余維珍

[摘 要]伴隨著風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，“棄風(fēng)”問題也越來越嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近5年來我國(guó)“棄風(fēng)”帶來的電費(fèi)損失高達(dá)517億元。從法律的角度分析，造成大量“棄風(fēng)”的原因主要有法律體系不健全、全額保障性收購(gòu)制度難落實(shí)、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制不完善和缺乏市場(chǎng)機(jī)制。解決“棄風(fēng)”現(xiàn)象需要通過法律的形式來引導(dǎo)和規(guī)范風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展：一是出臺(tái)《能源法》，產(chǎn)業(yè)政策法律化；二是提高法律實(shí)效；三是完善經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施配套法律法規(guī)；四是明確能源產(chǎn)權(quán)制度，引入綠色證書交易制度。

[關(guān)鍵詞]風(fēng)力發(fā)電；“棄風(fēng)”；法律實(shí)效；能源產(chǎn)權(quán)

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.09.053

1 “棄風(fēng)”現(xiàn)狀

“棄風(fēng)”，是指在風(fēng)電發(fā)展初期，風(fēng)機(jī)處于正常情況下，由于當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)接納能力不足、風(fēng)電場(chǎng)建設(shè)工期不匹配和風(fēng)電不穩(wěn)定等自身特點(diǎn)導(dǎo)致的部分風(fēng)電場(chǎng)風(fēng)機(jī)暫停的現(xiàn)象。

我國(guó)的“棄風(fēng)”限電首現(xiàn)于2010年，“棄風(fēng)”從零星現(xiàn)象快速擴(kuò)散，成為行業(yè)頑疾。

下表是從2011年至2015年的“棄風(fēng)”數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)：數(shù)據(jù)來源：http：//www.fenglifadian.com/news/201604/20732.html，2016年11月15日訪問。

從上表的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)來看，“棄風(fēng)”限電近幾年的情況時(shí)好時(shí)壞?！皸夛L(fēng)”問題尤以2012年情況最為嚴(yán)重，當(dāng)年全國(guó)“棄風(fēng)”電量高達(dá)208億千瓦時(shí)，幾乎是2011年的兩倍。2012年后“棄風(fēng)”現(xiàn)象有所緩解，2013年平均“棄風(fēng)”率為10.74%，“棄風(fēng)”損失電量為162億千瓦時(shí)，2014年為8%，整體呈逐年下降之勢(shì)。而2015 年受多種經(jīng)濟(jì)因素影響，“棄風(fēng)”率再次飆升至15%。

從統(tǒng)計(jì)來看，2011—2015年我國(guó)“棄風(fēng)”電量累計(jì)損失達(dá)到958億千瓦時(shí)（三峽、葛洲壩兩座水電站在2015年的發(fā)電量一共是1048億千瓦時(shí)，2014年江西省一年的全社會(huì)用電量是1018億千瓦時(shí)）。近五年平均“棄風(fēng)”率達(dá)到13.4%，電費(fèi)損失累計(jì)約518億元。相當(dāng)于燒掉原煤4億多噸，僅2015 年燒掉原煤1.5億噸。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年上半年，中國(guó)“棄風(fēng)”電量達(dá)323億千瓦時(shí)，逼近2015年全年“棄風(fēng)”電量。平均利用小時(shí)數(shù)較2015年上半年下降85小時(shí)至917小時(shí)，平均“棄風(fēng)”率則上升至21%，創(chuàng)歷史新高。“棄風(fēng)”限電向常態(tài)化、惡性化發(fā)展。網(wǎng)址：http：//mt.sohu.com/20160801/n462065127.shtml，2016年11月15日訪問。

