精準扶貧，聚焦脫貧攻堅主戰(zhàn)場

主持人：“十三五”時期是我國打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決勝階段，中央和地方政府扶貧資金投入不斷增加。據(jù)報道，2016年全國財政專項扶貧資金投入超過1000億元，中央財政專項扶貧資金投入增長43%，省級扶貧資金增長56%；而2017年中央和地方財政專項扶貧資金規(guī)模超過1400億元，中央財政專項扶貧資金投入比上年增長30.3%，同時多個省份扶貧資金增長高過中央財政專項扶貧資金增幅。請您談?wù)勎覈鲐毭撠毠ぷ鳜F(xiàn)狀？您認為攻堅階段的扶貧具有哪些特點？

寇鐵軍：從1978年至今，中國政府共經(jīng)歷了五次扶貧階段，扶貧模式以政府為主導，設(shè)立財政專項扶貧資金投向貧困地區(qū)，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。扶貧方式由單純的救濟式轉(zhuǎn)變?yōu)殚_發(fā)式，扶貧目標由解決溫飽到建成全面小康社會。在制度變革、經(jīng)濟發(fā)展與扶貧政策等全面且有效實施共同作用下，中國的貧困人口規(guī)模由1978年的7.7億降低至2015年的5575萬人。根據(jù)最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2016年中國貧困人口減少1240萬人（按照2010年價格農(nóng)民年人均純收入2300元扶貧標準）。按照國家統(tǒng)計局的官方數(shù)據(jù)計算，目前中國的農(nóng)村剩余貧困人口數(shù)量占農(nóng)村人口總量的比重接近于1%。中國的貧困狀況得到了有效緩解，其貧困發(fā)生率、貧困嚴重性明顯下降。

中國目前的扶貧工作雖然進展順利、形勢大好，但扶貧工作任重而道遠，攻堅階段的扶貧任務(wù)還十分艱巨，主要呈現(xiàn)以下特點：第一，剩余貧困人口分布相對分散且多集中在地理位置更加偏僻、生態(tài)環(huán)境更加惡劣的地區(qū)，依靠大規(guī)模的扶貧政策難以見效。第二，剩余貧困人口自身發(fā)展能力較弱，擺脫貧困威脅的成本更大。一些貧困人口應對疾病、災害等風險的能力弱，收入沖擊普遍存在，很容易再次返貧和陷入貧困狀態(tài)，對扶貧績效的穩(wěn)定性及可持續(xù)性形成巨大挑戰(zhàn)。第三，以政府主導的扶貧模式還將繼續(xù)成為中國消除貧困問題的主要力量，中央政府及地方政府仍將針對特定貧困地區(qū)投入更大規(guī)模的財政專項扶貧資金，這就需要通過精準識別貧困人口，精準確定致貧原因，加強監(jiān)督機制等內(nèi)容，提升財政專項扶貧資金的扶貧績效，減少因制度缺陷而產(chǎn)生的無謂損失。

朱明熙：近年來，隨著中央和地方各級黨和政府把脫貧攻堅作為一項極其重要的政治任務(wù)和中心工作，并投入了大量的資金、人力和物力實施“精準扶貧”，使得我國農(nóng)村的貧困人口以年均1千萬的規(guī)模擺脫貧困，取得了舉世矚目的重大成績。可以說，按照這樣的勢頭，到2020年確保農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)現(xiàn)行標準下的全面脫貧目標是很可能實現(xiàn)的。雖然形勢大好，但也出現(xiàn)了一些值得引起警惕的問題：一是不顧實際情況，急于求成，甚至出現(xiàn)表面上脫貧，或者“數(shù)字脫貧”，而實際上沒有脫貧的問題。二是對農(nóng)村全面實現(xiàn)脫貧的目標到底應當怎樣正確認識的問題。其實，中央講得很清楚，到2020年實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口全面脫貧的標準是以現(xiàn)行脫貧標準（即2011年確定的年收入2300元為基礎(chǔ)，這幾年已經(jīng)調(diào)整到3000元以上）為準?？陀^講這僅僅是一個能夠維持溫飽的低標準，而不是徹底消除農(nóng)村貧困的標準。因此，即便是我們到2020年實現(xiàn)了全面脫貧目標，也是一個低水平的脫貧目標，反貧困工作很可能仍然“在路上”。三是脫貧攻堅中不太重視如何調(diào)動基層干部和貧困農(nóng)牧民脫貧的內(nèi)生動力，而主要靠政府給錢給物，層層承包，即主要靠“包”而不是“幫”，結(jié)果甚至導致一些貧困農(nóng)牧民出現(xiàn)“等靠要”的懶漢傾向，使脫貧缺乏可持續(xù)性。

姜愛華：十三五以來，我國扶貧脫貧工作力度加大，在政策層面不斷出臺新舉措，在實踐層面不斷增加扶貧資金投入規(guī)模。政策上，國辦發(fā)〔2016〕22號《關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》賦予了貧困縣統(tǒng)籌使用扶貧資金的自主權(quán)；人社部〔2016〕119號《關(guān)于切實做好就業(yè)扶貧工作的指導意見》旨在促進農(nóng)村貧困勞動力就業(yè)；財監(jiān)〔2017〕3號《財政部國務(wù)院扶貧辦關(guān)于開展財政扶貧資金專項檢查的通知》推動了防腐檢察工作的全面展開。實踐上，扶貧資金規(guī)模有了大幅度的提高。2016年，全國脫貧攻堅戰(zhàn)全面展開，中央和省級財政專項扶貧資金投入首次超過1000億元，2017年中央和地方財政專項扶貧資金規(guī)模超過1400億元，比2016年增長40%，遠遠高于2017年預算中的財政支出增長率，這充分顯示了全國上下扶貧的決心。

