王迪 劉寶臣 王燊成

就業(yè)救助中的公共服務(wù)供給研究
——基于上海市某區(qū)的實(shí)踐

王迪 劉寶臣 王燊成

提供公共服務(wù)是政府不可推卸的責(zé)任，由政府提供的就業(yè)救助服務(wù)具有公共服務(wù)的屬性。通過(guò)對(duì)上海市某區(qū)的就業(yè)救助中的公共服務(wù)供給情況進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)上海市某區(qū)公共就業(yè)服務(wù)體系的建設(shè)和就業(yè)救助活動(dòng)的開展對(duì)于幫助城市貧困群體就業(yè)起到一定作用，但也存在政策定位不明晰、工作人員素質(zhì)不高、信息化建設(shè)不完善以及缺乏有效的質(zhì)量評(píng)估等問(wèn)題，未來(lái)就業(yè)救助制度發(fā)展應(yīng)該從提高人員素質(zhì)、加強(qiáng)信息化建設(shè)、建立科學(xué)合理的評(píng)估體系和促進(jìn)多元主體之間的合作等方面著手。

公共就業(yè)服務(wù)；職業(yè)介紹；職業(yè)指導(dǎo)；職業(yè)培訓(xùn)

一、問(wèn)題的提出

就業(yè)是個(gè)人獲取收入的重要前提，也是社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，無(wú)論對(duì)于個(gè)人還是對(duì)于整個(gè)社會(huì)，實(shí)現(xiàn)就業(yè)都有著重要的意義。提供公共就業(yè)服務(wù)是政府不可推卸的責(zé)任，社會(huì)弱勢(shì)群體更加需要公共就業(yè)服務(wù)的支持，因?yàn)樗麄冊(cè)趧趧?dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中通常會(huì)處于劣勢(shì)，實(shí)現(xiàn)就業(yè)相對(duì)困難。

對(duì)于有勞動(dòng)能力的社會(huì)弱勢(shì)群體，可以通過(guò)就業(yè)救助的形式對(duì)他們開展救助。就業(yè)救助是在家計(jì)調(diào)查的基礎(chǔ)上，國(guó)家為有勞動(dòng)能力的貧困者提供貨幣支持和就業(yè)服務(wù)，幫助其擺脫貧困所采取的社會(huì)救助措施，是以政府為主體的就業(yè)保護(hù)政策。①韓克慶：《就業(yè)救助的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與制度思考》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》，2016（5）。就業(yè)救助中的就業(yè)服務(wù)通過(guò)辦理就業(yè)登記，提供職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)以及職業(yè)培訓(xùn)等方式，為勞動(dòng)者和用人單位提供相應(yīng)的幫助，是實(shí)現(xiàn)就業(yè)救助的基本途徑和手段。在就業(yè)救助實(shí)施過(guò)程中，由政府提供的就業(yè)服務(wù)帶有公共服務(wù)的性質(zhì)，從公共服務(wù)供給的角度對(duì)就業(yè)救助開展討論，有助于我們厘清政府在就業(yè)救助服務(wù)中的職責(zé)，提升就業(yè)救助制度的運(yùn)行效率。因此，本文主要從公共服務(wù)供給的角度出發(fā)，探討就業(yè)救助的實(shí)施現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，以及如何對(duì)當(dāng)前的就業(yè)救助進(jìn)行優(yōu)化。

