陳良兵

(四川旅游學(xué)院，四川 成都 610100)

從管理到治理和善治：社會(huì)管理體制改革的軌跡※

陳良兵

(四川旅游學(xué)院，四川 成都 610100)

文章基于對(duì)社會(huì)管理到社會(huì)治理、善治的發(fā)展歷程，社會(huì)管理和社會(huì)治理、善治之區(qū)別，以及從社會(huì)管理到社會(huì)治理的理論和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的分析，提出新時(shí)期社會(huì)治理體制改革要轉(zhuǎn)變社會(huì)治理理念，創(chuàng)新社會(huì)治理手段，夯實(shí)社會(huì)治理基礎(chǔ)等，最終實(shí)現(xiàn)政府負(fù)責(zé)、全社會(huì)參與、秩序井然的全新社會(huì)治理格局。

社會(huì)管理；社會(huì)治理；善治；改革

中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)提出了全面深化改革的總目標(biāo)即“發(fā)展和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這個(gè)總目標(biāo)的提出具有極其重要的理論意義和實(shí)踐意義，標(biāo)志著中國(guó)政治現(xiàn)代化的改革提上了議程。國(guó)家治理體系是規(guī)范社會(huì)權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序的總和。社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要組成部分，了解我國(guó)社會(huì)治理體制改革的發(fā)展軌跡，并總結(jié)新形勢(shì)下社會(huì)治理規(guī)律，才能創(chuàng)新社會(huì)治理理念思路、體制機(jī)制、方法手段，提高社會(huì)治理能力。

1 從社會(huì)管理到社會(huì)治理、善治的發(fā)展歷程

新中國(guó)成立60多年來(lái)，社會(huì)管理體制改革經(jīng)歷了由傳統(tǒng)社會(huì)管理體制到現(xiàn)代社會(huì)管理體制，再到社會(huì)治理和善治的轉(zhuǎn)變，大致可以劃分為四個(gè)發(fā)展階段。

1.1 政府主宰的傳統(tǒng)社會(huì)管理體制階段(1949年—1978年)

新中國(guó)成立初期，為鞏固新生的社會(huì)政權(quán)，維持社會(huì)的穩(wěn)定和秩序是社會(huì)管理壓倒一切的中心任務(wù)，在這一中心任務(wù)目標(biāo)的引導(dǎo)下，加之社會(huì)物質(zhì)資源的極度匱乏和受?chē)?guó)內(nèi)外各種現(xiàn)實(shí)的威脅，形成了政府主宰的社會(huì)管理體制。這一體制的主要特點(diǎn)是，高度集權(quán)的政治體制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，使得權(quán)力和社會(huì)資源高度集中于政府，政府包攬一切社會(huì)公共事務(wù)，成為社會(huì)管理的唯一主體，社會(huì)公共產(chǎn)品和社會(huì)服務(wù)的生產(chǎn)、分配均由政府說(shuō)了算。社會(huì)管理實(shí)質(zhì)上就是政府全權(quán)管理。政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理，在城市通過(guò)單位體制，在農(nóng)村通過(guò)人民公社體制及限制人口流動(dòng)的戶籍制度，以及一些作為補(bǔ)充的城市居民的街道辦事處、帶有階級(jí)斗爭(zhēng)性質(zhì)的群團(tuán)組織來(lái)實(shí)現(xiàn)。這一時(shí)期的社會(huì)管理完全服務(wù)于鞏固新生政權(quán)、維護(hù)社會(huì)秩序的政治需要，有其歷史必要性，但卻嚴(yán)重窒息了社會(huì)創(chuàng)造活力，個(gè)體的自由和權(quán)利挾裹在國(guó)家和集體的大目標(biāo)中，被完全忽視。

1.2 傳統(tǒng)社會(huì)管理體制空心化階段(1978年—1992年)

