蔣 達(dá) 勇

發(fā)展型政府：高等教育治理的變革與轉(zhuǎn)型—一個新的理論視角與實踐進路

蔣 達(dá) 勇

（華南師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，廣東 廣州 510631）

對于中國這類后發(fā)趕超型的國家來說，政府在高等教育發(fā)展中究竟扮演什么角色？有別于自由主義市場競爭模式和全能主義國家計劃體制，“發(fā)展型政府”提供了一個新的理論視角，塑造了高等教育治理的“第三條道路”。但是，由于面臨政府嵌入與大學(xué)自治、政治邏輯與教育規(guī)律、等級管理與自由競爭、運動式治理與可持續(xù)發(fā)展、資源掌控與權(quán)力尋租等深層次的理論挑戰(zhàn)和實踐困局，“發(fā)展型政府”高等教育治理模式迫切需要在“引、放、管、服”的變革與轉(zhuǎn)型中實現(xiàn)自我超越。

發(fā)展型政府；高等教育治理；理論模型；轉(zhuǎn)型

政府與大學(xué)的關(guān)系歷來是高等教育領(lǐng)域的基本命題。但是，對于中國這類處于后發(fā)趕超階段的國家來說，政府在高等教育改革和發(fā)展中究竟應(yīng)該扮演什么樣的角色？政府與大學(xué)之間究竟應(yīng)該構(gòu)建一種什么樣的互動關(guān)系？伴隨著國家治理現(xiàn)代化的推進，高等教育領(lǐng)域的治理又將面臨什么樣的變革與轉(zhuǎn)型？這些問題，顯然都是極具理論魅力與實踐張力，卻鮮有深入論及的重要課題。

一、現(xiàn)實背景與理論困惑

2015年8月，中共中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過有關(guān)統(tǒng)籌建設(shè)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科議題。10月，國務(wù)院正式印發(fā)《統(tǒng)籌推進世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》，確定重點支持建設(shè)一批高校和學(xué)科達(dá)到世界一流水平，為服務(wù)創(chuàng)新驅(qū)動和經(jīng)濟社會發(fā)展、實現(xiàn)民族復(fù)興提供有力支撐。2017年1月，教育部、財政部和國家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)《統(tǒng)籌推進世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)實施辦法（暫行）》。與此同時，近一年多來，廣東、福建、河南、山東、上海、北京、浙江、江蘇等20多個省、自治區(qū)和直轄市均陸續(xù)啟動本地區(qū)一流（高水平）大學(xué)和一流（高水平）學(xué)科建設(shè)計劃，累計投入資金超過400億元。一種中央政府牽頭引領(lǐng)，地方政府積極響應(yīng)，全國各地競相推動高等教育改革與發(fā)展的格局正在逐步形成。

以廣東為例，該省地處改革開放前沿，經(jīng)濟發(fā)展多年全國領(lǐng)先，但高等教育發(fā)展特別是高水平大學(xué)建設(shè)基礎(chǔ)薄弱，不僅與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展需求不相適應(yīng)，而且成為制約該省實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的突出短板。因此，早在2014年初，該省省委書記就明確提出要加快建設(shè)若干所高水平大學(xué)。2015年4月，《中共廣東省委廣東省人民政府關(guān)于建設(shè)高水平大學(xué)的意見》正式出臺，確定省財政三年投入50億元的專項經(jīng)費，重點支持7所高校整體建設(shè)高水平大學(xué)，支持另外7所高校的18個項目建設(shè)高水平學(xué)科。在此基礎(chǔ)上，針對該省理工類高校相對薄弱等問題，2016年，該省又陸續(xù)啟動高水平理工科大學(xué)建設(shè)計劃，聯(lián)合地市政府，重點支持和建設(shè)5所理工科大學(xué)；啟動重點學(xué)科建設(shè)計劃，在全省其他本科高校各遴選建設(shè)1～2個重點學(xué)科；啟動省市共建計劃，省政府與高校所在地市政府簽署共建協(xié)議，調(diào)動地市政府加大對共建高校的支持與投入。此外，近年來，廣東省各地市與相關(guān)高校積極推動以色列理工學(xué)院、香港中文大學(xué)、莫斯科大學(xué)等國際知名高校在該省落戶；通過特殊政策和高強度經(jīng)費支持，高起點建設(shè)南方科技大學(xué)；出臺各種優(yōu)惠政策，吸引包括北京大學(xué)、清華大學(xué)、哈爾濱工業(yè)大學(xué)、北京師范大學(xué)等一批國內(nèi)一流高校在該省建設(shè)分?；蜓邪l(fā)機構(gòu)?？傮w來看，通過“外引、內(nèi)聯(lián)、本地建”，一種開放、多元、競爭發(fā)展的高水平大學(xué)建設(shè)格局已經(jīng)在廣東基本形成。

