肖 衛(wèi) 兵

大學(xué)治理：被濫用的時(shí)髦詞語(yǔ)—對(duì)“我國(guó)大學(xué)治理問(wèn)題研究”的反思

肖 衛(wèi) 兵

（蘇州大學(xué) 教育學(xué)院，江蘇 蘇州 215123）

諸多對(duì)我國(guó)大學(xué)治理問(wèn)題的研究不是在“治理理論”的范式下開(kāi)展的。治理具有過(guò)程性、協(xié)調(diào)性、多主體性和持續(xù)互動(dòng)性等特征。我國(guó)的大學(xué)治理在“備受質(zhì)疑”與“主動(dòng)探索”的夾縫中艱難行進(jìn)。行政主導(dǎo)的高等教育管理制度與大學(xué)主體性的缺失是我國(guó)大學(xué)治理實(shí)現(xiàn)面臨的兩個(gè)主要問(wèn)題。通過(guò)變更管理模式，打破行政主導(dǎo)的高等教育管理體制，使大學(xué)治理成為可能。

大學(xué)治理；治理概念；治理特征；行政主導(dǎo)；大學(xué)主體性

一、問(wèn)題的提出

1989年世界銀行在概括當(dāng)時(shí)非洲的情形時(shí)首次使用“治理危機(jī)”（crisis in governance）概念之后，“治理”一詞在政治學(xué)及社會(huì)其他領(lǐng)域被廣泛應(yīng)用。當(dāng)前，治理在我國(guó)的管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、教育學(xué)、哲學(xué)、文學(xué)等領(lǐng)域是一個(gè)熱名詞，與此有關(guān)的研究成果比比皆是。“在較短時(shí)間內(nèi)，治理理論隨著全球化的浪潮幾乎席卷中國(guó)社會(huì)科學(xué)界，許多學(xué)者盡管還沒(méi)有弄清楚其基本理論圖式，還來(lái)不及細(xì)細(xì)地琢磨，就自覺(jué)或不自覺(jué)地被裹挾進(jìn)這一‘熱潮’，并將其嫁接到中國(guó)的理論與實(shí)踐之中——這不是理論研究的科學(xué)態(tài)度。”［1］治理在我國(guó)的濫用，使得“治理”成了“可以指涉任何事物或毫無(wú)意義的‘時(shí)髦詞語(yǔ)’”［2］55。

在高等教育學(xué)領(lǐng)域，探討大學(xué)與外部主體，特別是與國(guó)家的關(guān)系時(shí)，往往使用諸如“大學(xué)管理”“高等教育管理”之類詞匯，隸屬于教育管理的范疇。在“治理”橫空出世之后，“大學(xué)治理”也悄然興起，似有取代“大學(xué)管理”和“高等教育管理”的趨勢(shì)。在國(guó)家的政策文本《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中，“大學(xué)治理”一詞也赫然在目，文本提及“完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度”，“完善治理結(jié)構(gòu)”。有人認(rèn)為這一表達(dá)表明“大學(xué)治理結(jié)構(gòu)議題在我國(guó)已獲得政治合法性并進(jìn)入政策流程”［3］。政府的這一導(dǎo)向使得諸多高等教育研究者將“我國(guó)大學(xué)治理問(wèn)題”作為研究的主題，并且對(duì)這一問(wèn)題的關(guān)注逐年遞增。在“中國(guó)知網(wǎng)”的“篇名”中以“我國(guó)大學(xué)治理”作為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，可以找到期刊論文49篇，其中，2005年至2013年之間發(fā)表的年均2篇不到，2014年至2016年分別為10、8、12篇。若以“大學(xué)治理”為關(guān)鍵詞搜索，共有687篇期刊論文，其中，2014年至2016年分別為91、140、116篇，很多論文也都涉及與“我國(guó)大學(xué)治理”相關(guān)的主題。①如蔣達(dá)勇、王金紅的《現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)中的大學(xué)治理——中國(guó)大學(xué)治理歷史演進(jìn)與實(shí)踐邏輯的整體性考察》梳理了中國(guó)大學(xué)治理的歷史演進(jìn)與實(shí)踐邏輯；宣勇、鐘偉軍在《論我國(guó)大學(xué)治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的校長(zhǎng)管理專業(yè)化》中提出外部治理的管制化和內(nèi)部治理的行政化是我國(guó)大學(xué)治理能力的現(xiàn)代化困境；成洪波的《試論地方大學(xué)治理體系現(xiàn)代化》探討了我國(guó)地方大學(xué)治理體系的現(xiàn)代化問(wèn)題；等等。這些研究的共同點(diǎn)是將我國(guó)大學(xué)治理認(rèn)定為事實(shí)，并在此前提下將“協(xié)調(diào)大學(xué)與政府、社會(huì)等利益關(guān)系的‘外部治理’和協(xié)調(diào)大學(xué)內(nèi)部各種權(quán)力關(guān)系的‘內(nèi)部治理’”［4］的結(jié)構(gòu)、模式、體系、特點(diǎn)等問(wèn)題作為主要的研究?jī)?nèi)容。

當(dāng)前的教育政策文本表述以及對(duì)“我國(guó)大學(xué)治理問(wèn)題”的研究似乎表明，我國(guó)大學(xué)發(fā)展已具備治理的基礎(chǔ)，大學(xué)治理是一種“實(shí)然”的狀態(tài)。然而事實(shí)并非如此，諸多脫離治理理論范式的大學(xué)治理研究是對(duì)“治理”的誤讀與濫用。雖然“治理”一詞在古漢語(yǔ)中早已存在，但此“治理”明顯非彼“治理”，政策文本和相關(guān)研究把“大學(xué)治理”不加證明地視為理所當(dāng)然，不在“治理”的基本范式中，就野蠻地將這一外來(lái)語(yǔ)“嫁接”到中國(guó)大學(xué)發(fā)展的實(shí)踐語(yǔ)境中，這么復(fù)雜的一個(gè)主題研究就建立在這樣一個(gè)簡(jiǎn)單假設(shè)的基礎(chǔ)之上，實(shí)在難以令人信服。不得不承認(rèn)，“大學(xué)治理”在我國(guó)成了一個(gè)被“濫用”的“時(shí)髦詞語(yǔ)”。然而，大學(xué)治理的研究應(yīng)該建立在對(duì)“治理”一詞的內(nèi)涵和特征的準(zhǔn)確把握上，也只有在這種語(yǔ)境下探討我國(guó)大學(xué)治理問(wèn)題才是有意義的。

