郭榮茂

（華僑大學(xué)哲學(xué)與社會發(fā)展學(xué)院，福建 廈門 361021）

一、研究背景

改革開放以來，經(jīng)濟發(fā)展一直是我國最為關(guān)心的問題。自1978年以來我國經(jīng)濟取得了飛速發(fā)展，并超越日本成為當(dāng)代世界的第二大經(jīng)濟體。但是在經(jīng)濟飛速發(fā)展的同時，一味追求經(jīng)濟效益的長期粗放式的發(fā)展方式對我國的生態(tài)系統(tǒng)造成了巨大的破壞，生態(tài)系統(tǒng)呈現(xiàn)失衡狀態(tài)，威脅到經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。

回顧改革開放30多年的發(fā)展歷程，我國在發(fā)展經(jīng)濟的同時，逐步認(rèn)識到了生態(tài)環(huán)境保護對于人類社會可持續(xù)發(fā)展的重要性，對于發(fā)展過程中環(huán)境保護的問題愈加重視。在1983年召開的第二次全國環(huán)境保護會議上保護環(huán)境被確立為基本國策，提出經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益相統(tǒng)一的指導(dǎo)方針，推動經(jīng)濟和環(huán)境的同步發(fā)展。1989年第三次全國環(huán)境保護會議召開，會議在總結(jié)之前環(huán)保工作的經(jīng)驗和分析當(dāng)時環(huán)境保護的形勢的基礎(chǔ)上，提出要加強制度建設(shè)以及對環(huán)境的監(jiān)管。1992年在中國政府發(fā)布的《環(huán)境與發(fā)展十大對策》中可持續(xù)發(fā)展開始上升為國家戰(zhàn)略。邁入21世紀(jì)后，國家和人民對于環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系有了更深層次的了解，“科學(xué)發(fā)展觀”于2003年被提出，“2005年發(fā)布的《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》明確提出，要加快從重經(jīng)濟增長輕環(huán)境保護轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo環(huán)境與經(jīng)濟增長并重，從環(huán)境保護滯后于經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榄h(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展同步推進，從主要用行政辦法保護環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問題?！盵1]尤其是在“十一五”期間，黨和政府深刻認(rèn)識到嚴(yán)重缺乏環(huán)境補償機制的經(jīng)濟發(fā)展方式對當(dāng)下中國的環(huán)境污染、生態(tài)平衡所造成的重大破壞，資源過度開采導(dǎo)致能源的浪費和國家能源安全受到威脅等問題不斷浮現(xiàn)。在黨和人民的共同努力下，在“十一五”和“十二五”期間，部分環(huán)境問題得到改善，但問題依舊存在。

為了更有效地推進經(jīng)濟建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同發(fā)展，黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入到“五位一體”的總體布局，將生態(tài)文明建設(shè)上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略，不斷強化生態(tài)文明建設(shè)的重要價值與意義。黨的十八屆三中全會上通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，提到“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實行最嚴(yán)格的源頭保護制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境”。[2]

2016年是“十三五”規(guī)劃的開局之年，“十三五”規(guī)劃綱要作為2020年全面實現(xiàn)小康社會的最后一個五年規(guī)劃，它的起草一開始就備受關(guān)注。習(xí)近平同志在十八屆五中全會上也指出，“十三五”規(guī)劃對于全面建成小康社會將發(fā)揮至關(guān)重要的作用，在“十三五”時期必須找準(zhǔn)發(fā)展問題的突出短板，全力解決制約全面建成小康社會的關(guān)鍵問題。現(xiàn)階段來看，經(jīng)過30多年來的快速發(fā)展，我國經(jīng)濟建設(shè)已經(jīng)取得突出成績，但與此同時因為發(fā)展前期粗放的經(jīng)濟發(fā)展方式以及對于環(huán)境治理問題力度不夠，舊問題仍未解決、新的問題又襲來，使得生態(tài)文明建設(shè)成為全面建成小康社會道路上的突出短板?，F(xiàn)階段，在想辦法補齊突出短板、加快推進生態(tài)文明建設(shè)進程中，也面臨著國內(nèi)、國際兩方面的重要壓力。