事實上，除了這一輪“雙一流”建設(shè)計劃外，改革開放以來，中國中央政府先后主導(dǎo)實施了高等教育大規(guī)模擴招、“211工程”、“985工程”、“2011計劃”、“中西部高等教育振興計劃”等一系列重點建設(shè)計劃。國家發(fā)改委、教育部、財政部、科技部、人社部、中組部、中宣部等各部委分別圍繞高等學(xué)校學(xué)科建設(shè)、師資隊伍、科研平臺、教學(xué)改革等重點建設(shè)領(lǐng)域，啟動實施了“優(yōu)勢學(xué)科創(chuàng)新平臺建設(shè)”、“特色重點學(xué)科建設(shè)”、“高等學(xué)校本科教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革工程”（簡稱“質(zhì)量工程”）、國家重點學(xué)科與重點培育學(xué)科、“長江學(xué)者”特聘教授與講座教授、“長江學(xué)者”創(chuàng)新團隊建設(shè)、“千人計劃”、“青年千人計劃”、“萬人計劃”、“國家特支計劃”、國家重點實驗室、工程研究中心、人文社科重點研究基地等一系列重點建設(shè)項目。與此同時，全國各省、自治區(qū)、直轄市在不同時期也分別組織實施了一系列綜合性重點建設(shè)計劃和專項性重點建設(shè)項目。

值得注意的是，一方面，這樣一種由政府主導(dǎo)的高等教育重點建設(shè)發(fā)展模式，顯然不是以美國為代表的自由主義市場競爭模式的復(fù)制演繹。因為這一理論堅持經(jīng)濟社會發(fā)展主要依賴市場這支“看不見的手”自主調(diào)控，國家則是“必不可少的惡”甚至是“掠奪之手”，管得最少的政府才是管得最好的政府。相應(yīng)地，高等教育治理也應(yīng)突出大學(xué)自主自治而盡量限制政府的嵌入與干預(yù)。另一方面，這樣一種發(fā)展模式，同樣也不是以蘇聯(lián)為代表和改革開放前中國那種全能主義國家計劃體制的簡單延續(xù)。因為在這一過程中，既能看到政府的主導(dǎo)身影，也能發(fā)現(xiàn)大學(xué)的互動參與；既能看到國家層面的統(tǒng)一部署，也能看到地方政府的激烈競爭。那么，這究竟是一種什么樣的發(fā)展模式與發(fā)展道路？

二、“發(fā)展型政府”：一個新的理論視角和實踐進路

20世紀(jì)80年代經(jīng)濟領(lǐng)域關(guān)于研究東亞國家和地區(qū)崛起的“發(fā)展型政府”（developmental state）①理論，也許能給我們帶來許多新的啟示。

眾所周知，第二次世界大戰(zhàn)后，包括日本、韓國、新加坡、中國臺灣在內(nèi)等東亞國家和地區(qū)經(jīng)濟迅速崛起，引起國際學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注和熱烈討論。1982年，美國加州大學(xué)政治學(xué)教授査默斯·約翰遜（Chalmers Johnson）出版了《通產(chǎn)省與日本奇跡》一書。在書中，約翰遜分析了日本的發(fā)展模式與英美自由資本主義模式和蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟模式的不同，提出了“發(fā)展型政府”這一概念。［1］在約翰遜的基礎(chǔ)上，經(jīng)過羅伯特·韋德（Robert Wade）對中國臺灣地區(qū)，愛麗斯·阿姆斯登（Alice Hoffenberg Amsden）、禹貞恩（Meredith Woo-Cumings）對韓國的研究，以及彼得·埃文斯（Peter Evens）關(guān)于政府“嵌入性自主性”的深化研究，逐漸形成包含一系列特定概念、分析方法和基本觀點的理論模型。

概括來看，所謂“發(fā)展型政府”，是一種把經(jīng)

①需要說明的是，關(guān)于“developmental state”，許多學(xué)者將其直譯為“發(fā)展型國家”；也有許多學(xué)者按其在中國語境下所表達(dá)的內(nèi)容，將其轉(zhuǎn)譯為“發(fā)展型政府”。考慮到國家是一個意義更為廣闊的概念，既包含政府，也包括大學(xué)，為便于集中討論政府與大學(xué)的治理關(guān)系，本文采用“發(fā)展型政府”的翻譯。濟發(fā)展作為國家的首要目標(biāo)，強調(diào)國家借助精英官僚體制的“領(lǐng)航機構(gòu)”，通過制定產(chǎn)業(yè)政策等方式，對私人部門予以指導(dǎo)、約束和協(xié)調(diào)，干預(yù)市場經(jīng)濟，使得資源配置能夠符合國家發(fā)展長遠(yuǎn)需要的新型發(fā)展模式。這類政府“以一種有利于企業(yè)利益同時保持自身不受狹隘的、短視的企業(yè)界或‘傳統(tǒng)’精英影響的方式打造經(jīng)濟環(huán)境”［2］21。市場經(jīng)濟體制、具有高度自主性的核心經(jīng)濟官僚、有選擇的產(chǎn)業(yè)政策以及良好的政商關(guān)系，構(gòu)成了“發(fā)展型政府”的基本理論假設(shè)與實踐特征。在約翰遜等學(xué)者看來，這種發(fā)展模式既把市場作為經(jīng)濟發(fā)展的制度基礎(chǔ)，又強調(diào)政府作為社會經(jīng)濟發(fā)展的推動者、組織者和社會轉(zhuǎn)軌的主要行動者，是一種“受管制的市場”（govered market）和“有指導(dǎo)的市場經(jīng)濟”（guided marked economy），是一種介于美國自由主義市場經(jīng)濟模式與社會主義計劃經(jīng)濟模式之間，由政府主導(dǎo)市場發(fā)展、快速實現(xiàn)經(jīng)濟后發(fā)趕超的新型發(fā)展道路。自20世紀(jì)80年代興起以來，“發(fā)展型政府”理論因?qū)φ鲗?dǎo)作用的高度肯定、清晰簡明的邏輯、對東亞歷史政治傳統(tǒng)的尊重，迅速得到東亞發(fā)展中國家的高度認(rèn)可，一度成為解釋東亞經(jīng)濟奇跡的主導(dǎo)理論。

