□莊蕊萌 宋明爽

“鎮(zhèn)改街道”進(jìn)程中農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)處置的個(gè)案研究
——以X市Q街道S社區(qū)為例

□莊蕊萌 宋明爽

為推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，把一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道辦事處，其所轄區(qū)內(nèi)的村莊隨之實(shí)行“村改居”改造，即村落規(guī)劃為城區(qū)，農(nóng)民變成居民?！按甯木印焙笏媾R的集體資產(chǎn)虛置和利益分配不均問題已影響“鎮(zhèn)改街道”進(jìn)程的因素，甚至成為制約“鎮(zhèn)改街道”進(jìn)程的“瓶頸”。為了解決原村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)虛置這一難題，最大程度地來保障原村民利益，X市Q街道S社區(qū)在“村改居”改造后對(duì)原村集體資產(chǎn)進(jìn)行股份化改革，如此一來，既可以實(shí)現(xiàn)原居民對(duì)原村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的人格化占有，又為我國(guó)“鎮(zhèn)改街道”進(jìn)程中如何處置農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)問題探索出了一條新路徑。

“鎮(zhèn)改街道”，“村改居”，農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)處置

改革開放以來，許多村莊依靠其臨近中心城市、交通發(fā)達(dá)的有利位置，集中力量發(fā)展鄉(xiāng)村集體企業(yè)，不斷壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。近年來，為了適應(yīng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速推進(jìn)的趨勢(shì)，不斷擴(kuò)大城市規(guī)模，增加對(duì)土地的需求，擴(kuò)張空間容量，近郊農(nóng)村的集體土地也隨之不斷被征用，他們通過與開發(fā)商合作來發(fā)展當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)業(yè)和獲取的征地賠償金積累了豐厚的村集體資產(chǎn)。城區(qū)附近農(nóng)村因城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)被納入城市，城市管理體制代替原有的傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理體制，即“村改居”?！按甯木印焙?，村民將失去祖輩流傳下來的土地，就業(yè)又面臨著極大的壓力，村集體資產(chǎn)收益就成為許多村民的主要經(jīng)濟(jì)收入。因此，如何把關(guān)系到轉(zhuǎn)居農(nóng)民未來生存和生活的農(nóng)村集體資產(chǎn)公平合理地處置并使其保值增值是重中之重。但是，到目前為止還沒有統(tǒng)一規(guī)范的意見來指導(dǎo)如何處置這塊資產(chǎn)。各地只能在改革實(shí)踐中相互吸取經(jīng)驗(yàn)，標(biāo)新立異，目前全國(guó)各地已經(jīng)探索出多種模式來解決這些矛盾和問題，其中最具有代表性的是X市Q區(qū)Q街道辦事處S社區(qū)居民委員會(huì)。該街

道辦事處通過在S社區(qū)試點(diǎn)，在2010年上半年通過變傳統(tǒng)的集體資產(chǎn)處置方式為股份制改革的方式將集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)內(nèi)容進(jìn)行明晰。改革后，使原居民擁有了對(duì)原村集體資產(chǎn)人格化占有的權(quán)利，從而使原居民利益得到保障，使原村集體資產(chǎn)虛置這一難題得到有效解決，探索出了我國(guó)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道辦事處”后如何處置農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的問題一條新路徑。本文以此為例，對(duì)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道辦事處”后如何有效處置農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)問題提供一些有益的啟示與思考。