1978年黨的十一屆三中全會(huì)標(biāo)志著中國(guó)進(jìn)入了改革開(kāi)放的新時(shí)代，十一屆三中全會(huì)果斷停止了“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”，將工作重心轉(zhuǎn)移到了經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)。改革開(kāi)放的過(guò)程是政府不斷下放權(quán)力的過(guò)程，包括向地方政府、向國(guó)有企業(yè)放權(quán)。放權(quán)讓利充分調(diào)動(dòng)了地方政府和國(guó)有企業(yè)的積極性，政企分開(kāi)、政事分開(kāi)的改革開(kāi)始起步，政府對(duì)企業(yè)、事業(yè)不再大包大攬，20世紀(jì)80年代以來(lái)，在“人民事業(yè)人民辦”“產(chǎn)業(yè)化”“走向市場(chǎng)”等名義下，政府將公辦教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化事業(yè)單位推向市場(chǎng)，將相關(guān)的費(fèi)用轉(zhuǎn)移給學(xué)生家長(zhǎng)、病患者或這些事業(yè)單位來(lái)承擔(dān)。[1]262這一時(shí)期，政府主宰的社會(huì)管理體制逐漸式微，但事業(yè)單位和市場(chǎng)也并未承擔(dān)起相關(guān)責(zé)任，因此，社會(huì)管理徒有其名，并無(wú)社會(huì)事業(yè)發(fā)展之實(shí)。

1.3 現(xiàn)代社會(huì)管理體制構(gòu)建階段(1992年—2012年)

1992年鄧小平同志的南巡之行再一次解放了人們的思想，推動(dòng)改革繼續(xù)深入發(fā)展。這一時(shí)期，國(guó)有企業(yè)改革向縱深發(fā)展，為解決企業(yè)冗員過(guò)多、企業(yè)辦社會(huì)等問(wèn)題，國(guó)有企業(yè)進(jìn)行了兼并重組，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，下崗職工越來(lái)越多，加之中國(guó)老齡化社會(huì)的到來(lái)，社會(huì)事業(yè)發(fā)展再次起步。1998年初步建立起統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并逐步擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)的范圍，300多個(gè)城市建立了居民最低生活保障制度。[2]1998年朱镕基總理明確將社會(huì)醫(yī)療保障制度改革作為中央政府工作的一項(xiàng)重要任務(wù)來(lái)部署，并提出了“低水平、廣覆蓋”和國(guó)家、單位、個(gè)人共同負(fù)擔(dān)等原則。[3]

2003年，集中爆發(fā)的“非典”疫情凸顯了中國(guó)長(zhǎng)期忽視社會(huì)建設(shè)和管理所帶來(lái)的不良后果。社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理開(kāi)始受到重視。這個(gè)階段，黨和政府的文件多次強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理的重要性，黨的十六大第一次將“社會(huì)更加和諧”作為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要奮斗目標(biāo)，十六屆四中全會(huì)，胡錦濤總書(shū)記首次將和諧社會(huì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)并列，形成了“四位一體”的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)總體布局。2006年召開(kāi)的十六屆六中全會(huì)首次專門(mén)就社會(huì)建設(shè)問(wèn)題進(jìn)行了全面而系統(tǒng)的部署。2007年的十七大將社會(huì)管理納入以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)中來(lái)部署。2012年的十八大報(bào)告里提出“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)”。

這一時(shí)期的社會(huì)管理體制隨著政府的放權(quán)讓利，以及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和所有制結(jié)構(gòu)改革等改革措施的推進(jìn)，政府不再是社會(huì)事業(yè)的包攬者，社會(huì)逐漸參與到社會(huì)公共事務(wù)的管理中來(lái)。但在社會(huì)管理中，政府仍然處于絕對(duì)主導(dǎo)地位，各種社會(huì)組織和社會(huì)團(tuán)體都不同程度地依附于政府，帶有明顯的政府幕后主控的痕跡。

1.4 社會(huì)治理和善治話語(yǔ)凸顯階段(2013年至今)