本文使用的資料主要來(lái)自對(duì)上海市某區(qū)就業(yè)救助開展情況進(jìn)行的實(shí)地調(diào)查。近年來(lái)，面對(duì)日益凸顯的失業(yè)問(wèn)題，上海市政府積極開展就業(yè)救助實(shí)踐，不斷完善和擴(kuò)展公共就業(yè)服務(wù)，從多個(gè)層面、多個(gè)角度為就業(yè)困難群體助力，形成了一套具有本地特色的做法。上海市實(shí)施了完善就業(yè)托底機(jī)制、建設(shè)信息化就業(yè)平臺(tái)、實(shí)施青年職業(yè)見習(xí)計(jì)劃、開展萬(wàn)人就業(yè)項(xiàng)目等一系列全國(guó)首創(chuàng)的促進(jìn)就業(yè)新舉措，形成了良好的促進(jìn)就業(yè)新格局，發(fā)揮了促進(jìn)就業(yè)的積極作用。開展調(diào)查的某區(qū)位于上海市中心，常住人口110萬(wàn)，是上海對(duì)外交流的重要窗口。該區(qū)近年來(lái)促進(jìn)就業(yè)工作成果頗豐，推行“服務(wù)項(xiàng)目化、項(xiàng)目社會(huì)化”的工作策略，整合多方面社會(huì)資源，搭建政府主導(dǎo)、社會(huì)公眾參與的就業(yè)服務(wù)平臺(tái)，提高就業(yè)服務(wù)水平，實(shí)施“創(chuàng)業(yè)助跑計(jì)劃”，建立起上海市第一個(gè)非正規(guī)勞動(dòng)組織創(chuàng)業(yè)園區(qū)，以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)，多途徑、多方式實(shí)現(xiàn)公共就業(yè)服務(wù)的精準(zhǔn)推送，探索并形成了一個(gè)很好的模式，積累了一些有益的經(jīng)驗(yàn)。因此，通過(guò)對(duì)該區(qū)就業(yè)救助政策的實(shí)施和執(zhí)行情況開展實(shí)地調(diào)研，有利于我們總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，推動(dòng)就業(yè)救助制度的發(fā)展和完善。2016年5月份，中國(guó)人民大學(xué)“中國(guó)就業(yè)救助研究報(bào)告”課題組赴上海開展實(shí)地調(diào)研，對(duì)某區(qū)人社局、社區(qū)街道辦從事就業(yè)救助工作的干部、就業(yè)援助員等近十人進(jìn)行半結(jié)構(gòu)化訪談，從多個(gè)層面搜集就業(yè)救助中公共服務(wù)供給情況的相關(guān)信息，獲取了翔實(shí)、豐富的一手資料。

二、文獻(xiàn)綜述

2014年《社會(huì)救助暫行辦法》出臺(tái)以后，就業(yè)救助成為我國(guó)社會(huì)救助制度的重要組成部分。然而當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)這一制度的討論相對(duì)較少，而對(duì)于就業(yè)救助中的公共服務(wù)供給問(wèn)題更是缺乏專門研究。目前關(guān)于就業(yè)救助僅有的研究主要集中于社會(huì)救助領(lǐng)域。韓克慶對(duì)就業(yè)救助的概念、對(duì)象、目標(biāo)、政策措施、政策銜接等進(jìn)行了討論，梳理了國(guó)際就業(yè)救助的經(jīng)驗(yàn)，他認(rèn)為應(yīng)該以失業(yè)救助的概念代替就業(yè)救助。①韓克慶：《就業(yè)救助的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與制度思考》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》，2016（5）。吳小芳在城市最低生活保障制度的框架下討論了就業(yè)救助，發(fā)現(xiàn)就業(yè)救助政策的設(shè)計(jì)限制了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。②吳小芳：《我國(guó)城市就業(yè)救助政策研究》，《社會(huì)保障研究》，2011（4）。黃晨熹通過(guò)上海的實(shí)地調(diào)查，探討了影響低保對(duì)象求職行為的因素，提出完善公共就業(yè)服務(wù)的建議。③黃晨熹：《城市低保對(duì)象求職行為的影響因素及相關(guān)制度安排研究——以上海為例》，《社會(huì)學(xué)研究》，2007（1）。林辰樂(lè)和呂翔濤使用混合研究方法分析了影響低保對(duì)象就業(yè)的政策因素，發(fā)現(xiàn)在政策方面，職業(yè)培訓(xùn)對(duì)于就業(yè)有正向影響。④林辰樂(lè)、呂翔濤：《影響城市低保受助者就業(yè)的政策因素分析：就業(yè)的雙項(xiàng)邏輯回歸模型及訪談實(shí)證研究》，《中國(guó)軟科學(xué)》，2012（8）。肖萌和梁祖彬通過(guò)長(zhǎng)期追蹤定性研究對(duì)北京市的工作福利政策進(jìn)行評(píng)估，發(fā)現(xiàn)工作福利在推動(dòng)被救助者脫離福利進(jìn)入就業(yè)方面作用有限，推進(jìn)就業(yè)服務(wù)質(zhì)量提高是社會(huì)救助面臨的重要問(wèn)題。⑤肖萌、梁祖彬：《社會(huì)救助就業(yè)福利政策研究》，《社會(huì)保障研究》，2010（1）。通過(guò)回顧這些研究的成果，可以發(fā)現(xiàn)，公共就業(yè)服務(wù)在幫助社會(huì)弱勢(shì)群體和貧困人群實(shí)現(xiàn)就業(yè)方面能夠起到積極作用，要想提高這類人群的勞動(dòng)參與，改善公共就業(yè)服務(wù)供給是一個(gè)有效的舉措。但是，在社會(huì)救助領(lǐng)域開展的相關(guān)研究，存在以下不足：一是對(duì)就業(yè)救助有許多模糊認(rèn)識(shí)，在制度定位、制度設(shè)計(jì)和制度銜接方面，仍然有一些值得討論的問(wèn)題⑥韓克慶：《就業(yè)救助的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與制度思考》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》，2016（5）。；二是研究更多側(cè)重于研究貧困群體的就業(yè)問(wèn)題，忽視對(duì)政府責(zé)任的討論；三是研究主要關(guān)注如何通過(guò)救助的方式促進(jìn)就業(yè)，更多地強(qiáng)調(diào)社會(huì)救助，缺乏對(duì)就業(yè)服務(wù)供給本身的關(guān)注。

