楊曉敏袁得平

（1.中共張掖市委黨校；2.張掖市旅游局甘肅張掖734000）

“十三五”推進(jìn)全域旅游城市建設(shè)的實(shí)踐探索
——以張掖市為例

楊曉敏1袁得平2

（1.中共張掖市委黨校；2.張掖市旅游局甘肅張掖734000）

近年來，全國旅游行業(yè)積極轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，大力實(shí)施全域旅游戰(zhàn)略，推動(dòng)從景點(diǎn)旅游模式向全域旅游模式轉(zhuǎn)變?！笆濉睍r(shí)期，國家以全域旅游為主線，積極踐行“旅游+”理念，著力培育旅游新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)。張掖作為成功入選國家全域旅游示范區(qū)的城市，通過推進(jìn)全域旅游公共服務(wù)體系建設(shè)、深化產(chǎn)業(yè)融合、拓展市場空間、體制機(jī)制創(chuàng)新等實(shí)現(xiàn)旅游產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效。

全域旅游典范城市建設(shè)路徑選擇

隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的深入實(shí)施，旅游業(yè)發(fā)展迎來了前所未有的機(jī)遇，全域旅游順應(yīng)大眾旅游時(shí)代發(fā)展潮流，是當(dāng)前我國旅游發(fā)展的總戰(zhàn)略，也是推進(jìn)旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手。“十三五”時(shí)期，國家以全域旅游為主線，積極踐行“旅游+”理念，著力培育旅游新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)。2016年張掖市成功入選第二批國家全域旅游示范區(qū)，如何推進(jìn)全域旅游示范城市建設(shè)，實(shí)現(xiàn)旅游、文化、體育、醫(yī)養(yǎng)深度融合，對(duì)張掖旅游產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共資源配置，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、張掖建設(shè)全域旅游城市的優(yōu)勢

張掖發(fā)展全域旅游有其自身的優(yōu)勢與條件。一是城市發(fā)展基礎(chǔ)較好。張掖市是國家1986年頒布的第二批全國歷史文化名城之一，是古絲綢之路重鎮(zhèn)，是新亞歐大陸橋的要道，是全國歷史文化名城和中國優(yōu)秀旅游城市。先后獲得“國家生態(tài)文明建設(shè)示范市”、“全國首批水生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)市”、“全國首批雙創(chuàng)示范城市”、“全國綠化模范城市”“國家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)”等稱號(hào)，這些為全域旅游典范城市建設(shè)奠定了良好基礎(chǔ)。二是旅游城市形象得到提升。近年來，隨著黑河濕地列入國際重要濕地名錄，黑河濕地國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃、祁連山生態(tài)保護(hù)與建設(shè)綜合治理規(guī)劃獲批，黑河流域綜合治理規(guī)劃通過評(píng)審，完成絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶黑河流域濕地生態(tài)走廊建設(shè)規(guī)劃編制，兩個(gè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和歷史悠久的甘州古城，使“一山一水一古城·宜居宜游金張掖”的旅游城市形象得到市民和游客認(rèn)可。三是優(yōu)質(zhì)的旅游資源稟賦有利于發(fā)展全域旅游。張掖旅游資源豐富，全市4A級(jí)旅游景區(qū)達(dá)到16家，占全省85家4A級(jí)以上景區(qū)的19%，數(shù)量名列全省第一。旅游文化全產(chǎn)業(yè)鏈打造初具形態(tài)，張掖被確定為全國體育產(chǎn)業(yè)聯(lián)系點(diǎn)和甘肅省旅游文化體育醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展示范區(qū)，國際戶外運(yùn)動(dòng)名城建設(shè)列入國家體育總局規(guī)劃。通過打造絲綢之路黃金旅游線重要目的地、中國西部區(qū)域游客集散中心和國際特色休閑度假名城，使張掖獨(dú)特旅游資源得到很好利用，有利于構(gòu)建全域協(xié)調(diào)發(fā)展的運(yùn)動(dòng)養(yǎng)生、健康養(yǎng)老、生態(tài)養(yǎng)心、商務(wù)會(huì)展、文化旅游以及落地自駕和特色旅游商品等復(fù)合型康養(yǎng)旅游產(chǎn)品體系。四是旅游產(chǎn)業(yè)井噴式發(fā)展為全域旅游奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。張掖依托打造“地貌景觀大觀園、暑天休閑度假城、絲綢之路古城邦、戶外運(yùn)動(dòng)體驗(yàn)區(qū)、西路軍魂傳承地”這五張名片，深入開展“四大行動(dòng)”，旅游業(yè)出現(xiàn)井噴式發(fā)展。2016年旅游接待人數(shù)突破2000萬人次，實(shí)現(xiàn)旅游綜合收入100億元，直接就業(yè)4萬人。通過“濕地之夏·金張掖”旅游文化節(jié)、綠洲論壇、張交會(huì)等重大節(jié)會(huì)成功舉辦匯聚人氣，影響力巨大，為發(fā)展全域旅游奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。五是全域謀劃推進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展體制格局初步形成。張掖全域旅游典范城市建設(shè)，是按市委、市政府統(tǒng)一部署，部門聯(lián)動(dòng)，整合各類資源，統(tǒng)籌推進(jìn)旅游重大活動(dòng)開展的，已取得較好效果。在政府重力推動(dòng)下，成立河西五市及最美國道227線旅游聯(lián)盟，開通上海、杭州等地旅游包機(jī)和“金張掖”號(hào)、“張掖丹霞號(hào)”等品牌列車，張掖旅游的影響力和美譽(yù)度持續(xù)提升，全域謀劃推進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作格局初步形成。六是政府引導(dǎo)全民參與為全域旅游城市建設(shè)提供保障。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入增加，職工帶薪休假制度的出臺(tái)，政府相繼出臺(tái)刺激旅游消費(fèi)的政策。為引導(dǎo)文明出游、禮讓有序，張掖全市范圍、全員動(dòng)員加大宣傳力度，組織志愿者進(jìn)景區(qū)，開展文明旅游宣傳活動(dòng)，引導(dǎo)市民游客文明出行、旅游企業(yè)誠信經(jīng)營，這些都有利于全域旅游城市建設(shè)。

