郎平

（中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所，北京 東城 100732）

“多利益相關(guān)方”的概念、解讀與評價(jià)

郎平

（中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所，北京 東城 100732）

“多利益相關(guān)方”并不是互聯(lián)網(wǎng)治理的專有詞匯，而是全球治理時代的一種全新治理路徑，與傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”和“管制”的方式完全不同。在全球治理時代，“多利益相關(guān)方”契合了互聯(lián)網(wǎng)治理的復(fù)雜多元特性，是當(dāng)前全球治理的大勢所趨。超越模式之爭，可以看到“多利益相關(guān)方”是一種普遍意義上的治理路徑和方法，而不是唯一的解決方案。在實(shí)踐中，根據(jù)議題的不同，它可以有多種表現(xiàn)形式，各利益相關(guān)方依據(jù)其行為體特性，發(fā)揮不同的作用。我們應(yīng)理性和客觀地看待“多利益相關(guān)方”，避免將其簡單地歸類于美國模式，既看到它在普遍意義上積極的一面，也要清醒地認(rèn)識到它在實(shí)踐中表現(xiàn)形式的多樣化、甚至是對立的分歧，遵循國家利益做出靈活應(yīng)對。

多利益相關(guān)方；多邊主義；互聯(lián)網(wǎng)治理；全球治理

2012年被一些學(xué)者看作是大國就網(wǎng)絡(luò)空間展開權(quán)力爭奪的“元年”，特別是發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家在國際電信世界大會上就修改國際電信規(guī)則相互激烈對峙，更是加劇了國際社會在互聯(lián)網(wǎng)治理問題上的分裂。爭執(zhí)的核心內(nèi)容之一就是互聯(lián)網(wǎng)治理的模式問題，以美國為首的發(fā)達(dá)國家以自由、民主、開放為旗幟，支持“多利益相關(guān)方”的治理模式，借此將政府行為體排除在治理主體之外；以中國和俄羅斯為代表的發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟(jì)體則堅(jiān)持網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的概念，認(rèn)為政府有權(quán)對本國境內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)設(shè)施及服務(wù)擁有管轄權(quán)，在國際互聯(lián)網(wǎng)治理中應(yīng)采用“多邊主義”的治理模式。然而，近兩年來，以印度和巴西為代表，越來越多的國家開始轉(zhuǎn)而支持“多利益相關(guān)方”，后者儼然成為國際互聯(lián)網(wǎng)治理“政治正確”的標(biāo)簽。那么，“多利益相關(guān)方”究竟是一個什么樣的概念？該如何解讀和評價(jià)它？

郎平 (1972-)，女，籍貫河北。中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所副研究員，法學(xué)博士。

一、“多利益相關(guān)方”概念的提出及實(shí)踐

“利益相關(guān)方”（stakeholders）這個概念并不是互聯(lián)網(wǎng)治理的創(chuàng)舉，它最早出現(xiàn)在公司治理領(lǐng)域。1984年，美國公司倫理企業(yè)研究所所長愛德華?弗里曼出版了《戰(zhàn)略管理：利益相關(guān)者管理的分析方法》一書，明確提出了利益相關(guān)方的概念和理論。在這本書中，“利益相關(guān)方”被定義為“能夠影響一個組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，或者受到一個組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)過程影響的所有個體和群體。”①[美]弗里曼：《戰(zhàn)略管理：利益相關(guān)者方法》，王彥華、梁豪譯，上海譯文出版社2006年版。在公司治理中，利益相關(guān)方可以是任何一個影響公司目標(biāo)完成或受其影響的團(tuán)體或個人，包括雇員、顧客、供應(yīng)商、股東、銀行、政府，以及能夠幫助或損害公司的其他團(tuán)體；企業(yè)管理者不應(yīng)僅僅關(guān)注企業(yè)自身利潤最大化的單一目標(biāo)，而應(yīng)該更多關(guān)注企業(yè)自身的存在和發(fā)展與其他利益相關(guān)方利益的共贏。與傳統(tǒng)的股東至上主義相比較，該理論認(rèn)為任何一個公司的發(fā)展都離不開各利益相關(guān)方的投入或參與，企業(yè)追求的是利益相關(guān)方的整體利益，而不僅僅是某些主體的利益。此后的數(shù)十年間，許多學(xué)者從不同的角度對“利益相關(guān)方”進(jìn)行定義，但其中以弗里曼的觀點(diǎn)最具代表性。

拋開公司治理的研究不談，在全球性的公共問題治理上，這一術(shù)語最初主要被用于環(huán)境治理和可持續(xù)發(fā)展，Minu Hemmati于2002年出版的Multi-stakeholder Processes for Governance and Sustainability: Beyond Deadlock and Conflict一書，就是一本被廣泛引用的討論多利益相關(guān)方和可持續(xù)發(fā)展關(guān)系的代表作。今天，“多利益相關(guān)方”已經(jīng)廣泛出現(xiàn)在各種主流媒體、國際組織的文件以及學(xué)術(shù)研究中，成為主流詞匯。