國內(nèi)方面，隨著經(jīng)濟的發(fā)展、人民生活水平日益提高和不斷追求更高的生活品質(zhì)，使得生態(tài)環(huán)境在人民幸福指數(shù)測評中所占的比重日益升高，人民群眾在關(guān)于空氣清新、食品安全、水源純潔、環(huán)境優(yōu)美等方面的愿望不斷被提出?！袄习傩者^去‘盼溫飽’，現(xiàn)在‘盼環(huán)?！^去‘求生存’，現(xiàn)在‘求生態(tài)’?！盵3]依靠國內(nèi)能源發(fā)展經(jīng)濟，生產(chǎn)方式粗放，造成了資源的嚴(yán)重浪費，我國石油過度開采導(dǎo)致依靠國外進口的壓力加大，國家經(jīng)濟安全也因此遭到威脅，發(fā)展過程中監(jiān)督不到位，使得大量廢水廢氣未經(jīng)處理或者處理達不到標(biāo)準(zhǔn)要求就排放到大自然中，造成土壤、水資源、大氣的嚴(yán)重污染；生物多樣性和人民正常生活遭到嚴(yán)重威脅。近年來我國持續(xù)發(fā)生的嚴(yán)重霧霾天氣不免使人想到上個世紀(jì)的西方國家。例如曾經(jīng)被稱為“霧都”的英國，1952年倫敦?zé)熿F事件導(dǎo)致4000多人死亡，環(huán)境污染對人民生命安全造成了嚴(yán)重的傷害和威脅。近幾年，我國多地也曾發(fā)布霧霾預(yù)警，甚至部分地區(qū)出現(xiàn)霧霾監(jiān)測指數(shù)爆表、學(xué)校停課、飛機大量延誤等現(xiàn)象，人們正常的學(xué)習(xí)生活遭到威脅，人民對于環(huán)境治理更加期待。

國際方面，伴隨著全球氣候變暖問題的不斷升溫，世界各國逐漸認(rèn)識到生態(tài)系統(tǒng)的全球性，環(huán)境保護問題不再是一個國家的事情，而是全世界共同的事情。西方發(fā)達國家指責(zé)我國發(fā)展對世界環(huán)境造成了嚴(yán)重影響，作為當(dāng)今世界第二大經(jīng)濟體，面對當(dāng)前嚴(yán)重的環(huán)境問題，我國政府主動承擔(dān)起維護全球生態(tài)安全的重要責(zé)任。有學(xué)者認(rèn)為我國環(huán)境治理應(yīng)該向西方國家學(xué)習(xí)，但我們應(yīng)該認(rèn)識到作為社會主義國家，不可采取西方國家當(dāng)時將環(huán)境污染轉(zhuǎn)嫁其他國家的做法；另一方面西方一些國家當(dāng)時治標(biāo)不治本的環(huán)保教訓(xùn)要求我們要從根本上轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，將“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念貫徹落實到實際生產(chǎn)、生活當(dāng)中。基于以上考慮，如何推動經(jīng)濟發(fā)展朝著綠色、循環(huán)、可持續(xù)發(fā)展的方向邁進成為我們必須探索的問題。

面對國內(nèi)、國際兩方面的重要壓力，我們必須深刻認(rèn)識到完善生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，是維護生態(tài)系統(tǒng)平衡的重大舉措，也是推進生態(tài)文明建設(shè)、提升國家治理能力的重要方略。有學(xué)者認(rèn)為，只要采取一定措施促進社區(qū)合作，社區(qū)將是最佳的環(huán)境治理主體。[4]20世紀(jì)70年代，國外學(xué)者關(guān)注西方國家出現(xiàn)的綠色運動生態(tài)社會主義，揭露了人類面臨的生態(tài)危機和諸多問題，并提出了許多有益的見解，如樹立危機意識、更新消費觀念和倡導(dǎo)綠色文化等觀點，這些對于我國的環(huán)境治理工作具有重要的啟示。[5]隨著相關(guān)法律的出臺，生態(tài)修復(fù)實現(xiàn)了從實體到程序的制度完善，但人們也存在一些認(rèn)識上的錯誤，需要予以矯正。[6]當(dāng)前我國的生態(tài)環(huán)境保護方面雖然取得了一定的成績，但仍存在部分問題。為全力推進“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國夢的實現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境問題的解決顯得尤為關(guān)鍵。以往的相關(guān)研究主要就問題本身提出了一些解決辦法，但途徑明顯單一化，且未能夠從生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度相結(jié)合的角度進行研究。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展的不斷加快，生態(tài)環(huán)境所面臨的挑戰(zhàn)也日益突出，其應(yīng)對方式已不能再使用陳舊的辦法，必須加以創(chuàng)新，強調(diào)生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度的相結(jié)合。在此，我們希望從兩者結(jié)合的視角去分析我國生態(tài)文明建設(shè)的問題，強調(diào)多元力量的參與，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的共治和共享。

二、生態(tài)環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)與生態(tài)平衡

（一）生態(tài)環(huán)境治理

生態(tài)環(huán)境治理是指在國家強制制度和非國家強制的契約的共同制約和指導(dǎo)下，包括政府、企業(yè)、社會組織和個人在內(nèi)的治理主體，本著多以協(xié)商為主的工作方法，對人類所處的由生態(tài)關(guān)系組成的環(huán)境進行的調(diào)控和管理，是一項“防污染、治污染”的重要舉措。隨著市場經(jīng)濟的高速發(fā)展，不少領(lǐng)導(dǎo)干部、企業(yè)在現(xiàn)代化建設(shè)的道路中被金錢蠱惑、失了良心，一味追求經(jīng)濟利益，打破生態(tài)平衡系統(tǒng)，將子孫后代發(fā)展的后路無情斬斷。當(dāng)代中國環(huán)境保護要得到進一步的統(tǒng)籌發(fā)展，要求積極推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