2013年，中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》多次提到“社會(huì)治理”一詞，單列一章強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新社會(huì)治理體制。這是中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來(lái)在黨的正式文件中第一次提出“社會(huì)治理”概念，標(biāo)志著我們黨執(zhí)政理念的新變化。治理和管理的最根本的區(qū)別在于管理主體不同。治理是政治國(guó)家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作。[1]249十八屆三中全會(huì)《決定》中還明確了選擇性的培育和優(yōu)先發(fā)展四類(lèi)社會(huì)組織：行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)、科技類(lèi)、公益慈善類(lèi)、城鄉(xiāng)社會(huì)服務(wù)類(lèi)組織；進(jìn)一步勾畫(huà)了基層社區(qū)社會(huì)治理體制的總體輪廓；并鼓勵(lì)專業(yè)社會(huì)工作者和志愿服務(wù)加快發(fā)展。這一時(shí)期的社會(huì)管理體制改革，更加凸顯其社會(huì)性及政府對(duì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重視和鼓勵(lì)。但同時(shí)更加強(qiáng)調(diào)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)的地位和作用，在政府的主導(dǎo)下發(fā)揮社會(huì)協(xié)同和公民參與的作用。

2 社會(huì)管理和社會(huì)治理、善治之區(qū)別

社會(huì)管理和社會(huì)治理、善治的區(qū)別，國(guó)內(nèi)以俞可平、何增科為代表的眾多學(xué)者，都進(jìn)行過(guò)詳細(xì)具體的論述。俞可平提出，社會(huì)管理體制改革未來(lái)的方向有八個(gè)。[1]252這八個(gè)方面基本上全面概括了社會(huì)管理和社會(huì)治理、善治的區(qū)別。但作者認(rèn)為社會(huì)管理和社會(huì)治理、善治“元區(qū)別”在于政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者的互動(dòng)關(guān)系上。

社會(huì)管理(傳統(tǒng)意義上的社會(huì)管理)在政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者的關(guān)系上，強(qiáng)調(diào)政府的一元性、主宰性，市場(chǎng)(計(jì)劃經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)是缺位的)由政府主導(dǎo)、社會(huì)依附于政府。社會(huì)管理實(shí)質(zhì)上是政府管控社會(huì)，這種管控通過(guò)編織一張嚴(yán)密的社會(huì)管控之網(wǎng)，將社會(huì)嚴(yán)嚴(yán)實(shí)實(shí)地掌控在自己手中。管控的具體方式基本上就是通過(guò)自上而下的政治動(dòng)員和行政命令來(lái)實(shí)現(xiàn)管理的目的，市場(chǎng)和社會(huì)完全只有服從和配合的義務(wù)，而沒(méi)有任何話語(yǔ)權(quán)。

社會(huì)治理是政府、市場(chǎng)、社會(huì)作為平等多元的社會(huì)管理主體，通過(guò)溝通協(xié)商協(xié)作來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)組織、社會(huì)事務(wù)和社會(huì)生活的合作管理。社會(huì)治理較社會(huì)管理，一是強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理主體的多元化。社會(huì)管理主體既可以是公共部門(mén)，也可以是私人經(jīng)濟(jì)部門(mén)；既可以是政府組織，也可以是公民團(tuán)體；既可以是公私機(jī)構(gòu)，也可以是公民個(gè)人，這些社會(huì)主體在規(guī)范行為、提供服務(wù)、組織協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮作用。二是社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)多元化主體之間溝通協(xié)商協(xié)作的持續(xù)過(guò)程，社會(huì)治理注重平等協(xié)商、溝通交流、相互協(xié)作，如果沒(méi)有充分的溝通交流，單純的規(guī)范行為是很難奏效的。所以，社會(huì)治理反對(duì)政府單純的命令和控制，主張尊重市場(chǎng)、社會(huì)組織、社會(huì)成員的權(quán)利和權(quán)能，通過(guò)民主的、柔性的辦法，使社會(huì)成員在社會(huì)治理過(guò)程中擁有話語(yǔ)權(quán)和影響力。社會(huì)治理是建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作。

