胡 敏

高校資源配置的府學(xué)關(guān)系及其“放管服”改革

胡 敏

（華南師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510006）

資源是高校賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。在我國，政府集高等教育舉辦者、管理者、監(jiān)督者于一體，對公辦高校資源具有絕對控制力。而追求自治是高校與生俱來的特質(zhì)，越來越強的政府資源控制引發(fā)“政府悖論”，導(dǎo)致高校資源配置的失衡、失范和失效。解決高校發(fā)展的“政府悖論”，關(guān)鍵是要推進(jìn)政府對高校的“放管服”改革，包括促使政府的“自我革命”，建立多方共管機制，創(chuàng)新服務(wù)體系。

高校；府學(xué)關(guān)系；資源控制；放管服

府學(xué)關(guān)系即政府與學(xué)府的關(guān)系，指的是政府與高校在辦學(xué)過程中的互動關(guān)系，這是探討大學(xué)治理中一個值得關(guān)注的重要問題。在我國當(dāng)前推進(jìn)“放管服”新的行政體制改革進(jìn)程中，進(jìn)一步思考并構(gòu)建新型府學(xué)關(guān)系，以激發(fā)高校創(chuàng)造力和活力，成為當(dāng)前深化高等教育領(lǐng)域的綜合改革，促進(jìn)高校創(chuàng)新發(fā)展的重要論題。一個組織總是要依賴一定資源，以求自身生存和發(fā)展。誰控制了組織資源供給，便意味著控制著組織的發(fā)展能力。高校作為生產(chǎn)與傳播高深知識的機構(gòu)，擔(dān)負(fù)著人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和為社會服務(wù)的職能與使命，同時也是資源依賴型組織，其職能和使命的實現(xiàn)同樣受資源供給的極大影響，資源豐?？梢愿玫厣a(chǎn)和傳播高深知識，資源短缺則會明顯受到制約甚至失去生成的基礎(chǔ)。當(dāng)今時代，高校已從社會的邊緣走向社會的中心，政府日益加大干預(yù)和控制高等教育的力度已然成為一種普遍現(xiàn)象。這是因為，政府是社會資源的擁有者、管理者和保護(hù)者，更是公辦高校（以下簡稱高校）的舉辦者和所有者。在這一意義上，府學(xué)關(guān)系最為重要的是政府與高校的資源配置關(guān)系。因此，當(dāng)前推進(jìn)高等教育領(lǐng)域的“放管服”改革，其關(guān)鍵是理順和構(gòu)建政府與高校資源配置關(guān)系，提高高校資源配置的公平和效率。

一、政府控制高校資源的方式

“資源”這一概念釋義較泛，它有廣義和狹義之分。廣義的“資源”泛指社會在其運行、發(fā)展過程中，或行為主體在其活動中為了實現(xiàn)自身目的所需要具備或可資利用的一切條件。［1］按照資源的內(nèi)容，可以將高校發(fā)展需要的資源分為財力資源、物力資源、人力資源三種類型。財力資源主要指高校辦學(xué)經(jīng)費，是高校發(fā)展的最主要資源。物力資源包括土地、校舍、設(shè)施設(shè)備等。人力資源包括教師、行政教輔人員、后勤人員和學(xué)生以及與其緊密相連的成果、產(chǎn)品。這三種資源關(guān)系密切，通過一定形式可以相互轉(zhuǎn)化。例如，財力資源是貨幣形式的資源，可通過購買、交換等形式轉(zhuǎn)換為物力資源、人力資源，是流動性和交換能力最強的資源。而物力資源、人力資源是以物質(zhì)和人狀態(tài)存在，有別于財力資源的貨幣形態(tài)，同時可通過一定方式獲取財力資源，實現(xiàn)資源狀態(tài)的轉(zhuǎn)換。例如，校舍的處置、教師科研成果的轉(zhuǎn)化等，均可獲取貨幣形態(tài)的財力資源。因此，按照資源的表現(xiàn)形式，又可進(jìn)一步將高校資源分為財力資源和非財力資源兩大類。新中國成立后到改革開放以前，政府對大學(xué)高度集權(quán)管理，大學(xué)是政府的附屬機構(gòu)，直接從政府獲取各種資源。改革開放以來，我國推進(jìn)高等教育辦學(xué)體制改革，逐步落實和擴大高校辦學(xué)自主權(quán)，高校向市場、社會等非政府方面獲取資源的渠道和能力增強，政府供給的資源份額下降，但仍以政府為最主要供給者和分配者。