二、張掖全域旅游城市建設(shè)的制約因素

（一）區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平影響并決定旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的水平。甘肅省在全國區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展格局中發(fā)展水平較低，GDP總量、人均GDP水平和區(qū)域財(cái)政收入都低于全國平均水平，而張掖各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在全省排位也不靠前，GDP全省第七位，地方經(jīng)濟(jì)的財(cái)政貢獻(xiàn)率比較低，80%的財(cái)政支出靠中央和省級(jí)轉(zhuǎn)移支付。發(fā)展全域旅游需要區(qū)域經(jīng)濟(jì)長期支持，而捉襟見肘的地方財(cái)力無法滿足旅游業(yè)的快速發(fā)展，這也成為推進(jìn)全域旅游城市建設(shè)的最大瓶頸。

（二）全域旅游管理體制障礙的約束

當(dāng)前全市旅游業(yè)改革深度不夠，旅游資源條塊分割、多頭管理依然是產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)的制約因素，是影響產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、資源整合開發(fā)集約化發(fā)展的瓶頸，需要進(jìn)一步突破和創(chuàng)新。尤其是景區(qū)的管理體制問題最突出，既有景區(qū)管理處這種完全事業(yè)性經(jīng)營管理單位，也有無完整法人地位的企業(yè)。這種政事不分、事企不分，各自為政、分散經(jīng)營的管理經(jīng)營體制，不可能培育市場主體和有效引入競爭機(jī)制，也很難帶來投資主體的多元化，很難形成高效率和高效益。

（三）全域旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的壓力加大

目前張掖整體旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展尚處在旅游業(yè)發(fā)展的初期階段，旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的壓力還比較大。全市富集的旅游資源整合開發(fā)不夠、轉(zhuǎn)化利用水平較低，旅游容量和吸附能力不足，游客停留時(shí)間短、平均消費(fèi)少。旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尤其是道路交通的建設(shè)、旅游整體大環(huán)境的建設(shè)、旅游產(chǎn)品體系的建設(shè)、旅游人力資源的建設(shè)以及旅游標(biāo)準(zhǔn)化體系等一系列關(guān)乎旅游業(yè)發(fā)展的制度安排的建設(shè)，如果不跟進(jìn)就會(huì)嚴(yán)重制約和影響張掖全域旅游城市發(fā)展戰(zhàn)略的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（四）全域旅游大產(chǎn)業(yè)格局尚未形成

