關(guān)于農(nóng)村政策執(zhí)行的不完全信息動態(tài)博弈分析農(nóng)村政策扭曲問題[3]，指出國家農(nóng)村政策傳播過程中存在失真、流失、截流等信息缺失現(xiàn)象[4]，以及負(fù)面信息封鎖、利益需求信息傳播受阻、大眾傳媒信息低效等障礙[5]，呼吁要防止惠農(nóng)政策“懸空”[6]，構(gòu)建“協(xié)同型”傳播模式以促進(jìn)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治目標(biāo)[7]。已有的研究呈現(xiàn)以傳播者為中心到以農(nóng)民為中心的轉(zhuǎn)型趨勢[8]。這些成果從信息傳播的角度探討了農(nóng)村政策執(zhí)行問題，為農(nóng)村政策失靈問題研究提供了新的視角，但多側(cè)重對農(nóng)村信息傳播問題的現(xiàn)象匯總和總體性描繪，對于農(nóng)村政策“懸浮”問題緣何產(chǎn)生、“懸浮”的具體體現(xiàn)及如何有效克服這種“懸浮”問題等基本內(nèi)容缺乏專辟話題的系統(tǒng)性探討。

鑒于此，筆者從政策傳播的角度對農(nóng)村政策縱向擴(kuò)散中的“懸浮”問題進(jìn)行分析，并結(jié)合實(shí)地調(diào)查資料與數(shù)據(jù)探討導(dǎo)致該問題產(chǎn)生的主要原因，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步探尋防治農(nóng)村政策“懸浮”問題、提升農(nóng)村政策傳播效能的對策。為了剖析和研究該主題，筆者以農(nóng)村宅基地退出政策為例，對該政策在C市多個區(qū)縣農(nóng)村的傳播效果進(jìn)行分析，期望由此見微知著，透視農(nóng)村政策“懸浮”問題的基本內(nèi)容。

二、政策“懸浮”：基于C市宅基地退出政策傳播效果的分析

對于農(nóng)村問題的研究，實(shí)地調(diào)研和田野考察是基石。本文以農(nóng)村宅基地退出政策作為例證進(jìn)行研究，采用問卷調(diào)查和深度訪談的方式獲得該主題研究所需的材料與數(shù)據(jù)。鑒于農(nóng)村宅基地的特殊屬性，農(nóng)村居民是宅基地退出政策的最重要的受眾，因此本研究的調(diào)查對象為農(nóng)村居民。本次調(diào)查共發(fā)放問卷400份，最后獲得有效樣本共計(jì)393份，有效率為98.3%。

政策擴(kuò)散不僅包含政策的單向傳播，也包含政策主體對政策的采納和推行[9]。在傳播學(xué)中，“傳播效果分為三個層面：認(rèn)知、態(tài)度和行動。這三個層面同時也是一個完整意義上的效果形成過程的不同階段”[10]。因此，對農(nóng)村宅基地退出政策“懸浮”問題的測量與研究可以此為基礎(chǔ)歸結(jié)為認(rèn)知效果、態(tài)度評價(jià)和行動支持三個維度，具體調(diào)研與分析結(jié)果如下：

（一）認(rèn)知效果：農(nóng)民對宅基地退出政策了解不充分

政策信息是一種“稀缺”資源，“在政治領(lǐng)域，政策信息占有上的差異意味著權(quán)力的大?。辉诮?jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政策信息的先知、獨(dú)享可能帶來財(cái)產(chǎn)上的獲利；而在社會領(lǐng)域，知曉別人所不知的政策信息常常是具有較強(qiáng)社會影響力的標(biāo)志”[11]。在農(nóng)村地區(qū)，由于社會結(jié)構(gòu)相對封閉，政策信息的這種“稀缺”特性及其影響力進(jìn)一步放大。對于有閑置宅基地尤其有退出意向的人而言，對宅基地退出政策的了解程度直接關(guān)乎其財(cái)產(chǎn)利益。