因此，借鑒公共服務(wù)的研究視角，探討如何通過(guò)公共就業(yè)服務(wù)有效解決社會(huì)弱勢(shì)群體的就業(yè)困難，有助于加深對(duì)就業(yè)救助概念內(nèi)涵的理解，可以為就業(yè)救助的實(shí)施提供一些有益的借鑒。就業(yè)是公共服務(wù)的重要內(nèi)容，為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)是政府當(dāng)仁不讓的責(zé)任，這一點(diǎn)得到政策界和學(xué)術(shù)界的共識(shí)。國(guó)際勞工組織在創(chuàng)立之初就倡導(dǎo)建立“一個(gè)由中央當(dāng)局控制的免費(fèi)的公共職業(yè)介紹制度”，因?yàn)椤皠趧?dòng)力不是商品”，而且“私營(yíng)職業(yè)介紹所存在潛在剝削”。①范隨、艾倫·漢森、戴維·普瑞斯：《變化中的勞動(dòng)力市場(chǎng)——公共就業(yè)服務(wù)》，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2002年，第3頁(yè)。徐云輝、崔力夫：《完善我國(guó)公共就業(yè)服務(wù)制度的路徑探討》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》，2013（7）。何俊武認(rèn)為，由于勞動(dòng)力市場(chǎng)的不足，完全依靠其自發(fā)調(diào)節(jié)來(lái)實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)幾乎是不太可能的，必須通過(guò)政府的介入進(jìn)行調(diào)控。②何俊武：《促進(jìn)就業(yè)：建設(shè)服務(wù)型政府的一個(gè)重大戰(zhàn)略》，《求實(shí)》，2004（11）。蔡昉：《解讀當(dāng)前撲朔迷離的就業(yè)形勢(shì)》，《中國(guó)發(fā)展觀察》，2009（11）。錢再見則認(rèn)為，提供基本就業(yè)服務(wù)是法治社會(huì)對(duì)政府的必然要求，也是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要。③錢再見：《失業(yè)弱勢(shì)群體及其社會(huì)支持研究》，南京師范大學(xué)出版社，2005年，第341～357頁(yè)。胡紹英：《發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)公共就業(yè)服務(wù)績(jī)效評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示》，《開發(fā)研究》，2008（1）。項(xiàng)繼權(quán)和袁方成根據(jù)公眾需求的公益性程度以及滿足公眾需求對(duì)政府的依賴程度，將公共服務(wù)分為“基本公共服務(wù)”和“非基本公共服務(wù)”兩大類，公共就業(yè)服務(wù)作為基本公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)由政府主導(dǎo)提供并承擔(dān)最終責(zé)任。④項(xiàng)繼權(quán)、袁方成：《我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政投入與需求分析》，《公共行政評(píng)論》，2008（3）。曾湘泉：《公共就業(yè)服務(wù)之完善措施》，《中國(guó)勞動(dòng)保障》，2009（9）。提供公共就業(yè)服務(wù)是政府的基本職責(zé)，并不意味著政府是公共服務(wù)的唯一提供者，也不意味著所有的公共就業(yè)服務(wù)都由政府直接提供，除了政府，社會(huì)組織和企業(yè)也應(yīng)該在公共服務(wù)供給中扮演重要的角色。⑤柏良澤：《“公共服務(wù)”界說(shuō)》，《中國(guó)行政管理》，2008（2）。上海市人民政府發(fā)展研究中心課題組：《關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下促進(jìn)就業(yè)問(wèn)題研究》，《科學(xué)發(fā)展》，2013（2）。郁建興、吳玉霞認(rèn)為區(qū)分服務(wù)規(guī)劃者和服務(wù)生產(chǎn)者是公共服務(wù)供給機(jī)制研究的核心要義。⑥郁建興、吳玉霞：《公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新：一個(gè)新的分析框架》，《學(xué)術(shù)月刊》，2009（12）。