2 我國(guó)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)“棄風(fēng)”法律問題分析

2.1 缺乏強(qiáng)有力的法律保障體系

（1）立法零散、法律層級(jí)低下。目前，我國(guó)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展依托的主要法律為《可再生能源法》?！犊稍偕茉捶ā分贫ǖ哪康氖菫榱颂岣吣茉垂?yīng)，改善能源結(jié)構(gòu)，保障能源穩(wěn)定，確?？沙掷m(xù)發(fā)展。其他與風(fēng)電發(fā)展相關(guān)的法律主要包括《電力法》《節(jié)約能源法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》。其他如《節(jié)約能源法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《大氣污染防治法》等也都從各自的角度對(duì)風(fēng)電的發(fā)展做出了規(guī)定。由此可見，對(duì)于促進(jìn)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律規(guī)定分別散見在不同的法律中，沒有一部法律是對(duì)風(fēng)電發(fā)展的整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈做出明確具體的規(guī)定。為了保證《可再生能源法》的實(shí)施，國(guó)家制定了相應(yīng)的規(guī)章和配套措施，其中部分規(guī)章是“暫行規(guī)定”“試行辦法”，效力低，變動(dòng)性強(qiáng)，難以維護(hù)法制的穩(wěn)定。另外，《可再生能源法》的配套措施雖然數(shù)量眾多，但配套措施由財(cái)政部、電監(jiān)會(huì)、發(fā)改委等國(guó)務(wù)院行政部門制定，散見于各項(xiàng)通知之中，并且通知對(duì)象相對(duì)比較固定，不利于公眾了解遵循。這些規(guī)章和配套措施的規(guī)定從法律效力來看，都處于較低層級(jí)，最多屬于政府規(guī)章性政策，甚至沒有一項(xiàng)國(guó)務(wù)院行政法規(guī)，因此，權(quán)威性明顯不足。

（2）缺乏可具體操作的實(shí)施細(xì)則。我國(guó)《可再生能源法》是基本框架法，雖然對(duì)發(fā)展風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的相關(guān)重要內(nèi)容作為了相應(yīng)的規(guī)定，為風(fēng)能的開發(fā)利用需要遵循的原則提供了法律依據(jù)，但在具體的執(zhí)行與實(shí)施方面，仍然缺乏具體的實(shí)施細(xì)則。比如并網(wǎng)標(biāo)準(zhǔn)不明確，《可再生能源法》第十四條第三款規(guī)定：“電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)與按照可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃建設(shè)，依法取得行政許可或者報(bào)送備案的可再生能源發(fā)電企業(yè)簽訂并網(wǎng)協(xié)議，全額收購(gòu)其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量，發(fā)電企業(yè)有義務(wù)配合電網(wǎng)企業(yè)保障電網(wǎng)安全?！彪m然規(guī)定了要全額收購(gòu)符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的電量，但是對(duì)并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)并沒有作出強(qiáng)制性的規(guī)定，這就導(dǎo)致在風(fēng)電并網(wǎng)中，電網(wǎng)企業(yè)用并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作為拒絕并網(wǎng)的理由，推諉自己的責(zé)任，從而加劇了棄風(fēng)限電現(xiàn)象。

2.2 全額保障性收購(gòu)制度難落實(shí)

電網(wǎng)企業(yè)優(yōu)先調(diào)度和“全額收購(gòu)”可再生能源發(fā)電是《可再生能源法》明確規(guī)定的原則，然而自從2006年1月1日起施行以來，在實(shí)踐過程中“全額收購(gòu)”可再生能源電量始終沒有有效落實(shí)。造成全額保障性收購(gòu)制度難落實(shí)的原因有以下兩點(diǎn)：第一，責(zé)任主體的權(quán)利義務(wù)不明確，《可再生能源法》中只是對(duì)電網(wǎng)企業(yè)和發(fā)電企業(yè)的責(zé)任義務(wù)作出了原則性的規(guī)定，對(duì)雙方的責(zé)任義務(wù)以及雙方產(chǎn)生矛盾時(shí)的責(zé)任分配沒有進(jìn)行明確性的說明。第二，監(jiān)管執(zhí)行機(jī)制不健全。我國(guó)《可再生能源法》第五條和第二十七條規(guī)定了我國(guó)可再生能源的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)為：國(guó)務(wù)院能源主管部門、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、縣級(jí)以上地方人民政府管理能源工作的部門和電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這種多頭監(jiān)管模式導(dǎo)致了職能交叉，多重管理，同時(shí)仍然存在職責(zé)不明，缺乏統(tǒng)一管理和有效的運(yùn)行機(jī)制和問責(zé)制度。

2.3 風(fēng)電發(fā)展的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度不完善

經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策對(duì)于促進(jìn)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展作用至關(guān)重要，無論是對(duì)生產(chǎn)設(shè)備制造企業(yè)，還是對(duì)發(fā)電企業(yè)與電網(wǎng)企業(yè)，適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)激勵(lì)手段都是降低成本的最直接體現(xiàn)。我國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度也很重視，《可再生能源法》專門設(shè)一章（第六章“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與監(jiān)督措施”）對(duì)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施進(jìn)行規(guī)定，從立法上明確了我國(guó)促進(jìn)可再生能源發(fā)展的所采取的經(jīng)濟(jì)措施，即可再生能源發(fā)展基金、財(cái)政貼息貸款和稅收優(yōu)惠。國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門也陸續(xù)制定了多項(xiàng)與可再生能源經(jīng)濟(jì)激勵(lì)相關(guān)的部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件。這些立法雖然已經(jīng)對(duì)可再生能源經(jīng)濟(jì)激勵(lì)做了規(guī)定，在一定程度了推動(dòng)了風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但是總體來說仍然存在不足，在實(shí)際運(yùn)用中仍缺乏可操作性。