攻堅階段的扶貧突出的特點有兩個：一是區(qū)域性貧困問題較嚴重，貧困人口主要分布在一些集中連片特殊困難地區(qū)，這些地區(qū)自然環(huán)境比較差，缺乏基本的生存條件，交通、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等基本公共服務(wù)跟不上，人力資本也相當匱乏；二是貧困程度深，需要的扶貧成本很高，貧困地區(qū)自身發(fā)展能力較弱，如遇天災，極容易返貧。

汪沖：目前來看，我國扶貧脫貧工作取得很大進展，攻堅階段的財政扶貧工作具有以下特點：首先，財政扶貧投入力度不斷加強，政府投入的主體和主導作用突出，地方政府在扶貧脫貧財政支出中發(fā)揮越來越重要的作用；其次，財政涉農(nóng)資金供給機制也在不斷完善，初步建立貧困縣使用財政涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌整合機制；再次，財政扶貧的工作重點愈發(fā)突出，扶貧資金精準使用程度日益改善；最后，財政及審計、紀檢監(jiān)察監(jiān)督考核日趨嚴格，財政資金使用的安全有效程度不斷提高。

潘鐸?。骸笆濉睍r期特別是黨的十八大以來，新一屆黨中央把扶貧開發(fā)工作擺在更加突出的位置，實施精準扶貧，開創(chuàng)了扶貧開發(fā)事業(yè)新局面。貧困人口大幅減少，2013年至2016年，農(nóng)村貧困人口每年都減少超過1000萬人，累計脫貧5564萬人；農(nóng)民增收步伐加快，貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增幅繼續(xù)高于全國平均水平；經(jīng)濟發(fā)展上行向好，有資料顯示，貧困居民最多的省（區(qū)）生產(chǎn)總值明顯高于全國國內(nèi)生產(chǎn)總值增幅；基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，公共服務(wù)明顯提升。特別是機制創(chuàng)新取得突破，中辦、國辦出臺了《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，提出了精準扶貧的工作思路，基本摸清了全國貧困村、貧困戶底數(shù)，探索建立了貧困縣考核和約束、精準扶貧工作、干部駐村幫扶機制，完善了投入機制，健全了社會扶貧組織動員機制。同時對世界減貧貢獻巨大，改革開放以來，我國累計已有7億多人擺脫了貧困，對全球減貧的貢獻率超過70%。

當然，我們在看到我國的扶貧開發(fā)工作取得巨大成就的同時，還要清醒地認識到當前在扶貧開發(fā)中存在并必須面對的突出問題。一是貧困規(guī)模大，貧困程度較深。有資料統(tǒng)計，目前，全國連片特困地區(qū)縣708個，貧困居民人口4335萬人。二是內(nèi)生動力弱，返貧風險增加。集中連片特困地區(qū)貧困問題集中，貧困居民受教育程度低、健康水平低的“兩低”現(xiàn)象比較普遍；建檔立卡貧困村內(nèi)生發(fā)展動力嚴重不足，自我發(fā)展能力弱，因病致貧、因?qū)W致貧突出，缺資金、缺技術(shù)普遍，因災返貧、因市場風險返貧常見。三是區(qū)域性凸顯，發(fā)展基礎(chǔ)脆弱。貧困地區(qū)公共服務(wù)水平偏低，市場體系建設(shè)滯后，產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于價值鏈低端。四是邊際成本高，脫貧難度艱巨，貧困居民生產(chǎn)生活條件普遍落后。五是工作有差異，力度亟待加大，一些地方存在扶貧認識不到位、措施不得力的突出矛盾，一些地方?jīng)]有把脫貧攻堅作為主要任務(wù)，沒有把扶貧濟困擺在應有位置，扶貧政策針對性不強，已有政策落實不到位，工作責任落得不實等。

進入到新階段的扶貧具體的特點：習近平總書記深刻指出，“十三五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展，關(guān)鍵在于補齊“短板”，其中必須補好扶貧開發(fā)這塊“短板”；扶貧開發(fā)貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準。由此其主要特點：第一是強調(diào)精準。“精準扶貧、精準脫貧”就要精確地瞄準，精確地實測，精確地配置資源，這是一個重要的特點。第二是全社會的動員。以前扶貧是一個系統(tǒng)的工作，現(xiàn)在成為了全黨、全社會的工作。貧困地區(qū)的黨政一把手是主要責任人，相關(guān)部門都是責任主體，除此之外，還要充分調(diào)動社會各方面的資源，這是一個新的大的變化。第三是特別強調(diào)發(fā)揮貧困群眾的主體作用，增強他們自我發(fā)展能力和內(nèi)增動力，通過外部幫扶來實現(xiàn)他們自身的發(fā)展。消除貧困、改善民生、實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求。各級黨委政府必須從戰(zhàn)略和全局的高度深刻認識扶貧開發(fā)的重大意義，站在政治、全局和戰(zhàn)略的高度，充分認識新階段扶貧攻堅工作的重要性、必要性和緊迫性，切實增強抓好扶貧開發(fā)攻堅的責任感和主動性，始終把扶貧攻堅作為當前和今后一段時期最大、最急、最緊的民生工程，堅決打贏扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)，奮力奪取脫貧致富奔小康的全面勝利。