二、“治理”的概念及特征

治理的概念目前還處在一個(gè)日臻豐富與充滿爭(zhēng)議的討論階段。何為“治理”？對(duì)這一概念的理解也是眾說(shuō)紛紜。全球治理委員會(huì)在1995年發(fā)表的研究報(bào)告——《我們的全球伙伴關(guān)系》中對(duì)“治理”作如下闡釋：“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事物的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個(gè)特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的活動(dòng)?！保?］4-5簡(jiǎn)而言之，治理具有過(guò)程性、協(xié)調(diào)性、多主體性和持續(xù)互動(dòng)性特征。

（一）治理的過(guò)程性

治理首先是“一個(gè)過(guò)程”，不是“一種”活動(dòng)。在泰勒模式的影響下，人類的行為越來(lái)越關(guān)注預(yù)設(shè)的目標(biāo)及其結(jié)果，這一特征在象征國(guó)家意義的公共管理領(lǐng)域更加明顯。預(yù)設(shè)目標(biāo)容易將活動(dòng)單一化，即將本來(lái)及其復(fù)雜的活動(dòng)變成了單一活動(dòng)，變成“權(quán)威”的單一主體開(kāi)展的活動(dòng)。在這一目標(biāo)模式的影響下，管理活動(dòng)變成了管理者的一種活動(dòng)，被管理者成了管理者管理活動(dòng)的對(duì)象。治理的過(guò)程性必須要破解活動(dòng)單一性的困局，突出多種活動(dòng)共時(shí)參與的多樣需求。在這一過(guò)程中，不是“一整套規(guī)則”作為權(quán)威規(guī)則發(fā)揮決定作用，而是諸多規(guī)則共同發(fā)揮作用。在公共領(lǐng)域，現(xiàn)代國(guó)家的執(zhí)政黨通過(guò)其組建的政府代表國(guó)家行使公共職權(quán)，他們通過(guò)制定一整套的規(guī)則去規(guī)范行政機(jī)關(guān)、公民、法人或其他組織的行為。這一整套的規(guī)則包括法、政策、制度、紀(jì)律等，是國(guó)家意志的體現(xiàn)，被視為一個(gè)國(guó)家“正式的制度和規(guī)則”。但是在治理過(guò)程中，不僅是這一整套的正式制度與規(guī)則發(fā)揮作用，其他的非正式的制度（包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式制度安排）同樣發(fā)揮作用。同時(shí)，治理的過(guò)程性不僅不是“一種”活動(dòng)，更不是一種自上而下的“統(tǒng)治”活動(dòng)。統(tǒng)治活動(dòng)強(qiáng)調(diào)一整套規(guī)則的規(guī)范，強(qiáng)調(diào)公共權(quán)力行使中的上傳下達(dá)；治理不是這種活動(dòng)，而是突出多種活動(dòng)的意義，包括各種主體以符合其利益而開(kāi)展的各種活動(dòng)?？傊卫砭哂羞^(guò)程性而否認(rèn)其是一整套規(guī)則或一種活動(dòng)，意味著在治理過(guò)程中，不是由某一主導(dǎo)力量（如國(guó)家或執(zhí)政黨）預(yù)先制定的規(guī)則或安排的活動(dòng)，而是治理對(duì)象在與之相關(guān)的不同主體共同作用下發(fā)展的過(guò)程。該過(guò)程不受某一占支配力量的主體決定，具有不確定性、動(dòng)態(tài)性、復(fù)雜性與多樣性特征。

①搜索時(shí)間均為2017年6月19日。

（二）治理的協(xié)調(diào)性

協(xié)調(diào)性本指身體作用肌群之時(shí)機(jī)正確、動(dòng)作方向及速度恰當(dāng)，平衡穩(wěn)定且有韻律性，后引申至管理活動(dòng)中，如企業(yè)管理協(xié)調(diào)性、政府管理協(xié)調(diào)性等。管理活動(dòng)中的協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)管理者依據(jù)規(guī)則化（主導(dǎo)規(guī)則）的管理權(quán)限，協(xié)調(diào)好人、財(cái)、物、時(shí)間、空間、信息等之間的關(guān)系，做好資源的優(yōu)化配置，做到人盡其才、物盡其用，使管理績(jī)效最大化，是一個(gè)自上而下的過(guò)程，是控制的過(guò)程。管理活動(dòng)中協(xié)調(diào)依據(jù)的是權(quán)威的制度規(guī)范，治理的協(xié)調(diào)性與之不同。從全球治理委員會(huì)對(duì)治理的界定中可以看出，協(xié)調(diào)性是治理過(guò)程的基礎(chǔ)，治理就是使相互沖突和不同利益調(diào)和的過(guò)程。治理的協(xié)調(diào)性旨在調(diào)和治理過(guò)程中相互沖突的、多主體的利益訴求。在缺乏權(quán)威規(guī)范下，不同主體在治理發(fā)展過(guò)程中相互沖突和妥協(xié)的過(guò)程，是平衡—不平衡—再平衡的循環(huán)往復(fù)向上的過(guò)程。治理的協(xié)調(diào)過(guò)程是一種達(dá)到更加平衡的過(guò)程，是動(dòng)態(tài)的發(fā)展過(guò)程，而非靜態(tài)的外部規(guī)范。正如鮑勃·杰索普（Bob Jessop）所描述的那樣，治理“作為一種獨(dú)特的協(xié)調(diào)機(jī)制，其邏輯同市場(chǎng)和自上而下發(fā)布命令的協(xié)調(diào)相區(qū)別”［2］60。治理中的協(xié)調(diào)過(guò)程，其權(quán)力運(yùn)用的向度不是“統(tǒng)治”那樣自上而下的，而是相互的、多元的。所以，治理的協(xié)調(diào)性本質(zhì)上意味著國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的回歸。