一、“鎮(zhèn)改街道”與農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)處置

(一)“鎮(zhèn)改街道”及其內(nèi)容

“鎮(zhèn)改街道”，即撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改成街道辦事處?！版?zhèn)改街道”包含兩層含義:“狹義上，‘鎮(zhèn)改街道’是一種變動(dòng)管理對(duì)象和調(diào)整管理權(quán)限的某一行政區(qū)內(nèi)的行政管理主體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府轉(zhuǎn)變?yōu)檎沙鰴C(jī)關(guān)街道辦事處的過程”[1]P25。廣義上，“鎮(zhèn)改街道”是將鎮(zhèn)(鄉(xiāng))政府撤銷后改為街道辦事處的一種社會(huì)現(xiàn)象、社會(huì)活動(dòng)的簡(jiǎn)稱。它除了變革原有的集體經(jīng)濟(jì)組織和有效處置原村集體資產(chǎn)之外，還包括耕地與城市建設(shè)用地管理轉(zhuǎn)變的問題、投資和管理公共設(shè)施的問題、“新居民”的社會(huì)保障問題、農(nóng)民向居民戶籍轉(zhuǎn)變的問題和新社區(qū)中的文化建設(shè)問題等[2]。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)被改成街道辦事處不僅僅是在名稱上對(duì)其改變，更重要的是在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上對(duì)“鎮(zhèn)改街道”進(jìn)行轉(zhuǎn)變。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道辦事處”進(jìn)程中會(huì)牽涉到很多內(nèi)容，是一項(xiàng)艱巨復(fù)雜的工程。具體來說主要有如下幾個(gè)方面:第一，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為街道辦事處”是把原來“鎮(zhèn)-村”治理單位轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺?居”治理單位，隨之變革原來的管理體制、調(diào)整人員編制、整合相關(guān)部門等”[1]P26。第二，在管理主客體和管理內(nèi)容上作出相應(yīng)的改變。“管理主體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府改為街道辦事處；管理客體由村民變?yōu)椤按甯木印焙蟮某擎?zhèn)居民，隨之村委會(huì)變?yōu)樯鐓^(qū)居民委員會(huì)”[2]P7。第三，土地征用或流轉(zhuǎn)。第四，對(duì)新老居民的社會(huì)保障事業(yè)建設(shè)。第五，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。第六，社區(qū)文化建設(shè)。

(二)農(nóng)村集體資產(chǎn)的內(nèi)涵和分類

1.農(nóng)村集體資產(chǎn)的內(nèi)涵

屬于鄉(xiāng)、村、組集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員集體所有的資產(chǎn)被稱為農(nóng)村集體資產(chǎn)。農(nóng)村集體資產(chǎn)的內(nèi)容包括農(nóng)村的不同部門、領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)，具有分布廣、種類多、存放分散等特點(diǎn)[3]。國(guó)家相關(guān)法律和法規(guī)對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)內(nèi)涵的界定上都有規(guī)定，任何個(gè)人和集體都不能根據(jù)自己意志將農(nóng)村集體資產(chǎn)的性質(zhì)進(jìn)行隨意更改[3] P2-3。

2.農(nóng)村集體資產(chǎn)的分類

依據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)可將農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)行多種分類。在經(jīng)濟(jì)用途上把農(nóng)村集體資產(chǎn)分為，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)兩類：經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)包括固定資產(chǎn)、在建工程、貨幣資金、長(zhǎng)短期的投資、存貸和各種應(yīng)收款項(xiàng)等，具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)；而非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)包括公有的交通水電類基礎(chǔ)設(shè)施和敬老院、衛(wèi)生院、學(xué)校等公益福利設(shè)施，不具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的特點(diǎn)。在集體資產(chǎn)的使用性質(zhì)上可分為，流動(dòng)資產(chǎn)和非流動(dòng)資產(chǎn)兩類：流動(dòng)資產(chǎn)指的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)村集體企業(yè)在一年內(nèi)可以變現(xiàn)或耗用的資產(chǎn)；非流動(dòng)資產(chǎn)則是指不允許在一年內(nèi)全部變現(xiàn)或耗用掉的資產(chǎn)[4]。

(三)“鎮(zhèn)改街道”進(jìn)程中農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革的必要性

1.農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革

產(chǎn)權(quán)包括財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)、支配使用權(quán)和收益處置權(quán)，是經(jīng)濟(jì)所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)形式。為約束人的經(jīng)濟(jì)行為，規(guī)范商品經(jīng)濟(jì)中財(cái)產(chǎn)關(guān)系，把產(chǎn)權(quán)制度作為科學(xué)合理的所有制關(guān)系的法權(quán)工具，從而鞏固和維護(hù)商品經(jīng)濟(jì)秩序，保證商品經(jīng)濟(jì)的順利運(yùn)行。