主持人：《辦法》要求，中央財政專項扶貧資金采取因素法進行測算分配，按照精準扶貧、精準脫貧要求，堅持以目標和結(jié)果為導向的原則，完善資金分配辦法，綜合考慮貧困狀況、脫貧攻堅政策任務(wù)和脫貧成效等分配因素，使資金逐步向脫貧攻堅主戰(zhàn)場聚焦，分配給中西部22省份的資金規(guī)模占總規(guī)模的比例達到97.4%。您對此作何解讀？資金分配對扶貧資金使用績效有何影響？

寇鐵軍：自1997年《國家扶貧資金管理辦法》的出臺到最新修訂并頒布實施的2017年《中央財政專項扶貧資金管理辦法》，依托因素法有效分配中央財政專項扶貧資金的分配方法不斷被強化。因素法一方面改變了過去依托于項目分配財政專項扶貧資金的不公平現(xiàn)象，減少了“跑項目”、“爭資金”現(xiàn)象的發(fā)生，杜絕了腐敗與尋租的可能；另一方面也弱化了基數(shù)法分配扶貧資金缺乏有效激勵機制的平均主義，通過與地方政府扶貧開發(fā)績效評價機制的相互聯(lián)動，形成了以目標和結(jié)果為導向的財政專項扶貧資金的有效激勵機制。用得好的給予必要的獎勵，用不好的給予必要的懲罰，調(diào)動了地方政府使用財政專項扶貧資金的積極性，提升了財政專項扶貧資金的使用效益。

朱明熙：這說明中央的扶貧資金分配也越來越精準了，越來越比較符合客觀實際了。因為，中西部的農(nóng)村貧困人口最多，貧困程度最深，發(fā)展基礎(chǔ)最差，脫貧難度最大。所以，扶貧資金更多地傾向于中西部也是必然的。此外，在資金分配上，綜合考慮貧困狀況、脫貧攻堅任務(wù)和脫貧成效等分配因素，這必然對地方尤其是基層提高扶貧資金使用效益起到促進作用。當然，是否能夠真正起到這個效果，還有待于這種分配方法的具體化和科學化，以及公開和公正。

姜愛華：精準扶貧政策提出以來，國家尤其重視扶貧資金的使用績效。資金分配直接影響扶貧績效目標的實現(xiàn)。此次提出按照因素法進行測算分配資金，綜合考慮貧困狀況、脫貧攻堅政策任務(wù)和脫貧成效等分配因素，則是保證專項扶貧資金流向“最需要的貧困地區(qū)”和“最能發(fā)揮效用的貧困地區(qū)”的重要舉措，這一方面體現(xiàn)扶貧資金分配中的公平性，另一方面能夠發(fā)揮激勵作用，能夠最大化地發(fā)揮扶貧資金的績效。

汪沖：《辦法》中的中央財政專項資金分配體現(xiàn)了鮮明的績效管理思想，即以政策目標和結(jié)果為依據(jù)實施績效評價和績效撥款。由于這一設(shè)計綜合考慮了貧困狀況、脫貧攻堅政策任務(wù)和已取得的脫貧成效，因此，發(fā)達地區(qū)和已脫貧地區(qū)的資金分配會逐漸減少，乃至完全退出，而貧困地區(qū)成為財政專項扶貧資金的主要受益方，從而體現(xiàn)了精準扶貧的要求。對于扶貧資金使用績效而言，總體將會產(chǎn)生更高的目標匹配性和指向性，提高扶貧資金在地區(qū)、對象和資金用途上的精準性。

潘鐸?。喝娼ǔ尚】瞪鐣崿F(xiàn)第一個百年奮斗目標，農(nóng)村貧困人口全面脫貧是一個標志性指標。黨的十八屆五中全會從實現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標出發(fā)，明確到2020年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。

但越往后脫貧難度越大，經(jīng)過多年努力，容易脫貧的已經(jīng)解決得差不多了，剩下的大多居住在自然資源貧乏、地理位置偏遠的地方，都是條件較差、基礎(chǔ)較弱、貧困程度較深的地區(qū)和群眾，往往“無業(yè)可扶”；建檔立卡貧困人口文化水平總體偏低、勞動能力不強，無力脫貧；還有的特困問題突出，民族地區(qū)、邊境地區(qū)和特困群體，貧困程度更深，減貧難度更大，有的因病、因?qū)W、因婚、因房等問題返貧情況時有發(fā)生，新的貧困人口還會出現(xiàn)。為了使我國的扶貧工作取得進一步進展，不僅需要關(guān)注資金投入的總量，更需要關(guān)注扶貧資金的投向項目以及使用效果，同時還要關(guān)注這些扶貧投資是否能滿足貧困地區(qū)和貧困人口的實際需要。就此，必須把深度貧困地區(qū)作為區(qū)域攻堅重點，堅持以目標和結(jié)果為導向的原則，完善資金分配辦法，向脫貧困難的地區(qū)和人群加大資金投入，讓資金與項目進一步向貧困地區(qū)傾斜，通過易地搬遷脫貧一批，通過低保兜底脫貧一批，大力實施醫(yī)療脫貧、加強教育脫貧、生態(tài)保護脫貧和資產(chǎn)收益扶貧等，通過政策、資金、項目等各方面的傾斜，實現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展，確保在既定時間節(jié)點完成脫貧攻堅任務(wù)。

