李 波 劉國歌

創(chuàng)新政府績效評(píng)價(jià)的方式方法
——“第三方評(píng)價(jià)政府績效與新型智庫建設(shè)”研討會(huì)綜述

李 波 劉國歌

為了進(jìn)一步促進(jìn)第三方評(píng)價(jià)政府績效工作，拓寬新型智庫建設(shè)領(lǐng)域，加強(qiáng)第三方評(píng)價(jià)政府績效的理論研究者和實(shí)踐探索者之間的理論對(duì)話和經(jīng)驗(yàn)交流，“第三方評(píng)價(jià)政府績效與新型智庫建設(shè)”學(xué)術(shù)研討會(huì)2017年6月17日在華南理工大學(xué)召開。本次研討會(huì)以“第三方評(píng)價(jià)政府績效與新型智庫建設(shè)”為主題，圍繞“第三方評(píng)價(jià)廣東省地方政府績效整體績效10年審視”、“以第三方評(píng)價(jià)推進(jìn)政府改革”和“新型智庫建設(shè)”等議題展開研討。來自中國行政管理學(xué)會(huì)、北京大學(xué)、中國人民大學(xué)、武漢大學(xué)、中山大學(xué)等20多所高校、科研機(jī)構(gòu)和《中國社會(huì)科學(xué)》、《新華文摘》等多家期刊的50多位專家學(xué)者參加了研討會(huì)。

一、以第三方評(píng)價(jià)推進(jìn)政府改革

華南理工大學(xué)常務(wù)副校長彭新一教授在致辭中提出中國改革開放這么多年，政府的績效管理取得了舉世矚目的成績，但績效怎么評(píng)價(jià)，特別是如何進(jìn)行量化評(píng)價(jià)還是一個(gè)新課題。華南理工大學(xué)政府績效評(píng)價(jià)中心以獨(dú)立第三方的身份做了10年評(píng)價(jià)，這是一個(gè)有益的嘗試，客觀上起到了智庫的作用，作為新型智庫，應(yīng)該在國家高速發(fā)展轉(zhuǎn)型的時(shí)期為國家和地方政府決策出力。

中國行政管理學(xué)會(huì)執(zhí)行副會(huì)長、全國政府績效管理研究會(huì)會(huì)長高小平研究員回顧了第三方評(píng)價(jià)政府績效的歷史。他把2006年蘭州大學(xué)評(píng)價(jià)省級(jí)政府、2007年鄭方輝教授對(duì)廣東省地級(jí)以上市的績效評(píng)價(jià)看作是起源，認(rèn)為它們開拓了第三方評(píng)價(jià)政府績效這項(xiàng)全新的事業(yè)，在全國起了很好的引領(lǐng)作用。他指出評(píng)價(jià)的意義不僅僅在排名，績效管理研究不要過多地關(guān)注排名，要關(guān)注績效改進(jìn)、成果的應(yīng)用。排名都是暫時(shí)的，是一種工具，不是目的，績效評(píng)價(jià)的目的在于創(chuàng)新，在于發(fā)展?？冃гu(píng)價(jià)在實(shí)質(zhì)上把老百姓、政府和利益相關(guān)方更有效地整合到一起，也是把學(xué)術(shù)界的成果轉(zhuǎn)化成實(shí)踐的指導(dǎo)、參考和指南，是把理論和實(shí)踐結(jié)合起來的路徑。這也正是新型智庫建設(shè)很重要的一個(gè)方法論。通過第三方評(píng)價(jià)政府績效的研究歷程和實(shí)踐應(yīng)用的歷程，可以從一個(gè)角度來發(fā)現(xiàn)、尋找、拓展新型智庫建設(shè)的路子。他以恢復(fù)高考為例，認(rèn)為主管教育的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際也起了智庫的作用。