由于宅基地退出形式多種多樣，該政策實(shí)際上是一個政策體系、政策集群，涵括進(jìn)城落戶農(nóng)民的自愿退出、租賃、作價(jià)入股、置換房產(chǎn)或保險(xiǎn)、復(fù)墾、拆遷征收以及對宅基地“買賣”的限制性約束等一系列具體的政策規(guī)定，這些政策內(nèi)容從不同角度對退出宅基地的條件、方式和補(bǔ)償作了相應(yīng)規(guī)定，為促進(jìn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的宅基地權(quán)益提供了比較全面的政策框架。那么，作為政策受眾的農(nóng)民對這些政策內(nèi)容了解程度如何，調(diào)查情況見表1。

表1結(jié)果顯示，在受訪農(nóng)戶中，對于宅基地“買賣”的限制性規(guī)定，明確表示“沒聽過”的約占六成，“沒聽過”與“不太了解”的占受訪者的將近八成。從受訪農(nóng)戶的反饋來看，農(nóng)村房屋買賣現(xiàn)象時有發(fā)生，根據(jù)“地隨房走”的原則，在買賣房屋的同時宅基地實(shí)際上也一并賣掉了。在這場交易中，買賣雙方通常秉持雙方同意、錢貨兩清的樸實(shí)民間交易原則，對法律層面的限制較少顧及。對于宅基地“出租”，有個別農(nóng)戶表示知道周圍有人出租農(nóng)房給外地人或?qū)⒖臻e宅基地租給別人用，但對于相應(yīng)的政策，絕大部分受訪者表示沒有聽說過。對于宅基地“入股”政策，八成以上受訪者明確表示沒聽說過，只有極個別農(nóng)戶聽說過農(nóng)地入股一事。對于宅基地“置換”政策，六成以上受訪者表示沒聽過。對于宅基地“復(fù)墾”與“征收”政策，沒聽過與不太了解該政策的農(nóng)戶累計(jì)占比均占到六成。由此可見，農(nóng)民總體上對宅基地退出政策認(rèn)知不充分，了解程度偏低。

（二）態(tài)度評價(jià)：農(nóng)民對基層政策傳播工作不滿意

政策傳播是政策信息由此及彼的流動過程，需要借助一定的傳播方式。此次調(diào)查顯示，在各種傳播方式中，以村干部和基層宣傳部門為代表的組織化傳播和以親朋好友為主體的“口耳相傳”式人際傳播在中國農(nóng)村基層政策傳播中占據(jù)主導(dǎo)地位，是農(nóng)民獲得包括宅基地退出在內(nèi)的相關(guān)政策的主要渠道。但與此同時，農(nóng)民對組織化傳播工作滿意度偏低，對從該渠道尤其村干部處獲得的政策信息持明顯的懷疑態(tài)度。

從受訪農(nóng)戶對基層宣傳宅基地退出政策工作的評價(jià)來看，只有1.02%的受訪者表示基層政府在這一方面的政策宣傳“非常到位”，認(rèn)為政策宣傳“比較到位”的占14.76%，這當(dāng)中還不排除受訪者本身就是村干部的情況。與此形成鮮明對比，認(rèn)為基層關(guān)于宅基地退出政策宣傳“非常不到位”和“不太到位”的分別為39.95%和25.95%，占到受訪人數(shù)的七成。

在調(diào)查走訪中還發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民普遍認(rèn)為中央政府對農(nóng)村問題關(guān)注度高，但基層政府和基層干部很少主動向農(nóng)民宣傳政策，在政策解讀時也比較隨意，農(nóng)民主動咨詢時還可能遭遇各種理由搪塞，如“涉及保密，不能看”，或者讓他們自己上網(wǎng)去查。由此而言，農(nóng)民對基層政府和基層干部政策宣傳工作的認(rèn)同程度和滿意度偏低。

