■/安志剛

從完善政府賬本入手夯實預算管理基礎
——甘肅省省級改進預算管理制度側記

■/安志剛

政府賬本包括財政預算報告和預算草案，關乎國計民生，承載預算管理改革的前行方向。本文通過梳理甘肅省省級政府賬本體例，分析政府賬本如何按“二上二下”的路徑和法定程序完成，并提出規(guī)范預算報告運作的原則、規(guī)則，發(fā)揮政府賬本的基本功能，以及不斷提高政府賬本的公開透明度，以促進和完善預算管理。

政府賬本 賬本體例 預算管理

所謂政府賬本是指財政預算報告和預算草案。它關乎國計民生，承載預算管理改革的前行方向。我國實行“一級政府一級預算”的預算體系，財政預算報告和預算草案表沒有統(tǒng)一的體例。但如何將財政預算蛋糕切好、取得公信，全憑政府賬本反映。2014年以來，甘肅省財政廳從大處著眼、小處著手，積極創(chuàng)新、不斷完善政府賬本，主動接受人大對預算動真碰硬的監(jiān)督，最后原汁原味、大大方方的予以公開，既滿足了群眾對預算的知情權、參與權，又回應了公眾對預算安排的關切，省級預算管理改革取得了實質(zhì)性進展。

一、細化預算編制，構建多視角政府賬本體例

預算是政府打算花多少錢的計劃，是一本年度“收支賬”，如何讓不具備專業(yè)知識的公眾看懂，弄明白，既有技術因素，也依賴于預算決策的程序，需要將二者理性管理和實踐結合建立起預算管理制度。

從技術方面看，預算（政府賬本）的本質(zhì)是將“納稅人的錢”用“政府收支科目”和“政府機構”兩條代碼線“串起來”。從一條線拉起這些錢（包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算四部分），看政府提供公共服務投入的方向（按功能分類編列到項）；另一條線拉起看政府哪個機構主導花多少錢；每一筆錢與線的打結點大小，好比多少錢“用于何處”、“買了什么”（按其經(jīng)濟性質(zhì)分類，基本支出編列到款），或者說是具體事情花的具體錢數(shù)。同時，我國以推進地區(qū)間基本公共服務均等化為主要目標，實行縱向轉移支付制度。表明財政預算中還有“一塊錢”要切到（一般性轉移支付預算按國務院規(guī)定的基本標準和計算方法編制，專項轉移支付預算應分地區(qū)、分項目編制）基層市縣，市縣再按照相應的辦法將轉移支付資金納入本級政府預算。

深化財稅體制改革的目標是建立現(xiàn)代財政制度，其成功的關鍵依賴于支撐基礎和改革邏輯次序，改進預算管理制度是支撐的基礎。甘肅省財政廳從大處著眼、小處著手，出臺《甘肅省省級部門預算編制管理辦法》，細化收支預算編制內(nèi)容，完善預算最基本的控制功能，努力構建一本“360度視角的政府賬本”。無規(guī)矩不成方圓，截至2017年省級預算編制結束，已形成了一套規(guī)范完善的財政預算和部門預算草案體例。

省級財政預算草案為“1+8體例”（以一般公共預算為例）。“1”是一張收支預算平衡表，相當于普通賬本的資產(chǎn)負債表，它是反映本級財政運行情況的晴雨表，是表繼往開來前行的羅盤；“8”是八張分類賬戶，從不同角度細化反映財政預算，包括收入來源、支出方向、本級基本支出、機關運行經(jīng)費、“三公”經(jīng)費等一般性支出，以及轉移支付資金分地區(qū)、分項目情況表。體例力求把財政資金使用放在“放大鏡”和“聚光燈”下透視。如扶貧、教育、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、社保、醫(yī)療、住房、農(nóng)業(yè)環(huán)保、文體等方面將花多少錢，這與每個人的生活息息相關，展現(xiàn)民生溫度；機關運行經(jīng)費、“三公”經(jīng)費等花多少錢是回應公眾關切，反映勤儉節(jié)約貫徹落實情況，從源頭上監(jiān)督政府是否勤儉節(jié)約、高效廉潔，促進社會和諧等。