（1）可再生能源發(fā)展基金制度。首先，基金來源渠道單一且具體標(biāo)準(zhǔn)不明確。我國(guó)《可再生能源法》第24條規(guī)定：可再生能源發(fā)展基金，資金來源包括國(guó)家財(cái)政年度安排的專項(xiàng)資金和依法征收的可再生電價(jià)附加收入等。但由于財(cái)政撥款的自身缺陷，并受制于國(guó)家經(jīng)濟(jì)狀況的變化，所以可再生能源電價(jià)附加收入機(jī)會(huì)成為主要的資金來源。然而我國(guó)的可再生能源電價(jià)附加收入的具體標(biāo)準(zhǔn)并未得到法律的明確規(guī)定。其次，基金管理制度缺失。《可再生能源法》、《可再生能源發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》和《可再生能源發(fā)展專項(xiàng)基金管理暫行辦法》均將可再生能源基金的管理權(quán)授予了財(cái)政部。相較于財(cái)政部，能源部門、電力公司、行業(yè)協(xié)會(huì)等更了解可再生能源基金的運(yùn)作、管理和監(jiān)督，而由財(cái)政部一家決定可再生能源基金的管理審批，事實(shí)上不利于可再生能源的發(fā)展。最后，基金的評(píng)估和監(jiān)督制度缺失?，F(xiàn)行的基金、資金都沒有建立起系統(tǒng)的、全面的評(píng)估和監(jiān)督制度。主要表現(xiàn)在：監(jiān)督方式單一，主要依靠審計(jì)等專門監(jiān)督；缺乏多樣化的、全面的基金監(jiān)督制度；對(duì)基金的使用和配置沒有定期的評(píng)估制度，不能根據(jù)基金的使用效果及時(shí)作出調(diào)整； 擠占、挪用基金、資金的現(xiàn)象較為普遍；受利益的驅(qū)動(dòng)，虛報(bào)項(xiàng)目，套取、轉(zhuǎn)移資金、基金到賬外，私設(shè)“賬外賬”“小金庫(kù)”等。孫波.可再生能源發(fā)展基金的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)及我國(guó)的制度完善[J].浙江金融，2016（6）.

（2）財(cái)政貼息貸款制度。我國(guó)《可再生能源法》第二十五條規(guī)定：對(duì)列入國(guó)家可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄、符合信貸條件的可再生能源開發(fā)利用項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)可以提供有財(cái)政貼息的優(yōu)惠貸款。此項(xiàng)規(guī)定范圍大，并且沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，金融機(jī)構(gòu)的選擇太過自由任性，風(fēng)電行業(yè)涉及的企業(yè)主要包括風(fēng)電設(shè)備企業(yè)、風(fēng)電企業(yè)、電網(wǎng)公司等。其中，風(fēng)電設(shè)備企業(yè)和風(fēng)電企業(yè)獲金融機(jī)構(gòu)信貸支持較多。這就導(dǎo)致了風(fēng)電企業(yè)擴(kuò)大風(fēng)電建設(shè)規(guī)模，加重該行業(yè)產(chǎn)能過剩狀況。由于我國(guó)對(duì)技術(shù)研發(fā)方面的投入較低，對(duì)接網(wǎng)補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)在的線路工程造價(jià)脫節(jié)，很大程度上影響了電網(wǎng)公司的投資積極性，導(dǎo)致了我國(guó)“棄風(fēng)”現(xiàn)象日甚一日。

（3）稅收優(yōu)惠制度。我國(guó)沒有與《可再生能源法》相配套的稅收優(yōu)惠實(shí)施細(xì)則，有關(guān)稅收優(yōu)惠的規(guī)定散見于其他文件中，形式不統(tǒng)一且執(zhí)行力弱，其中還有的是臨時(shí)性規(guī)定；另外，優(yōu)惠幅度較小。在我國(guó)，小水電可以享受 6%的增值稅優(yōu)惠稅率，煤電可以依靠大量的煤和水的進(jìn)項(xiàng)稅抵扣來降低成本，所以風(fēng)電雖然享受著減半的增值稅率，相比較而言優(yōu)惠力度仍顯不足。