當(dāng)把研究對象從經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)移和聚焦到高等教育領(lǐng)域來看，我們發(fā)現(xiàn)，改革開放以來中國高等教育的改革與發(fā)展，同樣非常鮮明地體現(xiàn)出“發(fā)展型政府”的諸多理論面向與實踐特征。一是信奉發(fā)展主義理念。政府將發(fā)展高等教育作為趕超發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的重要抓手，作為促進經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐以及新形勢下構(gòu)建執(zhí)政合法性的重要來源。二是政府主導(dǎo)高等教育的改革與發(fā)展。政府不僅是高等學(xué)校的所有者，而且直接掌握高等教育發(fā)展的主要資源；政府不僅牽頭制定國家和地區(qū)高等教育發(fā)展規(guī)劃，而且引導(dǎo)和督促高等學(xué)校編制自身發(fā)展規(guī)劃，分解、落實政府發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)與任務(wù)；政府不僅支持和保障高等學(xué)校的發(fā)展，而且引導(dǎo)高等學(xué)校圍繞重點問題進行深化改革；政府不僅通過法律、政策對高等教育實施宏觀管理，而且通過組織動員、資金引導(dǎo)、行政命令、考核評價、檢查指導(dǎo)等多種方式對高等學(xué)校的具體辦學(xué)行為進行引導(dǎo)、調(diào)控和干預(yù)。三是實施重點建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略。政府往往實施有選擇性的高等教育政策，偏好采用“扶強、扶優(yōu)、扶特、扶需”等重點發(fā)展策略，把較多的資金和政策資源投入到那些辦學(xué)基礎(chǔ)相對較好、競爭優(yōu)勢比較明顯、能夠迅速取得建設(shè)成效的高等學(xué)校、學(xué)科領(lǐng)域、人才團隊和平臺基地，而對那些發(fā)展基礎(chǔ)比較薄弱、迫切需要政策與資源投入、短期內(nèi)無法取得顯著成績的則缺乏足夠的支持與關(guān)注。四是政府和大學(xué)之間保持緊密的合作關(guān)系。政府雖然集引導(dǎo)者、組織者、監(jiān)督者于一體，發(fā)揮著主導(dǎo)性作用，卻并不是“孤獨的舞者”。相反，政府與高等學(xué)校特別是與基礎(chǔ)較好的大學(xué)之間往往保持著密切的互動關(guān)系。政府并不總是居高臨下地對大學(xué)發(fā)號施令，往往通過座談、調(diào)研等多種途徑與大學(xué)進行溝通和協(xié)商；大學(xué)也注意理解、尊重和適應(yīng)政府的戰(zhàn)略部署與政策安排，提出積極的意見和建議：雙方在長久的互動合作中總體上形成自然的默契。

總體來看，信奉發(fā)展主義、政府主導(dǎo)發(fā)展、實施重點發(fā)展戰(zhàn)略、政校之間緊密合作，既是構(gòu)成“發(fā)展型政府”的基本理論特征，也是改革開放后中國高等教育治理獨特實踐進路的一種真實寫照。

三、塑造“發(fā)展型政府”的歷史與現(xiàn)實因素

應(yīng)該看到，中國高等教育治理之所以走上“發(fā)展型政府”這一獨特的實踐進路，是歷史與現(xiàn)實、國家與社會、政治與教育等多維因素和多重動力機制交織互動的結(jié)果。

首先是面臨后發(fā)趕超的競爭壓力。正如亞歷山大·格申克龍（Alexander Gerschenkron）所闡述的那樣：一個國家的工業(yè)發(fā)展越是落后，它的工業(yè)化一旦開始就越強烈，就越是傾向于大工廠和大企業(yè)；一個國家的經(jīng)濟越是落后，它的工業(yè)化就越可能按照某種有組織的指揮前進。［3］5-30對于“文化大革命”后的中國來說，百年積貧積弱與落后挨打的屈辱記憶，使得舉國上下凝聚起一種強烈的緊迫壓力與趕超動力，迫使國家建構(gòu)不能采用西方國家和地區(qū)按照自然發(fā)展演進邏輯進行的自由主義發(fā)展模式，不能簡單順應(yīng)市場這一“無形之手”的自然調(diào)控，相反必須充分發(fā)揮國家政權(quán)的優(yōu)勢，強化政府的自主性，集中有限資源進行重點建設(shè)，在推動經(jīng)濟發(fā)展的同時增強執(zhí)政的合法性。具體到高等教育領(lǐng)域，由于同樣面臨后發(fā)趕超、為經(jīng)濟發(fā)展提供支撐以及建構(gòu)政治合法性的壓力，政府主動介入和推動高等教育發(fā)展，通過重點建設(shè)引領(lǐng)和帶動高等教育發(fā)展水平的整體提升，自然具有充足的動力與合理性。比如，改革開放前夕的1977年，鄧小平同志就曾多次談及教育工作，強調(diào)“只要我們充分發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，把力量統(tǒng)一地合理地組織起來，人數(shù)少，也可以比資本主義國家同等數(shù)量的人辦更多的事，取得更大的成就”；“重點大學(xué)教育部要管起來”，“教育部要直接抓好幾個學(xué)校，搞點示范”。［4］48、69應(yīng)該說，這既是改革開放前蘇聯(lián)式社會主義計劃經(jīng)濟模式的一種歷史延續(xù)，也是改革開放后舉國上下謀求快速追趕的一種現(xiàn)實選擇。國家層面這樣一種在國際格局中后發(fā)趕超的競爭壓力，通過中央與地方的壓力型體制以及干部業(yè)績考核體系，層層傳遞并深深內(nèi)化為地方政府在區(qū)域之間的競爭趕超行為，進而推動地方政府在高等教育等經(jīng)濟社會發(fā)展各個領(lǐng)域?qū)?biāo)先進、尋找差距、重點建設(shè)和競爭發(fā)展。

