劉冬冬，閆曉丹

（南京師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，南京 210097）

高等教育“放管服”改革：內(nèi)涵邏輯、困境分析及消解路徑

劉冬冬，閆曉丹

（南京師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，南京 210097）

高等教育“放管服”改革體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變的核心理念，是全面深化教育行政管理體制改革的重要組成部分。內(nèi)涵及其內(nèi)在邏輯的厘清是推進(jìn)高等教育“放管服”改革的前提，高等教育“放管服”改革在推進(jìn)過程中面臨著改革推進(jìn)認(rèn)知、推進(jìn)實(shí)施和推進(jìn)機(jī)制等諸多方面的困境，需要通過堅(jiān)持以需求、問題和服務(wù)為導(dǎo)向，強(qiáng)化以簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)為核心的政府自我改革，推進(jìn)管理手段創(chuàng)新，構(gòu)建多元協(xié)同治理新型合作伙伴關(guān)系等路徑來對高等教育“放管服”改革的困境進(jìn)行消解。

“放管服”改革；高等教育；困境

在高等教育改革創(chuàng)新座談會(huì)上，李克強(qiáng)總理提出“要加快推進(jìn)高等教育領(lǐng)域的‘放管服’改革”。隨后，教育部等五部門出臺(tái)了《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》（以下簡稱《放管服》），《放管服》對高校學(xué)科專業(yè)設(shè)置機(jī)制、編制及其崗位管理制度、進(jìn)人用人環(huán)境、教師職稱評審機(jī)制、薪酬分配制度、經(jīng)費(fèi)使用、內(nèi)部治理、監(jiān)管優(yōu)化服務(wù)等八大方面提出了改革要求，要求將高校辦學(xué)自主權(quán)下放、歸還地方政府和高校。高等教育“放管服”改革體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變的核心理念和政府自身建設(shè)的系統(tǒng)性，是全面深化高等教育行政管理體制改革的重要組成部分，其價(jià)值目標(biāo)是建設(shè)人民滿意的高等教育。本文就高等教育“放管服”改革的科學(xué)內(nèi)涵及其內(nèi)在邏輯、改革進(jìn)程中所面臨的困境以及消解路徑等3個(gè)問題進(jìn)行探討。

一、高等教育“放管服”改革的內(nèi)涵邏輯

高等教育“放管服”改革是深化教育行政管理體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能的必由之路，是構(gòu)建高等教育治理體系的重要抓手和推動(dòng)高等教育領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要手段［1］。厘清高等教育“放管服”改革的科學(xué)內(nèi)涵及其內(nèi)在邏輯，是推進(jìn)高等教育“放管服”改革的前提。

（一）高等教育“放管服”改革的科學(xué)內(nèi)涵

“放”即簡政放權(quán)，是指政府不斷下放行政權(quán)力，其核心是對政府角色進(jìn)行重新定位。厘清政府、市場、社會(huì)邊界的相互關(guān)系，難點(diǎn)是如何對政府在高校管理上的越位、錯(cuò)位和缺位進(jìn)行有效控制、糾正和彌補(bǔ)，真正讓政府能夠歸位?！胺拧笔菍φ苿?dòng)改革的能力進(jìn)行考驗(yàn)，最終目的是促進(jìn)高校激發(fā)活力和創(chuàng)造力，高等教育走向內(nèi)涵式發(fā)展。在高等教育領(lǐng)域內(nèi)，要積極推動(dòng)和落實(shí)簡政放權(quán)政策，一是高校要主動(dòng)接權(quán)，對國家、教育行政部門下放的行政審批事項(xiàng)，高校應(yīng)積極創(chuàng)造條件承接下來，并加強(qiáng)用權(quán)能力的建設(shè)；二是政府要敢于放權(quán)，以行政審批制度為抓手，推動(dòng)政府逐漸向高校放權(quán)，使得政府部門“法無授權(quán)不可為”；三是政府通過放權(quán)激活市場，促進(jìn)高等教育公平競爭，維持高等教育市場機(jī)制和秩序能夠合法正常運(yùn)行。高等教育簡政放權(quán)的實(shí)質(zhì)是政府通過放權(quán)和減權(quán)方式來使其自身去冗歸位，其價(jià)值取向是政府讓利于民，促使政府、教育行政部門能夠因地制宜開展高等教育改革來滿足人民群眾的教育需求。

