朱賀

（中央民族大學(xué)法學(xué)院，北京100081）

秸稈焚燒綜合治理法律途徑研究

朱賀

（中央民族大學(xué)法學(xué)院，北京100081）

焚燒秸稈具有極大危害，不僅污染空氣，對(duì)人體健康造成危害，也易引發(fā)火災(zāi)，同時(shí)焚燒所致焦土破壞土壤結(jié)構(gòu)，造成農(nóng)田質(zhì)量下降。蘇北各市發(fā)布多項(xiàng)通知要求全市范圍內(nèi)全面禁止露天焚燒秸稈，在田間地頭進(jìn)行對(duì)秸稈焚燒進(jìn)行監(jiān)督和防護(hù)，但是實(shí)施效果不明顯。應(yīng)從法律制度和綜合利用兩方面進(jìn)行秸稈治理。

秸稈禁燒；法律制度；行政指導(dǎo)；綜合治理

1 秸稈焚燒屢禁不止原因

（1）秸稈禁燒的法律制度不科學(xué)。秸稈禁燒的法規(guī)多為地方性法規(guī)，尚未有專門的全國性法律對(duì)秸稈焚燒行為進(jìn)行規(guī)制，各級(jí)政府多以通知、辦法、意見的方式，并只在規(guī)定的區(qū)域進(jìn)行，僅僅規(guī)定在一定區(qū)域范圍內(nèi)試行，并且這些文件的頒布具有典型的季節(jié)性，臨時(shí)性，而不是長久的、科學(xué)的法律文件，同時(shí)相關(guān)通文件以禁燒為主，缺少綜合治理的措施。

（2）農(nóng)民回收利用秸稈成本較高。大量農(nóng)民外出務(wù)工農(nóng)村勞動(dòng)力緊張，而秸稈收集、運(yùn)輸、回收利用的成本高。

（3）秸稈綜合利用技術(shù)缺乏?，F(xiàn)有的秸稈綜合利用技術(shù)資金短缺，且技術(shù)尚未達(dá)到推廣水平，致使秸稈回收利用受到資金、技術(shù)的制約，綜合利用難以發(fā)揮經(jīng)濟(jì)價(jià)值，秸稈還田作業(yè)同樣在聯(lián)合收割機(jī)上配備秸稈切碎裝置，然后用大功率拖拉機(jī)配套反轉(zhuǎn)滅茬機(jī)進(jìn)行反轉(zhuǎn)滅茬作業(yè)，才能達(dá)到秸稈還田的作業(yè)要求，但目前市場上帶切碎裝置的收割機(jī)保有量非常少，大部分聯(lián)合收割機(jī)都不帶切碎裝置。

（4）農(nóng)戶法律意識(shí)和環(huán)保意識(shí)不足。秸稈焚燒不僅浪費(fèi)了生物資源也嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境造，許多農(nóng)民對(duì)秸稈焚燒危害性認(rèn)識(shí)不足，錯(cuò)誤認(rèn)為秸稈焚燒掉以后秸稈殘?jiān)粼诘乩?，作為肥料，可增加土壤中無機(jī)肥料含量，對(duì)來年種莊稼有好處，而對(duì)秸稈焚燒污染生態(tài)，對(duì)于環(huán)境保護(hù)意識(shí)不足。

（5）行政執(zhí)法手段單一。農(nóng)村秸稈焚燒面積大，政府難以全天進(jìn)行監(jiān)管，執(zhí)法難度大，在部分地區(qū)只能在焚燒后才能發(fā)現(xiàn)焚燒地點(diǎn)。各級(jí)政府秸稈禁燒工作以村鎮(zhèn)為單位，深入到田間地頭，實(shí)行基層領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，但工作方式單一，進(jìn)行蹲點(diǎn)監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)焚燒對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行罰款。

2 秸稈焚燒法律綜合治理途徑

2.1 建立健全秸稈禁燒的法律制度

（1）建立相關(guān)法律體系及配套細(xì)則。各地區(qū)對(duì)于秸稈禁燒工作的規(guī)定多為通知、實(shí)施意見、通告等方式下發(fā)，這種規(guī)范性文件具有臨時(shí)性特點(diǎn)，其執(zhí)行力和強(qiáng)制力顯然是不夠的，因此在地方立法方面，各秸稈焚燒重災(zāi)省份應(yīng)當(dāng)盡快創(chuàng)立明確、具體的地方性法規(guī)。同時(shí)不斷完善秸稈禁燒相關(guān)規(guī)定的實(shí)施細(xì)則，實(shí)踐之中，秸稈焚燒行為的問題多種多樣，懲罰和禁燒工作在各地區(qū)也不盡相同，因此各地區(qū)、各部門要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，根據(jù)國務(wù)院的行政法規(guī)和所在省份的地方性法規(guī)，制定秸稈禁燒和綜合利用的具體實(shí)施細(xì)則，增強(qiáng)秸稈禁燒工作的可操作性和可實(shí)施性，為秸稈禁燒中各政府部門的聯(lián)合執(zhí)法提供具體、可行的執(zhí)法依據(jù)。