中央財政專項扶貧資金采取因素法進行測算分配，在因素選擇上，以貧困程度和脫貧任務(wù)為導向，向國家扶貧開發(fā)工作重點縣、摘帽縣和易地扶貧搬遷工作開展好的縣傾斜，通過扶貧對象規(guī)模、減貧任務(wù)、政策性因素、摘帽縣和貧困村數(shù)五個分配因素，對扶貧成效顯著、資金績效評價好的縣給予獎勵，建立以結(jié)果為導向的扶貧資金分配激勵機制，促進扶貧責任的落實。在建立績效考評機制基礎(chǔ)上，完善扶貧資金分配方式，大部分資金按照貧困規(guī)模、貧困程度分配，以體現(xiàn)公平性，同時用一部分資金按照績效考核情況分配，以保護、激勵各地扶貧積極性。全面推行脫貧攻堅項目資金因素法分配，進一步下放資金項目審批權(quán)限，賦予貧困地區(qū)更多自主權(quán)，增強貧困地區(qū)統(tǒng)籌能力，促使貧困地區(qū)能夠?qū)⒅饕Ψ旁陧椖繙蕚浜晚椖繉嵤┥?，使扶貧資金投入更加精準高效。

主持人：同時，《辦法》明確提出中央財政專項扶貧資金項目審批權(quán)限下放到縣級，支持貧困縣統(tǒng)籌整合使用資金，切實提高資金使用精準度和效益。此舉有何深意？而6月23日審計署發(fā)布158個貧困縣扶貧審計的結(jié)果顯示，由于統(tǒng)籌整合使用不到位等原因，84個縣形成閑置資金19.54億元，其中6.23億元已閑置2年以上；有96個縣發(fā)生騙取套取、違規(guī)使用等問題297個、涉及扶貧資金3.81億元；53個縣的189個項目因脫離實際、管護不到位等，建成后改作他用或廢棄，涉及扶貧資金1.41億元；等等。您認為將項目審批權(quán)限下放到縣級，由縣級統(tǒng)籌整合使用資金可能會遇到哪些問題？有何對策？

寇鐵軍：隨著扶貧瞄準對象由貧困縣具體化到貧困村、貧困戶，“四到省”的財政專項扶貧資金管理體制與其發(fā)生了現(xiàn)實的矛盾，也暴露出諸多問題。如扶貧項目審批難以契合貧困地區(qū)的現(xiàn)實需求；項目審批鏈條過長增加貧困縣獲取扶貧資源的成本，腐敗問題滋生，也影響項目實施的時效性；對扶貧項目的實施環(huán)節(jié)疏于管理等。在縣級政府承擔越來越多的扶貧項目及資金管理責任的狀態(tài)下，下放扶貧項目的審批權(quán)限到縣無疑是最佳選擇?！八牡娇h”的財政專項扶貧資金管理體制是在精準扶貧、精準脫貧目標下，提升財政專項扶貧資金作用到貧困村與貧困戶的有效管理機制。同時，以縣級政府為依托，利于財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合，提升財政扶貧資金使用的有效性。

扶貧項目審批權(quán)限下放到縣，并由縣級政府統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金的管理制度可能會因為縣級政府自身財力不足，涉農(nóng)資金部門化、專項性等制約因素的存在導致在資金整合過程中縣級政府缺乏強有力的調(diào)控力度，直接導致可以整合的財政涉農(nóng)資金范圍較小，更多層面是限于扶貧專項資金的整合到合作社集中投資。審計調(diào)查的結(jié)果對縣級政府統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金的低效率給出了最好的證實。未來，加強涉農(nóng)資金整合效益需在省級政府層面搭建平臺，將涉農(nóng)資金依托于扶貧項目先期整合之后再分配到縣，突破時間與空間上的局限統(tǒng)籌安排，形成基于貧困地區(qū)發(fā)展的全產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，提升財政專項扶貧資金的集聚效應。

全面落實且有效發(fā)揮縣級政府的財政專項扶貧資金管理效率還需要從以下方面作出努力：充分發(fā)揮省級政府在扶貧項目審批環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理職能，保證項目建設(shè)范圍及財政專項扶貧資金使用的方向；強化扶貧項目管理公告公示制度，在陽光下接受貧困群眾及社會的監(jiān)督；逐步完善財政專項扶貧資金縣級報賬制度，并通過建設(shè)與完善扶貧資金管理監(jiān)測信息系統(tǒng)，加強對資金使用有效性的監(jiān)督與管理。

朱明熙：近年來，中央提出財政專項扶貧資金項目審批權(quán)限下放到縣級，支持貧困縣統(tǒng)籌整合使用資金，這一資金和項目分配方式的重大改革和實施，無疑對調(diào)動基層的積極性，提高扶貧資金的配置和使用效益以及扶貧的“精準性”具有重要意義?，F(xiàn)在可能更迫切的是要盡快出臺使基層能夠具體操作的相關(guān)實施條例和辦法，不然的話，很可能成為“櫥窗里的蛋糕”，中看不中用。如果上級政府因為各種原因不能馬上出臺具體操作的相關(guān)實施條例和辦法，那就要允許基層“試錯”，甚至“犯錯”，當然，前提是資金使用于扶貧而不是中飽私囊。