在黨的十八屆三中全會(huì)上明確提出要積極發(fā)展農(nóng)民股份化合作，推進(jìn)農(nóng)民在集體資產(chǎn)股份占有、繼承、收益、擔(dān)保、有償退出及抵押等方面的改革。這個(gè)作為對(duì)中國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制的一項(xiàng)改革，旨在發(fā)展“三農(nóng)”問題，激發(fā)其內(nèi)在活力，保障農(nóng)民所擁有的財(cái)產(chǎn)權(quán)，對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、推動(dòng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化具有深遠(yuǎn)重要的意義。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的階段性變革是為了應(yīng)對(duì)我國(guó)生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系矛盾的變化，更好的來促進(jìn)、完善我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。近年來，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，“鎮(zhèn)改街道”進(jìn)程中城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的交易重組頻繁發(fā)生。產(chǎn)權(quán)改革的重要性日益體現(xiàn)在變革農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換。

農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革對(duì)是對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系的重大調(diào)整，旨在解決日益突出的農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、權(quán)責(zé)不明確、保護(hù)不嚴(yán)格等問題，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定而進(jìn)行的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。

2.農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革的必要性

第一，農(nóng)村集體資產(chǎn)總量在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中不斷增長(zhǎng)，其社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也都在發(fā)生深刻變革。然而，日益凸起的農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、權(quán)責(zé)不明確、保護(hù)不嚴(yán)格等問題，動(dòng)搖了農(nóng)村集體所有制的根基，影響了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，使農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革勢(shì)在必行。

第二，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中涉及諸多制度上的改革與創(chuàng)新。對(duì)鎮(zhèn)改街道來說，最根本的是對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度上的革新。這是因?yàn)椤版?zhèn)改街道”進(jìn)程中不是簡(jiǎn)單的轉(zhuǎn)移農(nóng)民居住地或轉(zhuǎn)變農(nóng)民身份，它還包括生活方式的改變和管理體制的革新等。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的信息不對(duì)稱性不符合城鎮(zhèn)化所要求的資源匹配、資金流轉(zhuǎn)等的靈活性特點(diǎn)；村集體經(jīng)濟(jì)組織特有的“行政化”與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的自由、科學(xué)管理相矛盾等。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼續(xù)保持原有的組織結(jié)構(gòu)，即使通過區(qū)劃調(diào)整實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村的城鎮(zhèn)化，也很難實(shí)現(xiàn)由原來的“鎮(zhèn)-村”管理模式向“街-居”管理模式的轉(zhuǎn)變。

二、Q街道S社區(qū)“村改居”后集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)處置的矛盾與問題

農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程快速推進(jìn)，使接近中心城市、交通發(fā)達(dá)等有利位置的Q街道S社區(qū)農(nóng)村集體企業(yè)得到了迅速發(fā)展，日益壯大的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)增大了集體資產(chǎn)收益在村集體與個(gè)人、民眾與民眾之間的分配矛盾。2008年5月，在城鎮(zhèn)化的推進(jìn)下，原屬于D鎮(zhèn)的S村土地被征用后剩下的耕地不能保障村民的日常生活所需，因此實(shí)行“村改居”改造。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，“村改居”后的S村同樣存在我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)合部在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中普遍面臨的問題。

(一)集體資產(chǎn)所有權(quán)不清，產(chǎn)權(quán)虛置

解放以后，S村與我國(guó)其他農(nóng)村地區(qū)一樣，在社會(huì)主義改造和人民公社化運(yùn)動(dòng)中創(chuàng)立了具有政企不分、政資不分特點(diǎn)的勞動(dòng)群眾集體所有制。作為村集體資產(chǎn)實(shí)際主人的多半村民，在這種體制和管理方式下卻沒有任何處置集體資產(chǎn)的權(quán)力，取而代之的是村民委員會(huì)。如今，新成立的S社區(qū)居民委員會(huì)是建立在原S村村民委員會(huì)的基礎(chǔ)上，它們不單具有原行政村代表村民占有集體資產(chǎn)的所有權(quán)力，而且又自身管理和經(jīng)營(yíng)繼承的包含剩余土地在內(nèi)的大量的原行政村集體資產(chǎn)集體資產(chǎn)，致使原有的農(nóng)村管理體制和管理方式并沒有在這種簡(jiǎn)單的制度變遷中得到改變。S社區(qū)“村改居”后因原居民委員會(huì)干部素質(zhì)不高的原因?qū)w資產(chǎn)缺乏有效監(jiān)督，造成集體資產(chǎn)流失嚴(yán)重，因而使資產(chǎn)虛置等矛盾問題仍舊十分突出。