目前全市旅游產(chǎn)品主要以傳統(tǒng)觀光型為主，旅游收入來源還主要依賴于單一的門票經(jīng)濟(jì)，旅游購物等附加消費(fèi)占比較低，產(chǎn)品的豐富程度、品牌化程度及供給不能滿足市場個(gè)性化、多樣化需求，不適應(yīng)自駕游、自助游等主流消費(fèi)趨勢。實(shí)施張掖旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大旅游產(chǎn)業(yè)格局還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有形成，無論是政府相關(guān)產(chǎn)業(yè)管理部門對(duì)旅游業(yè)的協(xié)同，還是旅游業(yè)與農(nóng)業(yè)、工業(yè)、現(xiàn)代商貿(mào)業(yè)等三產(chǎn)的融合，旅游與文化、體育、醫(yī)養(yǎng)的融合都處在培育和探索階段，產(chǎn)業(yè)協(xié)同和融合的整體水平都比較低等諸多困難和問題嚴(yán)重制約著旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（五）全域旅游公共服務(wù)體系發(fā)展還不完備

支撐全域旅游的公共服務(wù)體系發(fā)展面臨諸多困境，尤其是在區(qū)域性、綜合性、整體性方面，全域旅游基礎(chǔ)設(shè)施量和質(zhì)的要求均難滿足。景區(qū)和旅游吸引物布點(diǎn)稀疏、重要景區(qū)間的連接道路、景區(qū)內(nèi)的交通體系、景區(qū)的道路標(biāo)示系統(tǒng)等明顯不足，與現(xiàn)代“快旅慢游”需求和旅游市場“井噴式”增長不匹配。游客對(duì)張掖旅游大環(huán)境、旅游公共服務(wù)、旅游景區(qū)服務(wù)、旅游配套服務(wù)的總體感受滿意度不高，工作人員服務(wù)水平和能力有限等旅游服務(wù)質(zhì)量不高問題突出，迫切需要以游客滿意、市民滿意為導(dǎo)向全面提升服務(wù)質(zhì)量。

（六）全域旅游市場主體不強(qiáng)、投融資渠道不暢

張掖缺乏實(shí)力雄厚、在全國有影響力的旅游企業(yè)集團(tuán)，上規(guī)模旅游企業(yè)數(shù)量少，與發(fā)達(dá)地區(qū)相比差距明顯，旅游市場主體發(fā)展緩慢。國有旅游企業(yè)市場開拓能力弱，民營旅游經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，內(nèi)生動(dòng)力不足。小規(guī)模、大市場的矛盾不僅導(dǎo)致旅游企業(yè)發(fā)展后勁不足，也使得許多旅游企業(yè)在做大做強(qiáng)中缺乏相應(yīng)資金支持。旅游發(fā)展基金、資本融資、產(chǎn)權(quán)融資、風(fēng)險(xiǎn)投資等金融工具和衍生品嚴(yán)重受到觀念、技術(shù)、人才和體制機(jī)制制約，社會(huì)資本進(jìn)入不暢，無法對(duì)旅游形成有力資金支持，不能滿足旅游產(chǎn)業(yè)大投入、大市場、大發(fā)展的新常態(tài)要求。