（三）治理的多主體性

主體，從權(quán)利與義務(wù)的角度而言是指法律關(guān)系的參加者，即法律關(guān)系中的權(quán)利享有者和義務(wù)承擔(dān)者；從哲學(xué)的角度而言，是指對(duì)客體具有認(rèn)識(shí)能力和實(shí)踐能力的人。治理的主體也應(yīng)含“人”之應(yīng)有之義。具體而言，治理的主體包含兩層含義。首先是指治理過(guò)程中的參加者，是治理過(guò)程中發(fā)揮不同作用的“人”，包括公民、法人或其他社會(huì)組織。前文指出“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事物的諸多方式的總和”。治理的主體包括各種公共機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)或者個(gè)人。這里的公共機(jī)構(gòu)主要是代表國(guó)家的國(guó)家機(jī)關(guān)，可以是行政機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)或立法機(jī)構(gòu)，也可以是法律法規(guī)授權(quán)行使公共權(quán)力的組織或機(jī)構(gòu)；私人機(jī)構(gòu)主要是指一些社會(huì)組織或者團(tuán)體，包括具有法人地位的社會(huì)組織，如企業(yè)法人或事業(yè)法人，也包括一些不具有法人地位的社會(huì)組織，如學(xué)術(shù)團(tuán)體組織等；個(gè)人主要是指在治理過(guò)程中發(fā)揮作用的獨(dú)立個(gè)體。治理主體的第二層含義體現(xiàn)為治理過(guò)程中的參加者在治理過(guò)程中要有主體地位，要能平等地發(fā)揮主體作用。參加者的主體地位主要是依法享有行使權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的資格或能力。具備這種資格的主體不一定能發(fā)揮主體作用，這需要國(guó)家政治制度的民主作為保障，需要社會(huì)主體參與的積極性和可能性作為補(bǔ)充。治理的多主體性表明不同的法人或其他社會(huì)組織、公民個(gè)人可以主張自身的利益訴求，達(dá)成共識(shí)、形成合力，推動(dòng)治理進(jìn)程?？傊卫淼亩嘀黧w性意味著在治理過(guò)程中，國(guó)家、公民、法人和其他社會(huì)組織在治理過(guò)程中共同發(fā)揮主體作用。

（四）治理的持續(xù)互動(dòng)性

互動(dòng)是一種相互作用和相互影響的過(guò)程。自然科學(xué)領(lǐng)域中，物理學(xué)較早地闡述互動(dòng)概念來(lái)說(shuō)明能量守衡定律。社會(huì)學(xué)領(lǐng)域也形成了社會(huì)互動(dòng)理論，用來(lái)解釋社會(huì)發(fā)展問(wèn)題。一般認(rèn)為互動(dòng)起因于共同的目的、共同的利益，或者是由于不同的目的、不同的利益所致，前者稱為合作性的社會(huì)互動(dòng)，后者稱為對(duì)立性的社會(huì)互動(dòng)。合作性的社會(huì)互動(dòng)中，主體間的利益并不是直接矛盾沖突的，表現(xiàn)為合作、適應(yīng)、模仿、同化等形式；對(duì)立性的社會(huì)互動(dòng)中，主體間的利益是直接的或間接的矛盾沖突，表現(xiàn)為競(jìng)爭(zhēng)、統(tǒng)治、沖突、服從等。美國(guó)學(xué)者詹·庫(kù)伊曼（J. Kooiman）曾經(jīng)提出并區(qū)別了三種互動(dòng)類型 ：“干擾”（interference）、“相互影響”（interplay）和“干預(yù)”（intervention）?！案蓴_是自然和人類生命的（動(dòng)力）基礎(chǔ)”，相互影響是“具有高度組織性并且以形式化模式出現(xiàn)”，“干預(yù)可能是被組織的或被引導(dǎo)的”。［6］223治理具有持續(xù)互動(dòng)性包含兩層含義：第一，治理中的多主體間是相互影響、相互聯(lián)系的，主體間可能是合作性，表現(xiàn)為相互合作、相互適應(yīng)等；主體間也可能是對(duì)立的，表現(xiàn)為相互沖突、相互干擾，但由于治理具有協(xié)調(diào)性，因而會(huì)消解主體間的對(duì)立，從而實(shí)現(xiàn)合作互動(dòng)的轉(zhuǎn)化，最終推動(dòng)治理進(jìn)程。這種合作是“政治國(guó)家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作”［5］6。第二，主體間的互動(dòng)是持續(xù)的。只要治理對(duì)象存在，那么主體間的互動(dòng)就不會(huì)停止，這是治理主體所面對(duì)的共同事物發(fā)展的動(dòng)力所在。

綜上所述，治理是“眾多不同利益共同發(fā)揮作用的領(lǐng)域建立一致或取得認(rèn)同，以便實(shí)施某項(xiàng)計(jì)劃”［7］16-17，也就是多個(gè)成熟主體在一定范圍內(nèi)，運(yùn)用協(xié)調(diào)機(jī)制、互動(dòng)合作、達(dá)成共識(shí)、共謀發(fā)展的過(guò)程。相比而言，“管理”強(qiáng)調(diào)主導(dǎo)規(guī)則的支配力量，是一種自上而下的控制，管理者與被管理者之間的隸屬關(guān)系遏制了被管理者的主體性，進(jìn)而使得他們之間的持續(xù)互動(dòng)難以實(shí)現(xiàn)。