社會(huì)善治的概念在20世紀(jì)90年代提出，它是針對(duì)治理有可能失效而提出的。善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程。[4]善治是政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)合作管理的最佳狀態(tài)，這種最佳狀態(tài)是建立在一定的要素基礎(chǔ)之上的，俞可平教授提出了六個(gè)要素，包括社會(huì)秩序和權(quán)威的合法性、政府信息的公開(kāi)透明性、公職人員和管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任性、法治的最高準(zhǔn)則性、公職人員和管理機(jī)構(gòu)的及時(shí)回應(yīng)性、管理的有效性。總之，社會(huì)善治必須建立在民主社會(huì)、法治社會(huì)、公民社會(huì)基礎(chǔ)之上的，否則，社會(huì)善治只可能是社會(huì)善政，甚至退回到政府主宰的社會(huì)管理。

社會(huì)管理和社會(huì)治理在政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者互動(dòng)關(guān)系的“元區(qū)別”下，延伸出以下具體區(qū)別：

(1)在治理主體方面，社會(huì)管理強(qiáng)調(diào)政府絕對(duì)一元主體，即使有參與力量，也是政府動(dòng)員式的，政府在管理過(guò)程中具有主動(dòng)權(quán)和決定權(quán)。社會(huì)治理則強(qiáng)調(diào)多元主體，確切說(shuō)是一主多元，既有政府力量，又有市場(chǎng)力量和社群力量參與其中，是政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的平等的共治主體。

(2)在治理理念上，社會(huì)管理突出管控和維穩(wěn)，壓制或者掩蓋社會(huì)矛盾，求得表面的社會(huì)穩(wěn)定。社會(huì)治理則以強(qiáng)調(diào)以人為本的服務(wù)理念，在治理過(guò)程中注重公平公正、法治化。

(3)在治理形式上，社會(huì)管理通過(guò)自上而下單向發(fā)號(hào)施令來(lái)實(shí)現(xiàn)控制性管理；社會(huì)治理則強(qiáng)調(diào)雙向互動(dòng)過(guò)程，即政府治理與社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。

(4)在治理方法手段上，社會(huì)管理通過(guò)發(fā)指令和管控，即行政命令手段，突出“管”，具有專斷性；社會(huì)治理則強(qiáng)調(diào)合作、協(xié)商、協(xié)同，突出道德的感化作用和法治的理性作用。

(5)在治理目標(biāo)上，社會(huì)管理則是要求社會(huì)穩(wěn)定，不出現(xiàn)社會(huì)動(dòng)亂即可。社會(huì)治理則是實(shí)現(xiàn)和諧有序又充滿活力的社會(huì)局面。