同時，樹立職權法定和權責統(tǒng)一的理念，堅持嚴明資金管理責任、嚴格資金分配方式、嚴問項目績效目標的原則，將部門預算草案規(guī)劃為“1+12體例”。體例力求形成本部門預算編制、執(zhí)行、監(jiān)管的三重計劃，做成“不留死角”的政府“輔助賬本”，達到“三維一體”管理目標，促進部門真正成為預算編制和執(zhí)行主體。如部門業(yè)務經(jīng)費要編制分項明細用途，項目資金既要反映立項依據(jù)、實施期限、資金管理辦法、主要用途，又要將下達時限和形成有效支出的時間節(jié)點（分月或季度編列）等內(nèi)容一一羅列，而這些又將成為剛性預算執(zhí)行監(jiān)督的有力依據(jù)。

二、嚴格預算審批程序，確保政府賬本編制準確

《預算法》是一部程序法，表明預算管理屬程序管理范疇，政府賬本需按“二上二下”的路徑和法定程序完成，其過程可分數(shù)據(jù)梳理處理、行政（決策）、審查批準三個階段。但整個工作又是系統(tǒng)性的，每個階段之間的銜接若過于脆弱，將前功盡棄。預算編審既要在凝聚各方智慧、兼顧改革大局方面做到“心領神會”，又要在數(shù)據(jù)方面“前后貫通”。

如前文所述，政府賬本包括財政預算報告和預算草案兩個部分。數(shù)據(jù)梳理處理階段是財政與政府部門之間，通過梳理年度工作與經(jīng)費的關系，按照一定的規(guī)范編制的預算申報、匯總方案，這個階段偏重于編制預算草案。經(jīng)部門一體化預算編制和財政與部門的橫向銜接兩個步驟完成，每個步驟中對路徑、工具的選擇，都直接影響到政府賬本的準確性。理想制度是以公開的規(guī)則、透明的程序，實事求是、不變形走樣的編制部門預算。即：本著調(diào)動雙方積極性、合理平衡問題的原則，協(xié)調(diào)一致開展工作，財政牽頭制定預算編制規(guī)則，推動支出標準化體系建設，部門作為預算編制主體真正參與進來，細密其部門預算針腳。

進一步說，部門申請財政資金本應立足部門整體職能定位，堅持職責與經(jīng)費相匹配、權限與責任相匹配原則，客觀說明本部門當年要執(zhí)行的主要政策、政府賦予部門的年度任務與申請財政資金的實際掛鉤銜接。但部門內(nèi)部橫向業(yè)務領域分工細化，往往由一個會計牽頭部門預算編制，導致人浮于事，信息傳遞不力，工作上或大包大攬（政府與市場邊界不清晰、政府上下級支出重疊），或推諉扯皮（部門之間的職能交叉），通常存在有意爭取財政資金的問題。財政部門是預算核心機構，但基于與部門平列的實際，審查支出預算更多是控制支出取向，確保部門在下達限額內(nèi)編制。同時，財政部門又不約束政策和確定行業(yè)計劃，在管理取向上更多考慮財政政策執(zhí)行。這反映出部門預算數(shù)據(jù)梳理處理階段不僅是布局部署，更是規(guī)則的完善和機制的構建。

近年來，甘肅省財政廳強化支出預算標準體系建設，發(fā)揮標準在預算編制過程中的支撐作用。編寫《省級部門預算編審資料》，出臺《省級財政專項資金管理辦法》，確立了對預算數(shù)據(jù)分類處理規(guī)范，即“兩庫三體系”建設運用。構建“基礎信息庫”（包括工資福利政策、物價水平變動政策、機構編制和人員實名、存量資產(chǎn)等基礎信息），規(guī)范基本支出（人員經(jīng)費、公用經(jīng)費）定額標準體系測算及動態(tài)管理，以支撐貼近實際編制部門基本支出預算。項目支出預算安排分類管理：一類是根據(jù)部門職責（運行）安排的業(yè)務培訓費、購置費、修繕費等業(yè)務費項目，資金總額度上相對穩(wěn)定，每一項資金結合預算評審結果和通用項目支出定額標準確定；另一類是依據(jù)部門當年要執(zhí)行的主要政策、政府賦予部門的年度任務安排的階段性項目，資金分配以“項目庫”為支撐，以三年規(guī)劃和績效目標實現(xiàn)為約束，采取“零基”處理，實施分年清單式維護，全周期滾動管理。