現(xiàn)階段，生態(tài)環(huán)境治理制度根據(jù)實施主體的不同劃分為三種類型，分別是“基于政府主導(dǎo)的強制性治理制度、強調(diào)純市場理性和產(chǎn)權(quán)途徑的市場取向的治理制度以及建立在不同參與者自我約束的、以非強制性為特點的內(nèi)在治理制度”。[7]以往的研究表明在我國基本是以政府主導(dǎo)的強制性治理制度為主，由于制度制定社會化政策缺失、公眾環(huán)保意識不強等原因?qū)е缕髽I(yè)和社會大眾對于生態(tài)環(huán)境治理參與較少。近些年來由于可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出以及人們對環(huán)境問題的關(guān)注，一部分企業(yè)和非正式組織也積極參與到生態(tài)環(huán)境治理的隊伍中來。為了全面推進生態(tài)文明建設(shè)，還要求加強治理制度的創(chuàng)新，使得國家、企業(yè)、個人朝著共同方向不斷努力，擰成一股繩推動經(jīng)濟和生態(tài)的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，為打造美麗中國、早日實現(xiàn)兩個一百年奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國夢而不斷努力。

（二）生態(tài)修復(fù)

生態(tài)修復(fù)“是在生態(tài)學(xué)原理指導(dǎo)下，以生物修復(fù)為基礎(chǔ)，結(jié)合各種物理修復(fù)、化學(xué)修復(fù)以及工程技術(shù)措施，通過優(yōu)化組合，使之達到最佳效果和最低耗費的一種綜合的修復(fù)污染環(huán)境的方法”。[8]近年來，隨著國家環(huán)境壓力日益加大，此概念在實踐中不斷被提到。在經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)理念的不斷深化過程中，生態(tài)修復(fù)制度越來越受到黨和人民的重視。黨的十八屆三中全會上，完善生態(tài)修復(fù)制度被正式提出，并將其作為完善生態(tài)文明建設(shè)的重要一環(huán)寫入《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。

有學(xué)者在研究生態(tài)修復(fù)的基本內(nèi)涵及其制度完善中，在總結(jié)辨析了以往研究中將生態(tài)修復(fù)和土地復(fù)墾、污染環(huán)境的治理等一系列環(huán)境要素混為一談的情況下，學(xué)習(xí)吸收了方印“生態(tài)修復(fù)不僅僅是對生態(tài)環(huán)境的治理還有對社會的補償”[9]的思想，概括出自己研究視角下的生態(tài)修復(fù)的概念。吳鵬認(rèn)為：“生態(tài)修復(fù)的內(nèi)涵應(yīng)包括環(huán)境和社會兩個維度，生態(tài)修復(fù)是為適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)需要，以生態(tài)系統(tǒng)整體平衡維護為出發(fā)點，由國家統(tǒng)一部署并實施的治理環(huán)境污染和維護生態(tài)系統(tǒng)平衡的系統(tǒng)工程，以及在此基礎(chǔ)上進行的促進當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展，逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距，實現(xiàn)國家社會經(jīng)濟均衡發(fā)展的一系列政治、經(jīng)濟和文化等社會綜合治理措施?！盵10]完善生態(tài)修復(fù)制度對于推進生態(tài)文明建設(shè)、維護生態(tài)系統(tǒng)平衡、實現(xiàn)國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要意義。

（三）生態(tài)平衡

生態(tài)平衡指“生態(tài)系統(tǒng)中各要素之間以物質(zhì)和能量守恒為基本原則而進行的動態(tài)平衡循環(huán)過程”。[11]我們所共同存在的生態(tài)系統(tǒng)包括非生物環(huán)境、生產(chǎn)者、消費者和分解者等要素，四者在生態(tài)系統(tǒng)中分別扮演著不同的角色、發(fā)揮不同的功能，使得生態(tài)系統(tǒng)能夠持續(xù)發(fā)展。人類作為消費者置身于生態(tài)系統(tǒng)之中，為了保護生態(tài)平衡、促進人與自然和諧相處，務(wù)必要維護好與生態(tài)系統(tǒng)中其他角色相互依存、共同發(fā)展的協(xié)調(diào)關(guān)系?，F(xiàn)階段，為了提高人們的環(huán)保意識，我們必須深刻認(rèn)識到生態(tài)平衡對于人類社會發(fā)展的重要價值和意義。