（一）政府決定性控制財力資源

在我國，無論是從高校經(jīng)費份額，還是各種財政分配政策的制定，政府都掌握著高校財力資源的決定性配置權(quán)力。從份額看，1950—1979年，全國普通高校經(jīng)費累計投入224.14億元，財政性教育經(jīng)費占比為100%；1980—1989年累計為692.07億元，財政性教育經(jīng)費占91.77%；1990—2002年累計為6 546.71億元，財政性教育經(jīng)費占63.68%。［2］2005年全國高等教育經(jīng)費總收入為2 550.24億元，其中，財政性教育經(jīng)費為1 128.54億元，占總收入的44.3%，而到2014年，該比例提高到60.5%，提高16.2個百分點，超半數(shù)為財政性經(jīng)費（詳見表1）?？梢?，我國高等教育經(jīng)費從完全由政府提供的單一來源到逐步引進(jìn)市場資源的多元渠道轉(zhuǎn)變，經(jīng)歷了財政性教育經(jīng)費占比逐步下降又逐步有所提升，穩(wěn)定在50%以上的過程，但總體上，財政一直保持在主體的位置。從增幅看，由表1統(tǒng)計可知，2005—2014年，全國高等教育財政性經(jīng)費年均增幅為18.7%，高于總收入年均增幅4.1個百分點，成為高等教育經(jīng)費的主要增長點。從財政分配政策看，我國高?，F(xiàn)普遍實行生均綜合定額撥款加專項撥款的制度，體現(xiàn)著政府對高?？刂频恼邔?dǎo)向。例如，綜合定額撥款包括教職工人員經(jīng)費、學(xué)生獎貸學(xué)金、教學(xué)業(yè)務(wù)費、設(shè)備費、修繕費、行政公務(wù)費、其他費用等幾個項目，由各級財政部門和教育主管部門根據(jù)培養(yǎng)成本確定各類高校、專業(yè)和各層次學(xué)生的教育經(jīng)費定額標(biāo)準(zhǔn)，按在校學(xué)生數(shù)下?lián)埽湟鈭D在于推動高校規(guī)模發(fā)展，實行政府確定的高等教育毛入學(xué)率的目標(biāo)，并在一定程度上體現(xiàn)“優(yōu)校優(yōu)投”的效益導(dǎo)向。專項撥款則是由財政部門和教育主管部門為實現(xiàn)特定目標(biāo)而另行單獨安排給高校使用的專項經(jīng)費，專款專用，政策意圖更加明顯。目前，專項撥款主要包括各種重要的工程和計劃，影響力和撥款度比較大的包括“211工程”、“985工程”、“2011計劃”、“111計劃”、高等學(xué)校本科教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革工程、卓越工程師教育培養(yǎng)計劃等。

表1 2005年以來全國高等教育經(jīng)費投入情況表

（二）政府全面控制非財力資源

一是人力資源的計劃控制。一直以來，政府控制和管理高校編制，以不同招生規(guī)模、不同科類的不同生師比或生員比確定各高校編制數(shù)量和規(guī)模，并且以此控制和管理各層次職稱的比例。政府以此給予財政補助、核定收支。由于政府對公辦高校實行嚴(yán)格的編制控制，調(diào)整機制比較僵化，難以適應(yīng)高校較快發(fā)展的需要。近年來，高校不斷探索聘用合同、勞動合同等方式，推行人事代理，實行“預(yù)聘制”等，是對過往僵硬的編制管理方式的補充，也不失為一種激發(fā)人事活力的改革。在學(xué)生資源上，政府仍把控著每一所高校的招生計劃（包括民辦高校），從招生總量到專業(yè)結(jié)構(gòu)均由政府主管部門制定，高校不得超計劃招生。例如，中央部門高校招生計劃和支援中西部地區(qū)招生協(xié)作計劃、生源調(diào)控計劃、農(nóng)村貧困地區(qū)定向招生計劃等專項計劃也由教育部統(tǒng)一核定。省屬高校招生計劃，由教育部根據(jù)各省高考報名人數(shù)、錄取率、高校辦學(xué)條件等因素，綜合測算提出安排建議，再國家發(fā)改委研究確定。各高校的招生規(guī)模由學(xué)校主管部門根據(jù)學(xué)校辦學(xué)條件、社會需求等核定。二是土地資源的絕對控制。土地資源是高校賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是最主要的物力資源。我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制，并實行土地用途管制制度。1999年以來伴隨著高校擴招，許多高校迫切需要擴展老校區(qū)或建設(shè)新校區(qū)，均由政府在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥或轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，建設(shè)占用土地必須符合土地利用總體規(guī)劃并有年度計劃指標(biāo)，如果征收基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地超過三十五公頃的、其他土地超過七十公頃的必須經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)。在實際建設(shè)中，在土地供給方式上，是采取劃撥還是出讓的形式，政府具有較大的裁量權(quán)。又如，當(dāng)一些新建高校或校區(qū)用地及規(guī)模與原有土地利用總體規(guī)劃不符，需要按程序進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃調(diào)整時，政府在這方面有較大的裁量權(quán)。

二、高校對政府資源控制的反應(yīng)

政府掌握著高校生存發(fā)展所需絕大部分資源，并通過制定資源配置政策、規(guī)則等方式，調(diào)控高校的辦學(xué)行為、治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部資源配置秩序。高校本質(zhì)屬性是學(xué)術(shù)共同體，追求“學(xué)術(shù)自主”，維護(hù)自身的學(xué)術(shù)自治，遵循“認(rèn)識論邏輯”；但另一方面必須依賴于政府提供的資源，才能維持自身的生存和發(fā)展，又需要遵循“政治論邏輯”，從而使高校的學(xué)術(shù)自治受到政府限制。高校與政府因各自的利益和使命尋求在資源分配中的有利位置，根據(jù)各自的價值立場和取向，圍繞權(quán)力和資源的沖突與交換進(jìn)行合作博弈。在這一合作博弈中，高校的選擇主要有：