行政（決策）階段是依據(jù)數(shù)據(jù)處理所形成的初步方案，從計劃取向、政策取向等維度進行會商決定，既確保將政府總體政策成本控制在相應的預算指標之內(nèi)，又要求財政預算為政府政策、計劃提供有力保障，最大限度發(fā)揮預算本質(zhì)功能。財政既是經(jīng)濟范疇，更是政治范疇，預算管理制度的改進必須以黨的理論和路線方針政策來推動，也就是省級預算必須經(jīng)財政廳黨組、政府常務會、省委常委會逐級審議。

決策審議預算依據(jù)偏重于財政預算報告。財政預算報告草擬質(zhì)量基于預算草案的細化程度，但更多是清晰反映預算安排的邏輯思路，內(nèi)容結構應一目了然，工作應突出重點、亮點，直面“真正的問題”，爭取得到全面支持，避免對預算草案信息過剩加工和信息區(qū)別選擇。

近年來，甘肅省財政廳采取框架構建法（確保預算數(shù)據(jù)“前后貫通”），針對預算行政（決策）不同的層面，不同的場景應反映不同的預算管理維度，形成了一整套財政預算報告范本，以提高政府賬本的審議質(zhì)量。比如政府常務會審議財政預算，更多是關注政策取向、計劃取向。政策取向體現(xiàn)為與政府工作報告之間的銜接，計劃取向體現(xiàn)為與經(jīng)濟社會發(fā)展計劃之間的銜接。這要求預算報告不僅僅是數(shù)據(jù)羅列、政策堆砌，更是依托“大數(shù)據(jù)”（跨部門、預算級次、資金來源、支出科目）邏輯理念，將政府政策、部門計劃、資金按“空、雨、傘”邏輯（雨云出現(xiàn)了——有很大可能會下雨——出門應當帶上雨傘）突顯重點、亮點。全面而有質(zhì)量的數(shù)據(jù)分析說明，避免了財政和部門“一葉障目不見泰山”或“不識廬山真面目，只緣身在此山中”的弊端，促進了政府以“會當凌絕頂，一覽眾山小”的胸懷達成共識，準確研判形式、審議財政預算。

審查批準階段是人大依據(jù)《預算法》規(guī)定的審查監(jiān)督程序，對預算編制的細化程度，以及部門預算編制程序、預算安排的重點進行全面審議，并按程序賦予預算執(zhí)行的合法性，由初步審查處理和“兩會”審議批準程序完成。

近年來，甘肅省財政廳在法律框架內(nèi)積極探索預算審查工作機制的改革，主動接受人大對預算的審查監(jiān)督，借人大審查監(jiān)督促預算管理改革。首先，嚴格執(zhí)行《預算法》法定程序，在規(guī)定的時間（人代會召開30日前），向預算初審機構（市級以上由財經(jīng)委或有關專門委員會進行）報送規(guī)定的內(nèi)容（預算草案及上一年預算執(zhí)行情況）。對初審意見處理情況及時反饋，初審意見和財政部門反饋的處理情況報告一并印發(fā)人大代表；其次，誠懇聽取財經(jīng)委組織的人大代表及有關專家面對面的質(zhì)詢，將預算編制原始依據(jù)一并送人大初步審查，編制了《甘肅省省級部門預算核定規(guī)范》，詳細介紹預算基礎測算工作、預算策略與方法、預算分類系統(tǒng)。清晰的預算依據(jù)和標準，既利于人大審查工作開展，又是人大動真碰硬監(jiān)督的依據(jù)；再次，為解決“兩會”期間時間緊張，人大代表審查預算草案困難的問題，還編制《政府預算解讀》，通過動漫、權威發(fā)布、清單等形式，簡短明了回應人大對預算草案審查的重點內(nèi)容，一目了然反映預算安排與政府工作報告、經(jīng)濟社會發(fā)展計劃之間的銜接關系。