三、治理理論與當(dāng)前我國(guó)大學(xué)管理的適切性

治理理論若要適合指導(dǎo)我國(guó)大學(xué)發(fā)展實(shí)踐，需符合兩個(gè)條件：一是治理理論適合于我國(guó)當(dāng)前的政治環(huán)境與社會(huì)環(huán)境，即治理理論的“中國(guó)化”是可行的；二是治理理論適合于指導(dǎo)我國(guó)的大學(xué)發(fā)展問(wèn)題，即我國(guó)大學(xué)治理的合法化與實(shí)體化是可行的。關(guān)于治理理論的中國(guó)適用性問(wèn)題，目前明顯存在兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為當(dāng)前中國(guó)還不具備治理的內(nèi)在條件。如臧志軍認(rèn)為，“當(dāng)今中國(guó)總體上并不存在著成熟的多元管理主體”，“現(xiàn)存的黨政一元化政治結(jié)構(gòu)制約并將長(zhǎng)期制約著多元主體的獨(dú)立成長(zhǎng)”［1］，缺乏多元管理主體和民主協(xié)作精神，治理就成了“空中樓閣”；劉建軍認(rèn)為，“在中國(guó)當(dāng)前政治還沒(méi)有完全成型之前，對(duì)國(guó)家權(quán)力回歸社會(huì)的過(guò)分呼喚，會(huì)使中國(guó)重新掉入政治浪漫主義的陷阱”［1］；等等。還有一種觀點(diǎn)是在回避前者疑慮的前提下，探索中國(guó)治理的結(jié)構(gòu)、途徑①，認(rèn)為“這種傾向可以視為對(duì)臧志軍、楊雪冬等論者懷疑態(tài)度的某種間接回應(yīng)”［8］138。第二個(gè)條件即中國(guó)大學(xué)治理是否可行的問(wèn)題。大學(xué)治理必然是在社會(huì)治理的框架下進(jìn)行的，只要社會(huì)治理可行，那么大學(xué)治理也是可行的。當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)治理在“備受質(zhì)疑”與“主動(dòng)探索”的夾縫中艱難行進(jìn)。一方面，在黨政一元化的政治結(jié)構(gòu)中，行政主導(dǎo)體制在集中資源和集體意志實(shí)現(xiàn)上的優(yōu)勢(shì)使這種政治結(jié)構(gòu)在過(guò)去幾十年中得到一定程度的認(rèn)可，國(guó)家權(quán)力集中，其他主體的成長(zhǎng)空間極其有限，社會(huì)治理實(shí)現(xiàn)受到質(zhì)疑；另一方面，行政主導(dǎo)體制中行政權(quán)力支配一切，創(chuàng)造了更多的權(quán)力尋租空間，增加了掠奪社會(huì)公共利益的風(fēng)險(xiǎn)，官員腐敗案件層出不窮，人們對(duì)“善治”“良政”的呼喚聲與日俱增，有良知、有責(zé)任的研究者們?cè)趯訉用造F中陡見(jiàn)“治理”這一線光明，就迫不及待地將之奉為治療社會(huì)頑疾的一劑良方，主動(dòng)探索社會(huì)治理，為中國(guó)社會(huì)治理的真正實(shí)現(xiàn)獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

由此可見(jiàn)，我國(guó)社會(huì)治理尚在“備受質(zhì)疑”與“主動(dòng)探索”的夾縫中艱難行進(jìn)，在黨政一元化的政治結(jié)構(gòu)中捉襟見(jiàn)肘地變通與發(fā)展。作為社會(huì)治理體系中大學(xué)治理的實(shí)現(xiàn)則更是霧里看花，社會(huì)基礎(chǔ)還不成熟。因此，一切認(rèn)為我國(guó)大學(xué)治理已成實(shí)然狀態(tài)的研究，均是對(duì)治理的誤讀與濫用。

四、當(dāng)前我國(guó)大學(xué)治理實(shí)現(xiàn)面臨的問(wèn)題

“行政主導(dǎo)的高等教育管理制度”以及由此衍生出來(lái)的“大學(xué)主體性的缺失”是當(dāng)前我國(guó)大學(xué)治理實(shí)現(xiàn)急需解決的問(wèn)題，它們消解了大學(xué)治理的過(guò)程性、協(xié)調(diào)性、多主體性、持續(xù)互動(dòng)性等特征，使得我國(guó)大學(xué)治理成了名副其實(shí)的“空中樓閣”。

（一）行政主導(dǎo)的高等教育管理制度

我國(guó)高等教育管理制度設(shè)計(jì)的缺陷使得“行政主導(dǎo)”成為高等教育發(fā)展的“指揮棒”，從而導(dǎo)致對(duì)大學(xué)治理的偏離。

1.我國(guó)高等教育管理制度設(shè)計(jì)的缺陷

“大學(xué)像其他人類組織——如教會(huì)、政府、慈善組織——一樣，處于特定時(shí)代總的社會(huì)結(jié)構(gòu)之中而不是之外?！保?］1作為我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)中的大學(xué)，在一元化的政治結(jié)構(gòu)背景下，以行政主導(dǎo)為主要特征的高等教育管理制度是制約大學(xué)治理的關(guān)鍵因素。這里的高等教育管理制度包括高等教育行政管理制度和高等學(xué)校內(nèi)部管理制度。我國(guó)高等學(xué)校行政管理制度是行政主體（主要是行政機(jī)關(guān)）與高等學(xué)校之間的行為規(guī)則及其結(jié)構(gòu)，行政主導(dǎo)是這一制度的本質(zhì)特征，近三十年來(lái)政府主導(dǎo)的高等教育行政管理制度改革充分證明了這一點(diǎn)。早在1985年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》中就作出了改革政府與高校關(guān)系的論述，文件提出“政府有關(guān)部門對(duì)學(xué)校主要是高等學(xué)校統(tǒng)得過(guò)死”，“政府應(yīng)該加以管理的事情又沒(méi)有很好地管起來(lái)”，并提出“擴(kuò)大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”；1992年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家教委關(guān)于加快改革和積極發(fā)展普通高等教育的