2.4 缺乏適合風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)制度

有效率的制度能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展，反之，無效率的制度抑制甚至阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展。在如今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制則是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的靈魂。而競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的核心是價(jià)格機(jī)制。我國(guó)《可再生能源法》第十九條規(guī)定：“我國(guó)可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電價(jià)是由國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門根據(jù)不同類型可再生能源發(fā)電的特點(diǎn)和不同地區(qū)的情況，按照有利于促進(jìn)可再生能源開發(fā)利用和經(jīng)濟(jì)合理的原則確定，并根據(jù)可再生能源開發(fā)利用技術(shù)的發(fā)展適時(shí)調(diào)整?！币簿褪钦f，我國(guó)風(fēng)電實(shí)行的是發(fā)改委制定的標(biāo)桿電價(jià)制度。由于沒有引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，因此我國(guó)風(fēng)電的標(biāo)桿電價(jià)要高于世界其他國(guó)家的水平，且風(fēng)電的價(jià)格也要高于其他傳統(tǒng)發(fā)電的價(jià)格。我國(guó)《可再生能源法》第六章提到了對(duì)風(fēng)電等可再生能源的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施，即可再生能源發(fā)展基金制度、財(cái)政貸款貼息制度和稅收優(yōu)惠制度。從根本上說這是一種政府行政手段，是一種由政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)措施，而這種激勵(lì)的作用是有限的?！凹?lì)是一種對(duì)人類行為起誘導(dǎo)或驅(qū)動(dòng)作用的力量，引導(dǎo)人們按照特定的方式調(diào)整自己的行為”。[美]菲爾德.環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].原毅軍，譯.北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2006.風(fēng)電開發(fā)利用的主體是企業(yè)而不是政府，因此市場(chǎng)的激勵(lì)才是根本，才是人們追求進(jìn)步的動(dòng)力。另外，由于我國(guó)可再生能源的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻比較高，風(fēng)電企業(yè)幾乎都被國(guó)企壟斷，而國(guó)家電網(wǎng)作為全球最大的供電企業(yè)，一直處于壟斷地位，阻礙了風(fēng)電開發(fā)利用的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。由此可見，我國(guó)風(fēng)電市場(chǎng)上缺乏一套行之有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)制度。

3 關(guān)于解決“棄風(fēng)”現(xiàn)象的幾點(diǎn)建議

3.1 健全能源法律體系

（1）加快統(tǒng)領(lǐng)能源領(lǐng)域的基本法——《能源法》的出臺(tái)。目前，我國(guó)雖然大力提倡新能源、可再生的能源的利用和發(fā)展，但是傳統(tǒng)的能源開發(fā)利用仍然占較大的比重。為了保障能源開發(fā)高效有序地運(yùn)轉(zhuǎn)，就必須有統(tǒng)一的管理制度、統(tǒng)一的規(guī)劃、統(tǒng)一的監(jiān)督檢查制度。但是目前我國(guó)風(fēng)電發(fā)展所依據(jù)的法律只有《可再生能源法》這部單行法，這樣就容易造成政策不統(tǒng)一、權(quán)利與責(zé)任不明確的局面。只有把《可再生能源法》作為能源領(lǐng)域的基本法，才能達(dá)到能源法律的同一性。因?yàn)閷?shí)現(xiàn)同一的關(guān)鍵在于存在等級(jí)和位階更高的法律即基本法，否則法律的內(nèi)容、適用方式和功能無法同一。肖國(guó)興.能源法與中國(guó)能源法律制度結(jié)構(gòu)[J].中州學(xué)刊，2010（6）：79.