“管”即放管結(jié)合，是指政府利用技術(shù)創(chuàng)新來發(fā)揮政府的監(jiān)管職能和實(shí)現(xiàn)管理體制的創(chuàng)新，其核心是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型。對涉及管理體制、部門職責(zé)、運(yùn)行機(jī)制、技術(shù)平臺(tái)和法制保障等方面進(jìn)行管理變革，目的是建設(shè)現(xiàn)代政府。在高等教育領(lǐng)域，政府通過不斷加強(qiáng)和創(chuàng)新高校管理模式，提升政府高校治理能力。這項(xiàng)工作要從兩個(gè)方面推進(jìn)：一方面，要加快建立權(quán)力清單制度，對政府在高校管理方面所擁有的職責(zé)邊界和管理模式給予明確的界定。另一方面，要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管方式，加強(qiáng)和優(yōu)化行政管理。政府應(yīng)積極探索“互聯(lián)網(wǎng)+”的管理新體制，加強(qiáng)政府的監(jiān)管職能和創(chuàng)新政府監(jiān)管體制。充分發(fā)揮市場、社會(huì)力量廣泛參與高校管理的作用，有利于高等教育市場活力和社會(huì)創(chuàng)造力的釋放。高等教育放管結(jié)合的實(shí)質(zhì)是教育行政部門在簡政放權(quán)的基礎(chǔ)上，樹立教授治理理念，尊重高等教育市場需求和發(fā)展規(guī)律，通過對“管”的自我變革與創(chuàng)新，吸引社會(huì)、市場等多元主體廣泛參與高校治理，從而釋放市場和社會(huì)的活力，加快推進(jìn)高等教育現(xiàn)代化的進(jìn)程。

“服”即優(yōu)化服務(wù)，是指政府轉(zhuǎn)變自身職能，減少對高校的行政審批干預(yù)，提升政府供給服務(wù)質(zhì)量。其核心是政府樹立現(xiàn)代化教育治理理念，構(gòu)建完善的教育治理體系和有效的教育治理機(jī)制體制，提升教育治理的服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化，把原來統(tǒng)治型政府轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣駶M意的服務(wù)型政府。在高等教育領(lǐng)域內(nèi)，要促進(jìn)高等教育服務(wù)優(yōu)質(zhì)高效，不斷提升政府供給和加強(qiáng)政府依法行政。在政府供給方面，政府要善于轉(zhuǎn)變自身的職能，減少對市場的干預(yù)，在“供給側(cè)改革”背景下，優(yōu)化高等教育資源配置結(jié)構(gòu)，提升在高等教育方面的供給質(zhì)量；在政府依法行政方面，政府在對高校減權(quán)和放權(quán)的同時(shí)，還要采取依法行政、建設(shè)法治政府等一系列措施來維持高校市場競爭秩序運(yùn)行的公平。高等教育優(yōu)化服務(wù)的實(shí)質(zhì)是政府以向人民提供滿意的高等教育服務(wù)為宗旨，以建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府為最終目標(biāo)，同時(shí)這也是教育行政部門改革所追求的終極目標(biāo)。

（二）高等教育“放管服”改革的內(nèi)在邏輯

從簡政放權(quán)到放管結(jié)合，再到優(yōu)化服務(wù)，既是對政府職能轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí)的不斷深化，又是我國行政體制改革走向成熟和系統(tǒng)化的體現(xiàn)［2］。在高等教育“放管服”改革中，“放”是前提，“管”是基礎(chǔ)，“服”是目的，三者是高等教育管理政府職能轉(zhuǎn)變的不同層面，共同構(gòu)成“三位一體”和“層層遞進(jìn)”的辯證統(tǒng)一關(guān)系。

“放”是前提，即簡政放權(quán)是首要前提。簡政放權(quán)是對長期受傳統(tǒng)政府管理模式禁錮的破解，只有突破這個(gè)環(huán)節(jié)，放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)的目標(biāo)才能順利實(shí)現(xiàn)。倘若政府不進(jìn)行簡政放權(quán)，就會(huì)導(dǎo)致政府在行政管理事務(wù)處理上容易出現(xiàn)越位、錯(cuò)位和缺位的現(xiàn)象，造成政府對所有事都要管、所有事都要審批的局面，使得政府容易陷入忙于事前審批的環(huán)節(jié)，對事中和事后的監(jiān)管無法涉及與干預(yù)。高等教育簡政放權(quán)，就是要求政府真正做到把原本屬于高校的權(quán)力歸還給各個(gè)高校，逐漸減少對高校的行政審批事項(xiàng)，推進(jìn)和落實(shí)高校自主辦學(xué)權(quán)。

“管”是基礎(chǔ)，即放管結(jié)合是核心基礎(chǔ)。“放”與“管”是有機(jī)統(tǒng)一的，既不獨(dú)立又不對立。“放”并不是強(qiáng)調(diào)“不管”，而是在“放”的基礎(chǔ)上，對“管”進(jìn)行變革與創(chuàng)新。高等教育放管結(jié)合要求政府在簡政放權(quán)的過程中，依據(jù)放權(quán)的不同形式，采取相應(yīng)的管理方式進(jìn)行自我革新，從而達(dá)到簡政放權(quán)的目的與效果。具體表現(xiàn)在“放”和“管”的職能層面：就“放”的職能來說，政府應(yīng)加大對高校履行下放職能的監(jiān)管力度，不能一放了之，否則在高校管理上容易出現(xiàn)“一放就亂”的現(xiàn)象；就“管”的職能來說，政府應(yīng)集中精力履行好高校管理的事中、事后的監(jiān)管職能。