“多利益相關(guān)方”在互聯(lián)網(wǎng)治理領(lǐng)域的實(shí)踐要早于這個概念的提出。20世紀(jì)80年代后期，互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)入一個高速發(fā)展的時期，隨之而來的工程技術(shù)問題也日趨復(fù)雜。為了更好地匯聚各方智慧，并對技術(shù)問題迅速做出反應(yīng)，互聯(lián)網(wǎng)工程任務(wù)組（IETF）采取了完全不同于同時期相關(guān)技術(shù)組織的治理模式。IETF向所有人開放，舉行公開會議研討技術(shù)問題；每年召開三至四次會議，其規(guī)模不斷擴(kuò)大，從1987年的50人擴(kuò)大到2012年的1200余人，為來自公司企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)、高校、標(biāo)準(zhǔn)組織的技術(shù)人員創(chuàng)造了交流的空間。作為一個龐大而成熟的標(biāo)準(zhǔn)化組織，IETF奉行的信條——“我們反對總統(tǒng)、國王和投票；我們相信協(xié)商一致和運(yùn)行的代碼”——集中體現(xiàn)了將政府權(quán)威排除在外、沒有集中規(guī)劃、也沒有總體設(shè)計(jì)的自下而上、協(xié)商一致的治理模式，在很大程度上確立了早期互聯(lián)網(wǎng)治理的自由主義精神和文化，為互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展及其在全球的迅速普及奠定了基礎(chǔ)。

進(jìn)入90年代，隨著互聯(lián)網(wǎng)與政治、經(jīng)濟(jì)、社會的日益融合，私營企業(yè)、政府部門以及其他民間機(jī)構(gòu)也成為利益相關(guān)方，積極要求參與到互聯(lián)網(wǎng)治理中去。1998年，互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)（ICANN）的成立就是一個各方妥協(xié)的結(jié)果。作為一個私營的、非營利性國際機(jī)構(gòu)，ICANN的職責(zé)是互聯(lián)網(wǎng)域名系統(tǒng)管理、IP地址分配、協(xié)議參數(shù)配置以及根服務(wù)器系統(tǒng)管理。與IETF的治理實(shí)踐不同，ICANN模式的代表性更廣，面向全球的互聯(lián)網(wǎng)社群，從域名注冊商等中小企業(yè)到普通的互聯(lián)網(wǎng)用戶，從技術(shù)人員、政府、學(xué)術(shù)界到民間機(jī)構(gòu)，各相關(guān)方都能夠參與其中，表達(dá)自身的利益訴求；政府代表也可以在咨詢委員會內(nèi)對董事會的決定提出質(zhì)疑，但是沒有否決的權(quán)力，是一種有限度的參與。

然而，直到21世紀(jì)初的信息社會世界峰會（WSIS），“多利益相關(guān)方”這個詞匯才首次被應(yīng)用到正式的國際官方文件中。2003年的日內(nèi)瓦階段會議之后，根據(jù)《日內(nèi)瓦原則宣言》的要求，聯(lián)合國秘書長授權(quán)成立了由40個成員組成的互聯(lián)網(wǎng)治理工作組（WGIG），負(fù)責(zé)“形成關(guān)于互聯(lián)網(wǎng)治理工作的定義”，“確定與互聯(lián)網(wǎng)治理有關(guān)的公共政策問題”，“推動不同利益相關(guān)者群體對各自角色和責(zé)任形成共識”。①Geneva Plan of Action WSIS-03/GENEVA/DOC/0005, para.13 b, http://www.itu.int/wsis/documents/doc_multi.asp?lang=en&id=1161/1160.（上網(wǎng)時間：2017年2月5日）2005年，在WGIG的報(bào)告中，“多利益相關(guān)方”一詞首次出現(xiàn)在國際官方文件中：報(bào)告11次提到了這個術(shù)語，并且確認(rèn)需要一個“全球的多利益相關(guān)方論壇來解決互聯(lián)網(wǎng)有關(guān)的公共政策問題”。隨后，在峰會的第二階段突尼斯議程中，“多利益相關(guān)方”一詞被繼續(xù)沿用，并在會議的成果文件《突尼斯議程》中出現(xiàn)了18次之多，特別是擬成立的互聯(lián)網(wǎng)治理論壇（IGF）繼續(xù)采用“多利益相關(guān)方”的治理模式。