華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院鄔智書記以習(xí)近平總書記在哲學(xué)社會(huì)科學(xué)工作座談會(huì)上的講話——“堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義，需要不斷在實(shí)踐和理論上進(jìn)行探索，用發(fā)展著的理論指導(dǎo)發(fā)展著的實(shí)踐”為切入點(diǎn)，提出公共管理學(xué)科的發(fā)展需要積極回應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建立科學(xué)的政府績效評(píng)價(jià)體系，構(gòu)建社會(huì)治理體系以及治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代號(hào)召。廣東作為我國先行先試的改革前沿，有粵港澳大灣區(qū)和地處海上絲綢之路重要節(jié)點(diǎn)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，應(yīng)立足中央對(duì)廣東四個(gè)堅(jiān)持、三個(gè)支撐、兩個(gè)走在前列的新定位，需要重點(diǎn)發(fā)展政府績效評(píng)價(jià)并形成特色。

《中國社會(huì)科學(xué)》孫麾副主編從兩個(gè)方面談了第三方評(píng)價(jià)政府績效的意義，并提出了有關(guān)建議：一是第三方評(píng)價(jià)政府績效使學(xué)科的推進(jìn)和研究都能真正地和行政實(shí)踐、政府管理密切結(jié)合起來。第三方評(píng)價(jià)具有科學(xué)性、公正性、客觀性，通過學(xué)術(shù)研究與政治和行政實(shí)踐的互動(dòng)，推動(dòng)學(xué)科的發(fā)展，如果再與智庫的建設(shè)聯(lián)系起來，它的作用就更大了。二是政府績效評(píng)價(jià)具有很強(qiáng)的保障性、導(dǎo)向性。一方面，地方政府自身的管理創(chuàng)新能力有限，要重塑重建政府公信力，避開習(xí)總書記提到的“塔西陀陷阱”，需要通過政府績效評(píng)價(jià)形成科學(xué)的管理體系。另一方面，政府績效評(píng)價(jià)的導(dǎo)向性能對(duì)政府行為、政府管理理念產(chǎn)生很大的影響，是學(xué)術(shù)研究的重點(diǎn)。他建議在通過第三方的介入來形成科學(xué)高效的評(píng)價(jià)體系這個(gè)過程中，一定要講究科學(xué)性。他認(rèn)為大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來為科學(xué)的評(píng)估提供了更加有利的條件，這需要學(xué)者真正深入到政府行為中，深入到具有中國特色的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，深入到行政權(quán)力的運(yùn)行過程中，要在這個(gè)過程中形成科學(xué)的方法、嚴(yán)密的指標(biāo)體系以及價(jià)值排序。通過如“廣東試驗(yàn)”這樣一系列的工作展開，理論研究與政府實(shí)踐之間會(huì)形成密切深入的交流。少了行政命令的權(quán)威，要靠科學(xué)性、準(zhǔn)確性、有效性來說服地方政府真正接納評(píng)價(jià)結(jié)果，這個(gè)過程對(duì)學(xué)者提出了很高的要求。所以，本次研討會(huì)的選題對(duì)公共管理學(xué)來說，不能說是革命性的，但它至少對(duì)深入推動(dòng)這個(gè)學(xué)科的發(fā)展有重大意義。

二、創(chuàng)新政府績效管理評(píng)價(jià)的方式方法

國家行政學(xué)院薄貴利教授在“開辟政府績效管理系列”的發(fā)言中對(duì)“績效管理是實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的手段和工具”這一論斷表示了贊同。他認(rèn)為人才強(qiáng)國戰(zhàn)略是強(qiáng)國第一戰(zhàn)略，要實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展、中國制造2025等一系列目標(biāo)難度大、挑戰(zhàn)多的國家發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)加強(qiáng)新型智庫的建設(shè)，在幾個(gè)地方打造世界級(jí)和國家級(jí)的人才高地。戰(zhàn)略的具體落實(shí)實(shí)際上就是一個(gè)績效評(píng)價(jià)，即績效評(píng)價(jià)能不能深入到這些戰(zhàn)略中去，戰(zhàn)略的背后都是大的項(xiàng)目，大的國家戰(zhàn)略實(shí)際上是通過大的工程大的項(xiàng)目才能落地。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，到現(xiàn)在為止我們這些大工程大項(xiàng)目還沒有普遍開展績效評(píng)價(jià)，做得怎么樣是憑地方匯報(bào)。地方有充分的動(dòng)機(jī)在匯報(bào)中注水，水分怎么擠？得靠績效評(píng)價(jià)。他建議全國的績效評(píng)價(jià)專家應(yīng)該在這方面做一點(diǎn)理論研究和實(shí)踐工作，使我們國家的重大發(fā)展戰(zhàn)略真正能落地，真正能夠?qū)嵤┑轿?，這對(duì)中華民族崛起意義非常重大。如果這項(xiàng)工作能夠做起來，就能實(shí)時(shí)地去診斷國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施情況，對(duì)出現(xiàn)的偏差畸形進(jìn)行矯正，對(duì)效率比較低的想辦法解決。