3 從社會(huì)管理到社會(huì)治理的理論和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

3.1 從社會(huì)管理到社會(huì)治理是國(guó)家和社會(huì)理論關(guān)系發(fā)展的應(yīng)然

馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)認(rèn)為，國(guó)家不是從來(lái)就有的，社會(huì)先于國(guó)家存在，當(dāng)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定程度，產(chǎn)生了階級(jí)劃分，國(guó)家作為階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物就產(chǎn)生了。但是，國(guó)家一旦產(chǎn)生，就以凌駕于社會(huì)之上的面目出現(xiàn)，正如恩格斯所說(shuō)，國(guó)家是“從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)脫離的力量”。[5]從國(guó)家的起源及其與社會(huì)的關(guān)系來(lái)看，國(guó)家自始至終都是社會(huì)的對(duì)立物。國(guó)家隨著階級(jí)的產(chǎn)生而產(chǎn)生，必將隨著階級(jí)的消亡而消亡，但是，這決不意味著國(guó)家會(huì)自發(fā)地走向消亡。國(guó)家的自行消亡必須經(jīng)歷一個(gè)由政治國(guó)家到非政治國(guó)家的漫長(zhǎng)的過(guò)渡時(shí)期。這個(gè)過(guò)渡是國(guó)家權(quán)力逐漸回歸于社會(huì)、回歸于人民的過(guò)程，同時(shí)也是消除國(guó)家與社會(huì)對(duì)立的過(guò)程。馬克思認(rèn)為，未來(lái)的無(wú)產(chǎn)階級(jí)社會(huì)要“把那些舊政權(quán)的合理職能從僭越和凌駕于社會(huì)之上的當(dāng)局那里奪取過(guò)來(lái)，交給社會(huì)負(fù)責(zé)的勤務(wù)員”，“把靠社會(huì)供養(yǎng)又阻礙社會(huì)自由發(fā)展的國(guó)家這個(gè)寄生贅瘤迄今奪取的一切力量，歸還給社會(huì)肌體”。[6]隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，社會(huì)治理的主體和權(quán)力必然由國(guó)家向社會(huì)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治。無(wú)論是西方國(guó)家凱恩斯主義的失靈，還是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)退出歷史舞臺(tái)，都說(shuō)明了國(guó)家或政府中心主義的陷落。因此，政府還權(quán)力于社會(huì)，是社會(huì)發(fā)展的未來(lái)方向，從社會(huì)管理到社會(huì)治理，正是這種發(fā)展趨勢(shì)的體現(xiàn)。

3.2 從社會(huì)管理到社會(huì)治理是新時(shí)代發(fā)展的現(xiàn)實(shí)必然

3.2.1 社會(huì)轉(zhuǎn)型使得一元化的社會(huì)管理體制難以為繼

改革開(kāi)放后，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化、信息化社會(huì)的到來(lái)，我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性變遷。表現(xiàn)為：貧富收入差距拉大，導(dǎo)致利益沖突加?。焕淆g化進(jìn)入加速期和流動(dòng)人口增多，服務(wù)管理難度加大；人民社會(huì)訴求日益多元化，維權(quán)意識(shí)更為強(qiáng)烈；社會(huì)轉(zhuǎn)型期價(jià)值出現(xiàn)真空，社會(huì)失范引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)增大，等等?？傊鐣?huì)轉(zhuǎn)型期，利益沖突頻發(fā)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)加大與一元化的政府管理、強(qiáng)制秩序、政府包攬存在巨大矛盾沖突，全能?chē)?guó)家正在轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚鐣?huì)矛盾的疏解需要政府與市場(chǎng)、社會(huì)、公民在通過(guò)溝通交流良性互動(dòng)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧、穩(wěn)定和充滿活力。所以，從政府包攬、管制趨向、維持社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)管理向多元化主體協(xié)商合作的社會(huì)治理轉(zhuǎn)變是社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然趨勢(shì)。

3.2.2 新時(shí)期民主政治建設(shè)的必然要求

當(dāng)前我國(guó)民主政治建設(shè)的目標(biāo)就是以保證人民當(dāng)家做主為根本，以增強(qiáng)黨和國(guó)家的活力、調(diào)動(dòng)人民的積極性為目標(biāo)，擴(kuò)大社會(huì)主義民主，發(fā)展社會(huì)主義政治文明。民主政治建設(shè)必然要求社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)變，為實(shí)現(xiàn)民主政治建設(shè)創(chuàng)造條件和提供動(dòng)力。首先，社會(huì)轉(zhuǎn)型期人民內(nèi)部矛盾大量集聚和爆發(fā)，通過(guò)社會(huì)治理而非社會(huì)管控和壓制來(lái)正確處理人民內(nèi)部矛盾，協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，最大限度地增加和諧因素，使人民能夠安居樂(lè)業(yè)，社會(huì)安定有序并充滿活力，才能為推進(jìn)民主政治建設(shè)營(yíng)造良好條件和環(huán)境。其次，通過(guò)社會(huì)治理，激發(fā)各種社會(huì)組織、人民團(tuán)體在社會(huì)管理中的職責(zé)和積極性，提高人民群眾的參與意識(shí)、自治意識(shí)、民主意識(shí)，從而不斷增強(qiáng)人民政治參與的積極性和主動(dòng)性，將為推進(jìn)民主政治建設(shè)提供強(qiáng)大動(dòng)力。