嚴格落實預算管理法定程序，不斷創(chuàng)新完善工作機制，是“正確地完成正確的事”，確保了政府賬本編制的準確性。

三、緊扣政府賬本承載重點，預算管理改革在路上

梳理甘肅省財政廳預算管理改革的脈絡，實際上是樹立職權法定和權責統(tǒng)一的觀念，在改革的道路上堅持問題導向，從完善政府賬本承載重點入手，不斷探索尋找更好的約束和引導預算程序，規(guī)范預算報告運作的原則、規(guī)則，發(fā)揮政府賬本基本功能，不斷提高政府賬本公開透明度。

（一）理念是實踐先導

預算管理實際情況千差萬別，若改革沒有目標，只能隨波逐流。甘肅省推進改革，理念上遵循《預算法》的精神實質(zhì)，按中央定的預算管理改革調(diào)子、劃定的底線，先結合實際情況找準現(xiàn)狀與改革目標差值，再聚焦、聚神、聚力抓落實。進一步看，改革既取勢，又取實。如在厘清財政與部門對專項資金管理職責方面，全面規(guī)范，盡力調(diào)動兩方積極性，并強化執(zhí)行力。

（二）緊扣改革邏輯順序

改進預算管理制度是公共治理改革的主要內(nèi)容，與政府其他領域的改革緊密相連，既有法律層面的，也有行政機構運作規(guī)則與慣例。同時，預算管理一般按控制功能——優(yōu)化配置——運行績效遞進發(fā)展，實施高端預算管理依賴基本預算成功改革支撐。甘肅省堅持“無所不備，則無所不寡”的科學管理原理，立足先夯實預算基礎控制功能，再不斷規(guī)范預算策略與方法、預算過程，并以公開透明促有效改革，逐步發(fā)揮預算政策、管理和民主功能。

（三）堅持程序法定原則

按程序辦事可確保決策的有效性，即“集體決策比個人意見更合理”，有利于統(tǒng)籌謀劃、協(xié)調(diào)推進工作，將復雜的事情簡單化、簡單的事情標準化、標準的事情流程化、流程的事情可復制化。甘肅省落實預算管理法定程序，用制度管權、管事、管人，形成了預算管理工作責任鏈條，健全了能定責、可追責考核機制。夯基壘臺、積厚成勢，也為下一步改革創(chuàng)造了條件。

不存在任何一種放之四海而皆準的預算制度和預算改革模式，往往前人解決了，后人又從頭研究，規(guī)則也無法取代判斷，因此改革永遠在路上。預算改革是制度的全面規(guī)范、公開透明，真理的相似之處也在于簡單普世，甘肅省財政廳謀劃今后的預算管理改革與發(fā)展，是要不斷疏導改革管理的隱形負面文化，遵循黨的十八屆五中全會提出的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，持續(xù)推進財政預算改革。

落實創(chuàng)新理念，關鍵是完善工作機制；落實協(xié)調(diào)理念，重點是提高協(xié)同效應；落實綠色理念，核心是優(yōu)化資源分配；落實開放理念，主要是加強經(jīng)驗交流；落實共享理念，要義是預算數(shù)據(jù)服務社會。

[1]李敬輝.以深化預算管理制度改革為抓手全面貫徹落實新預算法〔J〕.中國財政，2015（01）.

[2]高培勇，中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究課題組，張蕊.完善預算體系加快建立現(xiàn)代預算制度〔J〕.中國財政，2015（01）.

◇作者信息：甘肅省財政廳

◇責任編輯：哈明暉

◇責任校對：哈明暉

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：1004-6070（2017）06-0011-04