蔡劉胤

[提要] 學(xué)前教育是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業(yè)。“入園難、入園貴、幼師數(shù)量少、質(zhì)量低”是長期備受社會關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，其根本原因是學(xué)前教育資源供給不足和配置不均衡。解決這一問題的根本途徑在于創(chuàng)新政府教育資源供給方式，以供給側(cè)改革?；荆哟笳?cái)政投入力度，同時(shí)鼓勵社會資本提供個(gè)性化、多樣化的學(xué)前教育服務(wù)。

關(guān)鍵詞：學(xué)前教育；問題；對策；供給側(cè)改革

基金項(xiàng)目：江蘇省高等學(xué)校大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目省級指導(dǎo)項(xiàng)目：“以供給側(cè)改革破解學(xué)前教育發(fā)展難題——以江蘇省宿遷市為例”（項(xiàng)目編號：201614160020X）

中圖分類號：G52 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2017年2月24日

學(xué)前教育作為基礎(chǔ)教育的第一階段，對于個(gè)體人格的塑造以及未來的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，但“入園難、入園貴、師資少、素質(zhì)低”卻持續(xù)成為社會關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題。本研究通過抽樣調(diào)查，對宿遷市學(xué)前教育發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行描述，找出存在的問題以及產(chǎn)生的原因，并提出對策建議。

一、宿遷市學(xué)前教育基本現(xiàn)狀

宿遷市是1997年組建的地級市，是江蘇省經(jīng)濟(jì)最不發(fā)達(dá)的地級市。由于受到經(jīng)濟(jì)條件、政府改革等諸多因素的影響，宿遷學(xué)前教育發(fā)展與社會需求之間極不平衡。從總體來看，幼兒園的數(shù)量過少、水平參差不齊，難以滿足適齡幼兒的入園需求，而這些情況使“入園難、入園貴、大班額”成為宿遷學(xué)前教育發(fā)展中的普遍現(xiàn)象。“入園難”主要表現(xiàn)為公辦園或者聲望好的民辦園，需要通過“搖號”或是找關(guān)系確定入園資格?！叭雸@貴”表現(xiàn)為民辦園收費(fèi)往往是公辦園的幾倍，而且服務(wù)質(zhì)量普遍比不上公辦園。但是因?yàn)楣k園數(shù)量少，幼兒無法自主選擇學(xué)校，只能“被迫”進(jìn)入這種“貴族園”。這種“低價(jià)”享受優(yōu)質(zhì)服務(wù)，“高價(jià)”買低質(zhì)服務(wù)的怪現(xiàn)象，使社會真實(shí)感受到教育的不公平。在調(diào)查的幼兒園中，屬于這種類型的“貴族”幼兒園，每學(xué)期的保育費(fèi)均超過5，000元，而公辦園的平均保育費(fèi)每學(xué)期只有2，000元左右。同時(shí)，由于幼兒園總體數(shù)量過少，為了讓適齡幼兒有學(xué)上，“大班額”在宿遷成為正常現(xiàn)象，而“大班額”極大地影響了幼兒的教育和管理質(zhì)量。

二、宿遷市學(xué)前教育存在的主要問題

（一）公辦園與民辦園比例失調(diào)，優(yōu)質(zhì)教育資源供給不足。宿遷市的公辦幼兒園比例較低，在全市405所幼兒園中，公辦園194所，占47.9%，無法保證學(xué)前教育服務(wù)的基本需求。而實(shí)際上這些公辦園的公辦成分并不高，比如在職在編的公辦教師占全市在職幼師總數(shù)還不足5%，政府在學(xué)前教育資源供給上嚴(yán)重缺位。

（二）幼兒園發(fā)展水平參差不齊。就總體水平而言，宿遷市民辦幼兒園發(fā)展水平低于公辦園。表現(xiàn)為一些民辦幼兒園硬件基礎(chǔ)設(shè)施不完善，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些民辦園的教學(xué)活動場所較小、基礎(chǔ)設(shè)施陳舊。以辦園條件的生均指標(biāo)為例，國家頒布的生均用地面積最低標(biāo)準(zhǔn)是13平方米/生，生均園舍建筑面積最低標(biāo)準(zhǔn)是8.8平方米/生。而宿遷民辦園卻很少能夠達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)。