3.2.3 新時(shí)期社會(huì)管理體制改革的必然趨勢(shì)

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和半封閉狀態(tài)下的社會(huì)管理，以各級(jí)黨委和政府及其職能部門(mén)為主體，以橫向到邊縱向到底的防控為手段，以政治動(dòng)員和行政命令為主要方式，以掩蓋壓制社會(huì)矛盾、維持社會(huì)穩(wěn)定為目的，在一定時(shí)期內(nèi)維持了社會(huì)的穩(wěn)定，但這種管理模式下的社會(huì)有穩(wěn)定而無(wú)發(fā)展。隨著我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型以及公民社會(huì)的日漸崛起，傳統(tǒng)社會(huì)管理體制的弊端逐漸暴露出來(lái)，政社不分政府職責(zé)不明，主體間難以協(xié)作；社會(huì)組織體系不完善，社會(huì)參與活力不足；指導(dǎo)思想偏差，群眾觀和服務(wù)觀缺乏，等等。總之，新時(shí)期社會(huì)管理體制改革需要治理理念為指導(dǎo)，社會(huì)治理主體強(qiáng)調(diào)多元化主體，政府和社會(huì)組織是平等的協(xié)商關(guān)系；社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)溝通協(xié)商的軟手段而非行政命令的硬手段；社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)以人為本的服務(wù)理念而非我令你從的服從觀念等。

4 改革社會(huì)治理體制

4.1 轉(zhuǎn)變社會(huì)治理理念

轉(zhuǎn)變社會(huì)治理理念，主要表現(xiàn)為：首先，社會(huì)治理主體從一元到多元。即原來(lái)由政府一家獨(dú)大管理大規(guī)模的社會(huì)公共生活，轉(zhuǎn)化為政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織共同參與、良性互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)治理。其次，政府要實(shí)現(xiàn)由管理者向服務(wù)者的角色轉(zhuǎn)變。政府要從原來(lái)運(yùn)用權(quán)力自上而下命令式的、實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定的管理者角色，轉(zhuǎn)變?yōu)樽韵露习l(fā)動(dòng)社會(huì)公民力量，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提供服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的服務(wù)者角色。通過(guò)服務(wù)來(lái)促進(jìn)和暢通管理。最后，從消極管理到積極治理。消極管理是一種以被動(dòng)防范為手段，以維護(hù)現(xiàn)狀為目標(biāo)的傳統(tǒng)管理方式，往往是以權(quán)力實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的管控。積極治理則是要主動(dòng)出擊，以提高民眾的幸福指數(shù)為施政方向，通過(guò)主動(dòng)變革和建設(shè)，實(shí)現(xiàn)更加和諧美好的社會(huì)目標(biāo)。