姜愛華：下放審批權(quán)限是為了調(diào)動下級政府的工作積極性，提高行政辦事效率，同時提高扶貧資金使用精準度?；鶎诱亲钋宄毨КF(xiàn)狀也是最易于控制扶貧力度的，縣級政府有了項目審批權(quán)限，它可以根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的貧困分級，可以實地了解項目需求，合理地安排資金輸出；可以隨時調(diào)研或抽查資金的使用情況，完善資金的后續(xù)管理，掌握資金的使用進度。從審計結(jié)果看，由于涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用試點工作不力，導致了不小規(guī)模的涉農(nóng)資金閑置問題，而這背后的原因，很大程度上與縣級政府沒有項目審批權(quán)相關(guān)，因此，此次《辦法》提出“中央財政專項扶貧資金項目審批權(quán)限下放到縣級”，能夠進一步落實縣級政府統(tǒng)籌使用扶貧資金的自主權(quán)，具有非常重要的現(xiàn)實意義。

但權(quán)力的下放也伴隨著某些問題的顯現(xiàn)。例如：縣級政府雖有利于扶貧精細化但難有大局觀，容易過于精細化；再如，縣級政府在項目審批中可能會出現(xiàn)“尋租”行為；另外，縣級財政資金管理能力可能不高，仍然可能會帶來資金閑置問題，影響扶貧工作的推進，等等。

要解決一系列由權(quán)力下放引發(fā)的問題，一是要求縣級政府將扶貧規(guī)劃納入縣級發(fā)展規(guī)劃中，充分考慮扶貧的遠期效果，而非短期效果；二是要對權(quán)力進行約束，權(quán)責是一致的，對于績效不過關(guān)的項目實行行政問責，將責任具體到部門和人，也可以開展不定期抽查，督促項目的負責人員切實把關(guān)，當然也可以輔之以獎勵機制；三是可由上級組織人員培訓，合理安排資金支出進度，增強績效意識；四是繼續(xù)發(fā)揮財政監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督的力量，要加強監(jiān)督結(jié)果的運用，加強追責問紀。

汪沖：下放審批權(quán)限，由貧困縣統(tǒng)籌整合使用資金，是做到區(qū)域精準、對象精準和用途精準的必然之舉，其核心是資金使用的自主權(quán)及扶貧脫貧中的治理機制構(gòu)建。長期以來，中國扶貧脫貧工作具有強烈的項目制特征。在項目制下，下級政府只需要在項目規(guī)則內(nèi)行動，不需要掌控額外的權(quán)力和承擔額外的責任。在治理目標層面，項目目標的設(shè)定權(quán)在上級乃至中央政府部門，基層政府在制度層面只能遵照執(zhí)行或僅負責細節(jié)充實，這容易造成專項治理“不接地氣”，基層推行項目常有方枘圓鑿之感。其次，在治理手段上，項目制不僅注重結(jié)果，對實施過程的控制也較為嚴格。這種對程序合規(guī)性的突出強調(diào)，對屬地化環(huán)境和條件無法給予充分考慮。再次，在治理資源層面，雖然項目化運作“理順”了基層的扶貧脫貧專項資金運作流程，但是圍繞項目的展開出現(xiàn)了權(quán)責分割?；鶎诱チ私y(tǒng)籌開展公共服務(wù)的權(quán)力和責任，往往只能針對具體的專項擔負操作實施之責。

因此，《辦法》中提及的項目審批權(quán)限下放到縣級，以及由縣級統(tǒng)籌使用資金，其實質(zhì)有開始向行政發(fā)包制轉(zhuǎn)變的色彩。發(fā)包制的核心是在明確剛性治理任務(wù)和總體架構(gòu)的基礎(chǔ)上，將實施的權(quán)力與責任統(tǒng)籌委派于下級政府。由此，發(fā)包制下，基層政府獲得了較大的自由操作空間，但同時也承擔了較大的責任。這樣，有利于發(fā)揮基層政府的信息優(yōu)勢和地域優(yōu)勢，在區(qū)域、對象和資金用途上實現(xiàn)扶貧脫貧的精準性、長效性。

這種“自上而下”式發(fā)包制的治理成效依賴于微觀層面是否能夠建立良性的治理結(jié)構(gòu)和激勵約束相容的治理機制?；鶎诱c扶貧脫貧個體之間，還涉及參與扶貧脫貧治理的機關(guān)單位、企業(yè)、事業(yè)單位、志愿者和非營利組織等，遠遠超出政府層級之間的委托—代理關(guān)系鏈條。理想類型的治理結(jié)構(gòu)是持續(xù)性、常態(tài)化的扶貧脫貧治理任務(wù)導向下，各類型主體共同參與治理。其核心是在一個相互監(jiān)督制約的財政民主化環(huán)境下，針對扶貧脫貧資金的分配與使用、項目的決策與實施、成本補償、責任分擔與利益共享、監(jiān)督與懲處，以及資金或項目績效的評估與管理等內(nèi)容建立健全相應的機制制度。

目前，縣級政府在統(tǒng)籌使用財政資金和項目審批權(quán)的過程中，重點需要在扶貧脫貧項目決策程序的正當性、項目設(shè)計的科學性、資金分配使用的規(guī)范性和合理性、扶貧脫貧個體及地區(qū)的受益指向性、各相關(guān)主體權(quán)責配置的明晰化、扶貧脫貧績效評價的獨立性和客觀性等方面加以突破，著力建立良性的治理結(jié)構(gòu)和激勵約束相容的機制制度。