①王詩(shī)宗將中國(guó)學(xué)者對(duì)中國(guó)治理的探索概括為四種情形：以政府為主導(dǎo)，通過(guò)引入社會(huì)中的諸如第三部門、市民社會(huì)等參與群體和參與者來(lái)實(shí)現(xiàn)治理；通過(guò)發(fā)展非政府組織、第三部門以及公民社會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)于公共事務(wù)的治理；主張通過(guò)政府內(nèi)部諸如溝通機(jī)制、層級(jí)結(jié)構(gòu)的改革來(lái)實(shí)現(xiàn)治理；必須同時(shí)進(jìn)行上述幾種論點(diǎn)主張的改革，通過(guò)具有緊張關(guān)系的多方主體的互動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)治理。參見(jiàn)：王詩(shī)宗著：《治理理論及中國(guó)適用性》，杭州：浙江大學(xué)出版社，2009年版，第138頁(yè)。意見(jiàn)》提出要“理順政府、社會(huì)和學(xué)校三者之間的關(guān)系”；1993年國(guó)務(wù)院頒布《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》提出要“進(jìn)行高等教育體制改革”，“解決政府與高等學(xué)校”的關(guān)系；1995年國(guó)家教委發(fā)布《關(guān)于深化高等教育體制改革的若干意見(jiàn)》，提出要“劃分、規(guī)劃舉辦者、辦學(xué)者和管理者的權(quán)利與義務(wù)”；1998年頒布的《中華人民共和國(guó)高等教育法》（以下簡(jiǎn)稱《高等教育法》）明確了高等學(xué)校的法人地位，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了中央政府和地方的省級(jí)人民政府對(duì)高等學(xué)校的行政管理的法定職權(quán)，并明確了高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)；2004年教育部的《2003—2007教育振興行動(dòng)計(jì)劃》中提出“加快政府職能轉(zhuǎn)變，改革教育行政審批制度，清理教育行政許可項(xiàng)目”，“完善中央和省級(jí)人民政府兩級(jí)管理、以省級(jí)人民政府管理為主的高等教育管理體制”；2007年國(guó)家發(fā)布的《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》還是強(qiáng)調(diào)“完善中央和省級(jí)人民政府兩級(jí)管理、以省級(jí)人民政府為主的高等教育管理體制”；2010年頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展綱要（2010—2020）》中提出了“管理體制改革”，“轉(zhuǎn)變政府教育管理職能”，“減少不必要的行政干預(yù)”等，但并未涉及具體操作步驟。從以上制度規(guī)范中可以窺見(jiàn)三十多年來(lái)我國(guó)教育行政部門與高等學(xué)校之間的博弈歷程，教育行政部門的行政權(quán)力全方位地滲入與高等學(xué)校積極尋求辦學(xué)自主權(quán)之間的矛盾是高等教育行政制度改革與發(fā)展的主旋律。雖然政府主張“擴(kuò)大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)”，并通過(guò)《高等教育法》明確高等學(xué)校具有獨(dú)立的法人地位以及在招生、專業(yè)設(shè)置、教學(xué)、科研、人事管理和財(cái)物管理方面的“辦學(xué)自主權(quán)”，但這些并非真正的“自主”，是在一整套規(guī)則規(guī)范下的自主，并不能體現(xiàn)國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的回歸，究其原因是“其性質(zhì)決定了它不可能涉及體制改革這樣的階段性問(wèn)題”［10］。

從我國(guó)高等學(xué)校內(nèi)部管理體制來(lái)看，行政主導(dǎo)仍是其主要特征。當(dāng)前我國(guó)高等學(xué)校內(nèi)部管理制度實(shí)行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。1998年頒布的《高等教育法》中規(guī)定，中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)校基層委員會(huì)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作，支持校長(zhǎng)獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)”，高等學(xué)校的校長(zhǎng)“全面負(fù)責(zé)本學(xué)校的教學(xué)、科學(xué)研究和其他行政管理工作”。中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)的執(zhí)政黨，組建中央人民政府和地方各級(jí)人民政府代表國(guó)家行使行政權(quán)力，黨政一元化政治結(jié)構(gòu)決定了黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)是不可能規(guī)避行政主導(dǎo)的缺陷的。從高等學(xué)校辦學(xué)實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)學(xué)術(shù)界將高等教育“去行政化”作為高等教育熱門研究主題來(lái)看，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的行政主導(dǎo)特征更是不證自明。

2.行政主導(dǎo)的高等教育管理制度對(duì)“大學(xué)治理”的偏離

行政主導(dǎo)的高等教育管理制度與大學(xué)治理是相互沖突、互不相容的。

首先，行政主導(dǎo)的高等教育管理制度意味著政府制定的一整套規(guī)則是大學(xué)發(fā)展的主要規(guī)則，是權(quán)威規(guī)則，是對(duì)高等教育各主體行為最主要的規(guī)范；大學(xué)管理是政府實(shí)現(xiàn)公共職能的一種活動(dòng)，是“統(tǒng)治”活動(dòng)，它強(qiáng)調(diào)外部規(guī)范，這與治理的過(guò)程性特征是相沖突的。

其次，行政主導(dǎo)的高等教育管理制度中，發(fā)揮決定作用的力量來(lái)自于政府的行政權(quán)力，權(quán)力的行使向度是自上而下的，行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)過(guò)程中具有強(qiáng)制和支配的特性；雖然由于政府失靈或者提高行政效率的考慮，政府會(huì)將一些權(quán)力讓與或委托給大學(xué)，但大學(xué)很難與行政權(quán)力平等對(duì)話和協(xié)商，這與治理中的協(xié)調(diào)性特征相區(qū)別。

