●李金兆 董 亮 王 沙

以提升政府回應能力為核心 構(gòu)建新型政民關(guān)系※

●李金兆 董 亮 王 沙

當前，我國政民關(guān)系建設(shè)面臨全面從嚴治黨、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以及信息社會快速發(fā)展的多重背景，也存在著領(lǐng)導干部脫離群眾、政務(wù)服務(wù)水平無法滿足群眾需求、政府透明度不足和公信力下降等諸多問題和挑戰(zhàn)，政民關(guān)系亟待提升。文章認為，政府回應能力是政民關(guān)系的核心，提出以提高政府公共服務(wù)需求識別能力、公共政策議程設(shè)置能力、建立行政問責和社會問責機制、健全政府回應能力評估體系為路徑，構(gòu)建平等對話、有效回應、社會監(jiān)督的新型政民關(guān)系。

政民關(guān)系；政府回應能力；政府治理

構(gòu)建良好的政民關(guān)系，對于密切黨群干群關(guān)系、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、發(fā)展社會主義政治文明、建設(shè)服務(wù)型政府具有十分重要的意義。當前，領(lǐng)導干部脫離群眾、政務(wù)服務(wù)能力不足、權(quán)力運行不透明等問題制約著政民關(guān)系的進一步提升。隨著信息社會的不斷發(fā)展，公民參政議政的熱情和表達意愿不斷提升，對政民關(guān)系提出了更高的要求。

一、構(gòu)建新型政民關(guān)系的現(xiàn)實意義

（一）全面從嚴治黨、反腐倡廉、密切黨群干群關(guān)系的要求

黨群關(guān)系是黨建工作的重要組成部分，主要包括群眾觀點、群眾路線和群眾工作等方面。黨的十八大以來，黨中央堅持全面從嚴治黨，深入推進反腐倡廉建設(shè)，持續(xù)推進作風建設(shè)，進一步密切黨群干群關(guān)系。2014年10月8日，習近平在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會中發(fā)表講話，強調(diào)領(lǐng)導干部要“站穩(wěn)群眾立場，增進同群眾的感情，克服一切脫離群眾，違背群眾意愿、損害群眾利益的私心雜念。”從價值統(tǒng)領(lǐng)的高度，提出把“人民群眾對美好生活的向往”作為黨的執(zhí)政新理念，提出群眾路線是黨的生命線的新論斷。2016年3月，習近平又進一步提出要建立“親”、“清”新型政商關(guān)系。黨群干群關(guān)系關(guān)乎黨的形象和人心向背，更關(guān)系著黨和國家生死存亡。新形勢下，必須按照全面從嚴治黨、反腐倡廉、密切黨群干群關(guān)系的要求，構(gòu)建新型政民關(guān)系，才能進一步完善黨的領(lǐng)導，鞏固黨的執(zhí)政地位。

（二）實現(xiàn)國家治理能力和治理能力現(xiàn)代化的要求

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的總目標。國家治理離不開公民參與，有效的公民參與是國家治理現(xiàn)代化的重要形式，也是其實踐的結(jié)果。一方面，推進國家治理體現(xiàn)和治理能力現(xiàn)代化的進程中，需要公民積極、廣泛而有效的參與，從而促進現(xiàn)代化國家治理體系的構(gòu)建與完善，國家治理能力的進步與提升。另一方面，公民有效參與的實現(xiàn)需要相匹配的國家治理體系與治理能力以提供制度保障。在此過程中，政府與公民之間的關(guān)系是需要構(gòu)建的基本關(guān)系。自上個世紀90年代以來，我國逐步形成了黨通過政府領(lǐng)導發(fā)揮多元治理主體核心作用，各級黨委總攬全局的同時協(xié)調(diào)各方，黨政齊抓共管，各個部門各司其職，基層政權(quán)組織、社會自治組織、市場化組織和基層群眾等社會主體均為多元治理主體的中國特色社會綜合治理體系。[1]在這種不同社會與市場主體參與國家治理的社會網(wǎng)絡(luò)型治理模式下，構(gòu)建起了政府與社會和市場主體之間的互動合作關(guān)系，形成制度化、組織化的政民關(guān)系。進一步構(gòu)建新型政民關(guān)系，實現(xiàn)各個國家治理主體間的和諧互動，是國家治理現(xiàn)代化的必然選擇。