中國人民大學(xué)張康之教授把績效管理，特別是績效評(píng)價(jià)視為改革開放以來我們向西方學(xué)習(xí)和引進(jìn)的最重要的管理理念和方法。他認(rèn)為在一定意義上如果沒有績效評(píng)價(jià)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中就不可能保證有這樣的持續(xù)的干勁?？冃гu(píng)價(jià)是一個(gè)杠桿，把國家、整個(gè)社會(huì)驅(qū)動(dòng)起來，所以績效評(píng)價(jià)的引進(jìn)具有重大價(jià)值。最重要的是不僅引進(jìn)了這樣的方法，還引進(jìn)了觀念，對(duì)固有的觀念造成了一定的沖擊，我們?cè)趹?yīng)用它的時(shí)候需要和中國文化融合起來，而這個(gè)融合機(jī)制我們目前還沒有去研究。這樣的研究，一方面服務(wù)社會(huì)，另一方面對(duì)學(xué)科建設(shè)和人才培養(yǎng)也有重大意義。用績效的觀念來看政府的整體，這是我們中國的特色，通過績效管理的研究和績效評(píng)價(jià)的實(shí)施，能夠促進(jìn)中國政府整體狀況的改善。也許一項(xiàng)成果沒多大用處，但持之以恒對(duì)中國政府整體的績效改善，甚至對(duì)政府的轉(zhuǎn)型、行政的發(fā)展都會(huì)起到很大的作用。他認(rèn)為有幾個(gè)問題亟待研究解決：一是與西方政府與社會(huì)相互獨(dú)立，評(píng)價(jià)政府績效很少受社會(huì)因素的干擾不同。中國的政府和社會(huì)是一體化的，它使績效評(píng)價(jià)的復(fù)雜性和難度增加了。中國的老百姓習(xí)慣有事找政府，對(duì)政府高度依賴，如果通過績效評(píng)價(jià)這樣一個(gè)工具來促進(jìn)政府的績效意識(shí)，績效意識(shí)再轉(zhuǎn)化為績效管理，它會(huì)不會(huì)導(dǎo)致一種“人人都加班”的結(jié)果。二是成本消耗的問題。做第三方評(píng)價(jià)，如果政府不出錢，這個(gè)評(píng)價(jià)的費(fèi)用由誰來承擔(dān)？三是績效評(píng)價(jià)要怎樣去適應(yīng)社會(huì)？轉(zhuǎn)型期的政府要處理的事情更加復(fù)雜，不確定性程度很高。在這種情況下，比如要確定一個(gè)指標(biāo)，如果復(fù)雜性很高的話，指標(biāo)體系要如何來處理，能不能達(dá)到化簡的目的？由于社會(huì)的不確定性，評(píng)價(jià)對(duì)象的不確定性，指標(biāo)體系處于一個(gè)變動(dòng)的狀態(tài)，這就對(duì)績效評(píng)價(jià)構(gòu)成了挑戰(zhàn)，如何回應(yīng)挑戰(zhàn)就成了一個(gè)問題。四是生活與工作統(tǒng)一的問題。我們做任何事都是以公眾的生活水平的提高、幸福指數(shù)的提高為根本。如果我們經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展了，老百姓的生活水平和幸福感反而下降了，人人都處在焦慮之中，那還有什么意義，所以績效評(píng)價(jià)要朝這個(gè)方向走，把它們落實(shí)到我們?nèi)松小?/p>