社會(huì)弱勢(shì)群體和就業(yè)困難人群是公共就業(yè)服務(wù)的重要服務(wù)對(duì)象。布羅德斯加（Brodsky）認(rèn)為公共就業(yè)項(xiàng)目可能是幫助那些缺乏技術(shù)和受教育水平較低的長(zhǎng)期失業(yè)者就業(yè)的唯一有效途徑。⑦M(jìn)elvin M.Brodsky. Public-service employment programs in selected OECD countries, Monthly Labor Review， Vol.123, No.10(October 2000).胡紹英提出我國(guó)公共就業(yè)服務(wù)應(yīng)該強(qiáng)化其為就業(yè)弱勢(shì)群體為核心的客戶服務(wù)的功能⑧胡紹英：《發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)公共就業(yè)服務(wù)績(jī)效評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示》，《開發(fā)研究》，2008（1）。，曾湘泉認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)公共就業(yè)服務(wù)要強(qiáng)調(diào)對(duì)困難群體提供就業(yè)服務(wù)的功能⑨曾湘泉：《公共就業(yè)服務(wù)之完善措施》，《中國(guó)勞動(dòng)保障》，2009（9）。。

我國(guó)公共就業(yè)服務(wù)的內(nèi)容主要包括：提供就業(yè)信息服務(wù)、就業(yè)咨詢服務(wù)、就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)、職業(yè)介紹服務(wù)、就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)委托服務(wù)和就業(yè)管理服務(wù)等。⑩李軍鵬：《公共服務(wù)學(xué)——政府公共服務(wù)的理論與實(shí)踐》，北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，2007年，第2頁(yè)。對(duì)于我國(guó)的公共就業(yè)服務(wù)，徐云輝、崔力夫認(rèn)為，存在服務(wù)機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)單一、基層服務(wù)能力不足、信息搜集和傳遞功能不健全等問(wèn)題。①范隨、艾倫·漢森、戴維·普瑞斯：《變化中的勞動(dòng)力市場(chǎng)——公共就業(yè)服務(wù)》，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2002年，第3頁(yè)。徐云輝、崔力夫：《完善我國(guó)公共就業(yè)服務(wù)制度的路徑探討》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》，2013（7）。蔡昉指出，要通過(guò)居民享有的社會(huì)保障和其他公共服務(wù)的統(tǒng)一化和均等化，推進(jìn)實(shí)質(zhì)意義上的戶籍制度改革，提高勞動(dòng)力市場(chǎng)的整合水平，解決勞動(dòng)力市場(chǎng)的矛盾。②何俊武：《促進(jìn)就業(yè)：建設(shè)服務(wù)型政府的一個(gè)重大戰(zhàn)略》，《求實(shí)》，2004（11）。蔡昉：《解讀當(dāng)前撲朔迷離的就業(yè)形勢(shì)》，《中國(guó)發(fā)展觀察》，2009（11）。胡紹英③錢再見：《失業(yè)弱勢(shì)群體及其社會(huì)支持研究》，南京師范大學(xué)出版社，2005年，第341～357頁(yè)。胡紹英：《發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)公共就業(yè)服務(wù)績(jī)效評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示》，《開發(fā)研究》，2008（1）。和曾湘泉④項(xiàng)繼權(quán)、袁方成：《我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政投入與需求分析》，《公共行政評(píng)論》，2008（3）。曾湘泉：《公共就業(yè)服務(wù)之完善措施》，《中國(guó)勞動(dòng)保障》，2009（9）。都把建立完善的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系、完善職位空缺信息的統(tǒng)計(jì)和發(fā)布制度作為完善公共就業(yè)服務(wù)的有效措施。上海市人民政府發(fā)展研究中心課題組建議，為有效解決就業(yè)信息在勞動(dòng)力資源間的“不對(duì)稱”問(wèn)題，應(yīng)以精細(xì)化管理為導(dǎo)向，進(jìn)一步規(guī)范完善我國(guó)的公共就業(yè)服務(wù)。⑤柏良澤：《“公共服務(wù)”界說(shuō)》，《中國(guó)行政管理》，2008（2）。上海市人民政府發(fā)展研究中心課題組：《關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下促進(jìn)就業(yè)問(wèn)題研究》，《科學(xué)發(fā)展》，2013（2）。