其次是國家與社會深度融合的結(jié)構(gòu)關(guān)系。政府與大學(xué)的關(guān)系，本質(zhì)上是國家與社會關(guān)系的一種具體表現(xiàn)。從這一視角來看，支撐英美等國家堅持自由主義發(fā)展模式的一個重要現(xiàn)實基礎(chǔ)，就是國家與社會之間的二元對立，社會往往扮演著國家權(quán)力抵抗者與制衡者的角色，“弱國家—強社會”“小政府—大社會”是其基本理論預(yù)設(shè)和傳統(tǒng)實踐慣例。具體到高等教育治理領(lǐng)域，政府代表國家，大學(xué)則更多具有社會的屬性，因此，政府干預(yù)和大學(xué)自治在理論根源上存在對立和緊張的關(guān)系。但是，與西方國家不同，中國自古以來就是國家與社會有機融為一體，政府往往并不作為“惡”的形象出現(xiàn)；相反，無論是基于傳統(tǒng)文化的接續(xù)，還是基于后發(fā)趕超的迫切需求，政府往往是作為一種值得信賴和依靠的力量，表現(xiàn)出對社會發(fā)展與市場競爭進行必要的引領(lǐng)、修復(fù)和構(gòu)建，國家與社會關(guān)系總體上呈現(xiàn)出一種“強國家—弱社會”的實踐形態(tài)。這樣一種獨特的國家與社會深度融合與積極合作的關(guān)系，客觀上就要求政府扮演主導(dǎo)和引領(lǐng)的角色，“要求政府作為社會總體利益的代表者在尊重社會及其各種組織法律上的獨立性的前提下積極介入社會生活過程”。［5］280-284因此，改革開放后，一方面，政府改變了計劃經(jīng)濟體制下“全能主義”的角色定位，在諸多領(lǐng)域?qū)Ω咝Ｏ路抛灾鳈?quán)，以此調(diào)動和激發(fā)高等學(xué)校面向社會辦學(xué)、自主發(fā)展的動力與活力；另一方面，無論是中央政府，還是地方政府，均沒有選擇完全市場化發(fā)展的道路，在“收縮與調(diào)適”過程中仍然保持對包括高等教育在內(nèi)的廣闊社會領(lǐng)域的強有力控制，或者通過法律法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃、信息服務(wù)為高等學(xué)校發(fā)展創(chuàng)造適宜的環(huán)境與條件，或者通過政策引導(dǎo)、資源調(diào)控等多種手段積極引導(dǎo)高等學(xué)校進行適應(yīng)性變革與創(chuàng)新，由此自然演生成為一種“發(fā)展型政府”的新型高等教育治理模式。

再次是教育整合與國家建構(gòu)的歷史傳統(tǒng)。在西方，大學(xué)相對于國家一直保持高度的自治。中世紀(jì)大學(xué)脫胎于教會，并在一定程度上成為獨立于教會和世俗政權(quán)的“第三種力量”。伴隨著教會勢力的逐步衰落和歐洲現(xiàn)代國家建構(gòu)進程的推進，國家及其政府對大學(xué)的干預(yù)越來越強勁有力。但是，作為一種以學(xué)術(shù)為核心的特殊組織，大學(xué)始終保有一定程度的學(xué)術(shù)自由和自主自治，并與教會、世俗政權(quán)和現(xiàn)代國家形成一定的張力?！按髮W(xué)無論它的經(jīng)費來自私人捐贈還是國家補助，也不管它的正式批準(zhǔn)是靠教皇訓(xùn)令、皇家特許狀，還是國家或省的立法條文，學(xué)者行會都自己管理自己的事情?！保?］31但是，對于中國來說，自秦統(tǒng)一以來，中國總體上就是一個以文化為核心特征的傳統(tǒng)帝國，教育既是普通百姓進入官僚體系、獲取權(quán)力資源的主要通道，更是統(tǒng)治者貫通基層社會、維系帝國統(tǒng)治的基本工具。從古至今，教育治理被深深整合與納入國家的治理體系，成為政治國家建構(gòu)的一個有機組成部分。因此，國家基于后發(fā)趕超的任務(wù)使命，深度嵌入和干預(yù)高等教育治理，自然也就具備了充分的歷史基礎(chǔ)與現(xiàn)實依據(jù)。

弗萊克斯納曾經(jīng)指出：“大學(xué)是民族靈魂的反映”，“不同的國家有不同的大學(xué)”［7］2?？傮w來看，高等教育領(lǐng)域的“發(fā)展型政府”治理模式，核心價值在于既與自由主義市場競爭發(fā)展模式截然不同，又與蘇聯(lián)和改革開放前中國那種全能主義國家計劃體制區(qū)別開來，形成了一種對西方中心主義、自由主義、普遍主義的批判，暗示了多種發(fā)展道路的可能性，不失為一種切合中國實際、獨具特色、值得探索的高等教育治理理論框架和實踐進路。