（2）產(chǎn)業(yè)政策法律化，提高產(chǎn)業(yè)政策的位階，出臺(tái)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)專項(xiàng)法律。我國(guó)風(fēng)電發(fā)展所依據(jù)的《可再生能源法》更像是一部行政管理法，盡管國(guó)家曾在2006年就制定過《可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展目錄》，但由于位階低，沒有形成體系，對(duì)我國(guó)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展的作用也就大打折扣。最后，區(qū)別化立法，出臺(tái)促進(jìn)風(fēng)電發(fā)展的專項(xiàng)法律。由于可再生能源的特點(diǎn)不同，開發(fā)利用中的技術(shù)水平也存在較大的差異，因此，可根據(jù)可再生能源的不同特點(diǎn)制定專項(xiàng)法律。

3.2 提高法律實(shí)效，全面落實(shí)全額保障性收購(gòu)制度

法律實(shí)效涉及的是一項(xiàng)行為規(guī)則在社會(huì)秩序中是否在事實(shí)上得到了實(shí)施，亦即它是否得到了其適用對(duì)象的遵守以及是否為政府當(dāng)局所實(shí)施了。[美]E.博登海默.法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法[M].鄧正來，譯.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004：360.《可再生能源法》第十四條規(guī)定了可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)制度，然而從法律效力到法律實(shí)效的實(shí)現(xiàn)，筆者認(rèn)為需要做好以下幾點(diǎn)：

（1）進(jìn)一步明確電網(wǎng)企業(yè)的責(zé)任。雖然《可再生能源法》第二十九條規(guī)定了電網(wǎng)企業(yè)的責(zé)任，但是該法的第十四條的第三款在規(guī)劃許可、并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和保障電網(wǎng)安全方面為電網(wǎng)企業(yè)推卸責(zé)任留有空間。電網(wǎng)企業(yè)的責(zé)任不明確就導(dǎo)致了全額保障性收購(gòu)制度的可訴性不高。

（2）強(qiáng)化風(fēng)電行業(yè)相關(guān)主體的法律觀念。2016年3月31日舉辦的棄風(fēng)限電問題專題研討會(huì)上，中國(guó)可再生能源行業(yè)學(xué)會(huì)風(fēng)能專業(yè)委員會(huì)秘書長(zhǎng)秦海巖透露，風(fēng)能專業(yè)委員會(huì)已發(fā)起可再生能源行業(yè)首個(gè)集體法律維權(quán)案例。然而，在過去的數(shù)年中，“棄風(fēng)”損失達(dá)到500多億元，竟然沒有人用法律的手段去維護(hù)自己的權(quán)利。法律觀念是法律行為的先導(dǎo)，因?yàn)橹挥性诠褡杂X自愿的法律意識(shí)保障下的法律運(yùn)作，才是最能節(jié)約成本、提高效益的運(yùn)作方式。謝暉.論法律實(shí)效[J].學(xué)習(xí)與探索，2005，156（1）：97-99.因此，只有強(qiáng)化人們的法律觀念，才能使法律不是一紙空文，更好地運(yùn)作下去。

（3）建立有效的監(jiān)管執(zhí)行機(jī)制。我國(guó)《可再生能源法》中規(guī)定的監(jiān)管機(jī)制為多個(gè)不同部門，在出現(xiàn)相關(guān)的責(zé)任事故時(shí)，會(huì)導(dǎo)致責(zé)任不明，難以明確所屬的責(zé)任部門，相關(guān)部門之間也會(huì)相互推諉責(zé)任。因此，要建立一套有效的監(jiān)管執(zhí)行機(jī)制，一個(gè)強(qiáng)大而有效的國(guó)家權(quán)力組織系統(tǒng)永遠(yuǎn)是法律實(shí)效的產(chǎn)生的最重要的保障機(jī)制。

（4）建立適合我國(guó)風(fēng)電發(fā)展的經(jīng)濟(jì)機(jī)制。我國(guó)風(fēng)電發(fā)展的特點(diǎn)，決定了我們不能僅靠市場(chǎng)或者僅靠政府行政手段來解決“棄風(fēng)”問題?，F(xiàn)階段要想很好地解決這個(gè)問題，使風(fēng)電行業(yè)得到健康有序的發(fā)展需要國(guó)家公權(quán)力的介入，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)法的價(jià)值理念，發(fā)揮國(guó)家的宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)職能，建立一套適合風(fēng)電發(fā)展的經(jīng)濟(jì)機(jī)制。

3.3 完善對(duì)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施

（1）完善《可再生能源法》有關(guān)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的內(nèi)容，制定相應(yīng)的實(shí)施性行政法規(guī)和部門規(guī)章，使之具有可操作性。針對(duì)我國(guó)可再生能源發(fā)展基金制度的缺陷，在立法中應(yīng)該明確可再生能源發(fā)展基金的資金來源，且明確作為可再生能源發(fā)展基金主要來源的可再生能源電價(jià)附加收入的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定可再生能源發(fā)展基金的決策機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。貼息貸款和稅收優(yōu)惠不能只停留在《可再生能源法》的法律層面，國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院相關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的實(shí)施性行政法規(guī)和部門規(guī)章使得這兩種激勵(lì)手段得到具體實(shí)施。