（三）規(guī)劃建設(shè)和小區(qū)配套建設(shè)園移交工作不到位。2011年，宿遷市人大常委會教科文衛(wèi)委專門組織人員，對全市幼兒園建設(shè)管理情況進(jìn)行專題調(diào)研，發(fā)現(xiàn)了一些影響和制約學(xué)前教育發(fā)展的突出問題。發(fā)現(xiàn)新建小區(qū)配套幼兒園無償移交工作普遍不到位。2012年3月，宿遷市政府辦出臺的《市政府辦公室關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)前教育工作的意見》，對小區(qū)配套幼兒園的建設(shè)和移交提出了明確要求。但是，各縣、區(qū)城區(qū)新建小區(qū)存在有的未能按要求配建幼兒園，已經(jīng)配建的幼兒園未能按要求進(jìn)行無償移交的問題。2012年以來，全市（不含宿城區(qū)）新建小區(qū)按要求已配建幼兒園的有98所，應(yīng)配建未配建的50所；無償移交的僅有11所，被出售的有39所，其余48所被出租或暫未舉辦幼兒園。如泗洪縣按要求已配建的幼兒園有27所，應(yīng)配建而未配建的達(dá)47所，2012年以來一直沒有一所配建幼兒園進(jìn)行無償移交。再如市區(qū)的隆城頤和小區(qū)配套建設(shè)的幼兒園，雖經(jīng)會辦，仍沒有移交給項(xiàng)目所在地政府，最終被出租出去。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，《市政府辦公室關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)前教育工作的意見》只是籠統(tǒng)規(guī)定，開發(fā)單位在住宅小區(qū)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收備案后30個(gè)工作日內(nèi)，將新建幼兒園無償移交縣、區(qū)政府，但對如何移交，不按時(shí)移交如何處理都沒有具體規(guī)定，可操作性不強(qiáng)。這也是造成移交工作不到位的原因之一。同時(shí)，城區(qū)幼兒園布局不均衡。市區(qū)幸福中路至幸福南路以東到運(yùn)河路之間竟無一所幼兒園。由于布局不均衡，導(dǎo)致部分幼兒園入園難、大班額等現(xiàn)象突出。調(diào)研組從市衛(wèi)計(jì)部門了解到，隨著二孩生育政策的放開，預(yù)測未來三年，市區(qū)年均出生人口增長約1萬人左右，現(xiàn)有幼兒園根本無法滿足人口快速增長的需求。

（四）“大班額”成為“正?！爆F(xiàn)象。為了讓適齡幼兒“有學(xué)上”，大班額在宿遷是“正?！爆F(xiàn)象。教育部頒布的《幼兒園工作規(guī)程》規(guī)定：“幼兒園每班幼兒人數(shù)一般為：小班25人，中班30人，大班35人”。隨機(jī)抽查的9所幼兒園中，最小班額35人/班，最大班額72人/班。全市2016年統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，達(dá)到適度班額的比例僅為29.1%。造成這種現(xiàn)象的主要原因就是幼兒園數(shù)量過少，如果按照標(biāo)準(zhǔn)班額招生，就會出現(xiàn)大量適齡幼兒無法入園現(xiàn)象。

（五）師資數(shù)量短缺，水平總體較低。宿遷市學(xué)前教育師資的數(shù)量、持證率、學(xué)歷結(jié)構(gòu)極不合理。首先是教師流動頻繁、師資數(shù)量短缺。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，宿遷市幼師工資待遇偏低，民辦園的工資每月1，500～2，000元，公辦園的聘用幼師工資每月2，000～2，500元，而同樣是幼師，在職在編公辦幼師工資每月為4，000～5，000元，公辦幼師與聘用幼師待遇差別很大。2016年，宿遷市職工社會平均工資為4，678元，民辦園幼師和公辦園聘用幼師的待遇顯然遠(yuǎn)低于當(dāng)?shù)氐钠骄べY水平。在宿遷市，除少部分公立幼兒園的教師具有正式的公辦事業(yè)編制外，大多數(shù)的幼兒教師都屬于聘用性質(zhì)。較低和不公平的待遇，導(dǎo)致幼教人員尤其是聘用幼師流動頻繁，幼兒師資數(shù)量特別是優(yōu)質(zhì)師資數(shù)量短缺。全市在園幼兒22.4萬名，1.2萬名園長和專任教師，師生比超過1∶19，《江蘇省公辦幼兒園機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的師生比是1∶16。江蘇省優(yōu)質(zhì)幼兒園評比標(biāo)準(zhǔn)要求，班額在規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)，專職教師每班配2～2.5人，換言之，師生比的平均標(biāo)準(zhǔn)為不超過1∶15。其次，幼兒教師的持證上崗率很低。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，宿遷市幼兒教師的持證率僅為32%，為在職幼師總?cè)藬?shù)的1/3。此外，很多在崗教師不是正規(guī)專業(yè)學(xué)校畢業(yè)，缺乏幼師必備的基本素養(yǎng)和能力。所有這些，都極大地阻礙了宿遷市學(xué)前教育的發(fā)展，影響了學(xué)前教育的質(zhì)量。