北京大學(xué)周志忍教授結(jié)合美國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為我國現(xiàn)有的評(píng)價(jià)政府績效實(shí)踐跟真正的第三方評(píng)價(jià)還存在本質(zhì)的區(qū)別。中國是委托評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)者是第三方，需要委托人提供資源條件，第三方的評(píng)價(jià)就受到了限制。華南理工大學(xué)政府績效評(píng)價(jià)中心做的滿意度評(píng)價(jià)是自己出錢自己調(diào)查，是真正的第三方評(píng)價(jià)。第三方評(píng)價(jià)在中國非常重要，其重大意義在于以下幾個(gè)方面：一是明確學(xué)者的使命。找出問題，引起關(guān)注和研究，探討怎么去解決是學(xué)者的本分和職責(zé)。理念上，第三方評(píng)價(jià)政府績效應(yīng)該定位為外部責(zé)任而不是內(nèi)部控制，要強(qiáng)化公眾參與和公眾問責(zé)，講究的是主客觀指標(biāo)的平衡。如萬人評(píng)議平均分65，領(lǐng)導(dǎo)班子平均分90，最后整體平均分是65加90除以2，這就是學(xué)者需要去解決的問題。二是智庫的獨(dú)立性問題。首先是單位歸屬要獨(dú)立，如果機(jī)構(gòu)是國家供養(yǎng)的，那它就是附屬的，就會(huì)存在附屬固有的問題。其次是財(cái)務(wù)獨(dú)立，國內(nèi)是國家給錢給機(jī)構(gòu)養(yǎng)人，機(jī)構(gòu)就變成國家的附屬機(jī)構(gòu)了。美國是搞項(xiàng)目競(jìng)爭，勝出者獲得項(xiàng)目資金。國家養(yǎng)人易形成信息和渠道壟斷，對(duì)國家不利。最后是思想上的獨(dú)立，這是在馬列主義指導(dǎo)下的獨(dú)立，有了這種獨(dú)立就有了自我約束，就不會(huì)超越底線。具體哪一個(gè)智庫發(fā)揮作用要看具體形勢(shì)，這樣能相互制約，避免走極端。三是領(lǐng)導(dǎo)批示的問題。批示也存在質(zhì)量問題，帶有人治化色彩，會(huì)造成政策制定隨機(jī)化，影響公共政策的科學(xué)性。學(xué)者凱恩斯，沒做過什么大官，也沒寫過“折子”，其影響來源于他的思想，希望中國以后能有這樣的學(xué)者，這樣的第三方。