農(nóng)民對基層政策傳播工作的不認(rèn)同和不滿意進(jìn)一步影響他們對基層傳播者及其所傳播的政策信息的信任度。在宅基地退出實(shí)踐中，存疑比較多的是宅基地面積測算以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)受訪農(nóng)戶反應(yīng)，“誰與干部關(guān)系好一點(diǎn)誰就得到補(bǔ)償多一點(diǎn)，尤其在丈量宅基面積的時候標(biāo)準(zhǔn)不一”；還有農(nóng)戶反映，“同樣是院子里的大小差不多的果樹，在宅基地復(fù)墾時，鄰居家獲得很高一筆補(bǔ)償，但自家卻只得了兩百塊錢”。這種“差異化”補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)使農(nóng)民對于基層干部傳達(dá)的政策信息心存疑問，甚至，對于村干部入戶宣傳的做法也多有揣測，認(rèn)為“他們把好處都自己得了或者給了關(guān)系好的幾個人，一戶一戶的做工作就是為了對農(nóng)民各個擊破，防止大伙兒聯(lián)合起來行事”。農(nóng)民的不滿意和不信任態(tài)度凸顯出基層政策傳播不力、政策信息“懸浮”使受眾對政策信息的需求沒有得到有效滿足。

（三）行動支持：農(nóng)民對宅基地退出政策的響應(yīng)度較弱

政策傳播的目的意在引起受眾在思想和行為上的響應(yīng)。據(jù)了解，在農(nóng)村地區(qū)存在這樣幾種主要的宅基地占有情況：一種是在農(nóng)村有兩處甚至兩處以上宅基地，符合這種情況的有101戶；另一種是在農(nóng)村有宅基地，同時還在城鎮(zhèn)有住房，符合這種情況的有63戶。此外，就是只在農(nóng)村有一處宅基地的情形，總共有229戶。

在宅基地退出意愿層面（見表2），從受訪農(nóng)民的總體情況來看，愿意退出農(nóng)村宅基地的比例為20.2%，持觀望態(tài)度的占31.5%，明確表示不愿意退出農(nóng)村宅基地的占比為48.3%。在三種不同宅基地占有情形下，農(nóng)民的宅基地退出愿意各有差異，總體而言，與宅基地所承擔(dān)的功能緊密關(guān)聯(lián)，這在只有農(nóng)村一處宅基地的受訪群體中尤為明顯。另外兩種占有情況下，宅基地存在不同程度的閑置現(xiàn)象，是宅基地退出政策的主要適用對象。但是調(diào)查結(jié)果顯示，無論是有兩處甚至兩處以上宅基地的農(nóng)民，還是在農(nóng)村有宅基地同時在城鎮(zhèn)還有住房的人，他們退出宅基地的意愿并不強(qiáng)烈，尤其是后者，雖然在城鎮(zhèn)還有住房，但明確表示不愿意退出的比例占到該類人群的幾乎一半。從宅基地退出的實(shí)際行動來看，只有15戶農(nóng)民已經(jīng)退出或正在著手退出農(nóng)村宅基地，在總體受訪者中占比不到4%。

由此可見，農(nóng)民對宅基地退出政策的行動支持與退出意愿之間存在顯著差距。這一定程度上與宅基地的特殊性有關(guān)，宅基地于農(nóng)民而言承擔(dān)著多重功能，因此，在退出問題上農(nóng)民表現(xiàn)得很謹(jǐn)慎。但顯而易見，在政策傳播中存在不同程度的信息“懸浮”問題，導(dǎo)致相當(dāng)一部分農(nóng)民對宅基地退出政策不了解、不認(rèn)同，甚至一部分農(nóng)民想退出宅基地卻沒有“門道”，不知道通過什么方式退出，不清楚要走哪些程序，也不知道如何才能爭取到合理的補(bǔ)償。這是宅基地退出政策執(zhí)行實(shí)踐中遭遇的現(xiàn)實(shí)問題。