1.生態(tài)平衡對于社會發(fā)展的重要意義。人在社會中生活，并依托社會中的各種資源獲得生存和發(fā)展。現(xiàn)階段隨著人類社會生產(chǎn)力的發(fā)展、生產(chǎn)工具的改革、物質(zhì)欲望的增強，對于大自然的開發(fā)力度不斷加大，更多的利益訴求也使得生態(tài)破壞進一步加劇，甚至造成生態(tài)失衡。早期從社會學(xué)視角研究社區(qū)的生態(tài)平衡問題的代表人物帕克，在其文章《人類區(qū)位學(xué)》中曾寫道“人類社區(qū)不同于單純的動植物生態(tài)區(qū)，人不僅可以通過自己的勞動和創(chuàng)造改變社區(qū)生態(tài)環(huán)境、還可以利用其智慧開發(fā)利用社區(qū)資源、創(chuàng)造財富?！盵11]但從早期的社會發(fā)展過程中我們可以看到，由于不遵循自然發(fā)展規(guī)律，人類行為對生態(tài)平衡造成了嚴(yán)重破壞。生態(tài)平衡遭到破壞使得人類社會的生存和發(fā)展面臨嚴(yán)峻的威脅和挑戰(zhàn)，例如近年來由于全球氣候變暖所導(dǎo)致的冰川融化、海平面上升威脅沿海城市安全等一系列的問題產(chǎn)生。基于此，人類社會發(fā)展需要遵循生態(tài)平衡的規(guī)律，并制定一系列的制度來規(guī)范指導(dǎo)人類的發(fā)展行為。否則，人類對資源的需求、無限制地開采造成環(huán)境的污染和資源的浪費，必將給社會的可持續(xù)發(fā)展帶來災(zāi)難性的影響。

2.生態(tài)平衡對于全面建成小康社會的重要意義。繼農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)文明之后，人類社會以生態(tài)平衡為基礎(chǔ)打造出新的文明形式——生態(tài)文明。現(xiàn)階段我國已將生態(tài)文明建設(shè)上升為新的國家發(fā)展戰(zhàn)略，為了實現(xiàn)好生態(tài)文明建設(shè)首先要保障好生態(tài)平衡?！爱?dāng)代社會發(fā)展的實踐也一再表明，生態(tài)平衡是任何國家社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的根本前提，而社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展又是不斷實現(xiàn)人民群眾利益的根本基礎(chǔ)?！盵12]長期以來黨和政府始終堅持將最廣大人民的根本利益放在工作考慮的突出位置，致力于探索問題解決機制、造福于民眾。現(xiàn)階段，建設(shè)和諧社會是我國在實行全面建成小康社會的過程中的重要推力，而保持生態(tài)平衡則是構(gòu)建和諧社會的重中之重。由此看來，生態(tài)平衡對于全面建成小康社會更是起到了關(guān)鍵性的基礎(chǔ)作用。

（四）生態(tài)環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)與生態(tài)平衡的關(guān)系

完善生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度作為實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，在十八屆三中全會的《決定》中被同時提出。生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)兩者之間既相互區(qū)別又相互聯(lián)系。區(qū)別在于兩種制度啟動實施前提、實施對象、預(yù)期取得效果上具有更為細(xì)致的差別；聯(lián)系在于生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)都是推動生態(tài)文明建設(shè)、保護生態(tài)平衡的重要措施，兩者的共同目標(biāo)都是為建立一個生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、可持續(xù)發(fā)展、人與自然和諧相處的社會。

我們所關(guān)注的“完善生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度”研究，目的是探究如何加強生態(tài)文明建設(shè)，推動經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護協(xié)同發(fā)展。這兩方面的工作做好了，我們就能夠更好地維護生態(tài)平衡。考慮到完善生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度均為強化生態(tài)文明建設(shè)的重要措施，兩者在“治理”上具有同一性，內(nèi)容上所涉及到的措施有很多相同與相通之處，因此我們在下文的研究中將兩者作為一項完善生態(tài)文明建設(shè)的制度整體來進行研究探討。

三、當(dāng)前生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度的失靈與困頓

在全面建成小康社會的發(fā)展過程中，黨和政府根據(jù)形勢和任務(wù)的轉(zhuǎn)變，及時有效地調(diào)整著我國的發(fā)展理念。從以經(jīng)濟建設(shè)為中心，到提出可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，再到堅持全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，一直到今天生態(tài)文明建設(shè)被上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略，我國在發(fā)展理念的演變中不斷強化生態(tài)文明建設(shè)的重要性。在十一五、十二五和十三五期間，生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度的實施取得了一定的成績，但是還面臨著很多亟需解決的問題，集中表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）唯GDP的干部績效考核體制的滯后性