（2）運(yùn)用行政指導(dǎo)改變單一執(zhí)法方式。秸稈焚燒行為難以控制一方面我們要加強(qiáng)檢查監(jiān)督，即同時(shí)強(qiáng)化各部門的聯(lián)合執(zhí)法，落實(shí)禁燒責(zé)任。各基層政府明確目標(biāo)，確保層層落實(shí)責(zé)任。另一方面運(yùn)用行政指導(dǎo)方式，在農(nóng)忙季節(jié)前，與基層政府及群眾自治組織，宣傳相關(guān)政策及處罰標(biāo)準(zhǔn)，事前杜絕，同時(shí)公布焚燒秸稈行政處罰自由裁量權(quán)目錄，對(duì)于過火面積較小的秸稈焚燒行為予以勸說教育，對(duì)于面積大的堅(jiān)決予以處罰。同時(shí)可設(shè)立試驗(yàn)示范田帶動(dòng)農(nóng)民秸稈利用的積極性。

2.2 秸稈資源的綜合利用制度

（1）加大農(nóng)作物秸稈綜合利用補(bǔ)貼制度。我國大部分農(nóng)村地區(qū)個(gè)體農(nóng)戶很難承受秸稈回收利用成本。對(duì)此，可設(shè)立專項(xiàng)基金，根據(jù)各地區(qū)實(shí)際情況，制定相應(yīng)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

（2）加大綜合利用科技投入。當(dāng)前在實(shí)踐中，解決秸稈焚燒問題最直接方法就是秸稈收割同時(shí)粉碎還田，這樣既可以省去農(nóng)民收集、儲(chǔ)存、運(yùn)輸秸稈的費(fèi)用，又有利于改善土壤結(jié)構(gòu)、提高土壤肥力。同時(shí)秸稈發(fā)電、生產(chǎn)沼氣技術(shù)，秸稈固化成型技術(shù)，對(duì)于秸稈利用及避免焚燒具有很大意義，然而這些技術(shù)需農(nóng)業(yè)部門加大秸稈綜合利用資金投入和加大對(duì)相關(guān)企業(yè)扶持力度。

（3）建立秸稈綜合利用考核和監(jiān)督機(jī)制。建立健全秸稈綜合利用考核辦法和監(jiān)督制度，2012年江蘇省出臺(tái)《江蘇省秸稈禁燒工作考核及獎(jiǎng)勵(lì)辦法》該規(guī)定對(duì)于市和縣進(jìn)行百分制考核對(duì)優(yōu)秀地區(qū)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，而第一處火點(diǎn)所在市、縣將被取消資金補(bǔ)助；該制度重視上級(jí)監(jiān)督和農(nóng)民舉報(bào)，建立政府與農(nóng)民之間的雙向監(jiān)督機(jī)制。因此，對(duì)于秸稈焚燒的問題，各級(jí)政府要高度重視，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)機(jī)制，從市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)簽訂目標(biāo)責(zé)任狀。實(shí)行縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)分片包干責(zé)任制。同時(shí)加強(qiáng)政策領(lǐng)導(dǎo)，通過有效、合理的考核和監(jiān)督機(jī)制充分調(diào)動(dòng)各地區(qū)、各部門的工作積極性，確保秸稈禁燒工作順利進(jìn)行。

（4）加強(qiáng)政策宣傳，提升農(nóng)民法律意識(shí)和環(huán)保意識(shí)。各級(jí)政府部門要充分利用廣播、電視等新聞媒體，廣泛宣傳有關(guān)秸稈禁燒政策法規(guī)。同時(shí)可在每年的夏收秋種時(shí)節(jié)，成立秸稈禁燒宣講團(tuán)，舉辦系列活動(dòng)，深入田間地頭，宣傳秸稈焚燒的危害和秸稈還田的好處，普及秸稈綜合利用知識(shí)。

［1］楊浩勇，卞兆娟，肖蘇偉.肖蘇偉秸稈固化成型技術(shù)［J］.江蘇農(nóng)機(jī)化，2014，（4）.

課題項(xiàng)目：中央民族大學(xué)2017研究生暑期調(diào)研項(xiàng)目。

朱賀，碩士，主要研究方向：法律。