此后，“多利益相關(guān)方”幾乎等同于互聯(lián)網(wǎng)治理的同義詞，更有甚者，把多利益相關(guān)方上升為一種價(jià)值觀或者“主義”（Multistakeholderism），而ICANN在保障全球互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行方面的成功也令其成為“多利益相關(guān)方”的實(shí)踐典范。 但是，對于什么是“多利益相關(guān)方”，各方的解讀并不一致?；ヂ?lián)網(wǎng)協(xié)會（ISOC）認(rèn)為，“多利益相關(guān)方”并不是一種單一的模式，也不是唯一的解決方案，而是一系列基本原則，例如包容和透明，共同承擔(dān)責(zé)任，有效的決策和執(zhí)行，分布式和可互操作的治理合作。①Internet Society, Internet Governance: Why the Multistakeholder Approach Works, https://www.internetsociety.org/doc/internet-governance-why-multistakeholder-approach-works. （上網(wǎng)時間：2017年2月8日）ICANN前總裁法迪（Fadi)于2015年7月在美國國會作證時表示，“多利益相關(guān)方”的特點(diǎn)是基于自愿的合作（voluntary cooperative efforts），參與群體多元化，并且過程對所有人開放。②“Testimony of Fadi Chehade President and Chief Executive Officer”, http://docs.house.gov/meetings/IF/IF16/20150708/103711/HHRG-114-IF16-Wstate-ChehadeF-20150708.pdf. （上網(wǎng)時間：2017年1月20日）美國商務(wù)部國家電信和信息管理局（NTIA）負(fù)責(zé)人拉里?施特里克林（Larry Strickling）指出，多利益相關(guān)方的過程包括了各利益相關(guān)方的完全參與，在共識基礎(chǔ)上的決策，以及通過開放、透明和問責(zé)的方式來運(yùn)作。③“NTIA Larry Strickling's Remarks at the Internet Governance Forum USA”, http://www.expvc.com/2015/07/ntia-larrystricklings-remarks-at.html .（上網(wǎng)時間：2017年2月5日）

由此可見，究竟什么是“多利益相關(guān)方”其實(shí)并沒有一個標(biāo)準(zhǔn)答案。從最初由技術(shù)社群推而廣之的一種治理實(shí)踐，到如今由于美國政府的強(qiáng)力支持而被意識形態(tài)和西方化的治理模式，國際社會對于“多利益相關(guān)方”的解讀也更多帶上了具有政治色彩的利益研判。

二、從全球治理的視角解讀“多利益相關(guān)方”

解讀“多利益相關(guān)方”不應(yīng)僅僅將視野局限于互聯(lián)網(wǎng)治理，而是應(yīng)放在全球治理的大背景下?；ヂ?lián)網(wǎng)治理作為全球治理的重要組成部分，同樣應(yīng)遵循全球治理的基本理念和發(fā)展趨勢。因此，在解讀和評價(jià)互聯(lián)網(wǎng)治理的“多利益相關(guān)方”之前，應(yīng)明晰和厘清一些基本概念和事實(shí)。首先，什么是“治理”？它與傳統(tǒng)意義上的“管理”和“管制”有何不同？其次，互聯(lián)網(wǎng)治理與其他領(lǐng)域的全球治理有何異同？為什么是“多利益相關(guān)方”？

1.“治理”概念的起源及擴(kuò)展

“治理”是一個很古老的政治學(xué)概念。早在公元前5世紀(jì)的東周春秋末期，據(jù)《孔子家語?賢君》記載，儒學(xué)創(chuàng)始人孔子及其弟子就提出“吾欲使官府治理，為之奈何？”趙國著名的思想家、政治家荀子在《君道》中也提出“明分職，序事業(yè)，材技官能，莫不治理，則公道達(dá)而私門塞矣，公義明而私事息矣?！弊鳛橐粋€起源于政治學(xué)的概念，治理最早是指政府的治理工具、行為方式以及通過某些途徑用以調(diào)節(jié)政府行為的機(jī)制，其基本釋義主要包括：（1）得到管理和統(tǒng)治；（2）指理政的成績；（3）治理政務(wù)的道理；（4）處理或整修（河道）。④《漢典》，http://www.zdic.net/c/b/150/332730.htm

在英語語境中，治理（governance)一詞源于希臘語，意為“控制、引導(dǎo)、駕駛”，最早的文字記載出現(xiàn)在16世紀(jì)英國著名的宗教改革學(xué)家William Tyndale以及詹姆斯五世和亨利八世的一些皇家書信中，稱之為“領(lǐng)土的治理”；19世紀(jì)時，英國歷史學(xué)家查爾斯?普盧默（Charles Plummer）翻譯出版了15世紀(jì)約翰?福蒂斯丘（John Fortescue）的拉丁作品《英國的治理》，首次將治理與制度結(jié)構(gòu)聯(lián)系起來，探討了絕對和有限君主制的差別。⑤https://en.wikipedia.org/wiki/Governance.在很長一段時期，治理一詞常常與政府的概念和職能聯(lián)系在一起。20世紀(jì)下半葉，世界銀行大力推動發(fā)展中國家的自由主義改革，提出了“善治”的概念，要求政府增加透明度、減少腐敗、提高行政效率等。