當(dāng)今中國發(fā)展雖然一直在強調(diào)協(xié)調(diào)好經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的關(guān)系，推進兩者同步發(fā)展，促使建立環(huán)境友好型社會，實現(xiàn)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，使得人民共享改革開放以來的成果。但在實際生活中，長期以來“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的發(fā)展理念在政府執(zhí)政中仍然存在，并起著很大的作用。當(dāng)今很多地方政府依舊將經(jīng)濟建設(shè)作為發(fā)展的首要任務(wù)，追求GDP的快速增長。究其原因可以發(fā)現(xiàn)，GDP的快速增長一方面使得地方政府可以得到上級政府的肯定，另一方面經(jīng)濟收入直接為所在地人民享受更為全面的公共基礎(chǔ)服務(wù)提供了更有力的經(jīng)濟支撐。相比于經(jīng)濟發(fā)展所需要的時間成本，生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)則需要更多的時間成本。在現(xiàn)行的中國政績考評制度中，顯然發(fā)展經(jīng)濟為政府執(zhí)政人員以及老百姓帶來的短期利益更為直觀。在這種政績觀的影響下，制度的實施被大打折扣。第一，地方政府多引進高稅收的投資企業(yè)入駐，而這些高稅收的企業(yè)經(jīng)濟發(fā)展方式往往呈現(xiàn)出高消耗、高污染的特征。使得地方環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，資源浪費嚴(yán)重，違背可持續(xù)發(fā)展理念。第二，國家下?lián)芙o地方治理環(huán)境經(jīng)費被挪用，環(huán)境治理經(jīng)費不斷減少，在這樣的行為操縱下，一方面地方生態(tài)環(huán)境治理經(jīng)費的嚴(yán)重不足必然導(dǎo)致制度在執(zhí)行上的失效；另一方面地方挪用資金的行為使得國家政府再制定下一輪制度政策的時候不能準(zhǔn)確把握信息反饋內(nèi)容。

（二）制度制定和實施主體的單一性

在我國生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)的過程中，政府長期以來一直擔(dān)任著“守夜人”的角色，市場經(jīng)濟主體中的企業(yè)以及最廣大的人民群眾很少參與到制度的制定和實施過程中來，進而在制度的制定和實施過程中也出現(xiàn)了一系列的問題。

1.關(guān)于制度的制定。一方面，在實踐過程中我們可以發(fā)現(xiàn)由于我國多以行政區(qū)域為依據(jù)劃分環(huán)境保護區(qū)域，這就導(dǎo)致了在實際管理過程中由于政績考核標(biāo)準(zhǔn)未及時與治理環(huán)境績效掛鉤等一系列原因，地方政府在形成管理權(quán)責(zé)的時候本著“各掃門前雪”的處理方式，且難免會有互相推諉責(zé)任的情況，使得部分區(qū)域的治理和修復(fù)制度并未真正落實。另一方面，發(fā)展經(jīng)濟過程中理應(yīng)將可能面臨的生態(tài)修復(fù)權(quán)責(zé)問題補充完善。對于一些地區(qū)，不論是政府還是企業(yè)為發(fā)展經(jīng)濟造成的生態(tài)環(huán)境破壞問題，制度制定上應(yīng)明確“誰污染，誰治理；誰破壞，誰修復(fù)”的制度保障條例，做到權(quán)責(zé)明確、責(zé)任到人。

2.關(guān)于制度的建設(shè)。制度建設(shè)上缺少社會化的激勵政策，在制度的制定過程中政府、企業(yè)和社會公眾的作用未進行明確劃分，導(dǎo)致在制度實施階段無形中政府成為環(huán)境管理的主導(dǎo)者?！斑@種缺少社會化的激勵政策所導(dǎo)致的更為直接的后果，是社會公眾在環(huán)境保護意識和環(huán)境保護行動上的‘政府依賴’，即無論是企業(yè)、社會組織，還是公民個人，均把環(huán)境保護看作是政府的責(zé)任，自身參與環(huán)境管理的程度與效率也不高。”[13]特別是部分企業(yè)，在經(jīng)濟發(fā)展過程中對生態(tài)系統(tǒng)造成了嚴(yán)重的破壞，在生態(tài)修復(fù)方面未有效落實國家政策，及時改革生產(chǎn)方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，未承擔(dān)起“誰破壞，誰修復(fù)”的社會責(zé)任。

以上兩種原因共同導(dǎo)致了我國在生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)方面以政府為主導(dǎo)的治理與修復(fù)現(xiàn)狀。我們應(yīng)該認(rèn)識到單一的治理與修復(fù)主體模式的局限性，不同的治理與修復(fù)主體模式都將有其不同的效果產(chǎn)生。好的社會治理與生態(tài)修復(fù)方式一定是呈現(xiàn)出多元共治的局面。