四、“發(fā)展型政府”的理論挑戰(zhàn)與實踐困局

任何一種理論都不可能是完美無缺和無懈可擊的?！鞍l(fā)展型政府”這一理論模型，雖然對于中國這類后發(fā)趕超型國家的高等教育治理具有現(xiàn)實適切性和理論解釋力，但這一治理模式本身同樣面臨多方面的理論挑戰(zhàn)與實踐困局。

一是忽視教育自身規(guī)律，導(dǎo)致對大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的深層次解構(gòu)。作為一種政府嵌入并發(fā)揮主導(dǎo)性作用的治理模式，“發(fā)展型政府”理論面臨的一個直接風(fēng)險，就是政府權(quán)力對高等學(xué)校的全面滲透與同構(gòu)，政治邏輯對教育邏輯和教育規(guī)律的擠壓與替代，最后形成對大學(xué)法人地位和辦學(xué)自主權(quán)的侵蝕、掏空和瓦解。如前所述，一方面，“發(fā)展型政府”往往面臨后發(fā)趕超的巨大壓力，在這種情況下，政治利益相對于教育規(guī)律往往成為優(yōu)先選項。政府部門基于區(qū)域競爭、政績考核等壓力，通過各種各樣的調(diào)研、檢查、考核、評估，力圖通過政治權(quán)力的干預(yù)，高等教育領(lǐng)域的改革發(fā)展能夠“立竿見影”，“多出成績”，“快出成績”，但這恰恰是對人才培養(yǎng)、科研創(chuàng)新等教育發(fā)展規(guī)律的一種偏離和背棄。另一方面，在“強國家—弱社會”、國家與社會深度融合的制度環(huán)境下，政治權(quán)力相對于教育權(quán)力往往具有壓倒性優(yōu)勢。在這種情況下，政治權(quán)力與教育權(quán)力的邊界往往模糊不清，政府部門的權(quán)力邊界與行動界限往往需要政府部門進行自我約束和自我界定。但這與權(quán)力本身的自我擴張欲望形成內(nèi)在矛盾與沖突，政府部門往往“等不及”大學(xué)自主自治的發(fā)展，就直接滲透和嵌入大學(xué)治理的各個領(lǐng)域，從“宏觀指導(dǎo)”變?yōu)椤拔⒂^控制”，進而對大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)形成深層次的侵蝕與解構(gòu)。

二是破壞公平競爭環(huán)境，在高校之間構(gòu)造出等級化的結(jié)構(gòu)體系。如前所述，“發(fā)展型政府”基于競爭發(fā)展與后發(fā)趕超的現(xiàn)實壓力，往往偏好于采用“重點發(fā)展戰(zhàn)略”，集中有限財力和政策資源，對那些辦學(xué)基礎(chǔ)較好、競爭優(yōu)勢明顯、短期內(nèi)能夠取得明顯成效的高校、學(xué)科和項目進行重點投入和建設(shè)，而對那些發(fā)展基礎(chǔ)比較薄弱、迫切需要政策資源投入、短期內(nèi)無法取得顯著成績的高校、學(xué)科和項目則缺乏足夠的關(guān)心與關(guān)注。這樣一來，無論是國家層面，還是中央各部委以及全國各省、自治區(qū)、直轄市的各個層次、各種類型的高等教育重點建設(shè)計劃和項目，在實踐中往往更加傾向于“錦上添花”，而不是基于教育公平維度對量大面廣、基礎(chǔ)相對薄弱的高等學(xué)校和地區(qū)的“雪中送炭”。即便是教育部近年來啟動實施的“中西部高等教育振興計劃”，其具體操作仍然是在中西部地區(qū)高校中擇優(yōu)進行投入和建設(shè)，而不是真正對基礎(chǔ)薄弱和辦學(xué)困難的學(xué)校予以扶持，本質(zhì)上仍然是一種在高等教育資源相對落后地區(qū)的“扶強扶優(yōu)”。長此以往，高等學(xué)校之間、高等學(xué)校內(nèi)部學(xué)科之間自由競爭、公平發(fā)展的環(huán)境和機制往往因為政府的行動介入而受到嚴(yán)重破壞，政府部門有意無意地在高校、學(xué)科之間塑造出一種壁壘森嚴(yán)的等級關(guān)系，整個國家及各個地區(qū)高等教育總體上形成一種“中心—邊緣”、對政治權(quán)力和政府資源高度依賴的畸形發(fā)展格局。