再次，行政主導(dǎo)的高等教育管理制度中政府作為“管理者”地位凸顯，遏制、壓縮其他主體的成長(zhǎng)空間，“強(qiáng)政府—弱社會(huì)”的結(jié)構(gòu)模式使得政府之外的大學(xué)和其他社會(huì)組織不具有實(shí)際上的主體地位，更無(wú)法發(fā)揮主體作用，這明顯與治理的多主體性特征不符。

最后，行政主導(dǎo)的高等教育管理制度中，大學(xué)的辦學(xué)行為的發(fā)生在很大程度上是被組織和被引導(dǎo)的。在國(guó)家利益至上的原則下，政府以國(guó)家意志的名義要求被管理者服從而不是與其合作；雖然由于民主的需求，管理者會(huì)給被管理者一定的話語(yǔ)權(quán)和平等對(duì)話的機(jī)會(huì)，但是這種互動(dòng)是負(fù)載國(guó)家意志傾向的，政府因其國(guó)家代理人的身份而忽視或放棄與非政府的合作，不重視甚至排斥公民社會(huì)的參與，這與治理的持續(xù)互動(dòng)性特征不相容。

（二）大學(xué)主體性的缺失

大學(xué)治理中，大學(xué)成為一個(gè)獨(dú)立的主體至關(guān)重要。大學(xué)的主體性是大學(xué)治理的必要條件。大學(xué)的主體性不僅體現(xiàn)在大學(xué)的主體身份上，還應(yīng)體現(xiàn)于大學(xué)在治理過(guò)程中發(fā)揮主體作用上。當(dāng)前我國(guó)大學(xué)主體性的缺失已經(jīng)成為大學(xué)的生存常態(tài)。

1.大學(xué)主體性缺失的表現(xiàn)

大學(xué)主體性的缺失與行政主導(dǎo)的高等教育管理制度有著密切的關(guān)系，是政府與大學(xué)之間行政隸屬關(guān)系過(guò)度放大的結(jié)果。1998年頒布生效、2015年修訂的《高等教育法》第十三條、四十條分別規(guī)定地方省級(jí)政府“管理主要為地方培養(yǎng)人才和國(guó)務(wù)院授權(quán)管理的高等學(xué)?！保皣?guó)務(wù)院教育行政部門主管全國(guó)高等教育工作，管理由國(guó)務(wù)院確定的主要為全國(guó)培養(yǎng)人才的高等學(xué)?！保@為我國(guó)政府與大學(xué)之間的行政隸屬關(guān)系確立提供了法律保障。政府對(duì)大學(xué)的行政管理權(quán)是國(guó)家權(quán)力得以實(shí)現(xiàn)的內(nèi)容之一，也表明政府獲得了對(duì)大學(xué)進(jìn)行行政管理的合法性，但這并不意味著大學(xué)在政府的行政管理下就成了其“統(tǒng)治”的對(duì)象。行政權(quán)力的過(guò)度使用，加強(qiáng)了大學(xué)對(duì)政府的“人身”依附，政府通過(guò)人員任免、經(jīng)費(fèi)撥付、項(xiàng)目審批、選優(yōu)評(píng)優(yōu)等具體行為進(jìn)一步強(qiáng)化了這種依附關(guān)系。政府與大學(xué)之間的管理者與被管理者的身份關(guān)系消解了大學(xué)的主體性，“大學(xué)的行為不再是基于自我價(jià)值和使命的自律性行為，而是更多地體現(xiàn)外界的他律性要求”，“大學(xué)逐漸喪失了履行自身公共責(zé)任的動(dòng)力、能力和權(quán)力，更多的是外力驅(qū)動(dòng)下的被動(dòng)行為”。［11］在政府與大學(xué)行政關(guān)系過(guò)度支配下，我國(guó)那些所謂明晰大學(xué)主體地位的改革可能都只是隔靴搔癢。如1998年的《高等教育法》明確了大學(xué)的法人地位，確立了大學(xué)在招生、專業(yè)設(shè)置、教學(xué)、科研、海外交流、人事管理和財(cái)務(wù)管理七個(gè)方面的辦學(xué)自主權(quán)，這對(duì)于我國(guó)大學(xué)自主性的發(fā)展確實(shí)是制度上的創(chuàng)新與進(jìn)步，然而經(jīng)過(guò)實(shí)踐證明，“大學(xué)的自主性并未得到實(shí)質(zhì)性的提高”，表現(xiàn)在“高等院校的辦學(xué)目標(biāo)過(guò)于功利化、大學(xué)文化的政治化、學(xué)術(shù)管理中的官僚化，大學(xué)在傳承和發(fā)展學(xué)術(shù)上的功能不斷的弱化”。［12］2011年11月，教育部頒布《大學(xué)章程制定暫行辦法》，要求大學(xué)制定章程，作為大學(xué)內(nèi)部的“憲法”，從而引起全國(guó)大學(xué)制定章程的熱潮，但是被嵌入國(guó)家權(quán)力框架之中的大學(xué)，已經(jīng)演變?yōu)橐环N具有強(qiáng)烈政治性的社會(huì)組織機(jī)構(gòu)，制定大學(xué)章程可以預(yù)見(jiàn)又是一次“摸石頭過(guò)河”的探索，前景不容樂(lè)觀。