（三）生態(tài)平衡維護缺乏整體性和系統(tǒng)性

長期以來我國通過建立生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度以求維護生態(tài)平衡，但在制度的制定實施過程中缺乏整體性和系統(tǒng)性。我們應(yīng)該認(rèn)識到大自然是一個物質(zhì)循環(huán)系統(tǒng)，環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)是一個系統(tǒng)工程，在維護生態(tài)平衡的制度中應(yīng)該把握生態(tài)平衡發(fā)展所要求的整體性和系統(tǒng)性。例如，山水林田湖就是一個生命共同體，人的生存依靠田，種田需要充足純凈的水源，水的源頭來自于山，山扎根于土地，樹木的存在使土地保存下來防止水土流失和土地沙漠化。在山水林田湖這個生命共同體中，自然系統(tǒng)和社會系統(tǒng)相互依賴、相互聯(lián)系，在系統(tǒng)內(nèi)生態(tài)平衡狀態(tài)下，人與自然和諧相處。我們可以發(fā)現(xiàn)也正是在這樣相互依賴、相互聯(lián)系的系統(tǒng)中，一旦某一方面出現(xiàn)問題，整個生命共同體內(nèi)的循環(huán)發(fā)展模式就會被打破，一方功能的缺失將會導(dǎo)致多方同時出現(xiàn)問題。沒有土就沒有山，沒有山就沒有水，沒有水就沒有田，沒有田人就無法獲得必要的物質(zhì)生活基礎(chǔ)，進而威脅到人的生命財產(chǎn)安全。

現(xiàn)階段我國實施的各種政策，不同的法律條例中多將環(huán)境治理解讀為某個環(huán)境要素的治理，例如空氣治理。這樣的考慮未全面涉及到生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)在今天這樣龐大、復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)維護中重要的社會價值。思考我們今天霧霾的治理，如果說單純地只治理氣體的排放就能解決問題，顯然這種說法是不正確的。霧霾的治理是一個與人類生活方式和生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變息息相關(guān)的問題，僅僅環(huán)境治理是不能從根本上解決霧霾問題的。

四、完善生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度的建議

為嘗試解決上述所提到的目前生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度所面臨的失靈和困頓，筆者提出以下幾點建議。

（一）轉(zhuǎn)化以GDP最大化到國民福利最大化的發(fā)展模式

習(xí)近平總書記指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。”[3]我們應(yīng)該全面認(rèn)識總書記的這句話，真正理清經(jīng)濟發(fā)展和保護生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系。現(xiàn)階段將生態(tài)文明建設(shè)納入五位一體中來，并將其放在前所未有的戰(zhàn)略高度上來實施，我們必須深刻認(rèn)識到保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力。黨中央和國務(wù)院在指導(dǎo)各級地方政府落實生態(tài)文明制度建設(shè)與實施的過程中，要將制度中的政績考核標(biāo)準(zhǔn)和當(dāng)下發(fā)展理念相結(jié)合，制定出符合可持續(xù)發(fā)展規(guī)律的綠色GDP政績考核標(biāo)準(zhǔn)。貫徹落實綠色發(fā)展理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策。我們必須深刻認(rèn)識到保護生態(tài)環(huán)境是一件造福子孫后代的大事情，中國作為當(dāng)今世界第二大經(jīng)濟體，建設(shè)現(xiàn)代化國家已不能重走西方國家“先污染后治理”的老路。為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展當(dāng)代中國必須探索出一條綠色環(huán)保的新道路。在這條道路上，我們必須切實將綠色發(fā)展理念融入到經(jīng)濟社會發(fā)展的各個方面，推動經(jīng)濟發(fā)展朝著綠色、低碳、循環(huán)、可持續(xù)的道路目標(biāo)邁進，堅決抵制以犧牲環(huán)境、浪費資源為代價，追求經(jīng)濟增長的不理性、不可持續(xù)發(fā)展的道路。另一方面，對于一些生態(tài)環(huán)境脆弱、不宜發(fā)展工業(yè)的生態(tài)功能區(qū)，要加大轉(zhuǎn)移支付力度；同時全力打造良好的生態(tài)環(huán)境為提升老百姓生活品質(zhì)的增長點，使百姓能夠在日常生活中切實感受到我國經(jīng)濟發(fā)展所帶來的環(huán)境效益?！安灰訥DP論英雄的本質(zhì)，是把經(jīng)濟增長目標(biāo)從追求GDP最大化轉(zhuǎn)向追求國民福利最大化的目標(biāo)”[14]，用實際行動講好中國發(fā)展道路上的環(huán)保故事，帶動全社會全世界樹立生態(tài)環(huán)境保護觀念，為子孫后代留下可持續(xù)發(fā)展的資源和環(huán)境。