“服”是目的，即優(yōu)化服務(wù)是最終目的。優(yōu)化服務(wù)為簡政放權(quán)和放管結(jié)合提供了標(biāo)準(zhǔn)和具體要求，簡政放權(quán)和放管結(jié)合為實(shí)現(xiàn)優(yōu)化服務(wù)提供手段?！胺本o承“管”，在“放”與“管”全面深刻變化的基礎(chǔ)上，“服”是帶有價(jià)值目標(biāo)指向的動(dòng)態(tài)過程［3］。高等教育優(yōu)化服務(wù)的核心是在簡政放權(quán)和放管結(jié)合的變化基礎(chǔ)上形成高等教育治理系統(tǒng)（治理理念、機(jī)制、體制等），加快促進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，提高高等教育優(yōu)質(zhì)服務(wù)的供給能力，最終目的是建設(shè)人民滿意的高等教育。這不僅是“放”與“管”的價(jià)值取向，也是“服”的價(jià)值目標(biāo)追求。

二、高等教育“放管服”改革的困境分析

（一）高等教育“放管服”改革推進(jìn)的認(rèn)知困境

在高等教育“放管服”改革實(shí)施過程中，有一些影響“放管服”改革推進(jìn)的因素已經(jīng)根深蒂固，改變起來難度相對較大，思想認(rèn)知觀念就是其中之一，而解決思想認(rèn)知沖突是推進(jìn)高等教育“放管服”改革的前提。一是漸進(jìn)式改革與激進(jìn)式改革的沖突。漸進(jìn)式改革是我國長期以來改革的重要經(jīng)驗(yàn)，隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，“放管服”改革采用漸進(jìn)式是否會(huì)遇到瓶頸和制約，采用激進(jìn)式能否更好地推進(jìn)。二是“碎片化”與整體性的沖突。目前，我國政府存在管理“碎片化”、教育行政部門組織結(jié)構(gòu)“碎片化”、公共服務(wù)供給“碎片化”等現(xiàn)象。在高等教育“放管服”改革中，政府、教育行政部門和高校以問題為導(dǎo)向，涉及改革政策和具體措施都要征求各部門的意見和建議，一旦有部門不同意，改革就難以推進(jìn)，從而導(dǎo)致下一步改革“碎片化”。隨著“放管服”改革進(jìn)入深水區(qū)，政府、教育行政部門和高校應(yīng)建立一種新型的合作關(guān)系，提供公共資源運(yùn)作和公共服務(wù)供給的平臺(tái)，提高政府、教育行政部門和高校協(xié)同行政效率，促進(jìn)高等教育“放管服”改革整體性推進(jìn)。三是數(shù)量、速度與質(zhì)量效益的沖突。一些地方政府和教育行政部門已經(jīng)取消、下放了近一半的高校行政審批事項(xiàng)，同時(shí)創(chuàng)新和完善高校的事中、事后監(jiān)管，優(yōu)化高校公共服務(wù)，由此可以看出“放管服”改革已經(jīng)關(guān)注“改了沒有”和“改革多少”的問題，在改革數(shù)量和速度上取得了一定成效。由于政府和教育行政部門仍然管了許多不該管的事務(wù)，在高校管理方面存在放權(quán)不到位、監(jiān)管缺位和服務(wù)錯(cuò)位等一系列問題，致使高等教育“放管服”改革的質(zhì)量和效益不足，因此高等教育“放管服”改革需要在速度和數(shù)量達(dá)成的基礎(chǔ)上，更多追求改革的質(zhì)量和效益。