潘鐸印：一直以來扶貧資金被“沉睡”，被“跑、冒、滴、漏”成為“唐僧肉”等聲音不絕于耳。為有效解決當前精準扶貧財政資金使用分散、社會資金合力不強、扶貧開發(fā)效益不高的問題，中央和各省出臺了以縣為主體全面統(tǒng)籌，創(chuàng)新貧困縣資金整合機制等政策，其目的在于集中資金實施精準扶貧和脫貧，確保扶貧攻堅目標任務(wù)如期完成。但由縣級統(tǒng)籌整合使用資金可能會遇到以下問題：扶貧資金預算管理缺位、項目規(guī)劃不到位，當前許多地方?jīng)]有把扶貧專項資金納入預算管理，扶貧項目也沒有具體的規(guī)劃，有些單位、部門申請扶貧資金超過實際需要，財政、發(fā)改、扶貧等行政主管部門在分配專項資金之前，對前期審核環(huán)節(jié)未嚴格把關(guān)，結(jié)果形成一些部門和地方重資金爭取、輕執(zhí)行和資金績效，導致財政資金閑置浪費，嚴重影響了財政資金使用效益；統(tǒng)籌整合資金工作機制不夠健全，項目資金來源渠道多，專項資金過多過散，資金統(tǒng)籌難度大，管理部門各自為政、利益格局固化，分配中碎片化、部門化現(xiàn)象突出，以及一些專項“小、散”的問題，加大了對項目不同來源的資金統(tǒng)籌難度，部門間無法形成有效的配合，導致扶貧項目推進緩慢，基層政府和項目單位“難作為”；涉及專項分配使用的具體制度規(guī)定尚未及時清理修訂，特別是相關(guān)部門有些“?？顚Ｓ谩?、“打醬油的錢不能買醋”等規(guī)定有待修訂完善，基層往往難以突破這些規(guī)定進行有效整合，使部分專項資金未能及時統(tǒng)籌或統(tǒng)籌后仍未及時使用；一些地區(qū)和部門在統(tǒng)籌使用扶貧資金工作上不作為、慢作為，甚至推諉、阻礙統(tǒng)籌資金或者虛假統(tǒng)籌整合。

加強扶貧專項資金的預算編制工作，從源頭上落實扶貧資金統(tǒng)籌使用要求，通過預算編制，整合歸并部門扶貧專項資金，將不同層面、不同渠道的資金捆綁起來統(tǒng)籌使用，促進扶貧資金由“撒胡椒面”式的各自分散轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺e沙成塔”式的高度集合，并減少專項資金重復交叉現(xiàn)象，積極修改完善制度，規(guī)范管理扶貧資金；縣級政府是整合統(tǒng)籌使用資金的責任主體，加強統(tǒng)籌項目規(guī)劃和資金的整合，負責到縣資金的使用、管理和項目實施，因而要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)部門分配管理職能，加大清理、整合、規(guī)范扶貧轉(zhuǎn)移支付項目的力度，打破部門利益和條條框框的束縛，實施跨部門、跨年度、跨層級統(tǒng)籌，對政策目標接近、投入方向類同的專項予以整合，打破條塊分割、各自為政的管理模式，從源頭治理專項資金過多過散等問題，集中力量辦大事、辦實事、辦好事，形成合力；加強統(tǒng)籌資金的監(jiān)管，進一步加大統(tǒng)籌資金撥付力度，嚴格項目的設(shè)立和審批、資金的撥付和使用，提高資金使用效益，加大對扶貧資金的紀檢監(jiān)察和審計監(jiān)督，堅持將財政資金投入與項目進展、事業(yè)發(fā)展以及政策目標實現(xiàn)統(tǒng)籌考慮，把問效、問績、問責貫穿始終，落實責任制和責任追究機制，對以各種借口推諉、阻礙統(tǒng)籌資金，或統(tǒng)籌整合不力，導致資金閑置、浪費等行為，嚴肅追究相關(guān)部門、單位和個人的責任。

總之，2020年離我們越來越近，完成“確保農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，確保貧困縣全部脫貧摘帽”的任務(wù)越來越緊迫。各級黨委政府應認真貫徹落實黨中央、國務(wù)院扶貧開發(fā)決策部署，緊緊圍繞精準扶貧、精準脫貧基本方略，完善制度管理，規(guī)范管理、提高績效，推動中央精準扶貧脫貧的各項政策措施落地生根。實施精準扶貧戰(zhàn)略，運用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和大數(shù)據(jù)手段，按照科學有效的法定程序，對扶貧對象實施精準識別、精準幫扶和精準管理，引入“參與式扶貧”模式，將扶貧項目審批權(quán)和扶貧資源主導權(quán)下放到基層，充分保障貧困地區(qū)和民眾的知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)，確保扶貧資金在陽光下運行、真正用在扶貧開發(fā)上。發(fā)揮紀檢監(jiān)察和審計監(jiān)督作用，加強執(zhí)紀問責，切實規(guī)范扶貧項目建設(shè)管理，提高扶貧資金使用績效，讓擠占挪用或套取財政資金、權(quán)錢交易、決策不當和違規(guī)操作導致國有資產(chǎn)損失等違規(guī)違紀、失職瀆職行為受到嚴厲懲處，對違規(guī)違紀行為嚴肅處理、嚴厲問責，切實把扶貧款用到實處，將扶貧精細化、規(guī)范化、制度化，讓貧困區(qū)民眾得到幫助，讓最需要政府關(guān)心的群眾得到實惠，讓公帑花得明白、用得其所、造福人民。