三、農(nóng)村政策“懸浮”問題的成因探討

對C市農(nóng)村宅基地退出政策的調(diào)查與分析表明，農(nóng)村政策傳播中存在不同程度的“懸浮”問題，“在政策傳播的過程中，信息在不同層次的傳播環(huán)節(jié)中缺失了，許多有利于農(nóng)民的政策并沒有落到實(shí)處”[4 ]。究其原因，主要有如下幾個方面：

（一）干群關(guān)系疏離使得政策傳播鏈條斷裂

政策從出臺到落地，中間需經(jīng)過多個政府層級，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是垂直管理模式的基層，這一層級又以村級組織為末梢，因此村干部是農(nóng)村政策傳播鏈條的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，擔(dān)負(fù)著“承上啟下”的職能。該傳播鏈條的穩(wěn)固性及其效能在很大程度上受干群關(guān)系的影響。

干群關(guān)系親疏取決于基層尤其村干部的思想認(rèn)識及利益追求等因素。以宅基地復(fù)墾為例，由于地理位置、項(xiàng)目原因以及宅基地復(fù)墾成本和地票成交價(jià)格的差異，即使是同樣面積的宅基地，最后得到的補(bǔ)償款很有可能是不同的，但不少農(nóng)戶了解到其他地方以12萬元/畝甚至更高價(jià)格予以補(bǔ)償，一旦當(dāng)其所獲得的補(bǔ)償款低就會引發(fā)不同程度的社會矛盾。于是，不少基層干部認(rèn)為，“農(nóng)民知道的政策越多，‘刁民就越多，基層工作就越難開展”[13]，強(qiáng)烈的“工作責(zé)任心”驅(qū)使他們“被迫”對有些政策予以過濾和封鎖。另外，退出宅基地通常能獲得一定的補(bǔ)償，如直接的物質(zhì)補(bǔ)償或者轉(zhuǎn)戶后繳納城鄉(xiāng)居民保險(xiǎn)，但有的退出方式存在名額競爭和條件限制，誰占據(jù)這種優(yōu)勢誰就可能早于他人或者優(yōu)厚于他人獲得相應(yīng)補(bǔ)償。鑒于此，個別村干部基于自身或者親朋好友利益考慮，對上級政策秘而不宣、藏而不傳，致使上情不達(dá)，政策信息難以被廣大農(nóng)民知曉。

干群關(guān)系是否融洽還取決于農(nóng)民的認(rèn)知和態(tài)度。在基層調(diào)查時經(jīng)常聽農(nóng)民抱怨“中央的好政策被下面的歪嘴和尚念歪了”，言下之意，基層干部沒有落實(shí)好中央政策。從文本形態(tài)的國家政策轉(zhuǎn)化為實(shí)踐形態(tài)的政策行為需要綜合考慮各種復(fù)雜因素，但農(nóng)民大多不會對此予以深究，而是從字面上簡單理解，一旦他們看到外界宣傳的“好政策”與身邊的“壞政策”之間的鮮明反差，就會對基層干部生出抵觸情緒，從而影響干群之間的有效有序溝通，由此導(dǎo)致基層干部不愿接觸普通農(nóng)民，農(nóng)民也不信任基層干部的惡性循環(huán)。

此外，干群關(guān)系遠(yuǎn)近還與農(nóng)村基層組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)有關(guān)。在農(nóng)村地區(qū)，“村民小組長是連接村民與村級組織之間一個重要的節(jié)點(diǎn)，同時也是村民和村干部有效交流的重要渠道”[12]。但自稅費(fèi)改革之后，很多農(nóng)村地區(qū)取消了小組長，“造成村民小組長這個紐帶和節(jié)點(diǎn)的空缺，村干部和村民之間的關(guān)系僅僅變成了`官和民'之間的關(guān)系”[13]。這種關(guān)系使得基層干部與農(nóng)民之間在潛意識中產(chǎn)生了一種無形的隔閡與距離，“正是由于這種無形距離的存在，中國農(nóng)村信息傳播研究與實(shí)踐在傳播目標(biāo)、傳播方法、傳播內(nèi)容、傳播主體等問題上存在較大的認(rèn)識偏差，從而影響了傳播的過程與效果”[8]。