（二）高等教育“放管服”改革推進(jìn)的實(shí)施困境

高等教育簡政放權(quán)的基本要求是政府把該放的權(quán)力放下去，放到位，否則就會(huì)出現(xiàn)權(quán)力假放、少放和空放等現(xiàn)象，進(jìn)而影響高等教育“放管服”改革效果。高等教育簡政放權(quán)面臨的問題主要表現(xiàn)為：一是缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的放權(quán)口徑，高等教育簡政放權(quán)改革沒有對各教育行政部門、各地方乃至高校的下放權(quán)力和取消行政審批事項(xiàng)等方面做出統(tǒng)一規(guī)定，而只是籠統(tǒng)要求各教育部門、各地方制定權(quán)力和責(zé)任清單制度，這就造成了各教育行政部門和各地方簡政放權(quán)的幅度和步調(diào)呈現(xiàn)顯著差異性，進(jìn)而影響高等教育簡政放權(quán)的整體效果。放權(quán)口徑的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，其主要原因是各教育行政部門深受利益固化的影響，主觀上不情愿放出原本掌握在自己手中的權(quán)力，或者對高校接權(quán)和用權(quán)的能力缺乏信心。二是放權(quán)的范圍不一致，下放力度呈遞減趨勢。政府對高校該放的權(quán)力還沒有完全下放，或者政府對權(quán)力下放不對口，本應(yīng)該直接放給高校的權(quán)力，卻由上級教育行政部門下放給下級教育行政部門，權(quán)力在教育行政部門內(nèi)部打轉(zhuǎn)，同時(shí)還存在放權(quán)力度逐級遞減、放小不放大、放虛不放實(shí)等問題。三是放權(quán)難以有效承接，呈現(xiàn)不接“地氣”的樣態(tài)。政府或者教育行政部門有些權(quán)力下放不恰當(dāng)，未能考慮高校承接能力，導(dǎo)致下放的審批事項(xiàng)大量堆積，高校甚至又委托上級教育行政部門代為審批，出現(xiàn)高校接權(quán)不好的問題，形成循環(huán)審批的“怪圈”。四是放權(quán)一直在“回收”與“下放”之間反復(fù)徘徊，導(dǎo)致高等教育簡政放權(quán)難以真正落實(shí)。一直以來，政府采用高度集中和統(tǒng)一的高等教育管理體制，直接干預(yù)高校的辦學(xué)自主權(quán)和學(xué)校工作運(yùn)轉(zhuǎn)的過程，政府在高等教育管理上處于絕對優(yōu)勢地位，導(dǎo)致政府在高校權(quán)力方面形成想放就放、想收就收的局面。由于政府和教育行政部門把高校辦學(xué)自主權(quán)的歸還看作是權(quán)力施與，每次放權(quán)之后又慢慢收回去；在精簡機(jī)構(gòu)編制時(shí)，權(quán)力卻又慢慢放下去。形成“一放就亂、一亂就收；一管就死、一死再放”的尷尬局面，高校在這種狀態(tài)中生存和發(fā)展，直接導(dǎo)致高校難以擺脫政府的控制，政府簡政放權(quán)措施難以真正落實(shí)。

政府簡政放權(quán)并不意味著政府對高校權(quán)力撒手不管，而是對高校權(quán)力實(shí)行放管結(jié)合，尤其強(qiáng)調(diào)對高校權(quán)力的監(jiān)管?，F(xiàn)實(shí)中政府對高校權(quán)力的監(jiān)管不到位，出現(xiàn)權(quán)力監(jiān)管“真空”現(xiàn)象，成為推進(jìn)高等教育現(xiàn)代化的主要障礙。其監(jiān)管不到位主要體現(xiàn)在監(jiān)管理念、監(jiān)管體制機(jī)制和監(jiān)管能力方面。首先，沒有形成現(xiàn)代化的監(jiān)管理念。長期受行政管理思想的影響，我國政府管理中有固化的管理等級觀，要求高校根據(jù)政府、教育行政部門制定的具體議事準(zhǔn)則來辦事，這就會(huì)導(dǎo)致形式主義、官僚作風(fēng)的現(xiàn)象出現(xiàn)［4］。高等教育簡政放權(quán)在前期為了改變政府教育管理權(quán)力過于集中的現(xiàn)狀，未能形成“放管結(jié)合”的意識(shí)，政府對下放權(quán)力的監(jiān)管力度和重視程度不夠，致使政府的監(jiān)管權(quán)缺失，導(dǎo)致在政府放權(quán)過程中出現(xiàn)假放、少放、虛放的現(xiàn)象。其次，監(jiān)管體制機(jī)制不健全。我國政府主要通過采取行政命令方式對高校管理，其中政府行政審批是政府管理的典型手段。一些地方政府和教育行政部門依舊重行政審批而輕監(jiān)管，常常養(yǎng)成“以審代管”的慣習(xí)，導(dǎo)致政府和教育行政部門的行政權(quán)重復(fù)，審批程序復(fù)雜，隨意性比較大，使得高校陷入忙于審批的應(yīng)付中。還有一些地方政府和教育行政部門不關(guān)注高等教育管理事中、事后的監(jiān)管，片面地把不審批理解為無監(jiān)管職責(zé)，甚至是擺脫監(jiān)管責(zé)任，造成監(jiān)管的“真空”。最后，依法監(jiān)管能力不足。在簡政放權(quán)實(shí)施后，政府和教育行政部門未能根據(jù)其變化進(jìn)行自我調(diào)整，教育行政部門的監(jiān)管能力和執(zhí)法水平未能適應(yīng)高等教育簡政放權(quán)后的監(jiān)管職能要求，導(dǎo)致政府權(quán)力監(jiān)管難以到位，監(jiān)管效果不佳。