主持人：近年來，各級紀檢監(jiān)察機關(guān)啟動多輪次、滾動式督辦檢查，扶貧領(lǐng)域整治和查處力度不斷加大，然而，基層“微腐敗”層出不窮，從幾百元的低保金，到幾百萬的扶貧資金，“雁過拔毛”、項目“移花接木”、“豆腐渣”工程等腐敗問題頻現(xiàn)。比如“甘肅省某村新增低保名額16個，村干部將其中14個名額私分”、“山東省某村用國家扶貧?？钯徺I的扶貧羊，分到貧困戶手上時卻要求交200元保證金”、“湖南省某村黨支部原書記伙同另一村村委會主任，組織三家公司以串通投標方式獲取項目合同，并通過偷工減料、虛報工程量等，騙取中央財政扶貧資金108.88萬元”。您如何看待這類現(xiàn)象？您對預防基層“微腐敗”有何措施建議？

寇鐵軍：貧困的實質(zhì)是市場機制運行中所產(chǎn)生的不公平。這種現(xiàn)象若長期存在會對經(jīng)濟及社會運行構(gòu)成威脅，產(chǎn)生強大的負外部效應。這是市場機制失靈的表現(xiàn)，也是政府需要擔負職責的重要方面。因此，在扶貧實踐中，政府需要發(fā)揮重要職能，并通過大量的財政專項扶貧資金投入增加對貧困區(qū)域及貧困人口的公共資源配置、公平收入分配、縮小貧富差距、維系經(jīng)濟與社會的穩(wěn)定與發(fā)展。在以政府主導的扶貧實踐中，財政專項扶貧資金是政府履行扶貧職能的重要資金來源。眾所周知，財政資金的源泉是稅收，其實質(zhì)為納稅人向政府購買公共產(chǎn)品所支付的價格，它“取之于民，用之于民”。因此，侵占財政專項扶貧資金是對納稅人獲得公共產(chǎn)品權(quán)利的一種侵害，也是對政府履行公共財政職能的削弱，更影響了政府在納稅人心中的公信力。

“微腐敗”是時下基層腐敗行為的代名詞?！拔⒏瘮　钡男袨橐蚬矙?quán)力亂用而形成，盡管腐敗程度小但卻廣泛存在于基層。精準扶貧戰(zhàn)略要求將扶貧對象聚焦各地的貧困村、貧困戶，并將扶貧項目的審批及涉農(nóng)資金整合權(quán)責下放到縣級政府，實現(xiàn)扶貧資金管理制度與扶貧瞄準機制的對接。這樣，縣級及以下政府在扶貧項目審批、財政專項資金的分配及使用、貧困戶建檔立卡環(huán)節(jié)獲得了較大的自由裁量權(quán)。由于基層民眾監(jiān)督意識匱乏，財政資金自身監(jiān)督管理機制的不完善，不斷增大的權(quán)利極易成為滋生腐敗的溫床。在眾多被曝光的扶貧領(lǐng)域“微腐敗”案例中，村黨支部、村委會領(lǐng)導班子成員所構(gòu)成的基層干部群眾成為了腐敗的主體?！拔⒏瘮　毙袨榈拇嬖趯ν七M精準扶貧、精準脫貧戰(zhàn)略形成了惡劣影響。有效遏制扶貧領(lǐng)域腐敗行為的蔓延，需要廣泛開展宣傳教育活動，強化基層政府扶貧責任意識；健全與完善基層政府財政扶貧資金監(jiān)督約束機制，構(gòu)建財政專項扶貧資金違規(guī)違紀責任追究制度，增加腐敗行為成本；強化社會監(jiān)督力量，落實公告公示制度，保障財政專項扶貧資金在陽光下運行等方面作出努力。從思想、監(jiān)督、懲治等方面構(gòu)筑基層腐敗防范機制，凈化扶貧政策執(zhí)行的“最后一公里”。

朱明熙：這個問題要客觀看待，類似的各種腐敗問題肯定有，但是不是現(xiàn)在扶貧中的主流呢？我認為，不是主流，只能是支流。因此，一是要高度重視這類問題，一旦發(fā)現(xiàn)，嚴肅處理，絕不姑息。二是扶貧資金和項目的分配，一定要做到“公開”，從中央到地方各級都要公開，把它置于廣大人民群眾的監(jiān)督和問責之中，只有這樣，才能從根本上減少乃至消除這類腐敗。

姜愛華：基層“微腐敗”現(xiàn)象年年檢查打擊卻層出不窮，關(guān)鍵在于政府官員在涉及利益輸送時走了彎路，而這種行為又有強大的劣根性主導，甚至演變出“不腐敗難辦事”的現(xiàn)象。腐敗行為不僅導致了目標群眾的利益受損，對專項資金的使用績效也影響頗大。預防基層微腐敗之風，我認為可以分以下四步：一是完善制度與作風建設(shè)。樹立一心為民的公道心，規(guī)范各級干部權(quán)力行為，健全決策、議事、考核等制度，為違法違規(guī)行為設(shè)定高壓線。二是完善信息公開與監(jiān)督渠道。通過網(wǎng)絡(luò)等新媒體平臺將資金使用額度、進程、效用等公開，保障民眾對信息的可獲得性。鼓勵公眾參與民主評議、監(jiān)督舉報等，構(gòu)建監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系。三是嚴肅執(zhí)法。對于監(jiān)察不能流于表面，切實解決公眾反映的問題，對一些管理職能交叉的問題要聯(lián)合檢查聯(lián)合辦案，拿出反腐的實際成果。四是加大問責力度。嚴格按照法紀懲處，并將處分結(jié)果公之于眾，對于情節(jié)嚴重的，要進行典型案例教育。

