湖北省PPP發(fā)展現(xiàn)狀、存在問題及政策建議

李燈強(qiáng)+陳莉莉

[摘 要] 湖北省近年來高度重視PPP模式的推廣運(yùn)用，在示范項目數(shù)量、項目實(shí)施進(jìn)程、社會資本參與等方面均取得重要進(jìn)展，但也存在發(fā)展不平衡、操作不規(guī)范、部門不協(xié)調(diào)等問題，需要省政府加大統(tǒng)籌力度，通過加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)、加大財政獎補(bǔ)力度以及加快培育第三方咨詢機(jī)構(gòu)等措施和方法，進(jìn)一步推進(jìn)PPP模式在湖北省的推廣運(yùn)用。

[關(guān)鍵詞] PPP模式；湖北省；公共服務(wù)；投融資；社會資本

[中圖分類號] F12 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1002-8129（2017）03-0073-04

2014年以來，財政部、發(fā)改委等部委大力推廣政府和社會資本（PPP）模式，努力構(gòu)建系統(tǒng)的管理制度和政策支持體系，并優(yōu)中選優(yōu)推出一批PPP示范項目作為發(fā)展PPP的重要抓手，可謂不惜洪荒之力?；诖耍笔「叨戎匾昉PP的推廣運(yùn)用，已取得一定成效，但也存在一些亟待解決的問題。

1.湖北省PPP發(fā)展現(xiàn)狀

1.1入選部委示范項目數(shù)量呈遞增態(tài)勢

在財政部第二批示范項目中，武漢市千子山循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園、孝感市文化中心、孝感市臨空區(qū)地下城市綜合管廊、宜昌市婦幼保健院新院區(qū)建設(shè)以及荊門市竹皮河流域水環(huán)境綜合治理等5個項目入選。在財政部第三批示范項目中，湖北省入選項目增至27個，與湖南、內(nèi)蒙古并列第五位。此外，咸寧武深高速公路嘉魚北段和赤壁長江公路大橋項目入選交通部PPP示范項目，投資總金額達(dá)68.2億元。

1.2項目實(shí)施進(jìn)程加快

時至當(dāng)下，湖北省推出的第一批60個PPP示范項目，均已完成物有所值評價和財政承受能力論證，投資規(guī)模為1096.62億元，其中進(jìn)入執(zhí)行階段的項目12個，投資規(guī)模為355.03億元，進(jìn)入采購階段的項目12個，投資規(guī)模為134.4億元。入選財政部第二批示范項目的5個項目，孝感市文化中心項目、荊門市竹皮河流域水環(huán)境綜合治理項目已與社會資本方簽約，其余3個項目也已進(jìn)入采購階段。

1.3社會資本方來源較廣

湖北省PPP項目的社會資本合作對象，既包括葛洲壩集團(tuán)股份有限公司（荊門市竹皮河流域水環(huán)境綜合治理項目）、中交集團(tuán)第四工程局（孝感市文化中心項目）和一冶集團(tuán)（荊門劇院項目）這樣的央企，也包括華夏幸?；鶚I(yè)股份有限公司（新洲問津產(chǎn)業(yè)新城PPP項目）、人福醫(yī)藥（老河口市第一醫(yī)院）、碧水源（鐘祥市建制鎮(zhèn)污水處理廠項目）、武漢森泰環(huán)保股份公司（東寶區(qū)電路板產(chǎn)業(yè)園工業(yè)污水處理廠項目）等民企。

2.湖北省PPP發(fā)展存在的問題

2.1發(fā)展不平衡

從地區(qū)分布情況看，湖北省入選財政部第二批示范項目5個，其中武漢市1個、孝感市2個、宜昌市1個、荊門市1個。入選財政部第三批PPP示范項目的地市有武漢（6個）、黃石（4個）、咸寧（4個）、宜昌（3個）、襄陽（3個）、荊門（3個）、孝感（2個）和荊州（2個），其他市州無一項目入選。從項目實(shí)施情況看，如果地方主要領(lǐng)導(dǎo)對PPP項目比較重視，主動作為，那么，其措施就比較多，工作進(jìn)展也就比較明顯；反之則是從領(lǐng)導(dǎo)到具體負(fù)責(zé)的工作人員對PPP都會語焉不詳，其工作效果自然不言自明。

2.2操作不規(guī)范

長期以來，行業(yè)主管部門在項目立項和管理等方面，已經(jīng)固化了運(yùn)作思路和思維習(xí)慣，往往照搬財政部出臺的PPP操作指南等部門規(guī)章，難以促使相關(guān)部門改變工作方式，導(dǎo)致運(yùn)用制度規(guī)范項目實(shí)施的難度和阻力較大。從調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，有行業(yè)主管部門主導(dǎo)的個別項目已經(jīng)走過了招標(biāo)程序、具體項目已經(jīng)進(jìn)入建設(shè)階段，譬如才與財政部門聯(lián)系試圖進(jìn)入財政部的PPP示范項目庫就很快獲得一些政策優(yōu)惠。正如2016年8月第二屆中國PPP論壇上財政部金融司司長孫曉霞所指出，一些地方為盡快推進(jìn)項目，通過走形式的政府購買服務(wù)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施融資；或者通過固定回報承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式，可順利借PPP之名變相融資。

2.3部門不協(xié)調(diào)

PPP項目的推進(jìn)需要政府、財政部門、發(fā)改委等行業(yè)主管部門通力協(xié)作，但目前各部門之間職責(zé)尚不明確，且各有各的項目庫，因而各自對下發(fā)文。比如如何定義實(shí)施機(jī)構(gòu)，財政部界定為“政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位”，發(fā)改委則定義為“相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運(yùn)營公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)”。又如在合作伙伴的選擇上，發(fā)改委規(guī)定按《招標(biāo)投標(biāo)法》進(jìn)行，財政部門則要求依據(jù)《政府采購法》實(shí)施。總體表現(xiàn)為政出多門，所以到市縣級政府后就無所適從。