為了更好地爭取政府的資源，高校以順應(yīng)政府政策偏好為策略，創(chuàng)造更多獲取資源的機會。例如，高校順應(yīng)財政按在校生人數(shù)撥款政策，以規(guī)模擴張為首選策略，并多招撥款系數(shù)高的專業(yè)學(xué)生，實現(xiàn)“多招生多撥款”。國家“雙一流”建設(shè)政策出臺后，各省市如上海、廣東、河南等也提出相應(yīng)的財政支持、重點項目建設(shè)等政策，各高校紛紛提出建設(shè)“雙一流”或高水平大學(xué)和學(xué)科的目標(biāo)，積極申報重點建設(shè)高校和重點學(xué)科，獲得政府的大額財政支持。為此，一些高校通過調(diào)整學(xué)位授權(quán)點和學(xué)科，整合甚至撤銷弱勢的學(xué)位授權(quán)點和學(xué)科，集中資源于優(yōu)勢學(xué)科，突顯優(yōu)勢學(xué)科的地位，以在“雙一流”和高水平大學(xué)建設(shè)中取得有利地位。如湖南省2016年撤銷了包括吉首大學(xué)、湖南大學(xué)、中南大學(xué)等9所高校的55個學(xué)位授權(quán)點，湖南省高校業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這跟政府對于高校的扶持政策有很大關(guān)系，以前是高?！皩W(xué)位點越多學(xué)校越?！?，現(xiàn)在國家不會根據(jù)學(xué)位點多少來配置資源，而是根據(jù)學(xué)位點的強弱來配置。［3］再如在課題申請上，政府部門通常對重點或重大項目發(fā)布課題指南，大額度資助這些圈定了的研究范圍。很多高校在北京都設(shè)了“資金辦”，“跑部錢進(jìn)”爭取經(jīng)費。

（二）以上書游說爭取政府資源配置權(quán)力的部分讓渡

高校對于政府的資源控制并非一味順應(yīng)順從，也會通過各種途徑方式去游說政府，影響政府資源配置決策，以獲得更多資源和更大的辦學(xué)自主權(quán)。一直以來，高校通過各種的輿論呼吁、學(xué)者建言等方式爭取資源，爭取和維護(hù)自身的自治。例如，由匡亞明、劉丹、李曙森、屈伯川4位名譽校長或院長于1983年提出了“835”建言——《關(guān)于將50所左右高等學(xué)校列為國家重大建設(shè)項目的建議》，建議選出50所高校列為國家重點建設(shè)項目，除了常規(guī)教育經(jīng)費外，在5年內(nèi)另增加重點投資50億元。又例如，2015年起，一些教師陸續(xù)在媒體上吐槽科研經(jīng)費報賬的困難，不少媒體也做了專門的報道，例如“如何才能將教師們從財務(wù)報銷的桎梏中解放出來”等。這些吐槽引起了政府有關(guān)部門的重視，通過充分調(diào)研和多次修訂，于2016年下半年出臺了《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，進(jìn)一步擴大了科研項目資金勞務(wù)費分配等管理權(quán)，下放了調(diào)劑權(quán)、差旅會議管理權(quán)限，等等。

（三）以靈活應(yīng)對規(guī)避政府資源控制

高校因其活動的特殊性需要自主空間以及不受外界干擾，而對政府的依賴，在一定程度上制約了其自主發(fā)展，往往通過對政策的靈活應(yīng)對而進(jìn)行“軟反抗”，以規(guī)避政府的控制。例如，由于政府對財政資金實行越來越嚴(yán)的管理制度、越來越煩瑣的審查程序，有的高校會選擇減少申報政府項目，增加爭取社會組織項目等方式獲取資源，通過減少財政資源依賴來一定程度上規(guī)避政府財政控制。再例如，由于政府對境外國外研究生招生指標(biāo)沒有限制，一些高校通過擴大招收境外國外研究生的數(shù)量，規(guī)避政府對研究生指標(biāo)供給的限制。而如前所述的高校探索聘用合同、勞動合同等方式，推行人事代理，實行“預(yù)聘制”等，在很大程度上也是對編制管理的規(guī)避。