《中國行政管理》雜志社長兼主編鮑靜研究員就績效評(píng)價(jià)如何與政府?dāng)?shù)據(jù)處理、政府?dāng)?shù)據(jù)公開結(jié)合起來發(fā)表了意見。她提出國家治理體系、治理能力的現(xiàn)代化是研究政府績效管理、績效評(píng)價(jià)的學(xué)者需要考慮的問題。那么這個(gè)治理體系的現(xiàn)代化是什么呢？《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》談到“沒有信息化就沒有現(xiàn)代化”，所以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化與信息化是分不開的。數(shù)字革命的很大一個(gè)特點(diǎn)就是政府、企業(yè)、社會(huì)、民眾、專家學(xué)者等的共同參與。當(dāng)前，有關(guān)研究尚不深入。數(shù)字化是一種思維，是一種理念，是一種行為，是一種行動(dòng)，是一次新的生產(chǎn)力革命。政府?dāng)?shù)據(jù)共享，能解決很多公共服務(wù)方面的問題，但是現(xiàn)在政府之間數(shù)據(jù)的開放、共享還是個(gè)特別大的問題。現(xiàn)在信息數(shù)據(jù)公開是應(yīng)有之義，那么怎樣對(duì)公眾開放？這涉及到一系列的問題。其中，有關(guān)績效評(píng)價(jià)的問題是現(xiàn)在應(yīng)該跟得上的，馬上就可以做的?？偟膩碚f現(xiàn)在政府?dāng)?shù)據(jù)開放還處在萌芽狀態(tài)，不到20個(gè)地方政府實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)開放，而且開放標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，缺乏法律依據(jù)和保障。當(dāng)前，已出現(xiàn)了通過網(wǎng)站服務(wù)平臺(tái)、社交媒體、支付寶、銀行這種開放的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)開展績效評(píng)估的案例。包含數(shù)字化在內(nèi)的社會(huì)的變化先是從基層開始的，是從老百姓最關(guān)心的公共服務(wù)開始的，我們的績效評(píng)價(jià)在這方面是應(yīng)該有所作為的。在信息革命的背景下，出現(xiàn)了我們無法回避的全球治理的概念，這就引出了我國現(xiàn)在的行政管理如何與全球治理體制同步、如何參與構(gòu)建的問題。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，“絕大部分的人是生活在昨天，以昨天的思考來判斷明天或者至少在解決今天的問題”，這就蘊(yùn)含著一個(gè)換道超車的機(jī)會(huì)。當(dāng)前的研究和實(shí)踐已經(jīng)向我們昭示，公共管理包括績效管理的研究一定是要換道的。

三、政府績效評(píng)價(jià)的價(jià)值理性與工具理性

蘭州大學(xué)包國憲教授認(rèn)為績效評(píng)價(jià)是一個(gè)杠桿，如果再提升一下就是理念，再建設(shè)一下就是智庫。但是第三方評(píng)價(jià)有一個(gè)大的障礙，就是易受體制的影響，主要是信息的不對(duì)稱。盡管要求信息公開，但評(píng)價(jià)雙方的信息永遠(yuǎn)不可能是對(duì)稱的，政府總會(huì)處于績效信息的優(yōu)勢(shì)地位。信息不透明導(dǎo)致評(píng)價(jià)困難，難以發(fā)揮第三方評(píng)價(jià)政府績效的功能，因此政府績效評(píng)價(jià)的第一功能是評(píng)價(jià)是存疑的。政府績效評(píng)價(jià)最重要的功能應(yīng)該是導(dǎo)向功能。要讓政府變成一個(gè)什么樣的政府，真正需要什么樣的績效，真正需要政府怎么樣行為，就需要以之為據(jù)設(shè)計(jì)一套理念，一套指標(biāo)，形成一套制度進(jìn)行規(guī)范，這樣一個(gè)過程就是政府建構(gòu)的過程?？冃Ш驼粯右彩遣粩嘌莼M(jìn)步的，在這個(gè)過程中，需要認(rèn)真研究政府績效評(píng)價(jià)的作用，堅(jiān)持政府績效評(píng)價(jià)的導(dǎo)向功能。一方面，要把原來評(píng)價(jià)政府、評(píng)價(jià)部門、評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)、評(píng)價(jià)職能、評(píng)價(jià)任務(wù)，變成評(píng)價(jià)績效；另一方面，要由政府績效評(píng)價(jià)、政府績效管理，走向政府績效治理。過去認(rèn)為政府績效就是政府改革，實(shí)際上政府績效是包括老百姓、部門、社會(huì)、企業(yè)在內(nèi)的共同改革，那么評(píng)價(jià)績效就是在評(píng)價(jià)部門、評(píng)價(jià)社會(huì)、評(píng)價(jià)企業(yè)，這是一個(gè)制度過程，多元主體。什么時(shí)候走向治理，治住績效，就治住了職能，治住了干部。