高等教育優(yōu)化服務(wù)是在高等教育簡政放權(quán)和高等教育放管結(jié)合基礎(chǔ)上不斷深化的結(jié)果。近幾年來，在地方教育行政部門和高校開展高等教育優(yōu)化服務(wù)方面取得了一些成績，但相對于中央教育行政部門和中央部屬高校而言，地方教育行政部門和地方高校開展高等教育優(yōu)化服務(wù)的總體水平仍然不高，其服務(wù)職能的實(shí)現(xiàn)仍然面臨著一些亟待突破的問題，延緩甚至阻礙了高等教育“放管服”改革的進(jìn)程。具體來說，高等教育優(yōu)化服務(wù)總體上面臨著高等教育服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)、高等教育服務(wù)職能泛化、高等教育服務(wù)機(jī)制缺失等問題。一是高等教育服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)。一些地方政府和教育行政部門未能意識(shí)到行政的本質(zhì)與職能就是提供服務(wù)，片面地認(rèn)為管理就是服務(wù)，導(dǎo)致在高等教育領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)重管理輕服務(wù)現(xiàn)象，甚至政府和教育行政部門過度地關(guān)注高等教育權(quán)力下放的多少，將權(quán)力下放數(shù)量看作是高等教育“放管服”改革成果的衡量標(biāo)準(zhǔn)，而對高等教育能否提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)方面不夠重視。二是高等教育服務(wù)職能泛化。高校的主要職能是教學(xué)、科研和服務(wù)，他們是相互聯(lián)系和相互作用的有機(jī)整體，高校教學(xué)和科研的成果表達(dá)需要通過高等教育服務(wù)職能來彰顯，而高等教育服務(wù)是高校教學(xué)和科研的延伸。高校教學(xué)、科研、服務(wù)的3種職能關(guān)系在一定程度上決定著高校應(yīng)該提供合適的高等教育服務(wù)，其高等教育服務(wù)職能不能泛化或者過分夸大，否則會(huì)使高校不堪重負(fù)，從而影響高校的教學(xué)、科研活動(dòng)［5］。服務(wù)職能泛化具體表現(xiàn)為：一方面過度夸大高等教育服務(wù)職能會(huì)對高校正常教學(xué)秩序產(chǎn)生沖擊，使得高校教師將主要精力投入高等教育服務(wù)活動(dòng)中，對教學(xué)活動(dòng)投入的精力相對偏少，影響教學(xué)和人才培養(yǎng)質(zhì)量；另一方面過度夸大高等教育服務(wù)職能導(dǎo)致高?？蒲谢顒?dòng)出現(xiàn)追求利益的取向，造成學(xué)科建設(shè)和專業(yè)發(fā)展的失衡。三是高等教育服務(wù)機(jī)制缺失。對高校而言，由于服務(wù)機(jī)制尚未健全，激勵(lì)機(jī)制欠缺以及相關(guān)政策導(dǎo)向模糊不清等問題客觀存在，造成高等教育服務(wù)功能發(fā)揮受阻。另外，政府和教育行政部門尚未建立起良好的高等教育服務(wù)機(jī)制，高校要想獲得一項(xiàng)服務(wù)，通常要經(jīng)歷許多環(huán)節(jié)，教育行政部門的服務(wù)程序日益復(fù)雜化，最終導(dǎo)致其行政效率偏低和效果不佳。

（三）高等教育“放管服”改革推進(jìn)的機(jī)制困境

推進(jìn)高等教育“放管服”改革不是政策文件的簡單結(jié)合，而是各種政策制度產(chǎn)生的化學(xué)反應(yīng)，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。由于“放管服”改革政策供給太快、太多、太亂，影響了高等教育“放管服”改革的進(jìn)程。具體表現(xiàn)為：首先，“放管服”政策供給“太快”。中央政府出臺(tái)大量“放管服”改革政策文件，地方政府、教育行政部門和高校應(yīng)接不暇，未能深入研究和消化改革政策，并制定出務(wù)實(shí)落地的措施。其次，“放管服”改革政策供給“太多”。從宏觀層面來講，由之前的行政審批制度到行政管理體制、“放管”結(jié)合到“放管服”三管齊下；從微觀層面來講，以清單制度為例，由之前的審批權(quán)力清單到行政權(quán)力清單，再到引入責(zé)任清單制度，探索了負(fù)面清單、服務(wù)清單和資格清單等。可以看出，政府對高校管理通常是以自我管理為出發(fā)點(diǎn)，改革的政策制度較少從民眾的視角設(shè)計(jì)，有重權(quán)力輕責(zé)任的價(jià)值取向，阻礙了高等教育“放管服”改革的進(jìn)程。最后，“放管服”改革政策供給“太亂”。如高等教育“放管服”改革中的監(jiān)管體制改革，長期受體制、法制和運(yùn)行機(jī)制慣習(xí)的影響，事前指導(dǎo)與行政服務(wù)不協(xié)調(diào)，監(jiān)管制度的落實(shí)缺乏相應(yīng)的措施，地方政府、教育行政部門和高校在探索政策改革和協(xié)調(diào)溝通方面出現(xiàn)很多障礙，致使“放管服”改革推進(jìn)緩慢。

三、高等教育“放管服”改革困境的消解路徑

高等教育“放管服”改革既是一場牽一發(fā)而動(dòng)全身的深刻變革［6］，又是一項(xiàng)復(fù)雜而龐大的工程，在高等教育“放管服”改革過程中遇到了亟待突破的“放”“管”“服”等層面的困境。要推進(jìn)高等教育“放管服”改革真正得到落實(shí)以及對其困境進(jìn)行消解，可按照如下路徑推進(jìn)：以需求為導(dǎo)向，強(qiáng)化以簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)為核心的政府自我改革；以問題為導(dǎo)向，推進(jìn)高等教育“放管服”改革的管理手段創(chuàng)新；以服務(wù)為導(dǎo)向，構(gòu)建高等教育“放管服”改革的多元協(xié)同治理新型合作伙伴關(guān)系。