三是缺乏持續(xù)發(fā)展機制，形成基于政治驅(qū)動的運動式治理循環(huán)。正如有學(xué)者所闡釋的那樣，“東亞的發(fā)展奇跡，從本質(zhì)上來講，是一種以政治力量為激勵基礎(chǔ)的趕超故事”［8］，是“政治領(lǐng)導(dǎo)者在面臨極其有限的政治環(huán)境的壓力下尋求的一種出路”［9］。正是這樣一種基于政治力量的激勵趕超，導(dǎo)致“發(fā)展型政府”高等教育的發(fā)展往往隨著政治局勢的變化甚至政治領(lǐng)導(dǎo)人的興趣和關(guān)注點的改變而形成波動和起伏，高等教育發(fā)展有可能失去其本來的價值和意義，蛻變成為地方政府政治競爭的工具和籌碼。以G省為例，由于長期重視經(jīng)濟發(fā)展而相對忽視教育投入，導(dǎo)致該省教育特別是高等教育發(fā)展與經(jīng)濟社會發(fā)展地位嚴(yán)重不適應(yīng)，高等教育毛入學(xué)率甚至低于全國平均水平。2002年，時任省委書記將大力發(fā)展高等教育列入G省重大發(fā)展戰(zhàn)略之一，在一年多的時間里投入150億建設(shè)大學(xué)城，支持10所大學(xué)建設(shè)新校區(qū)，大幅度提高了G省高等教育毛入學(xué)率。但是，繼任省委書記到位后，高等教育卻未能繼續(xù)受到重點關(guān)注，導(dǎo)致G省高校面臨生均撥款低、缺乏發(fā)展性經(jīng)費等突出困難。直到2012年年底，新任省委書記再度關(guān)注高等教育，啟動實施本省“雙一流”建設(shè)計劃。事實上，這一高等教育“波動起伏”的現(xiàn)象絕非G省的個案。據(jù)觀察，改革開放以來，全國不少地區(qū)，對高等教育的投入往往呈現(xiàn)出一種“波浪式起伏”和“螺旋式上升”，這其中固然涉及區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的波動起伏，但不可否認(rèn)往往是受制于地方政府特別是主政一方的“一把手”是否將其作為工作的戰(zhàn)略抓手和突破重點。

四是滋生權(quán)力尋租空間，成為精英高校俱樂部群體的俘獲對象。與英美自由主義競爭模式不同，“發(fā)展型政府”的一個重要理論基礎(chǔ)，就是政府及其官僚具有很強的能力和較高的自主性。這種政府及其官僚的強能力與高度自主性的有機結(jié)合，決定了“發(fā)展型政府”可以“根據(jù)國家經(jīng)濟長遠(yuǎn)發(fā)展的需要理性地制定經(jīng)濟政策”，“官僚擁有充分活動空間來發(fā)揮其能動性并有效地運作”［10］，可以排除各種利益集團的干擾，集中精力制定和推進有利于國家競爭趕超和長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略與策略。但是，值得注意的是，“發(fā)展型政府”也是由理性人所組成，“發(fā)展型政府”與“掠奪型政府”在理論上并不存在不可逾越的鴻溝，“發(fā)展型政府”的自主性其實也十分容易受到特殊利益集團的俘獲。具體到高等教育領(lǐng)域而言，高水平大學(xué)特別是由少數(shù)高水平大學(xué)組成的“俱樂部”往往可能成為一種牽制政府行動的壓力集團，它們依賴在政府系統(tǒng)內(nèi)外部強大的力量，影響政府的決策，促使教育資源的分配更加集中，從而影響了高等教育領(lǐng)域的公平競爭，擠壓了其他高校生存與發(fā)展的空間。另一方面，政府對高等教育的嵌入和干預(yù)往往會造成尋租或創(chuàng)租結(jié)果，政府官員通過政府干預(yù)完全可以達(dá)到個人的權(quán)力或財富最大化的目的。因此，“發(fā)展型政府”在高等教育治理中何以能夠既與高校保持密切合作，又不至于被這些“精英高校”所俘獲；既掌握權(quán)力和資源，又杜絕官員進行權(quán)力尋租和創(chuàng)租的空間？這是一個值得深入研究的現(xiàn)實問題。

五、變革與轉(zhuǎn)型：初步的理論預(yù)判

可以預(yù)見，在未來的一段時間，中國后發(fā)趕超、國家與社會深度融合、教育深度整合嵌入政治建構(gòu)等基礎(chǔ)性條件，還將保持路徑依賴的肌腱和根筋韌性。如此一來，“發(fā)展型政府”高等教育治理本身仍將具有解釋力，但同時也必須積極回應(yīng)理論挑戰(zhàn)和實踐困境，在不斷調(diào)適與變革中實現(xiàn)自我超越與轉(zhuǎn)型。

一是超前引領(lǐng)，培育多元發(fā)展的競爭主體。如前所述，改革開放以來中國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，一個重要的原因在于政府對于市場的主導(dǎo)與引領(lǐng)。毫無疑問，無論是基于國家與社會的現(xiàn)實基礎(chǔ)，還是基于制度和行為的路徑依賴，在未來的一段時間里，政府主動介入和引領(lǐng)高等教育顯然還將持續(xù)。但是，關(guān)鍵的問題是政府如何介入和引領(lǐng)？如果說陳云賢博士“超前引領(lǐng)”理論主要還是“發(fā)展型政府”理論的重新闡釋的話，其關(guān)于政府最為關(guān)鍵也最為艱巨的使命在于“重新構(gòu)造宏觀經(jīng)濟的微觀基礎(chǔ)，塑造具有充分活力的市場主體”的觀點卻值得在高等教育治理領(lǐng)域充分吸收和借鑒。［11］2，9事實上，任何一種組織都有自我強化、自我封閉的內(nèi)在特性。大學(xué)也是如此，無論是從歷史還是從現(xiàn)實來看，大學(xué)同樣也存在著自我保護、抵制變革的組織惰性。在這一背景下，政府最為突出的作用，就在于培育和塑造具有充分活力的競爭主體，從而激發(fā)大學(xué)之間競爭激勵、動態(tài)發(fā)展和大學(xué)內(nèi)部自我變革、創(chuàng)新發(fā)展的內(nèi)在動力。以廣東省為例，政府正是通過對以色列理工學(xué)院、莫斯科大學(xué)、香港中文大學(xué)等國外優(yōu)質(zhì)高等教育資源的“外引”和對北京大學(xué)、清華大學(xué)、哈爾濱工業(yè)大學(xué)等國內(nèi)優(yōu)質(zhì)高等教育資源的“內(nèi)聯(lián)”，恰恰打破了省內(nèi)原有高等學(xué)校自我滿足、封閉發(fā)展的狀態(tài)，刺激和激發(fā)了本地高校深化改革、創(chuàng)新發(fā)展的動力與活力，由此在省域范圍內(nèi)塑造和形成了一種多元開放、競爭發(fā)展、充滿活力的高等教育發(fā)展格局。筆者認(rèn)為，這樣一種通過培育和發(fā)展多元化競爭主體的行動，既激發(fā)了高等學(xué)校改革創(chuàng)新的動力與活力，又避免了對高校辦學(xué)自主權(quán)的過度嵌入和干預(yù)，不失為“發(fā)展型政府”在高等教育治理中的角色轉(zhuǎn)型與實踐轉(zhuǎn)變。