(二)新老居民涇渭分明，居民委員會(huì)名不符實(shí)

隨著S社區(qū)“村改居”改造的推進(jìn)，引來越來越多的外來居民購(gòu)房入住，據(jù)統(tǒng)計(jì)，到目前為止S社區(qū)外來居民已經(jīng)達(dá)到7000多人。S社區(qū)居民構(gòu)成逐漸被大量外來居民改變的同時(shí)，也使原居民產(chǎn)生了擔(dān)憂：S社區(qū)集體資產(chǎn)，是由原S村村民長(zhǎng)期積累而來的，對(duì)其管理和使用上理應(yīng)由集體來決定。但這7000多人的新居民在將來進(jìn)行居民委員會(huì)換屆選舉時(shí)也將成為選民，若是不讓居民委員會(huì)與集體資產(chǎn)剝離，S社區(qū)原居民長(zhǎng)期積累的集體資產(chǎn)將面臨著被占絕大多數(shù)的“外人”分割的問題，導(dǎo)致原居民從心理上開始排斥外來居民。新老居民涇渭分明，新居民不能參加這里的居民會(huì)議，不能平等的參與社區(qū)事務(wù)管理，居民委員會(huì)只為原村民服務(wù)，負(fù)責(zé)處理原村民的一切事務(wù)，新老居民“兩張皮”的現(xiàn)狀使他們很難融合為一家，居民委員會(huì)并沒有發(fā)揮其該有的功效，名不符實(shí)。

(三)不公正的收益分配制度，激發(fā)干群矛盾

實(shí)踐證實(shí)，“村改居”后的居民除了戶口由農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)戶口以外，并沒有獲得在子女教育、個(gè)人就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等上面的更多保障，他們?cè)诮?jīng)濟(jì)和生活上仍然像原來一樣依附于居民委員會(huì)，和傳統(tǒng)的城市居民在一定程度上還存在相當(dāng)大的差異，致使他們非常重視對(duì)原村集體資產(chǎn)的處置并期待能從中得到部分利益。若是集體資產(chǎn)得不到妥當(dāng)處置，將引發(fā)種種矛盾。理論上來說，S社區(qū)“村改居”以后，原村集體資產(chǎn)的主人仍然還是所有的原居民，他們都有資格從原村集體資產(chǎn)中取得收益，然而，S社區(qū)“村改居”后，仍由居民委員會(huì)對(duì)原村集體資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管理，并沒有將原村集體資產(chǎn)對(duì)原居民進(jìn)行公開，原居民無(wú)法從集體資產(chǎn)中得到應(yīng)有的收益，致使所有權(quán)虛置，進(jìn)而使原居民對(duì)居民委員會(huì)干部的信賴逐漸消退。

(四)逐漸枯竭的土地資源，無(wú)法保障原居民的日常生活所需

土地一直以來是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，更確切的說，農(nóng)民把土地當(dāng)做最終的生活保障，然而隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，使原居民賴以生存的土地資源日益減少，甚至瀕于枯竭。在“村改居”后短時(shí)間內(nèi)，原居民主要生活來源就是依靠長(zhǎng)期以來的累積和征地補(bǔ)償款等收益。要是不能將集體資產(chǎn)妥善經(jīng)營(yíng)管理，居民將因得不到較好的收益而使其生活沒有保障，從而會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成一定的影響。因此，各地把如何公正合理地處置好集體資產(chǎn)，并讓其在日常生活中能持續(xù)穩(wěn)健的獲得收益作為解決各類矛盾的關(guān)鍵。2010年S社區(qū)“村改居”改造基本完成以后，面臨著原村耕地急劇驟減的現(xiàn)狀，S社區(qū)把改革農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)處置問題提上了議程。