（一）以需求為導(dǎo)向，強(qiáng)化以簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)為核心的政府自我改革

政府要加強(qiáng)高等教育簡政放權(quán)措施的實(shí)施，將政府該放的權(quán)力切實(shí)地放下去，放到位，不斷弱化政府的行政干預(yù)，實(shí)現(xiàn)高校從行政強(qiáng)權(quán)的體制下“解套”，高校真正成為一個(gè)獨(dú)立的學(xué)術(shù)部門而不是政府教育行政職能的附屬機(jī)構(gòu)，促進(jìn)高等教育可持續(xù)發(fā)展，提高高等教育質(zhì)量。一方面不斷強(qiáng)化政府政策的有效供給，為高校辦學(xué)自主權(quán)提供內(nèi)生動(dòng)力；另一方面在不斷強(qiáng)化高校自主辦學(xué)能力的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)高校根據(jù)自身發(fā)展的實(shí)際需求落實(shí)和擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)。如擴(kuò)大高校在經(jīng)費(fèi)使用、成果處置、職稱評審、選人用人、薪酬分配、設(shè)備采購、學(xué)科專業(yè)設(shè)置等方面的自主權(quán)［7］。

政府在落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)的同時(shí)，為了改變自身監(jiān)管權(quán)力不到位的現(xiàn)狀，應(yīng)不斷加強(qiáng)對高校辦學(xué)自主權(quán)的監(jiān)管，確保“放管結(jié)合”，防止“一放了之，一放就亂”現(xiàn)象的出現(xiàn)。這需要政府建立一個(gè)有效的權(quán)力監(jiān)管體系，使政府在明確權(quán)力清單的基礎(chǔ)上，管好自己該管和能管的事，下放自己不能管或者管不好的事，做到不越位也不缺位［8］。具體來說，一是要樹立現(xiàn)代化的權(quán)力監(jiān)管理念，強(qiáng)化對高等教育簡政放權(quán)后的監(jiān)管意識(shí)，促進(jìn)政府作為“內(nèi)”的投資者和“外”的行政管理者兩種角色對高校權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)管；二是豐富和完善權(quán)力監(jiān)管體制，改變行政監(jiān)管方式，積極探索政府對高校的“負(fù)面清單”監(jiān)管模式，建立健全監(jiān)管機(jī)制，真正做到加強(qiáng)高校事務(wù)的事中、事后監(jiān)管，把該管的事真正管好；三是不斷加強(qiáng)政府的監(jiān)管能力，適應(yīng)高等教育簡政放權(quán)后新監(jiān)管的要求，真正保證高校權(quán)力監(jiān)管制度得到落實(shí)。

政府要在簡政放權(quán)和放管結(jié)合的基礎(chǔ)上，努力將自己打造成服務(wù)型政府，為高等教育提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。政府作為提供公共服務(wù)產(chǎn)品的主體，在大學(xué)社會(huì)服務(wù)過程中起著主導(dǎo)作用［9］。因此，政府要加大對高等教育服務(wù)的引導(dǎo)和宣傳，通過一系列措施來引導(dǎo)、規(guī)范和保障高等教育服務(wù)活動(dòng)的順利開展。首先，不斷提高政府的高等教育服務(wù)意識(shí)、服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。其次，政府要認(rèn)識(shí)到服務(wù)的有限性，擺正服務(wù)職能位置，不能過度夸大服務(wù)職能。最后，政府應(yīng)在高校建立服務(wù)組織機(jī)構(gòu)，制定、完善高等教育管理制度與服務(wù)激勵(lì)機(jī)制，明確高等教育服務(wù)的權(quán)責(zé)與途徑，為高等教育服務(wù)開展提供制度支持與保障。

