●陳華清

專項(xiàng)建設(shè)基金投資存在的問(wèn)題及對(duì)策建議
——以福建省為例

●陳華清

為多渠道解決建設(shè)項(xiàng)目資金短缺問(wèn)題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，中央財(cái)政通過(guò)金融機(jī)構(gòu)發(fā)行專項(xiàng)債券籌措專項(xiàng)基金投入項(xiàng)目建設(shè)，起到政策引導(dǎo)投資方向的“四兩撥千斤”的杠桿作用，有力促進(jìn)了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化。然而，專項(xiàng)基金在發(fā)揮杠桿效應(yīng)和擴(kuò)大投資規(guī)模的同時(shí)，也產(chǎn)生了一些不容忽視的問(wèn)題。本文以福建省為例，就專項(xiàng)建設(shè)基金投資運(yùn)營(yíng)中存在的問(wèn)題及其對(duì)策建議提出看法，以供參考。

一是部分項(xiàng)目資金沉淀不動(dòng)，無(wú)法產(chǎn)生應(yīng)有效益。近年來(lái)，經(jīng)國(guó)家發(fā)改委確定并通過(guò)國(guó)開(kāi)行和農(nóng)發(fā)行投放福建省多批專項(xiàng)基金項(xiàng)目，到目前為止，已投放基金但未發(fā)生支出的項(xiàng)目（零支付項(xiàng)目）占較大比重，其中一部分是兩年前就投放的專項(xiàng)基金項(xiàng)目。已投放未發(fā)生支出的原因主要是發(fā)改委和政策性銀行前期在投放項(xiàng)目選擇上過(guò)于倉(cāng)促，使得許多建設(shè)條件尚不成熟而無(wú)法開(kāi)工的項(xiàng)目也列在其中，造成專項(xiàng)基金長(zhǎng)期沉淀在項(xiàng)目，無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的作用。該問(wèn)題經(jīng)福建專員辦審核反映之后，得到福建省政府的高度重視，省長(zhǎng)于偉國(guó)和常務(wù)副省長(zhǎng)張志南均對(duì)此批示，要求省發(fā)改委會(huì)同有關(guān)單位抓緊研究，采取有力措施，推進(jìn)項(xiàng)目加快實(shí)施，提升資金效率。因此建議今后有關(guān)部門(mén)在項(xiàng)目選擇上應(yīng)深入加強(qiáng)前期調(diào)研，謹(jǐn)慎把握，嚴(yán)格按照國(guó)家產(chǎn)業(yè)投資方向和政策性銀行信貸投放原則投放基金，同時(shí)應(yīng)按照領(lǐng)導(dǎo)要求，切實(shí)采取相關(guān)措施，加快項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，最大限度地提高資金使用效益。

二是地方政府承諾項(xiàng)目回購(gòu)或目標(biāo)收益，存在隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。專項(xiàng)基金借款合同或投資協(xié)議應(yīng)由項(xiàng)目業(yè)主與國(guó)開(kāi)行或農(nóng)發(fā)行簽訂，之后按照合同或協(xié)議的規(guī)定還本付息或分紅。但有的地方以財(cái)政部門(mén)或國(guó)投公司（融資平臺(tái)）作為項(xiàng)目業(yè)主單位與國(guó)開(kāi)行或農(nóng)發(fā)行簽訂合同或協(xié)議，同時(shí)約定，在投資收益期間如項(xiàng)目無(wú)法按時(shí)足額支付投資收益（分紅）的，由地方財(cái)政統(tǒng)籌資金支付投資收益，并將其納入財(cái)政預(yù)算管理。另一方面，在投資項(xiàng)目建設(shè)期屆滿之后，同意由地方財(cái)政根據(jù)投資合同或協(xié)議約定的方式、時(shí)間、比例和價(jià)格，回購(gòu)由國(guó)開(kāi)行或農(nóng)發(fā)行所持有的股權(quán)，股權(quán)回購(gòu)所需資金也納入財(cái)政預(yù)算管理。這種由地方政府以紅頭文件或會(huì)議紀(jì)要形式出具的承諾，成為地方政府的一項(xiàng)隱性債務(wù)。有的地方出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，總是希望多爭(zhēng)取吸收建設(shè)資金，在項(xiàng)目可行性研究并不充分的情況下就倉(cāng)促上馬，隨著市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，項(xiàng)目不確定性因素增加了，預(yù)期目標(biāo)和收益難以實(shí)現(xiàn)，這時(shí)地方政府必須兌現(xiàn)承諾，使隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為現(xiàn)實(shí)債務(wù)負(fù)擔(dān)。因此建議地方政府不要輕易對(duì)各種項(xiàng)目貸款作出承諾。同時(shí)，專項(xiàng)基金在投向上，應(yīng)強(qiáng)化項(xiàng)目的可行性研究，對(duì)于經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目要綜合計(jì)算分析投入產(chǎn)出效益，項(xiàng)目是否有長(zhǎng)期盈利和還款能力等，避免發(fā)生由于項(xiàng)目無(wú)法持續(xù)經(jīng)營(yíng)，還款困難，最終由政府承擔(dān)債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

三是項(xiàng)目股權(quán)變動(dòng)未進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，與現(xiàn)行規(guī)定不符。經(jīng)審核了解，國(guó)開(kāi)行和農(nóng)發(fā)行在福建省投放的專項(xiàng)基金，主要是以資本金投入和股東借款兩種方式進(jìn)行項(xiàng)目投資。資本金投入增資入股項(xiàng)目公司，很多是國(guó)有企業(yè)，而投資合同規(guī)定，國(guó)開(kāi)行或農(nóng)發(fā)行對(duì)項(xiàng)目公司持有一定比例的股權(quán)，這涉及非上市公司國(guó)有股東股權(quán)比例的變動(dòng)。比如截止到協(xié)議簽訂日，國(guó)開(kāi)行對(duì)某項(xiàng)目公司投資專項(xiàng)基金，國(guó)開(kāi)行對(duì)該公司擁有一定比例的股權(quán)，協(xié)議規(guī)定若干年后合同期滿，其持有的股權(quán)由市國(guó)資委以原值回購(gòu)，因此項(xiàng)目公司國(guó)有股東股權(quán)比例相應(yīng)發(fā)生變動(dòng)。根據(jù)國(guó)務(wù)院國(guó)資委《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理暫行辦法》規(guī)定，上述兩種情況，即國(guó)開(kāi)行取得股權(quán)和退出股權(quán)，項(xiàng)目公司都須進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，但據(jù)了解，包括該項(xiàng)目公司在內(nèi)的被抽查項(xiàng)目，都未做資產(chǎn)評(píng)估，這與現(xiàn)行規(guī)定不符。因此建議上級(jí)機(jī)關(guān)及時(shí)督促國(guó)開(kāi)行和農(nóng)發(fā)行嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定，做好資本金投入的項(xiàng)目公司國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估，避免將來(lái)基金退出時(shí)產(chǎn)生法律糾紛而造成諸多麻煩?！?/p>

（作者單位：財(cái)政部駐福建專員辦）