20世紀(jì)90年代，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程的不斷推進(jìn)，“治理”開始被許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政治學(xué)家用來描述不同領(lǐng)域的公共和私營機(jī)構(gòu)的活動，這一時期，治理的概念內(nèi)涵和外延得到極大的發(fā)展，全球化時代的治理概念應(yīng)運(yùn)而生。雖然各方對治理的概念界定不同，但是普遍的共識是：在全球化時代，政治權(quán)威正在向社會擴(kuò)散，治理體系也正在從政府主導(dǎo)的體系轉(zhuǎn)向多層次治理，乃至沒有政府的治理。治理理論的創(chuàng)始人之一詹姆斯?N?羅西瑙認(rèn)為：治理是通行于規(guī)制空隙之間的那些制度安排，或許更重要的是當(dāng)兩個或更多規(guī)制出現(xiàn)重疊、沖突時、或者在相互競爭的利益之間需要調(diào)解時才發(fā)揮作用的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序。①[美]詹姆斯·N·羅西瑙：《沒有政府的治理》，張勝軍、劉小林譯，江西人民出版社2001年版，第9頁。格里?斯托克指出：“治理的本質(zhì)在于，它所偏重的統(tǒng)治機(jī)制并不依靠政府的權(quán)威和制裁。治理的概念是，它所要創(chuàng)造的結(jié)構(gòu)和秩序不能從外部強(qiáng)加；它的作用來自于多種處于統(tǒng)治地位的并且互相發(fā)生影響的行為體的互動?！雹赱英]格里·斯托克：《作為理論的治理：五個論點(diǎn)》，載《國際社會科學(xué)（中文版）》1999年第2期。

在治理的各種定義中，目前較為權(quán)威的是1995年全球治理委員會的表述。它的界定是：治理是或公或私的個人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理相同事務(wù)的諸多方式的總和；它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程；它包括有權(quán)迫使人們服從的正式機(jī)構(gòu)和規(guī)章制度，以及種種非正式安排。而凡此種種均由人民和機(jī)構(gòu)或者同意、或者認(rèn)為符合他們的利益而授予其權(quán)力。③[瑞典]英瓦爾.卡爾松、[圭]什里達(dá)特.蘭法爾主編：《天涯成比鄰—全球治理委員會的報(bào)告》，趙仲強(qiáng)、李正凌譯，中國對外翻譯出版公司1995年版，第2-9頁。根據(jù)這個定義，“治理”包含了四個特征：1.治理不是一套規(guī)則條例，也不是一種活動，而是一個過程；2.治理的建立不以支配為基礎(chǔ)，而以調(diào)和為基礎(chǔ)；3.治理同時涉及公、私部門；4.治理并不意味著一種正式制度，而確實(shí)有賴于持續(xù)的相互作用。

因此，治理完全不同于傳統(tǒng)意義上的統(tǒng)治或管制。第一，治理是指多種行為體圍繞共同的目標(biāo)彼此協(xié)調(diào)的一種過程，治理的施政主體不局限于政府，而是包含了非政府組織、私營部門、個人等多種行為體；第二，統(tǒng)治和管制的權(quán)威主要來自政府，而治理雖然需要權(quán)威，但這個權(quán)威并不為政府所壟斷，它需要政府與非政府組織、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)之間的密切合作，而非政府行為體的作用和影響力有明顯上升；第三，統(tǒng)治或管制的實(shí)現(xiàn)途徑是一種自上而下的權(quán)力作用，通過發(fā)號施令、制定和實(shí)施政策，對公共事務(wù)實(shí)行單向的管理；治理則體現(xiàn)為一種扁平化或者網(wǎng)絡(luò)化的互動關(guān)系，政府、非政府組織以及各種私人機(jī)構(gòu)主要通過合作、協(xié)商來共同處理公共事務(wù)，所以其權(quán)力向度是多元化的。

在治理的過程中，政府的作用常常不可或缺，但其作用不再是自上而下的發(fā)號施令，而是體現(xiàn)在依靠其強(qiáng)大的動員能力，為共同行動提供服務(wù)和公共產(chǎn)品，營造有利于共同行動的大環(huán)境。例如，提供制度保障，對社會力量能否進(jìn)入、怎樣進(jìn)入公共事務(wù)治理領(lǐng)域，并且對其他治理主體進(jìn)行必要的資格審查和行為規(guī)范；制定政策激勵，在行政、經(jīng)濟(jì)等方面采取相應(yīng)的獎懲措施，引導(dǎo)和鼓勵其他行為體采取共同行動；實(shí)現(xiàn)外部約束，做好公共事務(wù)治理的“裁判員”，依據(jù)相應(yīng)的法律和規(guī)章制度，對其他治理主體的行為進(jìn)行監(jiān)督、仲裁甚至懲罰。