三、促進(jìn)宿遷市學(xué)前教育發(fā)展的對策

宿遷市學(xué)前教育中存在的這些問題，主要是政府在教育資源供給上缺位造成的。如何保障適齡幼兒都能接受基本的、可選擇的、高質(zhì)量的學(xué)前教育，是迫切需要解決的重要課題。2016年3月24日，江蘇省省長石泰峰在全省教育工作會議上提出，“讓每一名適齡兒童少年都能接受高質(zhì)量教育。要抓緊補(bǔ)缺，適應(yīng)城鎮(zhèn)化和人口變化趨勢，超前規(guī)劃學(xué)校布局，按照省定標(biāo)準(zhǔn)建好學(xué)校，支持普惠性民辦幼兒園提供優(yōu)質(zhì)保教服務(wù)；要著力補(bǔ)短，改善農(nóng)村學(xué)校和城市薄弱學(xué)校條件，嚴(yán)格控制大班額、大校額現(xiàn)象；要切實(shí)補(bǔ)軟，加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)，整體提升教育教學(xué)質(zhì)量和管理水平?！泵鞔_要求“各地要針對幼兒園教師數(shù)量不足、質(zhì)量不高等問題，采取綜合措施配齊配足保教人員，落實(shí)幼兒教師資格標(biāo)準(zhǔn)，提高公辦幼兒園在編教師比例，保障非在編幼兒教師待遇?！苯鉀Q宿遷學(xué)前教育存在的突出問題的根本途徑，就是努力按照省政府要求，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，創(chuàng)新學(xué)前教育這一公共服務(wù)的供給方式，以供給側(cè)改革保基本，同時(shí)鼓勵社會資本提供個(gè)性化、多樣化的學(xué)前教育服務(wù)。正如全國政協(xié)常委、民進(jìn)中央副主席朱永新在接受《中國教育報(bào)》記者采訪時(shí)所言，供給側(cè)改革不僅是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的事，也是教育領(lǐng)域的事，教育供給側(cè)改革的核心是擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源供給，優(yōu)化教育資源配置，使受教育者有更多、更好的教育選擇。

（一）加大政府財(cái)政投入，確保公辦園占主體。政府充足的財(cái)政支持是保證學(xué)前教育健康持續(xù)發(fā)展的強(qiáng)有力基礎(chǔ)?！伴L期以來，我國學(xué)前教育沒有被納入國民教育體系，政府責(zé)任缺失，學(xué)前教育財(cái)政投入不到位，導(dǎo)致學(xué)前投入嚴(yán)重不足”。無論是公辦園偏少，民辦園發(fā)展參差不齊，還是幼兒教師隊(duì)伍不穩(wěn)定，素質(zhì)普遍不高，其根本原因都是政府在學(xué)前教育上經(jīng)費(fèi)投入過低。因此，必須明確政府在學(xué)前教育服務(wù)中應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)，建立以政府投入為主體的學(xué)前教育投入體制，加大政府財(cái)政投入力度，通過新建、改建、擴(kuò)建公辦園，穩(wěn)步提高公辦園的數(shù)量和占比，從而擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源供給，進(jìn)一步滿足全市學(xué)前教育發(fā)展需求。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，提高學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在同級財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)中所占比例。同時(shí)，財(cái)政還應(yīng)設(shè)立學(xué)前教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，用于擴(kuò)大學(xué)前教育資源。