三、政府控制高校資源的悖論

“悖論”（paradox）一詞字面意思為“荒謬的理論或自相矛盾的話”，在邏輯上強調(diào)左右為難的“兩難選擇”。美國著名制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾斯在論述國家在市場經(jīng)濟(jì)中的作用時提出了“政府悖論”的命題：在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，人們本著追求經(jīng)濟(jì)利益最大化原則選擇政府，而政府的行為結(jié)果卻最終偏離了預(yù)期方向，反過來成為導(dǎo)致限制自身利益和社會利益發(fā)展的根源。［4］進(jìn)一步分析不難發(fā)現(xiàn)，“政府悖論”同樣存在于高校資源配置，即政府掌控著高校生存發(fā)展所需絕大部分資源，高校發(fā)展依靠政府的強大資源支持，在這方面需要更加強有力的“政府之手”；但另一方面，“政府總是以大學(xué)應(yīng)更多地?fù)?dān)負(fù)起社會責(zé)任、為國家的發(fā)展作出更大貢獻(xiàn)為由，不斷地以行政、立法、財政等手段增加對大學(xué)辦學(xué)的影響力度”［5］，運用手中的權(quán)力通過資源配置政策、規(guī)則等方式，調(diào)控高校的辦學(xué)行為、治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部資源配置秩序，干預(yù)學(xué)術(shù)自治。高校發(fā)展的資源需要強化了對政府的依賴，反過來政府又在一定程度上成為高校發(fā)展的障礙。正如伯頓·克拉克所說：“就大學(xué)為了追求和傳播知識需要自由而言，當(dāng)種種控制力量軟弱分散時，大學(xué)知識之花就開得絢麗多彩；就大學(xué)需要資源維持辦學(xué)，并因此依賴富裕、強大的教會、國家或市場支持而言，當(dāng)種種支持力量強大時，大學(xué)在物質(zhì)上就顯得繁榮昌盛，但是這種力量可能——也的確常常——以各種有害于教學(xué)和研究自由的方式實行控制。因此便出現(xiàn)了這種奇怪現(xiàn)象：當(dāng)大學(xué)最自由時卻最缺乏資源；當(dāng)它擁有最多資源時則卻最不自由?！保?］26

（一）政府資源配置固化導(dǎo)致高等教育發(fā)展失衡

2)變壓器閥側(cè)發(fā)生不對稱故障時，故障特征會傳至直流線路及非故障換流端導(dǎo)致保護(hù)誤動作；該類故障需設(shè)置啟動回路電流差動保護(hù)作為主保護(hù)且應(yīng)與其他保護(hù)有動作時序上的配合。

政府將外部資源配置給高校的過程封閉，政府集權(quán)單向分配，未能有效吸納高校力量和社會力量參與其中，對政府配置權(quán)缺乏有效的制衡和糾偏，造成高等教育資源配置中“政治邏輯”、“行政邏輯”重于甚至壓制“學(xué)術(shù)邏輯”，政府資源配置路徑依賴嚴(yán)重，高等教育資源供需兩方同向契合度差而致使效率效益低，主要體現(xiàn)在以下三個方面：

一是“項目導(dǎo)向”的資源配置路徑依賴。20世紀(jì)90年代以來，政府配置高等教育資源以項目為主要抓手，陸續(xù)出臺的大學(xué)建設(shè)的政策，包括“211工程”“985工程”“2011計劃”，現(xiàn)在正緊鑼密鼓推進(jìn)的“雙一流”建設(shè)等，盡管各種工程、計劃在出發(fā)點、建設(shè)目標(biāo)、措施手段等不盡相同，但始終遵循著“項目導(dǎo)向”的邏輯，通過設(shè)立各種專項化、規(guī)范化的項目來配置教育資源。

二是“身份固化”的資源配置機制?！?11工程”“985工程”等重大重點工程與項目的實施過程中，許多高校進(jìn)入工程或項目名單后就存在固化現(xiàn)象，能進(jìn)不能出，并成為了社會識別評價高校辦學(xué)實力和水平的“標(biāo)簽”，衍生出“985現(xiàn)象”或“211現(xiàn)象”。社會用人單位以畢業(yè)于“985”和“211”大學(xué)為招聘門檻，高校招收研究生免推生也優(yōu)先考慮“985”或“211”大學(xué)的學(xué)生。政府對“985”和“211”大學(xué)另眼相看，在財政撥款、放權(quán)改革、土地劃撥、項目委托等方面給予傾斜，形成按“身份”配置資源的機制。在現(xiàn)在“雙一流”建設(shè)中，政府資源支持力度更大，盡管明確實行“總量控制、開放競爭、動態(tài)調(diào)整”，不搞身份固化，但由于仍是研究型的一流導(dǎo)向，而不是分類一流的導(dǎo)向，也就是說在前期政策占有優(yōu)勢的高校（如“985”和“211”高校）仍有極大可能在“雙一流”建設(shè)中處于有利地位。例如，某省在近兩年推進(jìn)高水平大學(xué)建設(shè)中，明確要求按照一校一策的方式給予高水平建設(shè)大學(xué)在改革發(fā)展方面優(yōu)惠政策和資源配置傾斜。包括支持高水平建設(shè)的相關(guān)高校自主設(shè)置崗位、確定聘用條件、調(diào)節(jié)績效工資，下放教學(xué)科研儀器設(shè)備招標(biāo)審批權(quán)，提高生均撥款標(biāo)準(zhǔn)，上浮學(xué)費收費標(biāo)準(zhǔn)等。