2.全球治理框架下的互聯(lián)網(wǎng)治理

所謂“全球治理”，是指解決全球性問題，由國家、非政府組織、私營企業(yè)等其他行為體構(gòu)成的多權(quán)力中心的國際社會，通過相互磋商與合作，建立的具有自我實(shí)施性質(zhì)的國際制度、規(guī)則或機(jī)制的過程。全球治理強(qiáng)調(diào)平等對話，調(diào)和沖突利益；全球治理不排斥權(quán)力關(guān)系，主張通過協(xié)調(diào)和運(yùn)用權(quán)力賦予制度執(zhí)行力；就實(shí)現(xiàn)形式來看，迄今為止全球治理并沒有形成一種確定的組織形態(tài)或制度模式，而是在不同層面上，所有相關(guān)行為體（包括全球、國家和區(qū)域）共同協(xié)商形成的一種合作關(guān)系，它可能是正式或非正式的制度，也會根據(jù)情況采用自上而下或自下而上的制度。

與二戰(zhàn)后的國際環(huán)境不同，當(dāng)前全球治理的對象更加復(fù)雜化，主要表現(xiàn)為安全概念多元化、權(quán)力概念多元化、利益多元化和治理多層級化。④張宇燕、任琳：《全球治理：一個理論分析框架》，《國際政治科學(xué)》2015年第3期。安全的概念已經(jīng)突破了傳統(tǒng)的軍事安全，包含了更為廣泛的非傳統(tǒng)安全內(nèi)涵，而權(quán)力概念也不僅僅是指軍事權(quán)力，更多表現(xiàn)為軟實(shí)力，對某些領(lǐng)域內(nèi)治理規(guī)則的控制權(quán)。在不同的問題領(lǐng)域，需要協(xié)調(diào)各方利益，包括主權(quán)國家、商業(yè)利益集團(tuán)、公民社會以及個人等不同強(qiáng)度和偏好的利益訴求，全球治理措施的落實(shí)則涉及國內(nèi)、國外、區(qū)域內(nèi)不同層級的治理活動。因此，如果說二戰(zhàn)后的國際問題可以依靠主權(quán)國家政府間的協(xié)商合作就可以完成，那么，全球化時代的治理進(jìn)程從協(xié)商到落實(shí)都需要各方相關(guān)行為體的共同協(xié)作，否則有效的治理根本無法實(shí)現(xiàn)。

在這個背景下，“互聯(lián)網(wǎng)治理”出現(xiàn)了。2005年，WSIS在最終公報(bào)中提出了“互聯(lián)網(wǎng)治理”的概念，隨后被聯(lián)合國互聯(lián)網(wǎng)治理工作組采用并沿襲至今。根據(jù)其定義，互聯(lián)網(wǎng)治理是指“政府、私營部門和民間團(tuán)體根據(jù)各自的職能，制定并應(yīng)用影響互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展與使用的共同原則、規(guī)范、條例、決策流程和綱領(lǐng)。”①UN, Report of the Working Group on Internet Governance, 2005, http://www.wgig.org/docs/WGIGREPORT.pdf.從這個定義來看，“互聯(lián)網(wǎng)治理”的概念界定與其他治理并沒有太大的差別，但如果回顧一下互聯(lián)網(wǎng)的治理實(shí)踐，我們就可以看到互聯(lián)網(wǎng)治理與其他領(lǐng)域的全球治理的最大不同。

互聯(lián)網(wǎng)治理是一個復(fù)雜的多元復(fù)合體，包含了眾多不同的維度。一方面，它可以被分解為“問題”、“治理主體”和“治理機(jī)制”三個不同的維度。治理問題涉及基礎(chǔ)設(shè)施、法律、經(jīng)濟(jì)、發(fā)展和社會文化多個領(lǐng)域；治理涉及的主體和參與者也是多元化的，包括國家、私營機(jī)構(gòu)、民間團(tuán)體以及互聯(lián)網(wǎng)用戶；而治理的機(jī)制則涵蓋了自我約束、國家、區(qū)域以及全球多個層次。從治理的內(nèi)容來看，互聯(lián)網(wǎng)治理的目標(biāo)是提供一種全球公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品。在技術(shù)層面，I*組織和ICANN的工作是通過制定統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、域名解析來保證全球互聯(lián)網(wǎng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)和實(shí)施，是一種典型的全球公共產(chǎn)品；在公共政策層面，由于每個國家國情不同，制定的規(guī)則既可能體現(xiàn)國際社會的共同理念，例如打擊網(wǎng)絡(luò)色情和犯罪，表現(xiàn)為一種全球性公共產(chǎn)品，也可能是部分行為體之間達(dá)成的共識和規(guī)則，這就表現(xiàn)為一種俱樂部公共產(chǎn)品，大部分的互聯(lián)網(wǎng)公共政策都屬于此類。