二是放權(quán)社會，培育高等學(xué)校自治的能力。英國著名歷史學(xué)家、人類學(xué)家艾倫·麥克法蘭（Alan Macfarlane）認(rèn)為，現(xiàn)代性的重要特征是經(jīng)濟、社會、政治、意識形態(tài)（宗教）等各個領(lǐng)域的“分立”（separation）。“一旦某個文明只留下單一基座（one infrastructure），該文明多半會走向僵化?！保?2］8-19事實上，從現(xiàn)代性的構(gòu)建與長遠(yuǎn)發(fā)展來說，國家與社會、政府與大學(xué)之間必須謹(jǐn)守邊界、適度分離，而不是永久地包裹和互嵌、融為一體。如前述G省的案例所見，雖然政府主導(dǎo)的高等教育發(fā)展，在一定歷史時期可以取得快速的進步，實現(xiàn)高速的發(fā)展，但深層次的問題，就在于國家統(tǒng)合社會，政府過度干預(yù)，導(dǎo)致社會、高等學(xué)校形成對政府的“治理依賴”，缺乏面向社會自主自治的內(nèi)生動力與能力，進而導(dǎo)致這種發(fā)展缺乏可持續(xù)性。因此，隨著社會這一組織肌體本身的不斷成長、發(fā)展和成熟，國家應(yīng)當(dāng)逐步還權(quán)于社會，政府應(yīng)當(dāng)主動還權(quán)于高校，厘清各自的行動范圍，從而使得國家與社會、政府與高校之間的行動邊界更加清晰，制度空間趨于均衡，雙方互動、互補、互促，共同構(gòu)建和形成一個“強政府—強社會”的良性發(fā)展格局。具體到實踐中來看，當(dāng)前改革的關(guān)鍵就是要擯棄高等學(xué)校作為政府的附庸地位，進一步擴大和落實高校辦學(xué)自主權(quán)，進一步強化高等學(xué)校的法人治理屬性，改變由政府部門分配資源和直接管控的做法，強化人大的立法保障、統(tǒng)籌預(yù)算和統(tǒng)籌監(jiān)管，在政府部門與高等學(xué)校之間構(gòu)造一種平等、協(xié)商與合作的新型關(guān)系。

三是完善規(guī)制，規(guī)范高等學(xué)校的辦學(xué)行為?！罢?guī)制”①是經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域的一個重要概念，強調(diào)政府以法律、規(guī)章、政策、制度對經(jīng)濟活動加以控制和制約，以此矯正市場機制的缺陷。事實上，政府規(guī)制絕不僅僅局限于經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域，也必然涉及廣袤的社會生活領(lǐng)域。政府在高等教育領(lǐng)域如何進行規(guī)制本身就值得深入研究。在后發(fā)趕超型國家，政府主導(dǎo)的發(fā)展模式使人們對于政府規(guī)制有比其他國家和地區(qū)更為嚴(yán)重的倚重。對經(jīng)濟社會生活的任何一點失序，都會要求政府予以規(guī)制，把規(guī)制視為包治百病的萬驗靈丹。社會內(nèi)部彌漫著對政府規(guī)制的迷信和非理性期待，政府往往也以極為自負(fù)的態(tài)度要求和行使規(guī)制的權(quán)力。但是，大量直接和間接的規(guī)制行為，不僅導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展缺乏活力，而且往往也使政府自身陷入“不可承受之重”，其實踐效果往往未能達(dá)到最初美好的理論預(yù)期。因此，20世紀(jì)80年代以來，西方主要發(fā)達(dá)國家大多表現(xiàn)出以削減對經(jīng)濟社會生活的規(guī)制為核心內(nèi)容的放松規(guī)制的過程。我們認(rèn)為，對于現(xiàn)階段的中國高等教育而言，重要的不是簡單地在強化規(guī)制與放松規(guī)制之間選擇與搖擺，改革的著力點應(yīng)該致力于厘清高等教育政府規(guī)制的基本內(nèi)容、實踐范疇與著力重點，避免政府部門借監(jiān)管和規(guī)制之名形成對高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的干預(yù)、侵蝕和掏空。另一方面，要致力于探索構(gòu)建符合高等教育規(guī)律和高等學(xué)校運行實踐的“綜合性”監(jiān)管體制，依法確立政府在高等教育領(lǐng)域進行規(guī)制的內(nèi)容范圍與實踐形式，避免和遏制現(xiàn)階段多個部門分頭行動、各自為陣、互不統(tǒng)合的“多元化”“碎片化”“運動式”監(jiān)管格局。