三是“馬太效應(yīng)”的資源配置后果。多年來政府的資源高度集中在“211工程”、“985工程”院校，由于充足經(jīng)費支持，入選高校得到了快速的發(fā)展，師資、生源、設(shè)備等方面的條件都優(yōu)于其他普通高校，又在之后的資源競爭中占據(jù)更加有利位置，持續(xù)得到政府的投入，致使不同高校之間的競爭在起點上不平等。這使人們有理由擔(dān)心高等教育系統(tǒng)可能出現(xiàn)強者更強、弱者更弱的失衡狀態(tài)，顯然這不是一種良性的現(xiàn)代高等教育系統(tǒng)。從財政撥款看，“985”、“211”高校的財政撥款數(shù)額較大。2016年財政撥款前十名的高校包括清華大學(xué)、吉林大學(xué)、北京大學(xué)、山東大學(xué)、武漢大學(xué)、華中科技大學(xué)、四川大學(xué)、浙江大學(xué)、上海交通大學(xué)、中南大學(xué)，全為“985”或“211”高校。從政府科研經(jīng)費撥款看，“從2009年至2013年的公開數(shù)據(jù)顯示，占全國高校總量14.3%的‘211’和‘985’高校拿走了全國七成的政府科研經(jīng)費，‘211’高校拿走19.3%，為510.66億元，‘985’高校拿走52.7%，為1 394.94億元，其他高校共用28%”。［7］

（二）政府資源配置有限放權(quán)導(dǎo)致高校自主辦學(xué)的失效

高校內(nèi)部的資源配置，是繼續(xù)由“政府之手”外在調(diào)控，還是“高校之手”自主調(diào)控，這是資源配置的府學(xué)關(guān)系的另一重要話題。高校的學(xué)術(shù)特性和職能使之需要保持高度的獨立性，在制度上保障其自主辦學(xué)，彰顯“大學(xué)自治”和“學(xué)術(shù)自由”的組織傳統(tǒng)，自主配置資源應(yīng)為題中應(yīng)有之義。我國在1998年的《高等教育法》中就明確規(guī)定了高校自主招生、自主調(diào)整設(shè)置學(xué)科專業(yè)、自主教學(xué)、自主開展科研和社會服務(wù)、自主開展國際科技文化交流合作、自主確定內(nèi)設(shè)機構(gòu)、自主聘請管理使用教職員工、自主確定內(nèi)部收入分配等多項辦學(xué)自主權(quán)。這些辦學(xué)自主權(quán)，都在不同方面反映著資源配置的府學(xué)關(guān)系。應(yīng)該說，我國高校辦學(xué)自主權(quán)在法律上得到充分尊重和保障。然而，這些法定的自主權(quán)并未得到很好落實，落實和擴大高校辦學(xué)自主權(quán)成為推進(jìn)高等教育辦學(xué)體制改革繞不開、被反復(fù)提及、高校孜孜以求的問題。究其原因，在于“政府之手”借其資源掌控之勢，慣性越界插手高校內(nèi)部事務(wù)，有條件放權(quán)，在高校自主權(quán)設(shè)置各種前提條件，加上“緊箍咒”，使高校辦學(xué)自主權(quán)變成看得見卻用不上的“玻璃門”。例如，高校有自主調(diào)節(jié)系科招生比例，依法自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科、專業(yè)的權(quán)力，但是本科生招生規(guī)模由政府核定，研究生的招生指標(biāo)由國家統(tǒng)一下達(dá)，學(xué)校并無多大的自主調(diào)整權(quán)。而學(xué)科、專業(yè)設(shè)置、調(diào)整則受到各項政策的制約和規(guī)定，許多高校隨著國家政策導(dǎo)向的調(diào)整而調(diào)整，而不是按照自身學(xué)科發(fā)展的需要。雖然高?？梢宰灾髦朴喗虒W(xué)計劃、選編教材、組織實施教學(xué)活動、自主開展科學(xué)研究、技術(shù)開發(fā)和社會服務(wù)，但是政府通過科研經(jīng)費和重點實驗室的支持，引導(dǎo)了學(xué)者們的研究方向。例如每年的國家社科基金或自然科學(xué)基金都有大量的重大重點項目是規(guī)定選題，雖然這些規(guī)定選題都是涉及國家、社會重大需求，有其必要性，但沒有給重大重點項目的自主選題留下一點空間，以鼓勵高校學(xué)者的自主創(chuàng)造。雖然規(guī)定了自主確定教學(xué)、科學(xué)研究、行政職能部門等內(nèi)部組織機構(gòu)設(shè)置和人員配備，按照國家有關(guān)規(guī)定評聘教師和專業(yè)技術(shù)人員的職務(wù)，調(diào)整津貼和工資分配，但是在具體設(shè)定評聘方案時，政府一般對崗位總量和崗位結(jié)構(gòu)比例有明確要求，對學(xué)校的招聘年齡、崗位等級、專業(yè)等有較多的限制。雖然規(guī)定了自主開展與境外高等學(xué)校的科學(xué)技術(shù)文化交流與合作，卻將教師納入?yún)⒄展珓?wù)員或者公務(wù)員管理的體系，對高校教師因公出國（境）管理按照公務(wù)員出國（境）管理，出訪一國時間最長5天，兩國為8天，三國為10天。