（三）構(gòu)建廉潔高效的服務(wù)型政府的要求

黨的十八大報告明確提出，建設(shè)“職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。服務(wù)型政府的構(gòu)建以公民為中心，以社會需求為導向，以提供社會公共產(chǎn)品和公共服務(wù)滿足社會公共需求為主要工作內(nèi)容，以公民和社會滿意度作為衡量其工作優(yōu)劣的根本標準。長期以來，我國“官—民”文化的傳統(tǒng)與服務(wù)型政府所要求的平等服務(wù)意識之間，體制的慣性與服務(wù)型政府所要求的規(guī)范、高效、透明的政府運作機制之間，對上負責的體制與為公眾服務(wù)的要求之間存在著矛盾，使得政務(wù)服務(wù)無法有效滿足公眾需求，導致我國政民關(guān)系出現(xiàn)種種問題。構(gòu)建服務(wù)型政府的過程，實際上也是政府與公眾之間互動關(guān)系的深化過程，即管理型互動、協(xié)商型互動和參與型互動。[2]即從“管理型互動”到“協(xié)商型互動”再到“參與型互動”的發(fā)展。伴隨著公眾在政民互動關(guān)系中地位的提升，服務(wù)型政府建設(shè)水平得以不斷提升。

（四）發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+”政府管理與服務(wù)的要求

網(wǎng)絡(luò)政治參與已經(jīng)成為我國公民政治參與的重要手段，網(wǎng)絡(luò)已成為政府聽取民意和公民表達訴求的重要媒介，成為政府和公民互動的重要平臺。互聯(lián)網(wǎng)+政府管理與服務(wù)，為政府的創(chuàng)新管理提供了新的平臺，為政民互動的推進提供了發(fā)展機遇。構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)下的新型政民關(guān)系，有效利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和渠道，高效回應民眾訴求，促進“互聯(lián)網(wǎng)+”環(huán)境下政府職能轉(zhuǎn)型，對于解決網(wǎng)絡(luò)政治參與存在“數(shù)字鴻溝”、非理性參與以及非法性參與等問題，促進網(wǎng)絡(luò)政治參與的理性化、規(guī)范化、有序化發(fā)展，具有重要意義。

二、新型政民關(guān)系的主要內(nèi)涵

（一）政民關(guān)系有關(guān)基礎(chǔ)理論

關(guān)于政民關(guān)系，主要有五種理論。一是馬克思社會主義民主理論認為，政民之間是“公仆—主人”關(guān)系，政府公職人員是為人民服務(wù)的公仆。二是在現(xiàn)代企業(yè)管理制度與代議制理論融合下，形成的政府與公民之間的“委托—代理”關(guān)系。[3]在明確權(quán)力的本源屬于公民的同時也承認不可能全部公民都參加公共事務(wù)處理的現(xiàn)實，因此由政府成為公民處理社會公共事物的委托人，代理公民行使權(quán)力。三是新公共管理理論認為政府與公民構(gòu)成“供應者—消費者”關(guān)系。其提出以企業(yè)管理的模式運營政府，將政府與民眾的關(guān)系看作是政府作為公共物品的生產(chǎn)者和提供者與民眾作為公共物品的消費者之間的平等交換和買賣關(guān)系，以稅收作為交換，以法律和近似市場契約的行為進行約束。四是新公共服務(wù)理論重新定義政民關(guān)系為信任與合作的“服務(wù)者—參與者”關(guān)系。其更加強調(diào)政府的服務(wù)職能，政府不再是社會的掌舵者，政府主要職能在于服務(wù)于公民，幫助公民表達和實現(xiàn)他們的共同利益。[4]五是在治理理論“善治”模式下，政府與公民之間存在合作與互動的治理伙伴關(guān)系。治理的主體不再是政府作為唯一權(quán)力中心，而是納入各種民間組織的多元化結(jié)構(gòu)。而“善治”本質(zhì)特征在于政府與公民對公共生活的合作管理，強調(diào)政府與公民的良好合作以及公民的積極參與。[5]這些理論對政民關(guān)系的表述各有不同側(cè)重，對認知政民關(guān)系和促進其發(fā)展具有積極意義。