（二）打造多元共治的生態(tài)治理體系新面貌

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，多種多樣的生態(tài)環(huán)境問題日益凸顯，這就使得生態(tài)文明建設(shè)理念對生態(tài)環(huán)境保護工作提出更高的要求。企業(yè)、社會公眾在參與經(jīng)濟發(fā)展的同時不斷認(rèn)識到生態(tài)環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展的重要聯(lián)系和價值。為適應(yīng)日益多元化的社會需求，我們鼓勵社會不同主體參與到生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度制定和實施的過程中來。第一，在制度的制定過程中相關(guān)部門必須認(rèn)識到要加強生態(tài)治理的精細(xì)化和系統(tǒng)化，系統(tǒng)化是維持生態(tài)平衡的重要特征。在生態(tài)治理方面，應(yīng)本著維護生態(tài)平衡的目的出發(fā)，按照實際情況將生態(tài)治理修復(fù)區(qū)域劃分給各地方政府，各地方政府應(yīng)將任務(wù)明確分工，落實到人。第二，制度化建設(shè)要嘗試融入社會化的激勵政策。現(xiàn)階段一方面隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展人民生活水平的提高，越來越多的人要求更高質(zhì)量的環(huán)境質(zhì)量；另一方面生態(tài)文明建設(shè)理念的不斷深入和推廣，很多企業(yè)和社會民眾環(huán)保意識提升，更多的企業(yè)和社會民眾開始投身于環(huán)保事業(yè)，為生態(tài)文明建設(shè)注入新的推動力。在新一輪制度的制定中，各地應(yīng)加強建立統(tǒng)一的信息公開制度，健全信息反饋機制；同時應(yīng)強化社會監(jiān)督，打通公眾參與監(jiān)督政府環(huán)境政策制定和實施的道路。充分保證公眾參與生態(tài)環(huán)境保護的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。第三，因為不同的治理模式都將有其不同的治理效果產(chǎn)生，當(dāng)前我國環(huán)境問題呈現(xiàn)出日益多樣性和多元化的特征，以政府為主體單一的治理模式已不能滿足當(dāng)代環(huán)境保護治理的要求。生態(tài)文明建設(shè)的新理念要求，我國在當(dāng)代發(fā)展過程中要更深層次地加強生態(tài)治理與生態(tài)修復(fù)制度創(chuàng)新，并全面推進多元共治的生態(tài)文明建設(shè)新面貌，積極推進治理體系的完善和實現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化。

（三）加大環(huán)境綜合治理和生態(tài)修復(fù)力度

2016年3月發(fā)布實施的“十三五”規(guī)劃綱要中提出要“加大環(huán)境綜合治理力度”?；仡檹摹笆濉币?guī)劃的“加大環(huán)境保護力度”，到“十三五”規(guī)劃建議中的“加大環(huán)境治理力度”，再到“十三五”規(guī)劃中的“加大環(huán)境綜合治理制度”，全國政協(xié)委員、環(huán)境保護部南京環(huán)境科學(xué)研究所所長高吉喜講到，“從‘保護’到‘治理’再到‘綜合治理’，用詞上的變化總體反映了我們對環(huán)保工作認(rèn)識上的不斷提高，重視程度逐漸增加?！盵15]他還進一步講到“保護”到“治理”的用詞改變體現(xiàn)出的是我國環(huán)保工作務(wù)實性的提高，強化了制度的可操作性；從“治理”到“綜合治理”的提升體現(xiàn)了當(dāng)下制度建設(shè)對于維護生態(tài)平衡整體性和系統(tǒng)性的充分把握。

特別是“十三五”規(guī)劃綱要中提到的加快建設(shè)主體功能區(qū)，從更大程度上推進環(huán)境綜合治理和生態(tài)保護修復(fù)。主體功能區(qū)規(guī)劃中強調(diào)要根據(jù)各區(qū)域主體功能定位，制定出符合當(dāng)?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實施的治理目標(biāo)、保護措施和考核標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)格禁止不符合主體功能定位的各項開發(fā)活動，對人類的各項開發(fā)活動進行嚴(yán)格分類，堅決反對以經(jīng)濟發(fā)展為唯一目的而造成生態(tài)系統(tǒng)被嚴(yán)重破壞的經(jīng)濟活動，全力維護生態(tài)系統(tǒng)的平衡。對主體功能區(qū)的開發(fā)強度也要進行有效控制，打造環(huán)境友好型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在主體功能區(qū)被劃定后根據(jù)實際情況，合理、有效、理性地進行經(jīng)濟開發(fā)活動，在促進國民經(jīng)濟發(fā)展的同時，明確發(fā)展過程中的環(huán)境底線、生態(tài)紅線，保證生態(tài)系統(tǒng)的健康、低碳、循環(huán)發(fā)展，促進經(jīng)濟的科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展。