四、高等教育領(lǐng)域的“放管服”改革

從上述分析看出，在高校資源配置的府學(xué)關(guān)系中，“政府之手”以資源供給者之強勢，僭越高校辦學(xué)自主權(quán)，而“高校之手”處于資源需求者的劣勢，被動退讓甚至屈服于“政府之手”。事實證明，“政府之手”的僭越不利于高等教育的發(fā)展。新時期，我國政府大力深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能，以“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”（簡稱“放管服”）為核心內(nèi)容，其實質(zhì)就是“用政府減權(quán)限權(quán)和監(jiān)管改革，換來市場活力和社會創(chuàng)造力釋放”［8］。“放”主要解決的是政府角色與功能定位，“管”主要解決的是政府對市場、社會秩序的監(jiān)管，“服”主要解決的是在“放、管”基礎(chǔ)上的政府職能的改善。三者面對的核心問題都是政府、市場和社會三者的邊界和功能，指向政府治理能力的現(xiàn)代化。顯然，“放管服”改革同樣契合高等教育綜合改革，主要解決的是資源配置方式和制度的轉(zhuǎn)變?！胺拧苯鉀Q的是高校辦學(xué)自主權(quán)的擴大與落實，中央向地方下放高校辦學(xué)自主權(quán)，地方向高校下放辦學(xué)自主權(quán)，在這過程中，既要考慮放什么、怎么放，又要充分考慮高校的需要和承接能力?！肮堋敝饕鉀Q的是政府對高校辦學(xué)的監(jiān)管，高校辦學(xué)自主權(quán)的下放要配套相應(yīng)的監(jiān)管體制，預(yù)期是管什么、如何管才能促進(jìn)放權(quán)后高校更加有序發(fā)展是其需要解決的核心問題。“服”主要解決的是在“放、管”基礎(chǔ)上的政府服務(wù)職能的改善。三者的核心問題也是處理好政府與高校、政府與市場的關(guān)系，指向教育治理的轉(zhuǎn)型。

（一）放：促使政府的“自我革命”

聯(lián)合國教科文組織曾提出高等教育兩條永恒不變的原則，即院校自治和學(xué)術(shù)自由。落實與擴大高校辦學(xué)自主權(quán)涉及一個重要問題，便是如何為高校辦學(xué)自主權(quán)的行使留下足夠空間，打破政府在法律之外設(shè)置的“緊箍咒”。應(yīng)當(dāng)說落實與擴大高校辦學(xué)自主權(quán)在某種程度上需要“革”政府的“命”。而促使政府的“自我革命”則應(yīng)是最佳選擇。解決政府的“自我革命”的問題，一方面與行政體制機制改革是緊密相關(guān)的。當(dāng)前各級政府推進(jìn)的“負(fù)面清單”的改革模式便是一種典型的“留白”改革，它旨在釋放高校的辦學(xué)自主權(quán)，擴大高校自主改革空間，增強高校自主發(fā)展活力；另一方面也考驗著政府的胸懷、勇氣和決心，即要有“功成不必在我”的胸懷和境界、壯士斷腕的勇氣和決心。這也是“廉潔政府”建設(shè)之必需。

落實與擴大高校辦學(xué)自主權(quán)的另一個重要問題是，如何確保獲得辦學(xué)自主權(quán)的高校用好權(quán)、善用權(quán)和責(zé)權(quán)相稱。如1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出高校建立自我約束的運行機制，強調(diào)高校要用好權(quán)、善用權(quán)：“學(xué)校要善于行使自己的權(quán)力，承擔(dān)應(yīng)負(fù)的責(zé)任，建立起主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展需要的自我發(fā)展、自我約束的運行機制?！?010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》則提出進(jìn)一步完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，包括完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，制訂大學(xué)章程，切實落實校務(wù)公開、民主管理等制度，來建立健全自我約束的運行機制。

在具體落實與擴大高校辦學(xué)自主權(quán)方面，要推動政府部門協(xié)同放權(quán)、組合放權(quán)。高校辦學(xué)自主權(quán)的下放關(guān)涉到高校的人事、招生、財政等方方面面，需要相關(guān)政府部門協(xié)同下放，需要政府相關(guān)管理部門和機構(gòu)相互配合，同時考慮高校的承接能力，這樣才能真正有效地推進(jìn)權(quán)力的下放。重點要在人才培養(yǎng)、科研創(chuàng)新、人事管理和經(jīng)費投入機制上理順協(xié)同放權(quán)。在目前的基礎(chǔ)上，教育行政部門進(jìn)一步下放各省招生計劃安排的自主權(quán)，進(jìn)一步下放高校學(xué)科專業(yè)設(shè)置的自主權(quán)，可以由高校定期進(jìn)行現(xiàn)有學(xué)科目錄內(nèi)學(xué)位授權(quán)點的增減工作，同時根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要自主設(shè)置研究生的學(xué)位點。探索人員總量管理基礎(chǔ)上的高校員額制改革和內(nèi)設(shè)機構(gòu)備案制。進(jìn)一步下放學(xué)費定價權(quán)，強化市場機制。如美國一些州已經(jīng)下發(fā)了學(xué)費定價權(quán)。探索基于業(yè)績和需求撥款相結(jié)合的經(jīng)費投入機制。歐盟不少國家使用高等教育資助業(yè)績指標(biāo)的全國系統(tǒng)，如丹麥、芬蘭、挪威、比利時和瑞典等［9］，取得了較好的效果。我國也可以嘗試根據(jù)大學(xué)教學(xué)、科研和社會服務(wù)的業(yè)績包括授予的學(xué)位數(shù)、學(xué)生學(xué)習(xí)成果質(zhì)量、畢業(yè)生就業(yè)質(zhì)量、畢業(yè)生就業(yè)與所學(xué)專業(yè)相關(guān)程度、科研業(yè)績等進(jìn)行財政資助。