（二）新型政民關(guān)系的內(nèi)涵

1.它是建立在協(xié)同治理目標下的對話型政民關(guān)系。建立現(xiàn)代國家治理體系，政府與民眾不再是傳統(tǒng)政府體系下的管制與被管制關(guān)系，而是要以協(xié)同治理為目標，構(gòu)建對話型的新型政民關(guān)系。隨著公眾自身素質(zhì)和民主法治意識的不斷提高，公民有序參與不斷擴大，民主與法制對話深入。公民在立法、政府決策、司法等方面都將可以更廣泛深入地參與。此外，政府與社會也將進一步建立健全公共治理對話水平。政府以公眾作為同為公共生活多元合作管理下的治理伙伴，基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)提供的民意表達平臺和信息共享下的雙向互動交流渠道，進一步完善直接聯(lián)系和服務(wù)群眾的制度，真正問政于民、問需于民、問計于民。

2.它是建立在高效服務(wù)基礎(chǔ)上的回應型政民關(guān)系。傳統(tǒng)型政府的職能以管制為主，而服務(wù)型政府的職能以服務(wù)為主。服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)鍵在于政府職能的轉(zhuǎn)變，需要從體制結(jié)構(gòu)和功能行為上進行服務(wù)理念創(chuàng)新，使服務(wù)行為制度化、服務(wù)功能多樣化、服務(wù)效率高效化，從而構(gòu)建行為規(guī)范、公正透明、廉潔高效的服務(wù)型政府。服務(wù)型政府下的新型政民關(guān)系，則是公民為本位，以公眾需求為導向來構(gòu)建政務(wù)供給服務(wù)體系，滿足公眾的服務(wù)需求。一是樹立以公眾為中心的服務(wù)理念和服務(wù)意識，構(gòu)建回應體系，包括訴求和服務(wù)的自動發(fā)現(xiàn)、自動響應、主動服務(wù)，以及這一互動過程對有關(guān)狀態(tài)的回應，從而實現(xiàn)積極響應和滿足服務(wù)訴求。二是持續(xù)提升政府服務(wù)能力和服務(wù)效率。通過進一步深化簡政放權(quán)，響應和滿足在經(jīng)濟社會發(fā)展不同階段中公眾對政務(wù)服務(wù)的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)形式、服務(wù)質(zhì)量等的需求，從忽略民眾訴求的低效服務(wù)向主動響應需求的高效服務(wù)轉(zhuǎn)變。

3.它是建立在社會問責基礎(chǔ)上的監(jiān)督型政民關(guān)系。政民關(guān)系不和諧的重要原因，往往在于政府治理過程中，越位、缺位、錯位等現(xiàn)象廣泛存在，而社會問責參與渠道匱乏、客體對象模糊、政府信息公開職能缺位、社會問責程序機制缺失。[6]其中，既有社會問責的法律依據(jù)不足、政府官員的責任意識薄弱的原因，也有公民問責的權(quán)利意識淡薄。由于政府和公眾在互動過程中話語權(quán)的不對等，要構(gòu)建新型政民關(guān)系，首先必須推進權(quán)力公開透明運行，減少權(quán)力運作的自由裁量空間，政府能從制度上主動接受社會監(jiān)督，公眾能夠從社會一端發(fā)起社會問責機制，促進公民積極參與及行使知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

三、以提升政府回應能力為核心構(gòu)建新型政民關(guān)系

（一）政府回應能力是新型政民關(guān)系的核心

建立現(xiàn)代國家治理體系，政府起著主導作用，在構(gòu)建新型政民關(guān)系的過程中，政府自然也成為了主導的一方，在政民關(guān)系中發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用。政府治理的施行，正是政府與公眾開展協(xié)同治理、為公眾提供公共服務(wù)的過程中實現(xiàn)的。而政府回應能力，則是政府治理能力中一種指向公益和反饋的政府能力?？梢赃M一步細分為政府在治理過程中，針對公眾的服務(wù)和訴求的回應意識、決策方法、執(zhí)行流程、監(jiān)控體系與評估能力。審視當前政府回應能力現(xiàn)狀，可以發(fā)現(xiàn)廣泛存在著回應意識不夠、決策方法不科學、執(zhí)行阻滯與偏差、監(jiān)控體系不夠健全以及評估缺失問題，從而導致政民關(guān)系存在重重不暢，引發(fā)各類治理危機。