4.2 創(chuàng)新社會(huì)治理手段

創(chuàng)新社會(huì)治理的手段，就是從過(guò)去我們習(xí)慣運(yùn)用的單一行政手段向運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、文化、行政、道德、科技等手段綜合治理的轉(zhuǎn)變，盡可能通過(guò)平等的對(duì)話、溝通、協(xié)商、協(xié)調(diào)等辦法解決社會(huì)問(wèn)題，化解社會(huì)矛盾。運(yùn)用科技信息手段來(lái)進(jìn)行社會(huì)治理。例如社區(qū)通過(guò)建設(shè)網(wǎng)絡(luò)綜合服務(wù)平臺(tái)，讓社區(qū)居民通過(guò)微信、短信、語(yǔ)音、圖像等方式參與社區(qū)管理；政府開(kāi)通政務(wù)微博，集納民意、體察民情、發(fā)揮民智，等等。運(yùn)用道德手段進(jìn)行社會(huì)治理，一方面通過(guò)建立健全參與激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)人們從自身做起、從小事做起，鄰里守望、獻(xiàn)出愛(ài)心等。另一方面，要建立對(duì)失德違法行為的懲戒機(jī)制，讓失德者受到嚴(yán)懲，付出沉重的代價(jià)。如2013年8月起實(shí)行的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)救助人權(quán)益保護(hù)規(guī)定》，是全國(guó)首個(gè)保護(hù)救助人的專門(mén)立法，將為好人好事行為撐起一把保護(hù)傘，誣告陷害救助人將擔(dān)責(zé)。運(yùn)用市場(chǎng)手段進(jìn)行社會(huì)治理，如大力推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，購(gòu)買(mǎi)提供服務(wù)的對(duì)象可以是公立也可以是私立機(jī)構(gòu)，形成公共物品的服務(wù)提供方、服務(wù)購(gòu)買(mǎi)方、需方三方關(guān)系，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)需方對(duì)服務(wù)方的約束和引導(dǎo)。運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制的手段能夠減少行政權(quán)力的過(guò)度深入導(dǎo)致的尋租、浪費(fèi)等弊病，政府只需做好“守夜人”。

4.3 夯實(shí)社會(huì)治理基礎(chǔ)

首先，要完善社會(huì)保障和公共服務(wù)體系。提高民生水平不僅僅是投入資金，更重要的是觀念、方式方法的研究和創(chuàng)新。過(guò)去的社會(huì)保障是為了應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革所產(chǎn)生的社會(huì)問(wèn)題，是一種低水平的、補(bǔ)缺型的社會(huì)福利；現(xiàn)在的社會(huì)保障建設(shè)要從增強(qiáng)老百姓的幸福感、安全感出發(fā)，是高水平的、普惠型的社會(huì)福利?！笆谷嗣裆畹酶凶饑?yán)”，根在民生。努力使全體人民“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”，順應(yīng)人民過(guò)上更好生活新期待，滿足廣大人民群眾的基本物質(zhì)需求，保障人民有體面的物質(zhì)生活，人民才能獲得尊嚴(yán)。這就必然要求大力推進(jìn)公共教育體系、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)體系、公共文化服務(wù)體系、就業(yè)服務(wù)體系、社會(huì)保障體系、公共安全體系等建設(shè)，構(gòu)建以人為本的覆蓋城鄉(xiāng)、分布合理、功能完備、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的公共服務(wù)體系。

其次，創(chuàng)新公眾利益訴求表達(dá)機(jī)制和社會(huì)矛盾化解機(jī)制。暢通的公眾利益訴求表達(dá)機(jī)制是構(gòu)建和諧穩(wěn)定社會(huì)的必然要求。過(guò)去公眾利益訴求表達(dá)渠道單一，且主管機(jī)關(guān)缺少監(jiān)督，造成大量的社會(huì)矛盾無(wú)法化解，埋下社會(huì)不穩(wěn)定的隱患。盡管各級(jí)政府將大量的人力物力財(cái)力用于維穩(wěn)，但社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突的數(shù)量非但沒(méi)減，反而不斷增加，在某種意義上已經(jīng)陷入“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”的惡性循環(huán)。創(chuàng)新公眾利益訴求表達(dá)機(jī)制和社會(huì)矛盾化解機(jī)制的最重要著眼點(diǎn)，就是要把握群眾利益的訴求點(diǎn)，唯有如此，才能把握解決問(wèn)題的關(guān)鍵點(diǎn)。除了要運(yùn)用科技手段，搭建上通下達(dá)的通暢渠道外，還要綜合調(diào)解資源，化解矛盾糾紛，融司法調(diào)解、行政調(diào)解、人民調(diào)解、行業(yè)社會(huì)調(diào)解于一體，最大限度地整合社會(huì)矛盾調(diào)解資源，形成合力，整體聯(lián)動(dòng)，以最大的效能化解社會(huì)矛盾糾紛。