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，“村改居”后面臨的各類矛盾和問題，究根結(jié)底就是如何合理處置集體資產(chǎn)和公平分配利益的問題，如果這一問題處置不當(dāng)會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成一定的影響，進(jìn)而成為制約城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“瓶頸”因素。因此，必須綜合考慮各種因素來解決這一問題，不能“哪痛醫(yī)哪”，需要進(jìn)行一場(chǎng)徹底改革。

三、S社區(qū)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革的做法及成效

(一)S社區(qū)集體資產(chǎn)改革的做法

2010年在Q街道辦事處和Q區(qū)委辦公室、橋東區(qū)體制改革委員會(huì)的指導(dǎo)下，S社區(qū)進(jìn)行了股份制改革，對(duì)產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)行明晰。以下幾個(gè)方面是對(duì)其具體做法的概括：

1.成員界定，核實(shí)產(chǎn)權(quán)，完善方案

首先S社區(qū)居民委員會(huì)委托有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)按有關(guān)政策對(duì)有關(guān)資產(chǎn)損益進(jìn)行經(jīng)濟(jì)鑒證，經(jīng)鑒證，該社區(qū)截止到2010年1月17日共有集體資產(chǎn)6000萬(wàn)元，沒有任何負(fù)債，經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員代表會(huì)議確認(rèn)后將結(jié)果張榜公布。其次通過核實(shí)當(dāng)?shù)鼐用駪艨趤泶_定符合獲取集體資產(chǎn)收益和享有養(yǎng)老金資格的人員，對(duì)18歲以下未成年人、年齡在18周歲至60周歲之間的男性原居民、18周歲至55周歲之間的女性原居民和達(dá)到退休年齡人口逐一登記造冊(cè)。經(jīng)過核實(shí)，原居民共有240戶，690人。三是S社區(qū)居民委員會(huì)在Q區(qū)體改委的相關(guān)指導(dǎo)下，調(diào)查核實(shí)居民委員會(huì)在每年各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用情況，依照當(dāng)下《公司法》的有關(guān)規(guī)定，擬定出一套改革方案。曾先后多次召開支部會(huì)議、黨員代表大會(huì)和全體居民大會(huì)來研討該方案是否符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，并且組織領(lǐng)導(dǎo)班子學(xué)習(xí)《公司法》的相關(guān)內(nèi)容，成立宣講隊(duì)來動(dòng)員當(dāng)?shù)厝罕姡瑢⒏母锓桨赣“l(fā)至家家戶戶，積極幫助群眾解答疑問，最終以無(wú)記名投票的方式，取得居民的贊成。

2.資產(chǎn)量化，人員確權(quán)，按股分紅

為了更加明確合理的界定產(chǎn)權(quán)，將原集體資產(chǎn)進(jìn)行全面清產(chǎn)核資，對(duì)核實(shí)后的凈資產(chǎn)進(jìn)行了合理配置?？偣卜譃槿糠郑毫炕?、福利股、公積金。首先，量化股占集體凈資產(chǎn)總額的60%，量化資產(chǎn)只能進(jìn)行分紅不能將其確權(quán)，將原居住村民作為量化成員，股份量化后，實(shí)行“生不增，死不減，進(jìn)不增，出不減”的做法；其中，對(duì)不滿18周歲的人員也做出了相關(guān)規(guī)定，他們只享受成年人股份的一半。享受利潤(rùn)分紅的原居民必須嚴(yán)格按照量化的資產(chǎn)額，這樣就使原居民的基本生活保障問題得到了有效解決。其次，公益福利股占集體凈資產(chǎn)的30%，其資金來源主要用于村、黨支部辦公經(jīng)費(fèi)的開支和退休原居民養(yǎng)老金的發(fā)放以及原居民社會(huì)保障和公益投入。最后，公積金提取占凈資產(chǎn)的10%，根據(jù)1.5：1的配股原則，配送給原居民，為保障原居民利益，并賦予原居民所有權(quán)、收益權(quán)和繼承權(quán)等權(quán)利。圍繞建立“產(chǎn)權(quán)明晰、利益均沾”的產(chǎn)權(quán)制度，將個(gè)人利益與集體利益緊緊聯(lián)系在一起，實(shí)現(xiàn)了“人人有責(zé)、按股分紅”的目的。