通過(guò)對(duì)公共就業(yè)服務(wù)相關(guān)文獻(xiàn)的梳理可以發(fā)現(xiàn)，討論就業(yè)救助中的公共服務(wù)供給，首先應(yīng)該明確對(duì)于社會(huì)弱勢(shì)群體需要提供何種就業(yè)服務(wù)，其次需要明確哪些服務(wù)項(xiàng)目需要政府來(lái)承擔(dān)，以及如何提供。

三、上海市某區(qū)就業(yè)救助中的公共服務(wù)供給現(xiàn)狀

（一）就業(yè)救助公共服務(wù)體系建設(shè)情況

就業(yè)救助公共服務(wù)體系建設(shè)是開展就業(yè)救助服務(wù)的基礎(chǔ)，可以從立法、機(jī)構(gòu)建設(shè)和財(cái)政支持這三方面考察上海市某區(qū)就業(yè)救助公共服務(wù)體系的建設(shè)情況。

1.立法情況

20世紀(jì)90年代后期，隨著我國(guó)公共就業(yè)和人才服務(wù)制度的逐步建立和完善，上海市相繼頒布了《上海市促進(jìn)就業(yè)若干規(guī)定》《上海市人力資源和社會(huì)保障局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)援助工作的若干意見》等一系列促進(jìn)就業(yè)的文件，這些文件中對(duì)于社會(huì)弱勢(shì)群體的就業(yè)有所涉及。對(duì)這些制度文本分析，可以發(fā)現(xiàn)：第一，上海市政府把促進(jìn)就業(yè)和提供公共就業(yè)服務(wù)作為一項(xiàng)基本職責(zé)，人力資源和社會(huì)保障部門是負(fù)責(zé)就業(yè)服務(wù)供給的主要部門；第二，就業(yè)理念從早期的側(cè)重于增加工作崗位，逐漸過(guò)渡到提高勞動(dòng)者的就業(yè)能力；第三，針對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體使用的是就業(yè)援助的概念，且把實(shí)現(xiàn)困難群體就業(yè)作為就業(yè)援助政策所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，而非通過(guò)幫助他們就業(yè)來(lái)實(shí)施救助。

2.機(jī)構(gòu)建設(shè)情況

上海市在市、區(qū)和街道各級(jí)都設(shè)有就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。市、區(qū)兩級(jí)主要是就業(yè)促進(jìn)中心，包括職業(yè)介紹科、職業(yè)介紹所等，負(fù)責(zé)職業(yè)推介、勞動(dòng)力資源管理、就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)、失業(yè)保險(xiǎn)基金使用和管理、職業(yè)培訓(xùn)指導(dǎo)和公共實(shí)訓(xùn)管理等工作。街道一級(jí)設(shè)社區(qū)服務(wù)辦公室，承擔(dān)的是原民政科和勞動(dòng)科的職能，辦公室下設(shè)啟點(diǎn)工作站和社會(huì)保障援助服務(wù)社。啟點(diǎn)工作站與職業(yè)介紹科對(duì)接，負(fù)責(zé)職業(yè)指導(dǎo)，社會(huì)保障援助社與勞動(dòng)力資源部門對(duì)接，負(fù)責(zé)調(diào)查走訪、信息搜集、推薦崗位和宣傳工作等。援助社主要由就業(yè)援助員構(gòu)成，就業(yè)援助員崗位最初為安置下崗工人設(shè)立，由市黨校管理，現(xiàn)在已經(jīng)全部劃給各街道，由居委會(huì)管理。