三、推進(jìn)全域旅游典范城市建設(shè)的實(shí)踐探索

（一）以五大發(fā)展理念引領(lǐng)全域旅游城市建設(shè)規(guī)劃

立足多規(guī)合一，綜合城鄉(xiāng)建設(shè)和交通、旅游、文化、體育、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、醫(yī)養(yǎng)等專項(xiàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，精心編制張掖全域旅游發(fā)展指導(dǎo)綱要，以五大發(fā)展理念引領(lǐng)全域旅游發(fā)展的前瞻性和指導(dǎo)性。圍繞張掖國家雙創(chuàng)示范城市建設(shè)，以創(chuàng)新發(fā)展為動(dòng)力，打造全域旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)；圍繞新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，以協(xié)調(diào)發(fā)展為核心，全域旅游資源一體化配置；圍繞綠洲生態(tài)城市建設(shè)，以綠色發(fā)展為支撐，實(shí)現(xiàn)全域生態(tài)旅游發(fā)展；圍繞河西走廊樞紐城市建設(shè)，以開放發(fā)展為契機(jī)，營造全域旅游發(fā)展環(huán)境；圍繞幸福美好金張掖建設(shè)，以共享發(fā)展為目標(biāo)，提升全域旅游公共服務(wù)體系水平。以五大發(fā)展理念促進(jìn)區(qū)域發(fā)展，使旅游與文化、體育、醫(yī)養(yǎng)深度融合，“健康張掖”、“平安張掖”、“和諧張掖”將全面提升游客和市民的安全感、幸福感。

（二）以完善的公共服務(wù)體系提升全域旅游城市建設(shè)水平

全域旅游信息咨詢系統(tǒng)中的信息咨詢網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、旅游標(biāo)識(shí)系統(tǒng)的建設(shè)，便捷交通系統(tǒng)中的基礎(chǔ)設(shè)施與集散設(shè)施的建設(shè)、營地等交通配套設(shè)施建設(shè)，安全服務(wù)系統(tǒng)中的氣象預(yù)警服務(wù)建設(shè)、安全環(huán)境建設(shè)，以及旅游行政服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，無不具有區(qū)域性特征，需要區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施支撐。全域旅游公共服務(wù)體系規(guī)劃建設(shè)中，要綜合考慮與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市發(fā)展、旅游發(fā)展、用地供給、城市公共服務(wù)與市政基礎(chǔ)設(shè)施等之間的關(guān)系，通過協(xié)同規(guī)劃、同步建設(shè)、聯(lián)動(dòng)開發(fā)，有效推動(dòng)各項(xiàng)建設(shè)。還要注重生態(tài)容量控制，在保證生態(tài)底線與紅線的基礎(chǔ)上，合理利用新能源、新技術(shù)，使得整個(gè)系統(tǒng)建設(shè)運(yùn)營中低碳、綠色、可持續(xù)。

（三）以空間拓展為支撐建立全域旅游發(fā)展長效機(jī)制

全域旅游在產(chǎn)業(yè)方面需要全面的融合，發(fā)揮“旅游+”的效應(yīng)，樹立“大規(guī)劃”理念，以旅游城市發(fā)展規(guī)劃來統(tǒng)攬其他規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一，做好文化、農(nóng)業(yè)、城建、醫(yī)養(yǎng)、體育與旅游的融合。鼓勵(lì)支持旅游企業(yè)在城市周邊和鄉(xiāng)村開發(fā)養(yǎng)老旅游項(xiàng)目，推動(dòng)養(yǎng)老和養(yǎng)生、休閑度假深度融合。推動(dòng)發(fā)展會(huì)展旅游、研學(xué)旅游等新業(yè)態(tài)，豐富旅游產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)，全面提升旅游綜合效益。同時(shí)，建立旅游效益共享機(jī)制，將吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口就業(yè)、帶動(dòng)貧困人口增收情況與扶持獎(jiǎng)勵(lì)政策掛鉤，調(diào)動(dòng)發(fā)展旅游的積極性，通過引導(dǎo)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口直接開展鄉(xiāng)村旅游、土地流轉(zhuǎn)、入股以及發(fā)展旅游土特產(chǎn)品等，分享旅游經(jīng)濟(jì)效益。

（四）以誠信體系建設(shè)為保障優(yōu)化全域旅游市場監(jiān)管

提升張掖旅游消費(fèi)品質(zhì)，關(guān)鍵是要完善特色旅游品質(zhì)評(píng)價(jià)機(jī)制，優(yōu)化全域聯(lián)動(dòng)、部門聯(lián)動(dòng)的游客投訴網(wǎng)上處理、分析、信息發(fā)布機(jī)制，建立健全涵蓋政府、企業(yè)、從業(yè)人員的旅游誠信體系，健全旅游信用信息公示制度、多部門聯(lián)動(dòng)獎(jiǎng)懲制度和嚴(yán)重違法企業(yè)“黑名單”制度，落實(shí)旅游投訴先行賠付制度。把旅游市場環(huán)境整治納入到城市綜合治理的范疇，探索建立旅游綜合執(zhí)法局和旅游警察、旅游巡回法庭、旅游工商分局“1＋3”旅游綜合執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制，構(gòu)建多元化、立體化、全覆蓋的旅游市場綜合執(zhí)法監(jiān)管體系。