另一方面，從規(guī)則制定的維度對其進(jìn)行再梳理，它主要涉及四個層面的問題：

第一，在法律層面，從法律機(jī)制來看，互聯(lián)網(wǎng)治理可以通過立法、行為規(guī)范、自律、判例法來實(shí)現(xiàn)；從法律問題來看，互聯(lián)網(wǎng)治理需要解決的問題很多，特別是司法管轄權(quán)的辨別和解決方案；商標(biāo)、著作權(quán)等知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)；打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪；隱私與個人信息保護(hù)以及言論自由等個人權(quán)利的維護(hù)。

第二，在經(jīng)濟(jì)層面，互聯(lián)網(wǎng)治理的主要內(nèi)容是如何規(guī)范和管理電子商務(wù)以及保護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益，推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。一般來說，電子商務(wù)有四種形式：企業(yè)對個人（B2C）、企業(yè)對企業(yè)（B2B）、企業(yè)對政府（B2G）以及個人對個人（C2C），治理內(nèi)容既涉及基礎(chǔ)設(shè)施和標(biāo)準(zhǔn)層面的寬帶接入、互聯(lián)網(wǎng)安全技術(shù)和加密技術(shù)，也涉及法律層面的司法管轄、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、電子簽名和消費(fèi)者權(quán)益。

第三，在發(fā)展層面，技術(shù)從來不是中立的，如何使社會各個階層都能夠感受到技術(shù)進(jìn)步帶來的好處，是互聯(lián)網(wǎng)治理的重要內(nèi)容。幾乎每一個互聯(lián)網(wǎng)治理問題都能夠與發(fā)展問題相聯(lián)系，特別是電信基礎(chǔ)設(shè)施、普遍接入和數(shù)字鴻溝問題，這也是信息社會世界峰會始終反復(fù)強(qiáng)調(diào)的。

第四，在政治層面，內(nèi)容的治理既包含全球已達(dá)成共識的政策，例如兒童色情、恐怖主義宣傳等；也包括一些特定國家、地區(qū)或種族由于特殊的宗教和文化價(jià)值考慮，認(rèn)為是敏感的內(nèi)容，例如納粹網(wǎng)站，或是與政治和意識形態(tài)相關(guān)的內(nèi)容審查，這一類內(nèi)容控制也是目前爭議較多的治理內(nèi)容。在內(nèi)容控制的另一面，如何保護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間的人權(quán)也是當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)治理中的熱點(diǎn)問題，由于國情不同，作為內(nèi)容政策治理的主體，每個國家的政府在維護(hù)隱私權(quán)、言論自由、獲得信息權(quán)、保護(hù)文化語言多樣性以及教育權(quán)方面的政策有共性也有差異。

互聯(lián)網(wǎng)治理應(yīng)該采用什么樣的治理模式，必然不可能有唯一的答案，但是它應(yīng)該符合全球治理的理念和邏輯。在全球化的背景下，互聯(lián)網(wǎng)治理同樣應(yīng)該堅(jiān)持平等、民主、合作、責(zé)任和規(guī)則這五項(xiàng)全球治理的關(guān)鍵詞。首先，平等是互聯(lián)網(wǎng)治理的基礎(chǔ)，政府、私營企業(yè)、民間社會、個人都是平等的參與者，享有同等的參與權(quán)力；民主是互聯(lián)網(wǎng)治理的價(jià)值理念，規(guī)則制定的過程應(yīng)體現(xiàn)公平和正義的原則；合作是互聯(lián)網(wǎng)治理實(shí)現(xiàn)的主要途徑，只有依靠不同國家和不同行為體之間的共同努力才能應(yīng)對；責(zé)任是互聯(lián)網(wǎng)治理的核心內(nèi)容，每個行為體都需要承擔(dān)各自不同的責(zé)任；規(guī)則是互聯(lián)網(wǎng)治理的實(shí)現(xiàn)手段，制定、完善和創(chuàng)新國際規(guī)則或機(jī)制是互聯(lián)網(wǎng)治理目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的主要途徑。只有堅(jiān)持上述原則，互聯(lián)網(wǎng)治理才可能實(shí)現(xiàn)善治，集體行動才能實(shí)現(xiàn)，程序正義和治理績效也才能得以體現(xiàn)。多利益相關(guān)方框架正是契合了這一點(diǎn)，才成為當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)治理的主導(dǎo)路徑。

三、超越模式之爭來評價(jià)“多利益相關(guān)方”

基于上述分析，與傳統(tǒng)的自上而下的管理或管制相比，“多利益相關(guān)方”框架能夠?qū)⒒ヂ?lián)網(wǎng)治理中政府、私營機(jī)構(gòu)、民間組織等治理主體納入一個框架中，體現(xiàn)了包容性（inclusiveness)、均衡責(zé)任（balanced responsibility）、動態(tài)參與（dynamic involvement）和有效實(shí)施（effective implementation）等互聯(lián)網(wǎng)治理的核心原則，具有其他路徑無法比擬的優(yōu)勢。這一認(rèn)知已經(jīng)是國際社會的主流觀點(diǎn)和共識。