大學(xué)主體性的缺失還體現(xiàn)在大學(xué)校長(zhǎng)的產(chǎn)生方式單一與大學(xué)教師的生存生態(tài)惡化上。大學(xué)校長(zhǎng)作為大學(xué)的長(zhǎng)校人，是大學(xué)的法人代表，代表大學(xué)從事一切社會(huì)活動(dòng)，因此校長(zhǎng)的獨(dú)立性對(duì)于大學(xué)主體性至關(guān)重要。但“現(xiàn)行的大學(xué)校長(zhǎng)聘任、管理政策大體是延續(xù)或照搬一般黨政干部管理?xiàng)l例”［13］，行政任命仍然是當(dāng)前構(gòu)成我國(guó)高等教育主要部分的公立大學(xué)的校長(zhǎng)的產(chǎn)生方式。2017年1月中組部會(huì)同教育部等相關(guān)部門印發(fā)《高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行辦法》，規(guī)范了高校校長(zhǎng)的產(chǎn)生方式，校長(zhǎng)要受到“嚴(yán)格”的選拔與聘任制度制約，但大學(xué)校長(zhǎng)的產(chǎn)生并未“去行政化”，公立大學(xué)的校長(zhǎng)仍然不能擺脫行政任免的宿命。這種方式下產(chǎn)生的大學(xué)校長(zhǎng)，按照我國(guó)行政組織運(yùn)行的“下級(jí)服從上級(jí)”這一基本原則，是必須服從其任命者的，不僅服從，在現(xiàn)實(shí)邏輯中甚至變成為“唯命是從”，導(dǎo)致如今的大學(xué)正如有的學(xué)者所描述的那樣，“大學(xué)的畸形——工具化、手段化、官僚化、行政支配學(xué)術(shù)，權(quán)威壓倒理性，循規(guī)蹈矩辦學(xué)”［14］764。大學(xué)主體性缺失還體現(xiàn)在大學(xué)教師生存生態(tài)環(huán)境的惡化上。大學(xué)教師作為大學(xué)學(xué)術(shù)象征的人格化力量來(lái)源之一，是大學(xué)教育的實(shí)施者、大學(xué)精神的捍衛(wèi)者。當(dāng)前我國(guó)大學(xué)教師的生存生態(tài)環(huán)境惡化，毋庸贅述，北華航天工業(yè)學(xué)院教師張麗琴創(chuàng)作的詩(shī)歌《我是教師，我拒絕》、武漢大學(xué)夏瓊教授的辭職信、四川大學(xué)教師周鼎的“酒后真言”等公眾事件都是最好的說(shuō)明。鄧曉芒在《我的大學(xué)》一文中更是一針見(jiàn)血地指出：“教師的地位‘提高’了，他們從被‘改造’的對(duì)象變成了‘創(chuàng)收’的工具，以及為官僚的學(xué)術(shù)頭銜‘加冕’的祭師。但他們的行為必須服從官僚體制運(yùn)作的程式?！保?5］大學(xué)教師生存生態(tài)的惡化，也從另一個(gè)側(cè)面反映了大學(xué)獨(dú)立發(fā)展的生存空間正在縮減。

2.大學(xué)主體性缺失導(dǎo)致“大學(xué)治理”難以實(shí)現(xiàn)

政府與大學(xué)的行政隸屬關(guān)系中政府權(quán)力的過(guò)度行使導(dǎo)致了大學(xué)主體性的缺失。而大學(xué)主體性的缺失，意味著我國(guó)大學(xué)教育是一種行政主導(dǎo)下的辦學(xué)活動(dòng)，偏離了大學(xué)治理的基本要求，導(dǎo)致了我國(guó)的大學(xué)治理難以真正實(shí)現(xiàn)。

首先，大學(xué)主體性的缺失，使得大學(xué)在制約大學(xué)發(fā)展的外部規(guī)則形成過(guò)程中失語(yǔ)。而缺乏話語(yǔ)權(quán)的大學(xué)在行政主導(dǎo)的大學(xué)管理實(shí)踐中又進(jìn)一步強(qiáng)化了與政府之間的行政隸屬關(guān)系，成了名副其實(shí)的“被統(tǒng)治者”。這與治理的過(guò)程性特征不符。

其次，大學(xué)主體性的缺失，使得大學(xué)很難對(duì)自上而下的行政管理產(chǎn)生多大的反作用力，無(wú)法實(shí)現(xiàn)自身的“相對(duì)獨(dú)立性”，無(wú)法為自身爭(zhēng)取到平等對(duì)話與平等協(xié)商的機(jī)會(huì)，這與治理的協(xié)調(diào)性特征不符。

再次，大學(xué)主體性的缺失，在大學(xué)管理實(shí)踐中沒(méi)有主體地位，無(wú)法發(fā)揮主體性作用，這與治理的多主體性特征不符。

最后，大學(xué)主體性的缺失，使得大學(xué)與管理者之間的持續(xù)互動(dòng)失去可能，大學(xué)在管理者的組織與引導(dǎo)下辦學(xué)，按照管理者的指令辦學(xué)，這與治理的持續(xù)互動(dòng)性特征不符。

綜上所述，在政府行政主導(dǎo)的高等教育管理模式中，在多元主體還不成熟的條件下，我國(guó)的大學(xué)治理還只是研究者的一個(gè)構(gòu)思與設(shè)想，不能理所當(dāng)然地視其為事實(shí)。那些建立在我國(guó)大學(xué)治理“實(shí)然”狀態(tài)下的研究是對(duì)“大學(xué)治理”的“濫用”，體現(xiàn)的是大學(xué)管理時(shí)尚中的“偽治理”。

五、實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理的途徑

既然行政主導(dǎo)的高等教育管理制度是影響我國(guó)大學(xué)治理的主要問(wèn)題，還導(dǎo)致了大學(xué)主體性的缺失，那么我國(guó)大學(xué)治理的可能實(shí)現(xiàn)也就在于打破大學(xué)發(fā)展中“行政主導(dǎo)”這一弊端，變更政府管理模式，真正理順政府與大學(xué)之間的關(guān)系，明確各自的權(quán)責(zé)分工。行政主導(dǎo)的高等教育管理制度根源于我國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的基本邏輯，即通過(guò)提升國(guó)家能力，對(duì)社會(huì)進(jìn)行全面干預(yù)和強(qiáng)力整合，打造全能型政府，從而造就了政府權(quán)力的無(wú)限擴(kuò)張。不可否認(rèn)，隨著社會(huì)事務(wù)的日益繁雜，需要一個(gè)超越社會(huì)之上的“利維坦”式的政府行使公共權(quán)力協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，但并不能由此證明行政權(quán)力在社會(huì)各領(lǐng)域（包括大學(xué)）中無(wú)限擴(kuò)張的合理性。因此，打破行政主導(dǎo)的高等教育管理制度，最根本的途徑在于變更教育行政機(jī)關(guān)的管理模式，將行政權(quán)與立法權(quán)、司法權(quán)成功剝離，制定“良法”規(guī)范政府活動(dòng)，使政府在限制公民、法人自由方面權(quán)力最小，而在提供公共服務(wù)方面責(zé)任最大。