（二）農(nóng)村空心化導(dǎo)致政策傳播意見領(lǐng)袖“位移”

在農(nóng)村地區(qū)，囿于條件限制，政策信息很難在第一時間為所有利益相關(guān)者接收，而是如波紋般一層一層向周圍擴(kuò)散，先傳達(dá)到一小部分人，再由這一小部分人向他們身邊的人傳播，繼而由這些人傳達(dá)至更廣泛的人群。在擴(kuò)散過程中，首先獲得政策信息的這“一小部分人”通常是政策傳播中的意見領(lǐng)袖，他們大多是農(nóng)村社會精英，往往具備消息靈通、社交范圍廣和與外界接觸頻繁的特點(diǎn)，在政策傳播中既是受傳者，又是重要的傳播者，發(fā)揮著信息轉(zhuǎn)達(dá)、政策解讀、意見整合、疏導(dǎo)與反饋等重要功能。然而，大量農(nóng)村勞動力流向城市，使農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)急劇變化，對意見領(lǐng)袖的信息傳播功能產(chǎn)生了巨大沖擊。

在此次調(diào)研中（見表3），受訪人群總體上以中老年居多，青年受訪者共計(jì)43人，只占受訪者總數(shù)的約一成；中年受訪者240人，占比超過六成，其中又以55歲以上者居多；老年受訪者110人，占比接近三成。結(jié)合受訪者職業(yè)來看，以傳統(tǒng)農(nóng)民和進(jìn)城務(wù)工人員居多，并且這兩類人群隨著年齡的變化而呈現(xiàn)顯著的規(guī)律性差異：在三個不同年齡階段，隨著年齡的增加，傳統(tǒng)農(nóng)民的比重逐漸增加，進(jìn)城務(wù)工人員的比重逐漸遞減。在青年群體中39.5%的人常年進(jìn)城務(wù)工，中年群體外出務(wù)工的比重也達(dá)到26.7%。此外，個體工商戶在青年群體和中年群體中都占較高比重，這些人大多居住在城鎮(zhèn)，與農(nóng)村的聯(lián)系已經(jīng)十分松散。

由此可見，“務(wù)工經(jīng)濟(jì)已經(jīng)在村民的嘗試中形成主體發(fā)展形式”[14]“青壯年勞動力外出謀生、婦孺老弱留守家中”的生計(jì)模式廣泛呈現(xiàn)，使得農(nóng)村“空心化”特征明顯。這種社會結(jié)構(gòu)變遷和人口流動導(dǎo)致相當(dāng)一部分有較高文化素質(zhì)和能力的鄉(xiāng)村精英常年外出發(fā)展，對村莊事務(wù)少有關(guān)注，造成農(nóng)村政策傳播中意見領(lǐng)袖“位移”，政策傳播面臨人才缺乏難題，進(jìn)而導(dǎo)致政策解讀、政策信息轉(zhuǎn)達(dá)、農(nóng)民意見整合與疏導(dǎo)、訴求表達(dá)與信息反饋等各方面都受到嚴(yán)重影響。由此限制了農(nóng)村政策信息向人群不活躍處傳播的速度和效果，降低了普通農(nóng)民理解和“消化”政策信息的能力，為政策“懸浮”問題及政策執(zhí)行梗阻埋下了隱患。

（三）農(nóng)民缺乏主動獲取信息的動力和能力導(dǎo)致政策受眾缺位

農(nóng)民是農(nóng)村政策信息的主要接收者，在農(nóng)村政策傳播中扮演著需求者的角色，他們的自主意識和行為能力是影響政策傳播效果的重要因素。只有當(dāng)他們需求旺盛且具備一定的信息捕捉能力時，才可能獲得充分的政策信息，否則就會造成作為政策受眾的農(nóng)民在農(nóng)村政策傳播中呈現(xiàn)出事實(shí)上的“缺位”狀態(tài)，導(dǎo)致國家政策到達(dá)農(nóng)村基層后卻無人“消受”的局面。