對于近幾年我國大范圍遭受的嚴(yán)重霧霾情況，我們也要本著“加大環(huán)境綜合治理力度”的要求，對導(dǎo)致霧霾問題的生產(chǎn)方式和生活方式進行系統(tǒng)性全方位的變革。在生產(chǎn)方式的變革方面，我國要推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。緊盯環(huán)境硬約束力標(biāo)準(zhǔn)，對長期排放超標(biāo)、無治理能力甚至沒有治理意愿的企業(yè)要求關(guān)閉淘汰，對不能實現(xiàn)達標(biāo)排放要求的過剩企業(yè)進行產(chǎn)能淘汰；嚴(yán)格實施“雙控”行動，扼守環(huán)保低能耗要求促進企業(yè)的升級改革；將綠色環(huán)保理念融入到經(jīng)濟發(fā)展中來，打造綠色產(chǎn)品促進經(jīng)濟的循環(huán)發(fā)展，推動節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在生活方式的變革方面，應(yīng)強化社會民眾參與生態(tài)環(huán)境保護治理的意識和能力。很多年前美國洛杉磯在治理霧霾時，社會各界人士都做出了各自的努力，為驅(qū)散霧霾作出了貢獻?，F(xiàn)階段中國部分城市采取汽車尾號限行制度，以此來強化公眾參與生態(tài)環(huán)境治理力度，也使得人們在參與生態(tài)環(huán)境治理的同時增加環(huán)保意識。

以長江經(jīng)濟開發(fā)帶為例，近年來它的發(fā)展不斷引起關(guān)注，面對經(jīng)濟發(fā)展對長江生態(tài)系統(tǒng)平衡造成的嚴(yán)重影響，我們必須采取有力措施加以修復(fù)。2016年9月《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》正式印發(fā)，對加強長江經(jīng)濟帶發(fā)展做出重要指示。長江經(jīng)濟帶橫跨我國東中西三大區(qū)域，是我國生態(tài)系統(tǒng)寶庫。近年來隨著經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟帶中產(chǎn)生了多種多樣、情況復(fù)雜、亟待解決的生態(tài)修復(fù)問題，目前我國很多生態(tài)修復(fù)工程都以長江經(jīng)濟帶作為重點試驗地，推動全國生態(tài)修復(fù)治理。對于長江經(jīng)濟帶的生態(tài)修復(fù)，第一，必須深刻認(rèn)識到長江中上游水土流失問題的嚴(yán)重性，加強水土保護工程建設(shè)。為有效解決此問題，一方面要推進退耕還林還草、封山育林政策的實施，恪守生態(tài)紅線，保障大自然修復(fù)能力；另一方面必須加強長江防護林的建設(shè)，轉(zhuǎn)變農(nóng)村能源結(jié)構(gòu)，推動新能源對舊能源的替代使用，因地制宜推行風(fēng)力發(fā)電和太陽能發(fā)電，減少人類生產(chǎn)生活活動對于生態(tài)環(huán)境的破壞。第二，長江經(jīng)濟帶的發(fā)展使得水資源遭受到了嚴(yán)重破壞，政府和企業(yè)應(yīng)加大節(jié)能減排的監(jiān)督力度，積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動經(jīng)濟朝著綠色、循環(huán)、低碳方向發(fā)展；同時要加大力度推行生態(tài)補償制度，落實生態(tài)修復(fù)主體責(zé)任。第三，對于生物多樣性的保護，一方面要率先修復(fù)、擴大瀕危動植物的棲息地；培育、保護瀕危動物物種；開展生物多樣性本底調(diào)查和觀測，及時了解生物生存情況，積極有效采取瀕危動物搶救行動。另一方面，對于目前數(shù)量穩(wěn)定的其它動植物也同樣需要加強對其生存環(huán)境的保護。長江經(jīng)濟帶的生態(tài)修復(fù)制度同樣提醒我們，在生態(tài)修復(fù)過程中要把握好各種生態(tài)修復(fù)工程的綜合運用，加大力度有效推進目標(biāo)的實現(xiàn)。

五、總結(jié)與展望

近年以來，我國對于環(huán)境問題更加重視，特別是將生態(tài)文明建設(shè)作為國家發(fā)展策略納入到五位一體中來，生態(tài)環(huán)境保護被提升到了一個前所未有的高度。完善生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度是建設(shè)生態(tài)文明的重要一環(huán)，這就要求制度的創(chuàng)新和多元化的社會主體參與到生態(tài)文明建設(shè)的實踐中來，以加強信息的監(jiān)督與反饋，從而為更好地進行生態(tài)文明建設(shè)提供保障。近年來在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，我國生態(tài)環(huán)境保護確實取得了一系列的成績。新的時代發(fā)展機遇與挑戰(zhàn)并存，在這個階段我們必須抓住機遇，迎接挑戰(zhàn)，為建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會以及建議美麗中國而努力奮斗！

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