超越了模式之爭，全球治理框架下的“多利益相關(guān)方”代表了一種解決問題的路徑或者一些原則，而不是直接的解決方案。在治理的實(shí)踐中，它可以有多種表現(xiàn)形式。例如，在技術(shù)層面的互聯(lián)網(wǎng)治理中，多利益相關(guān)方框架表現(xiàn)為技術(shù)專家主導(dǎo)的自下至上的治理方式，以IETF為代表；在互聯(lián)網(wǎng)關(guān)鍵資源領(lǐng)域，ICANN的多利益相關(guān)方模式則表現(xiàn)為一種自下而上、基于共識基礎(chǔ)上、政府有限參與的治理方式；在公共政策領(lǐng)域，例如IGF平臺上，多利益相關(guān)方框架則是政府、私營機(jī)構(gòu)、公民社會共同參與的治理；在安全治理中，例如UN，多利益相關(guān)方框架則突出表現(xiàn)為政府占絕對的主導(dǎo)地位。值得一提的是，雖然ICANN版本的多利益相關(guān)方模式得到了國際社會的普遍認(rèn)同，但是，它只是多利益相關(guān)方框架的一種具體實(shí)踐形式，并不能據(jù)此就把多利益相關(guān)方框架與ICANN模式劃等號。

在實(shí)踐中我們應(yīng)當(dāng)明確區(qū)分作為治理路徑的“多利益相關(guān)方”與治理實(shí)踐中的多利益相關(guān)方模式。當(dāng)前西方國家主導(dǎo)的國際輿論常常將二者混淆起來，簡單地將ICANN版本的“多利益相關(guān)方”治理模式等同于“多利益相關(guān)方”路徑，將其當(dāng)作網(wǎng)絡(luò)空間治理的主導(dǎo)價(jià)值觀，這是一種偷梁換柱的概念。ICANN模式充其量只是“多利益相關(guān)方”路徑的一種具體實(shí)踐形式，并且局限于互聯(lián)網(wǎng)域名與數(shù)字地址分配領(lǐng)域，它并不具有普適性。在實(shí)踐中，“多利益相關(guān)方”框架以何種模式表現(xiàn)出來，或者說，由哪個行為體來主導(dǎo)進(jìn)程、以何種模式進(jìn)行治理，還需要根據(jù)治理議題的性質(zhì)做具體分析。

首先，行為體特性決定了由哪個行為體來主導(dǎo)治理進(jìn)程。在多利益相關(guān)方框架中，不同行為體既有各自專長的領(lǐng)域，也各有鞭長不及之處。政府的力量在于憑借其政治權(quán)威，能夠集中整合不同資源提供必需的公共物品，通過政策、法規(guī)、宣傳等手段，為治理創(chuàng)建必要的環(huán)境和條件，但是在具體政策執(zhí)行落實(shí)、技術(shù)創(chuàng)新等方面卻必須依靠私營部門、研究機(jī)構(gòu)以及個人的配合；私營企業(yè)是互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新的主要推動力量，在制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面有著其它行為體難以企及的優(yōu)勢，但它的優(yōu)勢領(lǐng)域相對有限，如果涉及整體規(guī)劃和統(tǒng)籌，則離不開政府的支持；互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)賦予了非政府行為體“以弱制勝”的不對稱優(yōu)勢，其發(fā)動的黑客攻擊甚至?xí)＜盎ヂ?lián)網(wǎng)的運(yùn)行和安全，因而在互聯(lián)網(wǎng)治理中，個人或民間組織的配合不可或缺?？偟膩砜?，隨著互聯(lián)網(wǎng)治理內(nèi)容逐漸由技術(shù)向經(jīng)濟(jì)、發(fā)展和政治領(lǐng)域拓展，隨著政治性的水平由低至高，政府的主導(dǎo)作用將愈加顯著，而其它行為體的參與也不可或缺。