從調(diào)查情況來看，農(nóng)民主動獲取政策信息的意向不明顯，缺乏主動尋求政策信息的動力。在農(nóng)村地區(qū)，村民大會、村務(wù)宣傳欄、公告欄、橫幅標(biāo)語、有線廣播等是傳播政策的重要方式，尤其宣傳欄和公告欄是村委公布政策信息的重要陣地。但此次調(diào)查數(shù)據(jù)表明，在受訪者中91%的人不清楚所在村莊的宣傳欄多久更新一次，經(jīng)常去看宣傳欄的人數(shù)只占到受訪者總數(shù)的3.6%，從來不看和幾乎不看宣傳欄的人數(shù)占比高達(dá)83.3%。由此凸顯出農(nóng)民自身很少積極主動關(guān)注政策情況，缺乏獲取政策信息的主觀動力。這導(dǎo)致在農(nóng)民身上出現(xiàn)一些矛盾現(xiàn)象：民主和權(quán)利意識覺醒，但是在行動上消極懈怠；對基層政權(quán)和基層干部不信任，但潛意識里又寄希望于基層政權(quán)和基層干部

實(shí)際情況表明，農(nóng)民捕捉政策信息的能力也存在明顯不足。受眾捕捉政策信息的能力取決于其社交范圍、與外界接觸的活躍程度、使用各種傳播媒介的熟練度、對政策信息的關(guān)注度及理解政策信息的能力等因素。從調(diào)查訪談情況來看，未上過學(xué)的人與接受過正式教育的人、接受過小學(xué)教育的人與接受過高中及以上教育的人，在上述方面存在顯著差異?？傮w上，受眾捕捉政策信息的能力與其受教育程度呈正相關(guān)。但在受訪農(nóng)民中，有14.5%的人是文盲，39.4%的人只接受過小學(xué)教育，29.3%的人接受過初中教育，讀過高中的占11.5%，而大專及以上文化水平的只有5.3%。農(nóng)村居民總體受教育水平較低的現(xiàn)實(shí)使農(nóng)民捕捉政策信息的能力不足，在客觀上限制了政策信息的有效傳播。

（四）基層政權(quán)地位尷尬導(dǎo)致組織傳播功能弱化

中國農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)包括自上而下的官僚系統(tǒng)和由鄉(xiāng)村精英主導(dǎo)的地方性管制單位，與之相應(yīng)，農(nóng)村組織化傳播以基層政權(quán)組織和村級組織為主要傳播者，二者在政策信息的上傳下達(dá)、政策制定者與政策受眾的有效對接中起著不可替代的作用。

在傳統(tǒng)農(nóng)村政策傳播格局中，組織化傳播的有效性仰賴自上而下的嚴(yán)密的科層化結(jié)構(gòu)，采用的是“灌輸式”和“強(qiáng)制性”的單向傳播方式。改革開放以來，農(nóng)村傳播模式逐漸向開放、互動的雙向傳播轉(zhuǎn)變。尤其取消農(nóng)業(yè)稅以來，“基層政權(quán)與農(nóng)民的關(guān)系日益疏離，逐漸成為‘懸浮于農(nóng)村社會之上的一級政權(quán)”[15]，國家權(quán)力從農(nóng)村部分退縮以及農(nóng)村社會自主性不斷提升，使得政策到達(dá)基層政府和基層干部以后，自上而下的科層結(jié)構(gòu)就轉(zhuǎn)變?yōu)檎c社會、基層干部與農(nóng)民之間的平面化結(jié)構(gòu)。在這種關(guān)系格局中，政策信息的傳統(tǒng)組織化傳播主體不再具有相對于政策受眾的強(qiáng)制性權(quán)威。與此同時，基層政府的主要功能和行為模式“由過去的‘要錢要糧轉(zhuǎn)變?yōu)椤苠X和借債，基層政權(quán)從過去的汲取型變?yōu)榕c農(nóng)民關(guān)系更為松散的‘懸浮型”[16]，甚至，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)穩(wěn)定的雙重壓力下，農(nóng)村基層政權(quán)與村級組織還面臨著“維穩(wěn)”異化、“與民爭利”的現(xiàn)實(shí)困境，由此導(dǎo)致在政策傳播中出現(xiàn)不同程度的傳播者缺位的情形。