（二）以問題為導(dǎo)向，推進(jìn)高等教育“放管服”改革的管理手段創(chuàng)新

積極推進(jìn)高等教育“放管服”改革的法治化，即高等教育“放管服”改革必須要在法治軌道上推行，以法治思維和法治方式來推進(jìn)。具體來說，一是要積極推進(jìn)高等教育“放管服”改革的法治建設(shè)，使高等教育“放管服”改革有法可依，通過立法來推進(jìn)改革。法治要求以合法性為前提，如果法律賦予政府無限權(quán)力，即使政府的行為合法，但卻不是法治之下的狀況［10］。法治的重要性是對政府權(quán)力進(jìn)行規(guī)制。高等教育“放管服”改革要加強(qiáng)政府依法履行職責(zé)的能力，使每一項(xiàng)改革嚴(yán)格依法推進(jìn)，依法落實(shí)，通過制定一系列制度來限制權(quán)力，如政府建立正面清單制度，使政府權(quán)力能夠在法治軌道上運(yùn)行，在高等教育“放管服”改革和“放管服”的法治化建設(shè)兩者之間建立關(guān)聯(lián)，主動(dòng)適應(yīng)高等教育“放管服”改革要求。二是高等教育“放管服”改革需要以法治方式不斷推進(jìn)，建立健全高等教育“放管服”改革決策的合法性審查機(jī)制、監(jiān)管責(zé)任制和責(zé)任追究制，營造與高等教育“放管服”改革相適應(yīng)的法治環(huán)境，確?！胺殴芊备母锎胧┠軌蛘嬲鋵?shí)。三是高等教育“放管服”改革需要遵循法定程序，通過規(guī)范執(zhí)法程序、創(chuàng)新執(zhí)法方式，對“放管服”改革進(jìn)行綜合監(jiān)管與智能監(jiān)管，預(yù)防高等教育“放管服”改革過程中的問題與矛盾發(fā)生。

推動(dòng)高等教育“放管服”的“互聯(lián)網(wǎng)+”改革，即通過“互聯(lián)網(wǎng)+”的技術(shù)手段來提高高等教育管理效率和工作的透明度，降低制度性交易成本，助推高等教育“放管服”改革不斷深化。在高等教育“放管服”改革過程中，存在政府之間、政府與高校以及高校與高校之間的信息不透明，共享度低，使得政府與高校間產(chǎn)生“信息孤島”問題。通過“互聯(lián)網(wǎng)+”手段，加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政府監(jiān)管、政務(wù)服務(wù)、校際共享”等改革，實(shí)現(xiàn)政府和高校的信息數(shù)據(jù)庫資源共建共享，通過統(tǒng)一的信息資源共享交換平臺(tái)和政務(wù)服務(wù)信息系統(tǒng)，實(shí)行線上線下一體化運(yùn)行，提高信息資源的利用率。因此，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”的管理方式，一方面能夠?yàn)楦叩冉逃胺殴芊备母镞^程中政府和高校“信息孤島”問題的解決提供頂層設(shè)計(jì)和技術(shù)支持，另一方面有利于高等教育“放管服”改革創(chuàng)新，使政府、高校以及其他利益相關(guān)者在“放管服”改革中受益，這也是檢驗(yàn)高等教育“放管服”改革是否取得成效的根本標(biāo)準(zhǔn)。

推進(jìn)高等教育“放管服”“生態(tài)化”改革，在黨的十八大提出的面向創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享五大發(fā)展理念的戰(zhàn)略背景下，就是要優(yōu)化高校內(nèi)外部生態(tài)，促進(jìn)高等教育內(nèi)外部生態(tài)健康、科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展。高等教育“放管服”“生態(tài)化”改革措施的實(shí)施有助于規(guī)范高校審批事項(xiàng)、簡化流程，明確政府和教育行政部門的職責(zé)，理順政府、教育行政部門和高校等部門的教育事權(quán)與財(cái)權(quán)，做到調(diào)適匹配，營造高效、公正、有序的高校服務(wù)氛圍，從而使高等教育內(nèi)外部關(guān)系和制度得到優(yōu)化，最終形成高等教育綠色發(fā)展的健康生態(tài)。

（三）以服務(wù)為導(dǎo)向，構(gòu)建高等教育“放管服”改革的多元協(xié)同治理新型合作伙伴關(guān)系

高等教育“放管服”改革需要政府、高校、社會(huì)的共同參與。深化高等教育“放管服”改革，有助于推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化進(jìn)程的實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)代治理理論的核心內(nèi)容是打破政府作為唯一管理機(jī)構(gòu)和單一權(quán)力中心的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)管理中心和權(quán)力主體的多元化［11］。這決定了治理主體參與的多元性，尤其是政府不再是治理的唯一主體，而是將合作的理念引入治理中，構(gòu)建多元主體合作伙伴關(guān)系是政府有效管理的核心。隨著高等教育發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的聯(lián)系日益密切，內(nèi)部環(huán)境與外部環(huán)境的演變越來越復(fù)雜化，利益相關(guān)者的訴求也越來越多元化，高等教育“放管服”改革僅靠政府、高校或者社會(huì)的任何單一主體的力量很難推動(dòng)。必須通過政府、高校和社會(huì)3個(gè)既相互聯(lián)系又相互獨(dú)立的治理主體，彼此配合，多方聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建新型合作伙伴關(guān)系，凝聚共識(shí)，形成改革合力，才能使得高等教育“放管服”改革真正得以落實(shí)。另外，政府、高校和社會(huì)要遵循“管辦評”分離的基本原則，進(jìn)一步明確政府治理的邊界、高校自主辦學(xué)的限度、社會(huì)評估的參與度，從而構(gòu)建政府、高校和社會(huì)等多元主體共治的合作關(guān)系，使“管辦評”主體能夠各盡其職，確保高等教育“放管服”改革的系統(tǒng)性、協(xié)同性和整體性，為高等教育“放管服”改革創(chuàng)造好的機(jī)制環(huán)境和營造良好的政府主治、高校自治和社會(huì)參治的改革氛圍。