（2）加強(qiáng)地方立法。風(fēng)力發(fā)電具有很強(qiáng)的地方性，風(fēng)力資源分布得也極其不平衡，各地政府可根據(jù)自身情況在地方立法中對(duì)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)進(jìn)行規(guī)范，引導(dǎo)當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)力發(fā)電的開發(fā)利用。最后，按行業(yè)細(xì)化經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的政策措施，專門為風(fēng)電行業(yè)制定適合其發(fā)展的經(jīng)濟(jì)刺激政策細(xì)則。不同種類的可再生能源都具有自身的一些專屬特征，且技術(shù)研發(fā)水平和發(fā)展階段均不相同，因此，要制定適合風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專門的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)實(shí)施細(xì)則。另外，一個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是持續(xù)的、動(dòng)態(tài)的過程，國(guó)家要保證政策的連貫性，且適時(shí)調(diào)整政策支持的環(huán)節(jié)和強(qiáng)度，進(jìn)一步按照資源的分布狀況和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r等影響因素細(xì)化政策措施，從而保證風(fēng)電行業(yè)的有序開發(fā)，減少“棄風(fēng)”現(xiàn)象。

3.4 明確界定能源產(chǎn)權(quán)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

能源產(chǎn)權(quán)是指所有和使用能源的權(quán)利。能源產(chǎn)權(quán)是隨著能源資源的稀缺性而出現(xiàn)的，是行為主體對(duì)能源資源擁有的各種權(quán)力的集合。能源產(chǎn)權(quán)包括一系列影響能源資源使用的權(quán)利，包括能源資源的所有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)等。陳柳欽.能源產(chǎn)權(quán)制度的優(yōu)化路徑[EB/OL].載于華夏能源網(wǎng).http：//www.sinoergy.com/陳柳欽/8580/.國(guó)家要立法明確界定能源產(chǎn)權(quán)，并允許能源產(chǎn)權(quán)在市場(chǎng)上自由交易，能源產(chǎn)權(quán)的交易不能離開市場(chǎng)。建立完善的能源產(chǎn)權(quán)制度，就必須建立規(guī)范的能源產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)。在交易市場(chǎng)上引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來調(diào)配能源資源開發(fā)利用，防止能源市場(chǎng)的腐敗和浪費(fèi)現(xiàn)象。

現(xiàn)階段，我國(guó)風(fēng)電實(shí)行的是標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)政策，其弊端是隨著風(fēng)電發(fā)展規(guī)模的增大，補(bǔ)貼資金的缺口也是越來越大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年6月，我國(guó)可再生能源補(bǔ)貼資金缺口高達(dá)550億元。國(guó)家補(bǔ)貼款發(fā)放不到位，嚴(yán)重影響了風(fēng)電企業(yè)的積極性，導(dǎo)致了大量“棄風(fēng)”現(xiàn)象。這也充分說明了在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下，促進(jìn)風(fēng)電發(fā)展僅僅依靠經(jīng)濟(jì)激勵(lì)是不可行的，需要通過市場(chǎng)激勵(lì)的方式去保證產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展，需要在風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。當(dāng)前，美國(guó)、日本、英國(guó)、法國(guó)、荷蘭、瑞典、芬蘭、加拿大、澳大利亞等20多個(gè)國(guó)家建立了綠色電力證書交易制度，實(shí)行了“市場(chǎng)電價(jià)+綠證收入”的制度。國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)表明，推行綠色電力證書交易，通過市場(chǎng)化的方式，給予生產(chǎn)清潔能源的發(fā)電企業(yè)必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，是可再生能源產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)健康發(fā)展的有效措施，是一種市場(chǎng)化的補(bǔ)貼機(jī)制。結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)風(fēng)電發(fā)展的形式，建議建立全國(guó)統(tǒng)一的可再生能源證書交易機(jī)制，通過市場(chǎng)化方式，補(bǔ)償新能源發(fā)電的環(huán)境效益和社會(huì)效益，減少可再生能源對(duì)中央財(cái)政補(bǔ)貼資金的需求。不僅可再生能源電力項(xiàng)目可以通過市場(chǎng)交易來獲得合理水平的利潤(rùn)，而且也緩解了國(guó)家的財(cái)政補(bǔ)貼的壓力。