基層組織的尷尬地位一定程度上還緣自大眾傳播的負(fù)面影響。大眾媒體的應(yīng)用改變了農(nóng)村政策傳播方式，尤其電視、網(wǎng)絡(luò)和手機(jī)的廣為普及顛覆了傳統(tǒng)自上而下、層層過濾的層級傳播模式，使政策傳播在信息接收方面獲得了廣泛的平等性，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與國家政策的“零距離”接觸奠定了基礎(chǔ)。然而，大眾媒體往往擇典型而報(bào)道，經(jīng)過精心裁剪，“農(nóng)民不僅可以看到上級政府從群眾的利益出發(fā)制定的各項(xiàng)政策，還可以看到某地的先進(jìn)典型如何堅(jiān)決落實(shí)并執(zhí)行到位，使該地的老百姓得到實(shí)惠”，反觀現(xiàn)實(shí)，貌似自己所在的基層政權(quán)“所實(shí)行的諸多針對農(nóng)民的限制措施都是站在自己和中央對立面上的胡作非為”[17]。這在一定程度上“助長了底層農(nóng)民的‘無政府行為，群眾心中無政府（特指鄉(xiāng)村兩級和鄉(xiāng)村干部），政府對群眾無能為力”[14]，由此導(dǎo)致農(nóng)村基層政策傳播主體乏力、組織傳播功能弱化。

此外，由于制度供給不足、人際關(guān)系松弛和凝聚力弱化，農(nóng)民的政策信息反饋呈現(xiàn)表達(dá)渠道狹窄、反饋內(nèi)容“零碎”、表達(dá)主體個體化特征。話語表達(dá)渠道狹窄導(dǎo)致政策信息反饋渠道不暢、反饋機(jī)制缺乏，降低了農(nóng)民受眾反饋政策傳播效果的動力，并且在客觀上限制了他們的反饋行為；反饋內(nèi)容“零碎”表明農(nóng)民對自己的利益缺乏明確認(rèn)識，對訴求表達(dá)渠道和程序缺乏足夠了解，既是對政策認(rèn)知不充分的結(jié)果，又會進(jìn)一步加劇這種不充分性；表達(dá)主體個體化意味著農(nóng)民缺乏能有效整合其利益需求的組織，因而其訴求和意見往往難以產(chǎn)生足夠的影響。由此導(dǎo)致在農(nóng)村政策傳播中，農(nóng)民大多處在“被傳播”的地位和集體“失語”狀態(tài)，這種狀態(tài)會進(jìn)一步加劇政策“懸浮”化傾向。

四、啟示與建議

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村政策在縱向擴(kuò)散中存在較為嚴(yán)重的“懸浮”問題，使得農(nóng)民對相應(yīng)的政策認(rèn)知不充分、對基層政策傳播工作不滿意、對政策在行動上的響應(yīng)度弱，從而導(dǎo)致許多有利于農(nóng)村發(fā)展的政策難以獲得農(nóng)民的廣泛認(rèn)同與支持，進(jìn)而影響政策執(zhí)行效能。研究表明，農(nóng)村政策縱向擴(kuò)散的實(shí)際效果受不同層級政策主體及其相互之間關(guān)系的影響。因此，對該問題的防治需要契合農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀與農(nóng)村實(shí)際政策環(huán)境，具體到操作層面，可從以下方面著手緩解農(nóng)村政策“懸浮”問題。