高等教育“放管服”改革需要政府和高校系統(tǒng)內(nèi)部不同部門的協(xié)同治理。在推進(jìn)高等教育“放管服”改革過程中，需要集聚政府、高校的獨(dú)特優(yōu)勢，不斷強(qiáng)化政府和大學(xué)內(nèi)部各部門職能的整合與協(xié)同，建立事權(quán)匹配、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府和大學(xué)內(nèi)部部門資源的整合和外部資源的協(xié)同融合［12］。在政府多部門協(xié)同治理層面，要不斷優(yōu)化教育、發(fā)改委、財(cái)政、人社等政府不同部門的協(xié)同治理機(jī)制，尤其要加強(qiáng)對高校發(fā)展規(guī)劃、學(xué)科建設(shè)、科研工作等方面進(jìn)行協(xié)同治理，確保和落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，為高等教育“放管服”改革提供政策保障和工作支持。在高校內(nèi)部不同部門協(xié)同治理層面，不斷優(yōu)化高校內(nèi)部黨委、行政、學(xué)術(shù)委員會(huì)、教代會(huì)等不同部門協(xié)同治理機(jī)制，形成政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和民主管理權(quán)力“四位一體”的多元主體協(xié)同治理格局，進(jìn)一步深化高校管理體制改革，推進(jìn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展，激活高校自主辦學(xué)活力和內(nèi)生動(dòng)力，為高等教育“放管服”改革提供堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。

高等教育“放管服”改革需要建立政府、高校和社會(huì)等多元主體參與的督導(dǎo)評估機(jī)制。高等教育“放管服”改革是深化教育行政管理體制、轉(zhuǎn)變政府職能的必由之路，其根本目的是通過政府行政管理體制改革帶動(dòng)高等教育治理現(xiàn)代化，價(jià)值追求是要求厘清各主體的各自定位從而走向高等教育“善治”［13］。首先，政府應(yīng)充分發(fā)揮自身的監(jiān)管職能，采用績效管理的方式對高校辦學(xué)體系進(jìn)行監(jiān)控，規(guī)范高校辦學(xué)行為，甚至通過引入競爭機(jī)制或者購買服務(wù)、委托等形式向社會(huì)購買監(jiān)測評估。其次，鼓勵(lì)建立高校聯(lián)盟組織或者協(xié)作組織，發(fā)揮高校學(xué)術(shù)委員會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、基金會(huì)的作用，加快培育獨(dú)立于政府、教育行政部門的高校服務(wù)機(jī)構(gòu)，不斷提高高校評估監(jiān)測的質(zhì)量水平。最后，鼓勵(lì)社會(huì)中介評估機(jī)構(gòu)的參與和建立行業(yè)企業(yè)評價(jià)機(jī)制，積極發(fā)揮社會(huì)中介機(jī)構(gòu)與行業(yè)企業(yè)參與高等教育質(zhì)量評估的作用。

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Reform of“Streamline Administration，Delegating Powers，Improving Regulation and Services”in the Higher Education：Connotation Logic，Dilemma Analysis and Solution Path

LIU Dongdong，YAN Xiaodan
（College of Educational Science，Nanjing Normal University，Nanjing 210097，China）

The reform of“streamline administration，delegating powers，improving regulation and services”in higher education reflects the core idea of government function change，which is an important part of deepening the reform of educational administration system.The connotation and the clarification and straightening of its inner logic are the prerequisites for the reform in higher education.In the process of promoting the reform，the higher education are facing with many dilemmas in the promoting of cognitive，implement，mechanism and etc.，which requires the demand，problem and service-orientation，strengthens streamline administration and delegating powers，improving regulation and services as the core of the government self-reform，promotes the innovative management means of higher education reform，constructs the new multi-governance cooperative partnership and other effective path to solve the dilemma of high education reform.

reform of“streamline administration，delegating powers，improving regulation and services”；higher education；dilemma

G640

A

1673-8012（2017）06-0020-08

10.15998／j.cnki.issn1673-8012.2017.06.003

2017-08-04

全國教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃國家重點(diǎn)課題“義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)研究”（AHA160006）

劉冬冬（1989—），男，江蘇泰州人，南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院博士生，主要從事教育領(lǐng)導(dǎo)與管理研究；

閆曉丹（1991—），女，山西太原人，南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院碩士生，主要從事教育經(jīng)濟(jì)與管理研究。

劉冬冬，閆曉丹.高等教育“放管服”改革：內(nèi)涵邏輯、困境分析及消解路徑［J］.重慶高教研究，2017，5（6）：20-27.

format：LIU Dongdong，YAN Xiaodan.Reform of“streamline administration，delegating powers，improving regulation and services”in the higher education：connotation logic，dilemmaanalysis and solution path［J］.Chongqing higher education research，2017，5（6）：20-27.

（責(zé)任編輯 楊慷慨）