3.制定章程，創(chuàng)立有限責(zé)任公司，科學(xué)管理

本著“平等自愿、按股分紅、風(fēng)險(xiǎn)與共”的宗旨，在遵循有關(guān)法律法規(guī)和《公司法》的相關(guān)規(guī)定下將原集體企業(yè)進(jìn)行整合，注冊(cè)成立了“X市新三義市場(chǎng)服務(wù)有限責(zé)任公司”，注冊(cè)資本為25萬(wàn)元。公司遵循當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況制定了章程，按規(guī)定推舉4名原居民作為出資代表人，聘任7名原居民委員會(huì)的管理人員成立了董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、股東大會(huì)，作為公司的權(quán)力機(jī)構(gòu)。隨后，在2010年1月份召開的公司創(chuàng)立大會(huì)上，把由區(qū)改委監(jiān)制的《出資證》和《資產(chǎn)量化證》頒發(fā)給全體股民，這樣就使417戶原居民人人持有股份得到了法律保障。

4.完善權(quán)責(zé)，將政企與政資剝離

為更好的貫徹執(zhí)行黨的大政方針，成立的“X市新三義市場(chǎng)服務(wù)有限責(zé)任公司”嚴(yán)格按照《公司法》的有關(guān)規(guī)定，董事會(huì)成員對(duì)股東負(fù)責(zé)并且擁有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，公司始終遵循“按股分紅、風(fēng)險(xiǎn)與共”的原則。與此同時(shí)，居黨支部也要在公司重大問題的決策上發(fā)表意見，在搞好社區(qū)黨務(wù)工作上充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，在一定程度上弱化社區(qū)居民委員會(huì)，讓社區(qū)居民委員會(huì)只行使社區(qū)管理職能，這樣就在一定程度上把政企、政資剝離。

(二)改革取得的成效

1.改革資產(chǎn)屬性

通過改革傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)管理體制的束縛，將公司現(xiàn)有資產(chǎn)折股量化給村民，村民變股民，使集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生了質(zhì)的變化。股民擁有了明晰完整的集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)之后，不僅加強(qiáng)了集體經(jīng)濟(jì)的凝聚力和向心力，而且還保障了民主決策和民主管理的有效運(yùn)行。

2.維護(hù)社區(qū)穩(wěn)定

通過改革，避免了居民之間由于福利發(fā)放而存在的沖突。因原來每年人口的變化，使每年的福利發(fā)放對(duì)象也在隨著變化，因此固定福利發(fā)放范圍以后，就會(huì)有效避免產(chǎn)生各種糾紛的可能。同時(shí)，公司成立以后，分紅和福利發(fā)放的對(duì)象為公司股東。而隨著城市擴(kuò)張而遷入的其他居民，由于不是股東，所以杜絕了外遷戶的利益紛爭(zhēng)。

3.創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制

在公司管理體制上，把產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)放在將所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)剝離的組織管理上，在公司內(nèi)部機(jī)構(gòu)管理上，創(chuàng)新了資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)制、管理機(jī)制和分配機(jī)制，確立了“三會(huì)”管理模式。提高了集體資產(chǎn)管理水平，增強(qiáng)了集體資產(chǎn)管理效率，從而壯大了集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

4.發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)

改革以后，形成了符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，公司建立了更加完善的管理運(yùn)行機(jī)制，管理更具科學(xué)性、民主性，提高了公司的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)的多元化，為股東創(chuàng)造更大的效益。

四、啟示與思考

S社區(qū)在推行股份制改造中把明晰產(chǎn)權(quán)作為綜合配套改革的主要內(nèi)容，從根本上變革我國(guó)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來的村居管理體制。它不僅讓“鎮(zhèn)改街道”進(jìn)程如何順應(yīng)城市同步、協(xié)調(diào)發(fā)展這一問題得到了解決，更好的來鞏固、完善我國(guó)城市化發(fā)展，而且S社區(qū)的成功改制為如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的課題提供了一些有益的啟示。