1.激發(fā)傳統(tǒng)組織傳播機(jī)制的作用。首先，充分發(fā)揮宣傳欄和公告欄的作用。一般情況下，一個行政村往往下轄多個自然村，各個自然村到村委距離不一，農(nóng)民除非有事情需要辦理，否則很少有機(jī)會到村委會來，這導(dǎo)致村委會宣傳欄形同虛設(shè)。對此，需要根據(jù)實(shí)際情況，在農(nóng)民居住相對集中的點(diǎn)設(shè)置相應(yīng)的公告欄以擴(kuò)大信息覆蓋面。其次，定期召開村民大會。相比于點(diǎn)對點(diǎn)的定向式政策傳播路徑，村民大會因其公開性、透明性以及“集體情境”而具有更好的傳播效果。此外，考慮到大量勞動力外出，建議采用廣播、宣傳單、手機(jī)短信或村務(wù)QQ群之類的輔助性傳播方式以減少遺漏，縮短政策傳播的距離。

2.培育和引導(dǎo)大眾傳媒發(fā)揮在農(nóng)村政策傳播中的積極功能。在農(nóng)村地區(qū)，組織化傳播、人際傳播以及大眾媒體傳播相互交織，但這樣的傳播格局在實(shí)踐中并沒有形成合力。在市場的裹脅下，大眾傳媒呈現(xiàn)“重城市、輕農(nóng)村”的特征，缺乏深入農(nóng)村、貼近農(nóng)民的深度報(bào)道，且存在對典型事件的片面裁剪和過度加工，缺少對事件背后特殊環(huán)境背景的綜合考慮，容易引發(fā)受眾對現(xiàn)實(shí)反差的不假思索的抱怨甚至過激行為，一定程度上抵消和弱化了其他政策傳播機(jī)制的效能，從而助推了政策“懸浮”問題。因此，有必要培育和引導(dǎo)大眾媒體發(fā)揮在農(nóng)村政策傳播中的正面作用，在促進(jìn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民群體的知情權(quán)的同時，防止對基層權(quán)威的削弱、對農(nóng)民與村干部、農(nóng)民與農(nóng)民之間關(guān)系的離間。

3.完善農(nóng)村政策傳播中的信息反饋機(jī)制。在農(nóng)村社會，“自上而下的制度供給與自下而上的反應(yīng)、融合，構(gòu)成了鄉(xiāng)村規(guī)則體系這枚硬幣的兩面”[18]。農(nóng)村政策出現(xiàn)“懸浮”問題，一定程度上與傳播過程中缺乏必要的信息反饋機(jī)制有關(guān)。信息反饋機(jī)制的缺乏降低了農(nóng)民的積極性，導(dǎo)致政策制定者與傳播者無法確切了解農(nóng)民對相關(guān)政策的真實(shí)反應(yīng)，因而難以針對農(nóng)民的真實(shí)偏好和訴求表達(dá)對政策作相應(yīng)的調(diào)整。因此，克服政策“懸浮”問題需以農(nóng)民的偏好表達(dá)和利益訴求為出發(fā)點(diǎn)，尊重農(nóng)民的主體地位，提高農(nóng)民的組織化程度，完善農(nóng)民利益表達(dá)和信息反饋機(jī)制，在雙向交流與互動中促進(jìn)問題的解決。

此外，政策傳播是一個需要多方合力互促的過程。農(nóng)村政策能否擺脫“懸浮”問題，不能僅僅依賴某種單一的傳播渠道或機(jī)制，更不能僅僅依靠外在環(huán)境和條件的改善，還須重視培育農(nóng)民的自主意識，增強(qiáng)政策信息接收者本身的信息捕捉、接收和理解能力以及獲取政策信息的動力，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)政策傳播中政策受眾的被動角色和“失語”狀態(tài)，從而形成多種政策傳播模式和機(jī)制的合力，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)多方政策主體的信息流通與互動。

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