1.通過(guò)變更管理模式，改變“無(wú)限政府”的錯(cuò)誤定位。政府收縮權(quán)力觸角的范圍和職能邊界，明晰大學(xué)作為知識(shí)生產(chǎn)與創(chuàng)新的組織機(jī)構(gòu)所應(yīng)享有的獨(dú)立地位。政府對(duì)大學(xué)的監(jiān)督與管理中，不必“事必親為”，政府不能對(duì)大學(xué)管得過(guò)死，不必制定詳細(xì)的條條框框去告訴大學(xué)應(yīng)該做什么，而是應(yīng)該理解支持大學(xué)自身的發(fā)展行為，并對(duì)大學(xué)的辦學(xué)行為有一定的包容性。政府制定的規(guī)則不是大學(xué)發(fā)展的主導(dǎo)規(guī)則，大學(xué)的發(fā)展遵循自身的組織特性和規(guī)律，對(duì)大學(xué)的管理不是政府的統(tǒng)治活動(dòng)，大學(xué)校長(zhǎng)不是按照政府指令去辦學(xué)。

2.通過(guò)變更管理模式，塑造服務(wù)型政府的角色，改變政府公共權(quán)力行使中的官僚特性。政府以提供健全完善的公共服務(wù)為主，不再扮演發(fā)號(hào)施令者的角色，不再以“國(guó)家意志”為借口對(duì)大學(xué)發(fā)展指手畫腳，而是大學(xué)發(fā)展中的“理性思考者”和“有效監(jiān)督者與建議者”。政府和大學(xué)作為大學(xué)發(fā)展中的“行動(dòng)者”，以平等的身份加強(qiáng)對(duì)話、相互協(xié)商，從而有效解決大學(xué)發(fā)展中的矛盾。

3.通過(guò)變更管理模式，發(fā)揮政府“扶持之手”的作用，創(chuàng)造空間推動(dòng)多元權(quán)力主體的成長(zhǎng)。政府應(yīng)放棄對(duì)公共資源壟斷性地占有和調(diào)控，在社會(huì)多元化的趨勢(shì)下，鼓勵(lì)利益的多元化走向主體多元化，培育和創(chuàng)設(shè)多元主體獨(dú)立成長(zhǎng)的空間。政府在管理大學(xué)的過(guò)程中，尊重大學(xué)的獨(dú)立法人地位，允許大學(xué)校長(zhǎng)的產(chǎn)生方式更加民主和多樣化。讓大學(xué)選舉產(chǎn)生校長(zhǎng)、政府任用，對(duì)校長(zhǎng)任期不作制度上的規(guī)定，使大學(xué)作為辦學(xué)者的主體地位得到凸顯，主體作用得到充分發(fā)揮。

4.通過(guò)變更管理模式，重新界定政府與大學(xué)之間的關(guān)系，即政府與大學(xué)之間應(yīng)該是互動(dòng)合作的關(guān)系。傳統(tǒng)的“管理者和被管理者”的關(guān)系定位阻礙了政府與大學(xué)之間的持續(xù)互動(dòng)。政府行使公共職權(quán)的過(guò)程和大學(xué)的辦學(xué)過(guò)程中是二者的緊密合作、持續(xù)互動(dòng)的過(guò)程。這種合作與互動(dòng)不是統(tǒng)治活動(dòng)，是政府與非政府之間基于公共利益最大化的合作，是政府與大學(xué)之間的合作。

總之，“要使國(guó)家和政府有所作為的最好辦法，就是對(duì)國(guó)家和政府的權(quán)力和能力加以必要的限制，使其有所不為”［16］。通過(guò)充分有效地變更政府管理模式，改變行政主導(dǎo)的高等教育管理體系，使得“在這里，政府就至少并非唯一的主角，也并非不可或缺的主角”［1］，從而使得我國(guó)大學(xué)治理的實(shí)現(xiàn)成為可能。

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［責(zé)任編輯：羅雯瑤］

University Governance: An Abused Buzzword:Rethinking on the Study of University Governance in China

XIAO Wei-bing
( School of Education, Soochow University, Suzhou Jiangsu 215123, China )

Many studies on university governance in our country are not carried out under the paradigm of“governance theory”. Governance has the characteristics of process, coordination, multi subjectivity and continuous interaction. University governance in China is struggling forward in the facts of“being highly questioned”and“actively exploring”. The administrative officials leading the management system inuniversities and universities losing their autonomy are two major problems to enhanceour university governance. The university governance is much more doable by changing this pattern to optimize the administrative management system.

university governance; governance concept; governance characters; officials-led government;university autonomy

G647.1

A

2095-7068(2017)03-0073-08

2017-05-31

10.19563/j.cnki.sdjk.2017.03.010

肖衛(wèi)兵（1979— ），男，安徽安慶人，博士，蘇州大學(xué)教育學(xué)院講師，主要從事高等教育歷史與理論研究。

江蘇省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃青年資助課題“國(guó)民政府時(shí)期國(guó)立大學(xué)治理結(jié)構(gòu)與特征研究及其當(dāng)代啟示”（項(xiàng)目編號(hào)：C-a/2013/01/016）的階段性研究成果。