2.4 能力不夠用

PPP項目運(yùn)作涵蓋多個領(lǐng)域，專業(yè)性強(qiáng)，操作流程繁復(fù)。從實(shí)際運(yùn)作情況看，一般應(yīng)是地市一級政府部門承擔(dān)主要的項目策劃、組織申報。但各地普遍缺乏具備相關(guān)知識儲備和實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)的領(lǐng)導(dǎo)干部和具體操作人員，導(dǎo)致各地項目儲備不足，項目策劃不夠，符合財政部PPP項目標(biāo)的精準(zhǔn)率自然不高。

2.5社會資本不積極

PPP項目一般期限較長，資金投入大。由于此前一些省份市縣級地方政府契約意識薄弱，尤其是在當(dāng)?shù)卣畵Q屆以及重大政策調(diào)整時不能嚴(yán)格按照合同履約，影響了社會資本的積極性。從財政部公布的示范項目來看，主要以央企和當(dāng)?shù)刂匾闹е鶉鬄橹?，一些體量大的上市公司也有參與。民營企業(yè)相對規(guī)模小，后期融資渠道窄、成本高，抗風(fēng)險能力差，對投資大、周期長的PPP項目望而生畏。

2.6第三方機(jī)構(gòu)服務(wù)不夠

在PPP的推進(jìn)中，第三方咨詢機(jī)構(gòu)承擔(dān)著重要的作用。但從調(diào)研了解的情況看，咨詢機(jī)構(gòu)的水平參差不齊，有時為了迎合實(shí)施機(jī)構(gòu)的需要規(guī)避必要程序。調(diào)研中了解到個別PPP項目實(shí)施程序有瑕疵，一問居然是咨詢機(jī)構(gòu)答復(fù)可以這樣做。高水平的咨詢機(jī)構(gòu)收費(fèi)過高，動輒開價數(shù)百萬，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出市縣部門承受能力；低水平的咨詢機(jī)構(gòu)則以前者的五分之一或三分之一低價承攬業(yè)務(wù)，但因人員經(jīng)驗(yàn)和實(shí)力不足而在實(shí)際服務(wù)中進(jìn)展緩慢。

3.幾點(diǎn)建議

在我國經(jīng)濟(jì)成長趨緩、貨幣政策維持中性的形勢下，各級政府通過PPP模式激發(fā)民間投資的積極性，提供高性價比的公共產(chǎn)品和服務(wù)，已是大勢所趨。為了有效推進(jìn)我省PPP項目實(shí)施，有必要從以下幾方面發(fā)力：

3.1加大統(tǒng)籌推進(jìn)力度

PPP的推進(jìn)絕非單個部門可以成事，需要從省政府的層面強(qiáng)力推進(jìn)。一是建議由省領(lǐng)導(dǎo)牽頭建立我省推進(jìn)PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)各部門發(fā)揮職能，形成推進(jìn)PPP的合力。二是建議省政府將推進(jìn)PPP項目列入2017年目標(biāo)責(zé)任制考核內(nèi)容，年底根據(jù)實(shí)際考核結(jié)果予以獎懲。三是細(xì)化對市、縣推進(jìn)PPP的督導(dǎo)，力爭那些PPP項目欠缺的地區(qū)均有實(shí)質(zhì)性突破。

3.2加強(qiáng)宣傳和培訓(xùn)

一是要通過各種渠道加大宣傳力度，在各級政府門戶網(wǎng)站、黨報、都市報、電視臺以PPP工作專欄、工作專版的形式宣傳PPP理念、政策，介紹項目情況，進(jìn)一步增進(jìn)各級政府部門、社會資本共識，提高公眾對PPP的認(rèn)可度和參與度。二是要將PPP的培訓(xùn)納入各級黨委、各行業(yè)主管部門黨組的中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容，同時在各級黨校開辦PPP專題學(xué)習(xí)班。三是要組織財政、各行業(yè)主管部門具體負(fù)責(zé)人員的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，并組織PPP業(yè)務(wù)知識考試，不過關(guān)者不得上崗。四是要對第三方機(jī)構(gòu)加強(qiáng)培訓(xùn)。聯(lián)合財政部PPP中心等機(jī)構(gòu)組織對咨詢機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)，并對咨詢機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員進(jìn)行考核。

3.3加大獎補(bǔ)工作力度

市縣級財政一般處于緊預(yù)算約束狀態(tài)，很難拿出足夠的專項資金來推進(jìn)PPP工作。因此，財政部和省級政府可考慮加大以獎代補(bǔ)力度，對列入財政部和省級示范項目和推廣運(yùn)用PPP工作成績突出的市縣政府予以獎勵，進(jìn)一步提高市縣推廣運(yùn)用PPP模式的積極性。

3.4加強(qiáng)對第三方咨詢機(jī)構(gòu)的管理

建立第三方咨詢機(jī)構(gòu)庫和制定參考服務(wù)價格，實(shí)行第三方咨詢機(jī)構(gòu)負(fù)面清單管理制度，規(guī)范第三方咨詢機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)行為。財政部門可連同項目實(shí)施機(jī)構(gòu)對第三方咨詢機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力、履約進(jìn)展、服務(wù)質(zhì)量及時進(jìn)行考核，確保第三方咨詢機(jī)構(gòu)提供高質(zhì)量的服務(wù)。

（感謝省財政廳金融處為本研究提供相關(guān)數(shù)據(jù)。）

[責(zé)任編輯：熊 欣]endprint