以提升政府回應能力為核心構(gòu)建新型政民關(guān)系，一是因為提升政府回應能力，是改善政府與公民、團體和社會之間的交往和對話模式的基礎(chǔ)，是促進政府公共政策與公共服務(wù)供給科學化，提升政府治理能力的重要內(nèi)容。二是提升政府回應能力，才能對公眾的關(guān)切和需求進行有力回應，保障公民合法正當?shù)臋?quán)益，群體性事件等干擾社會和諧的現(xiàn)象便會大為減少，從而全面促進經(jīng)濟社會健康發(fā)展。

（二）提升政府回應能力的具體路徑

1.以提高政府公共服務(wù)需求識別能力為抓手。政府為社會提供高質(zhì)量、高效率和人性化的公共服務(wù)是和諧政民關(guān)系的構(gòu)建基礎(chǔ)。政府公共服務(wù)能力的提升，可以從需求識別能力、服務(wù)供給能力、學習成長能力三個方面具體開展。其中，需求識別能力指的是政府多元、及時和有效地識別公眾需求的能力；服務(wù)供給能力指的是政府提供能夠覆蓋和滿足公眾需求的公共服務(wù)的能力；學習成長能力指的是政府針對服務(wù)供給結(jié)果和所識別到的需求之間的差距進行評估、學習和持續(xù)發(fā)展的能力。從整體情況來看，我國目前公共服務(wù)水平仍然偏低，各地區(qū)發(fā)展呈現(xiàn)不均衡局面，服務(wù)效率也亟待提升。相比近些年來我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國基本公共服務(wù)體系建設(shè)速度較為滯后，無論是在數(shù)量還是質(zhì)量層面上，都難以滿足公眾日益增長的具體需求。

在提升政府公共服務(wù)能力的過程中，核心要素是加強需求識別能力，使政府的需求識別能力能夠應對系列挑戰(zhàn)。如在社會已從單一均質(zhì)社會轉(zhuǎn)向多元異質(zhì)社會的背景下，精準識別互聯(lián)網(wǎng)代表性民意、極端性民意和社會“沉默的大多數(shù)”的潛在真實民意混雜且多元的現(xiàn)狀，避免長期以來政策過程中忽略市民需求，導致民眾普遍的不信任和無力感，為提升政府回應能力奠定基礎(chǔ)。在大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)不斷應用和普及的當下，能更有效獲取民情民意，為政府研判公共需求、識別服務(wù)短板、優(yōu)化服務(wù)體系提供決策參考。

2.以提高政府公共政策議程設(shè)置能力為重點。公共政策議程設(shè)定就是政府對某些社會問題予以重視并將其納入政策討論和確認為政策問題而準備采取行動的過程，公共問題只有進入政策議程才有可能得到政府和決策者的回應。[7]當代社會的政府決策過程整體上呈現(xiàn)出從由政治行政精英壟斷模式向社會精英開放參與模式的轉(zhuǎn)變，與之相應的是在政策議程設(shè)置上議程的發(fā)起者不再局限于決策者自身，而有更多智庫組織和民間力量參與。在政策問題的構(gòu)建和界定過程中，政府更加注重民眾的參與和意見，政民互動日趨密切。我國公共政策議程設(shè)置也正由政府單一主導到公民有限理性參與，再到政府與公民良性互動的發(fā)展轉(zhuǎn)變過程。

當前，政府回應能力低下的重要原因，在于公共政策議程設(shè)置過程不規(guī)范、有限理性，呈現(xiàn)為一種“有組織的無政府”狀態(tài)。要提升政府回應能力，必須高度重視公共政策議程設(shè)置能力建設(shè)，充分把握網(wǎng)絡(luò)輿論高度發(fā)達，公眾、專業(yè)性社會團體、傳統(tǒng)大眾媒體的議程設(shè)置功能大大加強的趨勢，主動加強社會問題、社會事件的政策議題設(shè)置；借助網(wǎng)絡(luò)媒介與公眾、大眾媒體和專業(yè)性社會組織進行溝通交流，提高政策議程設(shè)置和政策制定的公民參與程度，促進公共政策決策更加科學有效，使政府能夠在實質(zhì)意義上對社會民眾的需求作出回應。