(一)有益的啟示

(1)界定產(chǎn)權(quán)，按股分紅，有利于保障原居民的收益。村集體資產(chǎn)一直以來是一個(gè)極具敏感性的問題，在進(jìn)行集體資產(chǎn)處置的具體實(shí)踐中，必須著重維護(hù)原居民的利益。S社區(qū)居民委員會(huì)在擬定和實(shí)施改革方案時(shí)，遵循“不損害老百姓利益”的原則，把明晰產(chǎn)權(quán)作為實(shí)現(xiàn)股份制綜合配套改革的主要內(nèi)容。通過改革，使居民持有股份，居民變?yōu)楣擅瘢罕姷幕旧畋Ｕ蠁栴}的到了有效解決，并讓人民真正成為集體資產(chǎn)的主人。與此同時(shí)，讓居民既有對(duì)集體資產(chǎn)的所有權(quán)又可將資產(chǎn)收益自主分配使用，把集體資產(chǎn)對(duì)居民來說只所有、不受益的狀況徹底改變。

(2)將政企、政資剝離，有利于密切聯(lián)系群眾，完善城市社區(qū)管理。從我國(guó)“鎮(zhèn)改街道”的實(shí)踐來看，通?！按甯木印焙笮鲁闪⒌木用裎瘑T會(huì)存在較大的隨意性，由新建的居民委員會(huì)直接接管和經(jīng)營(yíng)原村集體所有的資產(chǎn)，普遍都有著政企、政資模糊不清的問題，因此，就不能充分保障原居民的權(quán)益。股份制改造之后，改變了原來“兩委”班子直接管理經(jīng)濟(jì)的狀態(tài)，讓“兩委”班子做好社區(qū)日常公共服務(wù)的工作，有效改善了居集體財(cái)產(chǎn)被居民委員會(huì)干部隨意支配的問題。并且，將集體資產(chǎn)進(jìn)行股份量化，原居民不但可以在召開股東大會(huì)時(shí)，以股東身份來確保自己對(duì)集體資產(chǎn)的管理使用權(quán)，還能通過公司監(jiān)事會(huì)行使其對(duì)集體資產(chǎn)的監(jiān)督權(quán)，保障了原居民應(yīng)有的基本利益，黨、政、企職責(zé)明確，實(shí)現(xiàn)了政企、政資剝離，這樣既密切了黨群、干群之間的聯(lián)系，又有利于維護(hù)社區(qū)穩(wěn)定。

(3)現(xiàn)代集約經(jīng)營(yíng)取代傳統(tǒng)分散經(jīng)營(yíng)，有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模發(fā)展。傳統(tǒng)分散經(jīng)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)形式已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，若要使各類生產(chǎn)要素適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要進(jìn)行集約經(jīng)營(yíng)，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)規(guī)模效益?！按甯木印焙笤用竦纳a(chǎn)、生活方式還是分散經(jīng)營(yíng)，并沒有從根本上發(fā)生改變，為實(shí)現(xiàn)原居民的城市化，首先需要“村改居”后的原居民克服濃厚的“戀土”情結(jié)；其次，為了保障利潤(rùn)分配，將原居民有組織起來有序地帶入市場(chǎng)，通過將集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定對(duì)居民進(jìn)行人格化資本經(jīng)營(yíng)，將市場(chǎng)資源進(jìn)行有效整合，從而贏得等多的利潤(rùn)分配；最后，為實(shí)現(xiàn)“權(quán)、責(zé)、利”三者的有效統(tǒng)一，把個(gè)人利益與集體經(jīng)濟(jì)以股份制的形式牢牢地聯(lián)系在一起，營(yíng)造了一種人人關(guān)心集體的良好氛圍。

(4)新老居民之間的待遇差異得到有效解決，有利于加強(qiáng)社區(qū)的凝聚力。利益上的沖突是導(dǎo)致S社區(qū)新老居民的不平等的首要原因，因此，S社區(qū)為為保障老居民的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)利，加強(qiáng)新老居民的社區(qū)凝聚力，讓新居民不參與到原S村集體資產(chǎn)的股份制改造中來，將社區(qū)意識(shí)放在新的層面上來培育。除此之外，新居民都積極主動(dòng)地參與到社區(qū)活動(dòng)中，不再將自身置于社區(qū)之外，新老居民親如一家。如此一來，當(dāng)?shù)鼐用袼纬傻慕】迪楹偷纳鐓^(qū)形象，促進(jìn)了S村集體資產(chǎn)的發(fā)展。