其次，治理機(jī)制或平臺的選擇取決于行為體、特別是政府行為體希望付出的交易成本。從目前現(xiàn)有的治理機(jī)制來看，非政府間平臺主要集中在互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的資源管理與分配、標(biāo)準(zhǔn)制定和運(yùn)行安全，而政府間平臺既有聯(lián)合國框架下的治理機(jī)制，也有區(qū)域治理機(jī)制，既涉及互聯(lián)網(wǎng)特有規(guī)則的制定，也涵蓋了傳統(tǒng)商業(yè)和經(jīng)濟(jì)規(guī)則在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的延伸。一般來說，在沒有替代機(jī)制的情況下，接受現(xiàn)有的治理機(jī)制要遠(yuǎn)比創(chuàng)建新的治理機(jī)制更加節(jié)約成本；對于相同的治理目標(biāo)，在具有可替代機(jī)制的情況下，機(jī)制的屬性則是決定行為體交易成本的關(guān)鍵。前者如ICANN，作為一個非政府的治理機(jī)構(gòu)，只有順應(yīng)現(xiàn)有的治理路徑，鼓勵民間機(jī)構(gòu)扎實(shí)地參與到具體的工作中去，才能逐漸掌握更多的話語權(quán)；后者如APEC、G20、金磚組織等，同樣是探討數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是，考慮到機(jī)制的代表性、程序正義性、機(jī)制化程度等因素的差別，治理的績效也會有所不同，那么考慮到交易成本的大小，可以制定不同的參與和應(yīng)對策略。

但是，也應(yīng)該看到，“多利益相關(guān)方”治理這一概念正在被美國等一些國家利用，通過其人才、價(jià)值觀方面“軟實(shí)力”手段，達(dá)到削弱政府角色、邊緣化聯(lián)合國作用、以謀求更大的實(shí)際控制權(quán)和主導(dǎo)權(quán)。作為一種基本的治理框架，“多利益相關(guān)方”這一術(shù)語本身是中性的；但是在當(dāng)今國際政治的實(shí)踐中，它同樣具有“非中性”的特征，對具有不同優(yōu)勢和實(shí)力的國家而言，它所能帶來的效果和影響是不同的。因此，應(yīng)客觀和理性地評價(jià)互聯(lián)網(wǎng)治理的“多利益相關(guān)方”框架，既要看到它在普遍意義上積極的一面，也要清醒地認(rèn)識到它在實(shí)踐中表現(xiàn)形式的多樣化、甚至是對立的分歧。

四、結(jié)語

2015年12月，聯(lián)合國發(fā)布“信息社會世界峰會成果落實(shí)十年審查進(jìn)程高級別會議”成果文件，明確了將繼續(xù)堅(jiān)持“多利益相關(guān)方”的原則與價(jià)值觀，同時認(rèn)同政府在與國家安全有關(guān)的網(wǎng)絡(luò)安全事務(wù)中的主導(dǎo)作用，以及所有利益相關(guān)方在各自不同的角色以及責(zé)任中所發(fā)揮的重要作用和貢獻(xiàn)。模式之爭可以說就此告一段落，但是“多利益相關(guān)方”對互聯(lián)網(wǎng)治理、甚至是網(wǎng)絡(luò)空間新秩序的建立卻帶來了深遠(yuǎn)的影響。

在全球化時代，多利益相關(guān)方的治理框架已經(jīng)成為互聯(lián)網(wǎng)治理的核心理念，更是全球治理的大勢所趨。對于在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展中處于后來者的發(fā)展中國家而言，積極參與國際互聯(lián)網(wǎng)治理進(jìn)程，意味著我們要一方面接受現(xiàn)有的治理體系，另一方面又要有效應(yīng)對于我不利的“制度非中性”問題。這就需要我們在堅(jiān)持多利益相關(guān)方框架的同時，明確我們面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。應(yīng)該看到，作為一種治理的框架，“多利益相關(guān)方”框架不僅僅適用于互聯(lián)網(wǎng)的國際治理，更加是對互聯(lián)網(wǎng)的國內(nèi)治理提出了更高的要求，在國內(nèi)相關(guān)政策的制定中，不能再固守政府一家說了算、由上至下的治國理政模式，而是應(yīng)該在政策制定的醞釀、起草、修改和決策各個環(huán)節(jié)，聽取和吸收多方的意見，進(jìn)行多方探討和論證。

Abstract: From the perspective of global governance, the "multi-stakeholder" approach is in line with the characteristics and trends of Internet governance, representing the future tendency of global governance. "Multi-stakeholder" is not a single solution, but a governance approach and method in general sense. In practice, given the different issues, it can have a variety of forms of expression, all stakeholders play an important role in their respective position and responsibilities.More importantly, we should not only recognize the positive side of “multi-stakeholder” approach in its general sense, but also be soberly aware that “multi-stakeholder approach” has various forms of model expressions in practice, sometimes even conflicting with each other, and all we need to do is to follow the national interests to make flexible responses.

Key Words: Multi-stakeholder, Multilateralism, Internet governance, Global governance

（責(zé)任編輯：鐘宇歡）

How to Understand the Multi-stakeholder Approach to Internet Governance?

LANG Ping

D815；TP393

A

1001-4225（2017）09-0043-07

本文在寫作過程中得到了《互聯(lián)網(wǎng)治理“多利益相關(guān)方”框架研究》課題組和評審專家的寶貴智力支持，特此致謝！本文的部分內(nèi)容已經(jīng)發(fā)表在《現(xiàn)代國際關(guān)系》雜志2017年第4期。