汪沖：出現(xiàn)基層“微腐敗”現(xiàn)象的根源仍在于扶貧脫貧中的制度機制不健全。如同前文所述，除了“自上而下”推動政府間治理模式完善和權(quán)責配置改革，還需要“自下而上”以扶貧脫貧個體或地區(qū)這一微觀層面作為出發(fā)點，以扶貧脫貧項目為抓手，在各參與主體責任分擔、利益共享的扶貧脫貧治理中實現(xiàn)滾動式“微循環(huán)”。

因此，除了加強扶貧脫貧資金財政監(jiān)督和財務(wù)管理、健全公告公示制度之外，預防“微腐敗”應從源頭做起，從項目決策與實施到最終的扶貧脫貧個體受益這一完整鏈條下建立公開、透明的監(jiān)督制約環(huán)境。不管是實施易地扶貧搬遷、政府購買服務(wù)、資產(chǎn)收益扶貧這樣的新型扶貧脫貧政策，還是低保金政策，都應在公開透明的環(huán)境下實施。只有建立在知情權(quán)基礎(chǔ)上，輔之以相應的民主監(jiān)督機制制度，才能保證投票權(quán)、建議權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、監(jiān)督權(quán)的充分行使，激發(fā)社會公眾和組織參與式治理浪潮，最終在根本上杜絕“微腐敗”的發(fā)生。

潘鐸?。航陙?，國家及各級地方政府不斷加大財政投入，用于發(fā)展扶貧項目，救濟和改善困難群眾生活。然而，令人沒有想到的是，在有些貧困地區(qū)，國家的扶貧政策竟然被看成了某些扶貧干部“發(fā)家致富”的大好機會，扶貧款在執(zhí)行過程中被肆意套取、侵吞，扶貧資金成了人人都咬上一口的“唐僧肉”。據(jù)媒體報道，一些地方在扶貧項目申報、考察、招標、實施、驗收、報賬等各個領(lǐng)域均有不同程度涉案，在撥付、分配扶貧款時也有利用職務(wù)便利吃拿卡要，甚至采取虛開發(fā)票、加大工程量、報假賬等方式侵吞套取扶貧資金。一些基層干部視黨和國家扶貧開發(fā)戰(zhàn)略部署為兒戲，置貧困群眾利益于不顧，把本該屬于貧困群眾的資金裝進自己的腰包，扶貧資金想怎么貪就怎么貪，想貪多少就貪多少，如此貪腐亂象橫出，令人瞠目結(jié)舌。

基層扶貧工作中腐敗滋生，歸根到底是權(quán)力沒有運行在陽光下，機制不健全、監(jiān)督不給力、資金管理不規(guī)范、暗箱操作等原因，導致扶貧資金流向不明確，給濫用權(quán)利留下了空間，特別是缺乏有效的監(jiān)管，給貪占腐敗扶貧款提供了土壤。扶貧資金是根據(jù)中央扶貧開發(fā)有關(guān)方針政策，專門安排用于貧困地區(qū)改善貧困群眾基本生產(chǎn)、生活條件，提高貧困農(nóng)民收入水平，促進經(jīng)濟和社會全面發(fā)展的專項資金。管好用好扶貧資金，使其真正發(fā)揮效益，關(guān)系到貧困地區(qū)的發(fā)展和貧困群眾的生活，關(guān)系到貧困地區(qū)和貧困群眾加快脫貧致富奔小康的步伐，也事關(guān)黨和政府的形象。

扶貧開發(fā)工作是“十三五”時期的重點工作，是實現(xiàn)全面建成小康社會的重要途徑，容不得基層干部在落實扶貧政策、推進扶貧工作上走岔路、偏路、歪路。各級黨委政府必須加強扶貧系統(tǒng)管理和監(jiān)督，強化扶貧領(lǐng)域制度體系建設(shè)，建立科學有效、操作規(guī)范的扶貧工作運行機制，嚴格落實主體責任，加強對扶貧干部的跟蹤管理，及時提醒糾偏，確保扶貧工作健康有序推進。建立有章可循、有法可依的扶貧工作管理機制，強化扶貧工作決策者的“制度管理”意識，充分發(fā)揮好財政、審計、紀檢監(jiān)察等監(jiān)督機關(guān)的職能作用，形成監(jiān)督合力加強對扶貧資金項目的監(jiān)督，促使扶貧干部依法依規(guī)管理扶貧項目和使用資金。嚴格查處違紀問題，對扶貧中出現(xiàn)的問題和落實扶貧政策中的歪主意一律“零容忍”，形成震懾，不讓紀律成為“稻草人”。健全信息公開機制，讓人民群眾參與扶貧工作，在實施過程中強化公開、確保公平，真正做到公開透明，讓扶貧資金在陽光下運行。

財政部要求，各地要認真貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》等文件精神，切實管好用好財政專項扶貧資金，將資金項目審批權(quán)限下放到縣，支持貧困縣統(tǒng)籌整合使用資金，切實提高資金使用精準度和效益。同時，加大對脫貧成效顯著和工作實績突出省份的獎勵力度，共安排獎勵資金58.4億元。我國扶貧脫貧現(xiàn)狀如何？攻堅階段的扶貧有哪些特點？如何預防基層“微腐敗”？如何構(gòu)建適當?shù)呢斦ｍ椃鲐氋Y金績效評價體系？本期監(jiān)督沙龍聚焦財政專項扶貧資金績效管理，圍繞相關(guān)問題展開探討。