(二)需要進(jìn)一步的思考

在實(shí)踐中，S社區(qū)所實(shí)行的綜合配套改革，也讓我們存在一些探討的問題

1.按照《民法通則》的相關(guān)規(guī)定，企業(yè)法人、事業(yè)單位法人、社會(huì)團(tuán)體法人和機(jī)關(guān)法人是法人劃分的四種類型。然而，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在改革后是理應(yīng)作為農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)的所有者，以法人角色來承擔(dān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，從客觀上來講其具備有法人資格，但實(shí)質(zhì)上又因?yàn)檗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)有的特性使其與上述四類法人組織之間存在差異，所以，很難將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這一主體定位為任何一類法人，是一種“有法律地位而無(wú)法人地位”的尷尬處境。因此，有的地方將改制后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照《公司法》來登記注冊(cè)公司法人，但這樣會(huì)使大量隱形股東的權(quán)益無(wú)法受到法律保護(hù)；有的地方則依據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》來注冊(cè)，實(shí)現(xiàn)了法人地位，雖然限制了股東人數(shù)，但在實(shí)際征收各項(xiàng)稅費(fèi)中仍按照公司法人的標(biāo)準(zhǔn)來執(zhí)行，造成較重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，阻礙集體經(jīng)濟(jì)組織持續(xù)發(fā)展。

2.有關(guān)集體股去留問題仍舊是股權(quán)設(shè)置方面爭(zhēng)論的焦點(diǎn)之一。贊成設(shè)有集體股的認(rèn)為，集體股具有公有制屬性，符合我國(guó)社會(huì)主義公有制的國(guó)情；目前，集體經(jīng)濟(jì)組織還具有為社會(huì)提供公共服務(wù)的職能，為解決歷史遺留問題，需要通過設(shè)立集體股來籌集經(jīng)費(fèi)。而對(duì)設(shè)有集體股持反對(duì)態(tài)度的人則認(rèn)為，集體經(jīng)濟(jì)的日趨壯大和股權(quán)構(gòu)成的復(fù)雜多樣可能會(huì)再次造成集體股權(quán)股權(quán)不明確的問題，集體產(chǎn)權(quán)制度會(huì)因集體股的設(shè)立和保留而造成改革不徹底，從而為二次改革埋下隱患。

3.讓黨、政、企各司其職、各負(fù)其責(zé)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的目的之一。但事實(shí)上，改制后的集體經(jīng)濟(jì)組織仍承擔(dān)著大量社會(huì)管理職能和經(jīng)費(fèi)開支，這樣就會(huì)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員和社區(qū)居民之間的產(chǎn)生矛盾，不利于集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展和壯大。各地在實(shí)踐中對(duì)于集體資產(chǎn)管理人員和村兩委成員之間的關(guān)系形成了兩種不同的做法。有的地方是倡導(dǎo)集體資產(chǎn)管理人員與村兩委成員實(shí)行交叉任職，比如北京。有的地方是為推動(dòng)實(shí)現(xiàn)“政經(jīng)剝離”，分設(shè)集體經(jīng)濟(jì)組織與村兩委負(fù)責(zé)人，比如廣東。

“鎮(zhèn)改街道辦事處”是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要途徑，“鎮(zhèn)改街道辦事處”中的農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新涉及面廣，政策性強(qiáng)，需要持續(xù)深入的研究。本文通過實(shí)地個(gè)案調(diào)研，解剖麻雀，分析了“鎮(zhèn)改街道辦事處”過程中進(jìn)行農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)處置的必然性，目的是更好的推動(dòng)“鎮(zhèn)改街道辦事處”的進(jìn)程。

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2017-02-23

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化背景下的‘鎮(zhèn)改街道’問題研究”階段性成果之一(項(xiàng)目編號(hào):14BZZ062)。

山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，山東 泰安，271018

莊蕊萌(1991- )，女，山東日照人，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向:公共政策；宋明爽(1960- )，男，山東榮成人，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院院長(zhǎng)、教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向:公共政策；本文通訊作者。

D61；C912.82

A

1008-8091(2017)02-0053-06