（五）以體制機(jī)制創(chuàng)新為動(dòng)力引導(dǎo)全域旅游示范區(qū)建設(shè)

要打破體制機(jī)制障礙，就要實(shí)現(xiàn)部門管理向黨政統(tǒng)籌推進(jìn)轉(zhuǎn)變，設(shè)立張掖市旅游發(fā)展委員會(huì)，對(duì)旅游政策研究、產(chǎn)業(yè)布局、規(guī)劃編制、項(xiàng)目建設(shè)、產(chǎn)業(yè)融合、市場監(jiān)管、公共服務(wù)和形象推廣進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)。發(fā)揮好政府在全域旅游城市建設(shè)中的引導(dǎo)作用，通過加大土地、財(cái)稅、金融扶持，加快培植壯大文化旅游骨干企業(yè)。創(chuàng)新旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的PPP投融資模式，促進(jìn)投資主體多元化，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)旅游企業(yè)和旅游項(xiàng)目融資支持，鼓勵(lì)私營企業(yè)、民間資本與政府進(jìn)行合作，吸引國際資本參與重大旅游項(xiàng)目開發(fā)，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。培育一批成長性好、競爭力強(qiáng)的企業(yè)，并推動(dòng)跨地區(qū)、跨行業(yè)聯(lián)合或重組，提高集約化經(jīng)營水平。

（六）以生態(tài)環(huán)境治理為契機(jī)推進(jìn)張掖全域生態(tài)旅游城市建設(shè)

以祁連山生態(tài)環(huán)境整治為契機(jī)，按照生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)、綜合治理的要求，立足張掖全域旅游典范城市建設(shè)的實(shí)際，把新發(fā)展理念貫穿和體現(xiàn)到生態(tài)保護(hù)的全過程，全面提升區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)水平。牢固樹立旅游發(fā)展生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)第一的原則，在全域旅游規(guī)劃編制、項(xiàng)目建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營等活動(dòng)中嚴(yán)把生態(tài)保護(hù)底線，嚴(yán)守環(huán)境容量紅線，把旅游資源保護(hù)、生態(tài)旅游示范區(qū)和綠色旅游企業(yè)創(chuàng)建、節(jié)能減排、環(huán)境衛(wèi)生整治等結(jié)合起來，推進(jìn)旅游與環(huán)境保護(hù)和諧發(fā)展。把全域生態(tài)旅游發(fā)展理念融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，通過全市環(huán)境大整治，市民與游客共建、共享文明旅游環(huán)境，共同推進(jìn)全域旅游大發(fā)展，打響“全域綠色名片”推進(jìn)全域生態(tài)旅游城市建設(shè)。

［1］李金早.務(wù)實(shí)推進(jìn)全域旅游——在第二屆全國全域旅游推進(jìn)會(huì)上的講話［EB］.寧夏政務(wù)網(wǎng)，2016-9-10.

［2］金濤.蘇州：全力探索全域旅游發(fā)展新路徑［N］.新華日報(bào)，2016-08-05.

［3］印亮.發(fā)展全域旅游的實(shí)踐與思考［J］.旅游縱覽·行業(yè)版，2016（9）.

［4］蒙欣欣.解析全域旅游發(fā)展模式［J］.旅游縱覽，2016（04）.

F592.1

A

1007-9106（2017）10-0039-04

*本論文為2017年度中共張掖市委黨校、張掖市社科項(xiàng)目“張掖全域旅游典范城市建設(shè)路徑問題研究”（編號(hào)：2017-004成果之一）。

楊曉敏（1972—），女，中共張掖市委黨校公共管理與法學(xué)教研部副主任、副教授，主要研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)、地方問題；袁得平（1967—），男，張掖市旅游局副局長。