（二）管：推動資源配置的共同治理

促使政府“自我革命”，既需要政府自覺放權(quán)，更需要建立政府與社會、高校共同治理的機制，在政府與高校之間設(shè)置以第三方為主的適度“緩沖帶”和“隔離墻”，形成對政府一定的制約機制，避免政府放權(quán)與收權(quán)的“任性”。

加快完善高校資源配置的社會機制、市場機制和學(xué)術(shù)組織參與機制，搭建政府資源配置的問責(zé)機制和反饋機制。通過市場力量、社會力量的促進(jìn)和學(xué)術(shù)自治的回歸，替代原有政府近乎絕對控制資源的狀況，適當(dāng)調(diào)整相互之間的張力，實現(xiàn)資源配置的合理性。西方國家充分探索建立高等教育中介機構(gòu)，或是如英國高等教育撥款委員會（HEFCE）等由政府部門發(fā)起的官方機構(gòu)，或是如英國高等教育鑒定委員會等自治組織，使之成為政府與高校之間的“調(diào)節(jié)器”和“緩沖器”，重構(gòu)政府、社會和大學(xué)共同治理新關(guān)系，實際上也是政府資源配置放權(quán)的體現(xiàn)，取得了一些成效。例如英國高等教育撥款委員會是英國高等教育財政經(jīng)費的執(zhí)行機構(gòu)，負(fù)責(zé)教學(xué)撥款、科研撥款和其他相應(yīng)撥款，在英國高等教育財政領(lǐng)域具有重要地位。英國實行“科研評估機制”，推選專家組進(jìn)行同行評審依次確定各大學(xué)的不同評級，據(jù)此評級下?lián)芸蒲谢??！爸?010年，全球至少成立了14家類似于英國科研評估機制的基于業(yè)績的科研資助系統(tǒng)?！保?］我國也做了相應(yīng)的探索，在《國家中長期教育改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中明確設(shè)立高校教育撥款咨詢委員會，增強經(jīng)費分配的科學(xué)性。但時至今日，該機構(gòu)尚未設(shè)立，其重要原因在于該委員會的法律定位沒有明確，且僅為咨詢機構(gòu)，不具有決策權(quán)，其作用發(fā)揮也相當(dāng)有限。因此，要在人大體制下，在現(xiàn)有預(yù)算委員會下設(shè)立高校撥款委員會，專門負(fù)責(zé)審定高校年度預(yù)算，既包括高校正常經(jīng)費的預(yù)算，也包括科研經(jīng)費、基建經(jīng)費以及其他專項經(jīng)費的預(yù)算。委員會成員包括人大代表、政府官員、高校推選出的代表和社會賢達(dá)，實行輪換制，增加社會各界共同參與預(yù)算決策的廣度和深度。把高校財政財務(wù)管理、人事管理、薪酬管理等從行政事業(yè)單位系列獨立出來，建立一套符合高校發(fā)展規(guī)律的獨特管理制度，減少行政監(jiān)管和干預(yù)，更好發(fā)揮學(xué)術(shù)委員會等學(xué)術(shù)組織在資源配置中的主導(dǎo)作用。擴大高校對財政資金使用的自主權(quán)，實行以結(jié)果為導(dǎo)向的資金管理模式。政府行政部門僅對高校建設(shè)的總體建設(shè)內(nèi)容及績效目標(biāo)進(jìn)行審批，允許高校在財政資金支持范圍自行組織安排細(xì)化建設(shè)項目，以申報目標(biāo)對高校進(jìn)行考核。

（三）服：完善資源配置的服務(wù)體系

政府是高校資源的主要提供者，決定了高校自主辦學(xué)同樣離不開政府有效的服務(wù)。政府服務(wù)高校自主辦學(xué)的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變資源配置路徑依賴，掃清自主辦學(xué)制度障礙，厚植高校發(fā)展條件保障，建立高效服務(wù)體系平臺。