（二）鼓勵社會資本提供個(gè)性化、多樣化的學(xué)前教育服務(wù)?！督K省學(xué)前教育條例》提出：“發(fā)展學(xué)前教育，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公益性和普惠性，實(shí)行政府主導(dǎo)、社會參與、公辦民辦并舉的辦學(xué)體制”。宿遷市可以結(jié)合地方實(shí)際，引導(dǎo)社會資本參與，鼓勵社會資本提供個(gè)性化、多樣化的學(xué)前教育服務(wù)，促進(jìn)公辦園、民辦園的均衡發(fā)展，使適齡幼兒有更多、更好的教育選擇。在此基礎(chǔ)上，積極借鑒國內(nèi)外的成功經(jīng)驗(yàn)，向社會組織購買學(xué)前教育服務(wù)，推進(jìn)宿遷市學(xué)前教育的發(fā)展。購買的方式有多種，如直接資助、合同購買、發(fā)放“教育券”等。“教育券”理論是由美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家米爾頓·弗里德曼提出的。該理論主張，政府把原先直接劃歸公立學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，按照地區(qū)生源的數(shù)量進(jìn)行折算，把折算后的有價(jià)證券（教育券）發(fā)給家長和學(xué)生，持有該教育券的學(xué)生可以根據(jù)自身需求，而不受原來學(xué)區(qū)的限制自由選擇政府規(guī)定的學(xué)校就讀，包括公立學(xué)校和私立學(xué)校，學(xué)生可以憑借該教育券沖抵全部或部分學(xué)費(fèi)，而學(xué)校可以到政府有關(guān)部門依此教育券來兌換資金。我國部分地區(qū)已經(jīng)將該理論運(yùn)用到了教育發(fā)展中，早在2001年，浙江省長興縣就出臺了《長興縣教育局關(guān)于教育券使用辦法的通知》，以教育券的形式對私立學(xué)校和職業(yè)高中的新生給予一定的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。2011年，江蘇省南京市在全省首推學(xué)前教育“助學(xué)券”，從當(dāng)年秋季開始全面實(shí)施幼兒助學(xué)券政策，旨在通過政府購買學(xué)前教育服務(wù)的方式，鼓勵社會多元辦學(xué)，使全市適齡幼兒入園得到制度性保證。幼兒助學(xué)券的本質(zhì)，是政府向符合相關(guān)規(guī)定的幼兒園購買學(xué)前教育服務(wù)，以抵扣相應(yīng)保教費(fèi)的形式提供給符合條件的在園幼兒。它是一種“名義券”或“概念券”。幼兒助學(xué)券在一定程度上有助于引導(dǎo)薄弱園按照要求改進(jìn)提升。

（三）采取措施，推動新建小區(qū)配套幼兒園建設(shè)和無償移交政策的落實(shí)。應(yīng)當(dāng)由市教育主管部門牽頭，對全市新建小區(qū)配套建設(shè)幼兒園及無償移交工作落實(shí)情況組織督查，摸清情況，找出落實(shí)難的癥結(jié)所在，為市政府決策提供可靠依據(jù)。同時(shí)，進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)政策，從規(guī)劃、建設(shè)、移交、使用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行把關(guān)，明確各級政府及相關(guān)部門職責(zé)，推動政策落實(shí)。

（四）加強(qiáng)幼兒師資隊(duì)伍建設(shè)，全面提高教師綜合素質(zhì)。優(yōu)質(zhì)的師資力量是幼兒園教學(xué)質(zhì)量的保證，是衡量學(xué)前教育水平的重要指標(biāo)，更是幼兒健康成長的基礎(chǔ)。首先，政府應(yīng)出臺相應(yīng)的政策，提高幼師待遇，以留住和吸引優(yōu)秀幼兒教師；其次，健全幼兒教師資格準(zhǔn)入制度，嚴(yán)把入口關(guān)；最后，建立健全幼兒教師培訓(xùn)制度，提高在職在崗幼師業(yè)務(wù)能力，不斷提升素質(zhì)。通過這些綜合舉措，使學(xué)前教育師資隊(duì)伍的整體水平不斷提升。

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