3.以建立行政問責和社會問責機制為保障。問責需要一定的機制才能得以實現(xiàn)，傳統(tǒng)的行政問責主要局限于政府內(nèi)部行政行為。在現(xiàn)有行政問責基礎(chǔ)上，將社會問責作為行政問責的構(gòu)成部分和最新發(fā)展，依靠公民參與來加強行政問責的重要途徑，構(gòu)建監(jiān)督型的政民關(guān)系，具有重要意義。社會問責的運行機制，直接關(guān)系著對政府部門社會問責的整個過程能否順利推進，以及社會問責的整體效果。一是完善政務(wù)公開機制以保障公民知情權(quán)。政府信息公開，使公眾知悉政府的信息、了解政府的行為，從而更好地參與行政。有效監(jiān)督政府，保證公共權(quán)力規(guī)范運行、政府廉潔高效。二是完善信息平臺機制以暢通問責渠道，充分運用網(wǎng)絡(luò)等新興媒體，運用新技術(shù)，采用新方式，不斷拓寬政民互動的渠道，也作為社會問責的渠道。政府通過完善相關(guān)法律規(guī)章制度，逐步規(guī)范網(wǎng)絡(luò)秩序，搭建開放的互動平臺；公民自身也應當提升自己的素質(zhì)，培育良好的民主參與意識和能力。在法律和行政機制的保障下，雙方共同努力，構(gòu)建良好的政民關(guān)系。三是完善問責回應機制以完善問責程序。尤其是在社會問責的法律依據(jù)中明確規(guī)定保護問責主體的各項權(quán)利，確保公眾能夠合法、有效地在政民互動過程中行使社會問責權(quán)力。

4.以評估為持續(xù)提升政府回應能力的依托。政府回應能力評估中要體現(xiàn)質(zhì)與量的結(jié)合，形式與內(nèi)容的平衡，針對回應主體、回應客體、回應內(nèi)容、回應渠道、回應效果和回應轉(zhuǎn)化等方面作出綜合全面的評測。一是政府回應渠道評估，主要考察政府回應渠道的建設(shè)情況。政府回應制度評估，主要考察政府回應制度的規(guī)范性、透明度和細致度，直接反映我國地方政府回應能力建設(shè)的重視程度和規(guī)范性。二是政府回應內(nèi)容評估，主要考察政府回應的實際開展情況。政府回應效果評估，主要考察公眾對政府回應的滿意度情況。三是公眾對政府回應的接納態(tài)度和滿意程度是政府回應效果好壞最重要的評判標準，是政府回應工作價值的體現(xiàn)。四是政府回應轉(zhuǎn)化評估，主要指政府回應轉(zhuǎn)化為具體措施和政策輸出的情況，考察政府回應的決策影響力和社會影響力。同時，在績效評估的基礎(chǔ)之上完善問責制度，對政府回應中相關(guān)責任部門和責任人進行追責和懲戒。

[1]徐琳，谷世飛.公民參與視角下的中國國家治理能力現(xiàn)代化[J].新疆師范大學學報（哲學社會科學版），2014（4）.

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四川省教育廳人文社科重點研究基地四川網(wǎng)絡(luò)文化研究中心資助研究項目（WLWH14-10）

李金兆，成都市經(jīng)濟發(fā)展研究院總編輯、編審，研究方向：政府治理與媒介傳播；董亮，成都市經(jīng)濟發(fā)展研究院數(shù)據(jù)情報研究所所長，研究方向：信息情報、大數(shù)據(jù)分析、智慧政府；王沙，成都市經(jīng)濟發(fā)展研究院數(shù)據(jù)情報研究所，研究方向：信息情報、智慧政府。（四川 成都 610071）

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1008-5947（2017）01-0009-04

2016-12-25

責任編輯 馮凌宇