一是轉(zhuǎn)變資源配置的路徑依賴。強化政府是維護(hù)高校公平發(fā)展守護(hù)者、服務(wù)者的角色定位，在資源配置上以民主公平為主要價值取向，減少甚至放棄以扶強為主要導(dǎo)向的項目制的路徑依賴。政府在配置高等教育資源時必須兼顧不同區(qū)域、層次、類型高校生存發(fā)展需要。對在“985”或“211”等工程中已經(jīng)發(fā)展強大起來的高校，應(yīng)放手其自主發(fā)展，因為這樣的高校已經(jīng)走上追求卓越的良性發(fā)展軌道，無須政府等外部力量過多推進(jìn)。而對欠發(fā)達(dá)地區(qū)、辦學(xué)歷史較短、辦學(xué)基礎(chǔ)仍薄弱的高校，政府要采取針對性強、精準(zhǔn)度高的專項扶持政策，引導(dǎo)更多資源投入，幫助其追趕發(fā)展，培植高等教育的“高原”。兩者形成“高峰要自主、高原要幫扶”的高等教育發(fā)展格局。

二是厚植高校自主發(fā)展的保障和條件。建立政府高等教育財政支出的報告制度，定期公開高等教育投入情況，接受人大的審議監(jiān)督，接受公眾和社會的監(jiān)督，促使政府依法落實政府加大高等教育財政投入的責(zé)任，為高校提供比較充足的辦學(xué)經(jīng)費。創(chuàng)新高校向市場、社會獲取資源的政策服務(wù)體系，探索允許高校以自有土地、房產(chǎn)、設(shè)施等財產(chǎn)進(jìn)行投融資。

三是建立優(yōu)化高校資源配置的服務(wù)體系平臺。政府要轉(zhuǎn)變集舉辦者、管理者和監(jiān)督者于一體的角色定位，淡化“管理者”角色，強化舉辦者、監(jiān)督者的責(zé)任，強化主動服務(wù)意識，依托“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，創(chuàng)新服務(wù)方式和手段，簡化優(yōu)化服務(wù)流程，實現(xiàn)服務(wù)信息共建共享，提高服務(wù)效率和效果。例如，政府建立高校科研成果轉(zhuǎn)化信息平臺，在高校與企業(yè)、市場之間建立起溝通平臺，加快科研成果轉(zhuǎn)化。再如，由政府牽頭建立高校高精尖科研設(shè)備共享平臺，推進(jìn)設(shè)備共建共享，減少重復(fù)建設(shè)，優(yōu)化資源配置。

［1］林喆.權(quán)力、資源與分配——平等分配問題的法哲學(xué)思考［J］.法學(xué)研究，1996，（2）.

［2］華成剛. 1949 年以來我國普通高等教育經(jīng)費投入情況分析［J］.教育發(fā)展研究，2003，（8）.

［3］范典，蔣曼嬌.湖南高校學(xué)位授權(quán)點大調(diào)整 為雙一流建設(shè)做準(zhǔn)備［EB/OL］.（2016-10-11）［2017-02-28］.http://ex.cssn.cn/gx/gxjxky/201610/t20161011_3230167.shtml.

［4］楊秀芹.教育語境中的“政府悖論”——兼論大學(xué)自治與政府干預(yù)［J］.理論探討，2008，（6）.

［5］胡建華.必要的張力：構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)與政府關(guān)系的基本原則［J］.高等教育研究，2004，（1）.

［6］伯頓.克拉克.高等教育新論——多學(xué)科的研究［M］.王承緒，徐輝，鄭繼偉，等譯.浙江教育出版社，2001.

［7］劉詩蕾.教育部回應(yīng)985、211廢除傳聞：擬年內(nèi)啟動“雙一流”建設(shè)［EB/OL］.（2016-06-29）［2017-02-28］.http://www.jiemian.com/article/720410.html.

［8］李克強.“放管服”改革要相忍為國、讓利于民［EB/OL］.（2016-05-09）［2017-02-28］. http://politics.people.com.cn/n1/2016/0509/c1001-28336896.html.

［9］康寧，張其龍.政府、市場和大學(xué)在高等教育資源配置中的角力——西方近十年文獻(xiàn)中有關(guān)實踐內(nèi)容的述評［J］.復(fù)旦教育論壇，2016，（5）.

［責(zé)任編輯：羅雯瑤］

The Relationship between Government and University in Resource Allocation and Its Reform of Streamlining Administration, Delegating more Powers, Improving Regulation,and Providing Better Services

HU Min
( School of Public Administration, South China Normal University, Guangzhou, Guangdong 510006, China )

Resource is the foundation of existence and development foruniversities. Controlling resources in public universities,our government acts as organizers, managers and supervisors in higher education. At the same time, in universities, pursuing autonomy is their inherent characteristics. Growing control triggers the“government paradox”, which results in less balanced, less normative and less effective resource allocation. It is the key to solve the“Government Paradox”in development that we should promotereforms to streamline administration,delegate more powers, improve regulation, and provide better services for colleges and universities, more importantly, to accelerate government's“self-revolution”, establish co-management mechanism among parties,and to update service system.

colleges and universities; the relationship between the government and universities; resource allocation; the reform to streamline administration, delegate more powers, improve regulation, and provide better services

G647.1

A

2095-7068(2017)03-0046-08

2017-03-15

10.19563/j.cnki.sdjk.2017.03.007

胡敏（1977— ），女，廣東揭陽人，博士，華南師范大學(xué)公共管理學(xué)院副研究員，主要從事高等教育管理研究。