再次，注重培育公民社會(huì)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和發(fā)展以及行政體制改革的不斷深入，我國(guó)公民社會(huì)日漸崛起，公民的權(quán)利意識(shí)、參與意識(shí)、維權(quán)意識(shí)和能力日漸增強(qiáng)，這在一定程度上，促進(jìn)了社會(huì)管理向社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變，但是當(dāng)前我國(guó)公民社會(huì)還不成熟，還有很多不完善的地方，表現(xiàn)在：社團(tuán)協(xié)會(huì)、民間組織還不健全，公民參與社會(huì)管理熱情有余理性不足，政府權(quán)力過(guò)于集中，等等。改革社會(huì)治理體制，要培育成熟理性的公民社會(huì)為基礎(chǔ)，首先，要加強(qiáng)公民教育，轉(zhuǎn)變頭腦中存在的“威權(quán)”思想，樹(shù)立法治思維，并掌握維護(hù)公民權(quán)益的技能技巧。其次，要加快政府職能轉(zhuǎn)變，提供公民社會(huì)成長(zhǎng)空間。政府要還權(quán)于民、還權(quán)于社會(huì)，變直接的、微觀的管理為間接的、宏觀的服務(wù)，形成由政府、公民、社會(huì)共同參與管理公共社會(huì)事務(wù)的局面。最后，要積極鼓勵(lì)非營(yíng)利組織的產(chǎn)生和完善。包括放寬民間組織的準(zhǔn)入制度，在日常業(yè)務(wù)中，減少對(duì)非營(yíng)利組織的干預(yù)和管制，轉(zhuǎn)而加強(qiáng)指導(dǎo)和服務(wù)；對(duì)非營(yíng)利組織的評(píng)估制度化和科學(xué)化，等等。

[1]何增科.從社會(huì)管理到社會(huì)治理：話語(yǔ)體系變遷與政策調(diào)整 [M]∥俞可平.中共的治理與適應(yīng).北京：中央編譯出版社，2015.

[2]李鵬.政府工作報(bào)告(1998)[A]∥中共中央文獻(xiàn)研究室.十五大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(上).北京：人民出版社，2006：218.

[3]朱镕基.勵(lì)精圖治，廉潔高效，做好跨世紀(jì)的一屆政府工作(1998)[A]∥中共中央文獻(xiàn)研究室.十五大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(上).北京：人民出版社，2006：279-280.

[4]俞可平.治理和善治引論[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，1999(5)：37-41.

[5]馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集(第4卷)[M].北京：人民出版社，1994：166．

[6]馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集(第3卷)[M].北京：人民出版社，1994：57．

Social Administration Reform: From Social Administration to Social Governance and Good Grouernance

CHEN Liangbing

(Sichuan Tourism University, Chengdu 610100, Sichuan, China)

Based on a review of the progress of social administration to social governance and good governance, their distinctions, and an analysis of their theoretical and practical foundations, this paper proposes that the reforms on social governance system need ideological transformation, methodological innovation and basis reinforcement so as to establish a new orderly mechanism where the government takes the responsibility with community participation.

social administration; social governance; good governance; reforms

本文為四川省社會(huì)主義協(xié)商民主研究中心2015年重大招標(biāo)項(xiàng)目“新常態(tài)視域下基層協(xié)商民主建設(shè)研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：15SCXSZB02。

陳良兵(1966—)，男，重慶合川人，四川旅游學(xué)院副教授，四川旅游學(xué)院創(chuàng)新社會(huì)治理研究中心成員，主要從事馬克思主義理論與思想政治教育研究。

G916

A

2095-7211(2017)01-0093-05