四是強化服務(wù)，提高政府服務(wù)高校的水平。一些發(fā)達(dá)國家的中央教育行政部門并不直接承擔(dān)過多的管理任務(wù)，而是更多將精力投入全國教育事業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃、辦學(xué)引導(dǎo)和信息服務(wù)之中，致力于引導(dǎo)和幫助大學(xué)進行合作，幫助社會公眾獲得關(guān)于具體大學(xué)的更多、更充分和更準(zhǔn)確的信息，進而通過社會公眾“用腳投票”形成對大學(xué)自主、自治和自律的壓力，調(diào)動大學(xué)推動改革發(fā)展的積極性?，F(xiàn)階段，由于太多信息不公開、不透明、不準(zhǔn)確，導(dǎo)致公眾對大學(xué)知之甚少，無從作出理性的判斷和選擇。我們認(rèn)為，讓公眾最大限度與最大便利地獲得國家高等教育信息是現(xiàn)代政府的一項基本職責(zé)和義務(wù)。與其讓公眾通過非正式渠道零星獲取“碎片化”的信息，不如由政府建立制度化渠道，督促高等學(xué)校提供規(guī)范、完整和豐富的信息，確保社會公眾的知情權(quán)，同時也真正找準(zhǔn)政府服務(wù)的切入口，提高政府引領(lǐng)高校發(fā)展的能力與水平。

①“規(guī)制”一詞由英文regulation翻譯而來，意指以法律、規(guī)章、政策、制度來加以控制和制約。《新帕爾格雷夫經(jīng)濟學(xué)大詞典》譯為管制，其反義詞為“放松規(guī)制”deregulation，譯為放松管制或放松規(guī)章限制。我們認(rèn)為，在漢語詞匯中，管制很容易使人聯(lián)想到統(tǒng)治和命令的經(jīng)濟形勢，而規(guī)制更接近英文本來的詞義，它所強調(diào)的是政府通過實施法律和規(guī)章制度來約束和規(guī)范經(jīng)濟主體的行為，故譯為規(guī)制更為恰當(dāng)。

［1］查默斯·約翰遜.通產(chǎn)省與日本奇跡［M］.戴漢笠，等譯.北京：中共中央黨校出版社，1992.

［2］霍華德·威亞爾達(dá).非西方發(fā)展理論——地區(qū)模式與全球趨勢［M］.董正華，昝濤，鄭振清，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2006.

［3］Alexander Gerschenkron. Economic backwardness in historical perspective［M］. Cambridge：M.A：Harvard University Press，1962.

［4］中共中央文獻(xiàn)編輯委員會.鄧小平文選：第二卷［M］.北京：人民出版社，1994.

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［6］約翰·S.布魯貝克.高等教育哲學(xué)［M］.王承緒，鄭繼偉，張維平，等譯.杭州：浙江人民出版社，1998.

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［8］李超.發(fā)展型國家理論研究的回溯與反思——基于發(fā)展型國家理論變遷的解釋性反思［J］.公共管理評論，2012，（12）.

［9］陳堯.發(fā)展型國家模式及其轉(zhuǎn)型［J］.經(jīng)濟學(xué)研究，2006，（3）.

［10］趙自勇.發(fā)展型國家理論研究的進展與反思［J］.當(dāng)代亞太，2005，（11）.

［11］陳云賢.超前引領(lǐng)：對中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的實踐與思考［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2011.

［12］艾倫·麥克法蘭.現(xiàn)代世界的誕生［M］.劉北成，評議.上海：上海人民出版社，2013.

［責(zé)任編輯：羅雯瑤］

Developmental Government: Reform and Transformation of Higher Education Governance: A New Theoretical Perspective and Approach

JIANG Da-yong
( School of Politics & Administration, South China Normal University, Guangzhou Guangdong 510631, China )

As a latecomer, China catches up many developed countries. What role does the government play in higher education governance? Differentiating from competition pattern of liberal market and the planning system of totalitarian state,“developmental government”forms“the third road”of higher education governance from a new theoretical perspective. However,“developmental government”urgently needs to realize its self-surpass in the reform and transformation of“guide, decentralization, management and service”though it is confronted with deep theoretical challenges and practical dilemmas like university autonomy being under government’s strict supervision, political logic and the law of education, hierarchical management and free competition, campaignstyle governance and sustainable development, and resource control and power rent-seeking.

developmental state; higher education governance; theoretical model; transformation

G647.1

A

2095-7068(2017)03-0038-08

2017-03-15

10.19563/j.cnki.sdjk.2017.03.006

蔣達(dá)勇（1978— ），男，四川綿陽人，博士，華南師范大學(xué)現(xiàn)代大學(xué)戰(zhàn)略發(fā)展與績效評估研究中心主任、政治與行政學(xué)院研究員、碩士生導(dǎo)師，主要從事現(xiàn)代國家建構(gòu)中的大學(xué)治理問題研究。

教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目“現(xiàn)代國家建構(gòu)視域下的中國大學(xué)治理研究”（項目編號：14YJCZH065）、廣東省教育科研重大項目“國家與社會互動中的大學(xué)治理研究”（項目編號：2014JKZ011）的階段性研究成果。