在新型智庫建設(shè)方面，包國憲教授反對(duì)學(xué)校建立過多的智庫。他認(rèn)為高等學(xué)校的智庫建設(shè)要分層次，高校要用思想、理論、學(xué)術(shù)來建設(shè)智庫，服務(wù)于社會(huì)。高校的優(yōu)勢(shì)在于理論，不能僅僅建設(shè)對(duì)策型智庫。對(duì)策就是研究實(shí)驗(yàn)、研究中心，這方面智庫的建設(shè)，社科院、黨校等單位更占優(yōu)勢(shì)。績效評(píng)價(jià)智庫的建設(shè)，需要數(shù)據(jù)或理論的基礎(chǔ)，就大學(xué)而言，多是短于數(shù)據(jù)而長于理論。愛因斯坦做基礎(chǔ)理論也不需要更多的數(shù)據(jù)，但是他能夠說很深的問題，很戰(zhàn)略的問題，很頂層的問題，很多年以后的問題。所以大學(xué)的智庫一定要建立在理論和學(xué)術(shù)的基礎(chǔ)上，要研究幾十年甚至一百年以后的事情，不要說現(xiàn)在、不要說具體的事情，這個(gè)不是我們的強(qiáng)項(xiàng)。建立對(duì)策型、即時(shí)型的智庫既不是大學(xué)的長處，也不是大學(xué)的使命，大學(xué)智庫的建設(shè)要以理論和學(xué)術(shù)為支撐，建設(shè)進(jìn)行戰(zhàn)略研究的智庫。

華南理工大學(xué)政府績效評(píng)價(jià)中心為本次會(huì)議的承辦方，中心主任鄭方輝教授認(rèn)為，政府績效評(píng)價(jià)是民主文化的技術(shù)手段，體現(xiàn)價(jià)值理性與工具理性，評(píng)價(jià)主體決定評(píng)價(jià)的公信力?；谛滦椭菐旖ㄔO(shè)的視角，系統(tǒng)檢視十余年間地方政府整體績效第三方評(píng)價(jià)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于透視“中國特色新型智庫”的內(nèi)涵、功能及其成長路徑具有特別意義。在他看來，服務(wù)于黨和政府決策的新型智庫應(yīng)具備獨(dú)立性、專業(yè)性、數(shù)據(jù)信息直接性和動(dòng)力機(jī)制的可持續(xù)性，始于2007年的“廣東省市縣兩級(jí)地方政府整體績效評(píng)價(jià)報(bào)告”（“廣東試驗(yàn)”）為此做出了探索，“顯示社會(huì)力量對(duì)好政府的期待”。因?yàn)榇隧?xiàng)評(píng)價(jià)基于獨(dú)立第三方立場(chǎng)，以地方政府為評(píng)價(jià)對(duì)象，以公眾滿意度為導(dǎo)向，針對(duì)年度整體績效表現(xiàn)，為政府績效改善提供了“第三方標(biāo)準(zhǔn)”，某種程度上體現(xiàn)了民間智庫的特征和功能。事實(shí)上，由傳統(tǒng)的官員政績考核到政府整體績效評(píng)價(jià)絕非是對(duì)體制內(nèi)評(píng)價(jià)的簡單補(bǔ)充，因源自民間并指向政府“整體”，自然能產(chǎn)生恒久的推動(dòng)力。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)變革的動(dòng)力在于民間，社會(huì)襄助政府變革的可行性不可低估。獨(dú)立的第三方評(píng)價(jià)雖在信息的全面搜集方面或許有閃失，但民間評(píng)價(jià)所需的獨(dú)立性因此保全，而獨(dú)立性恰恰是這一評(píng)估計(jì)劃的生命力所在。或者說，民間對(duì)政府的看法能否帶來實(shí)際變化，其希望并不在于民間的評(píng)估體系能否進(jìn)入體制內(nèi)部，或代替主流評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而在于坐實(shí)民間機(jī)構(gòu)的本分，堅(jiān)守民間的價(jià)值立場(chǎng)。

（注：本文系廣西大學(xué)科研基金資助項(xiàng)目“財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)法制化研究”（XPS1603）的階段性研究成果。）

（責(zé)任編輯 陳孝兵）

李波，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院講師，廣西南寧，530004；劉國歌，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東廣州，510640。