3.財(cái)政支持情況

在資金支持方面，上海市有促進(jìn)就業(yè)專項(xiàng)資金，來(lái)源于市級(jí)財(cái)政預(yù)算安排和中央財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，這在全國(guó)范圍內(nèi)也是處于領(lǐng)先的地位。根據(jù)《上海市促進(jìn)就業(yè)專項(xiàng)資金管理辦法（試行）》，促進(jìn)就業(yè)專項(xiàng)資金實(shí)行獨(dú)立核算，?？顚Ｓ?，各業(yè)務(wù)單位列入促進(jìn)就業(yè)專項(xiàng)資金的項(xiàng)目預(yù)算經(jīng)過(guò)市就業(yè)促進(jìn)中心、人力資源和社會(huì)保障局、財(cái)政局等相關(guān)部門審批后，可用于補(bǔ)貼職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)技能鑒定、公益性崗位、就業(yè)見習(xí)以及扶持公共就業(yè)服務(wù)等方面，幫助提高就業(yè)困難群體的就業(yè)能力，并提供一些生活上的補(bǔ)貼和失業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼等。2016年，上海市促進(jìn)就業(yè)專項(xiàng)資金支出20424.6萬(wàn)元，用于開展公共就業(yè)服務(wù)的14項(xiàng)專項(xiàng)項(xiàng)目，其中支出最多的項(xiàng)目是公共實(shí)訓(xùn)基地服務(wù)平臺(tái)運(yùn)作費(fèi)用，為7759.7萬(wàn)元，占到總支出的37.99%，其次是應(yīng)屆畢業(yè)生、校企合作培訓(xùn)補(bǔ)貼，為6893.8萬(wàn)元，占到總支出的33.75%，兩項(xiàng)支出合計(jì)，超過(guò)了70%。①《2016年促進(jìn)就業(yè)專項(xiàng)資金項(xiàng)目情況表》，上海市人民政府網(wǎng)站，http://www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2319/nw32905/nw41584/ nw41603/index.html，2017-2-9。從資金使用的情況來(lái)看，上海市并沒(méi)有設(shè)立支持貧困群體就業(yè)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，即使是針對(duì)服刑戒毒、就業(yè)困難群體的專項(xiàng)資金使用，所占的比例也相對(duì)較低。

除此之外，根據(jù)《上海市失業(yè)保險(xiǎn)辦法》規(guī)定，失業(yè)保險(xiǎn)基金除了用于發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金、失業(yè)補(bǔ)助金，還可以用于就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)開展職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹和職業(yè)指導(dǎo)等的費(fèi)用。因此，上海市公共就業(yè)服務(wù)的資金還部分來(lái)源于失業(yè)保險(xiǎn)基金，公共就業(yè)服務(wù)方面資金較為充足，而且有相當(dāng)一部分的資金可以用于就業(yè)弱勢(shì)群體。

（二）就業(yè)救助公共服務(wù)開展情況

職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)與職業(yè)培訓(xùn)是公共就業(yè)服務(wù)中最核心的內(nèi)容，在促進(jìn)就業(yè)實(shí)踐中發(fā)揮著重要作用，下文將從這三個(gè)方面分析上海市某區(qū)針對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體開展的公共就業(yè)服務(wù)。

1.職業(yè)介紹情況

職業(yè)介紹是公共就業(yè)服務(wù)或私營(yíng)職業(yè)介紹所為求職者尋找工作和雇主填補(bǔ)崗位空缺的過(guò)程。①范隨、艾倫·漢森、戴維·普瑞斯：《變化中的勞動(dòng)力市場(chǎng)——公共就業(yè)服務(wù)》，北京：中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2002年，第32頁(yè)。某區(qū)的職業(yè)介紹工作主要由區(qū)職業(yè)介紹所、街道就業(yè)援助員和居委會(huì)人員承擔(dān)，主要包括以下幾項(xiàng)工作內(nèi)容：

首先，收集求職者信息和空缺的工作崗位信息。這主要包括兩個(gè)方面的工作：一個(gè)是通過(guò)求職主動(dòng)登記和就業(yè)援助員走訪，了解就業(yè)弱勢(shì)群體的失業(yè)時(shí)間、工作經(jīng)歷、工作技能以及就業(yè)意愿等信息。

每個(gè)居委會(huì)有一個(gè)就業(yè)援助員，他等于是下沉到居委會(huì)了，要對(duì)自己轄區(qū)內(nèi)的失業(yè)人員了如指掌，每個(gè)月進(jìn)行排摸。（RSJ—003）

一般我們就是走動(dòng)，對(duì)于這些就業(yè)困難人群，我們基本上隔三岔五地到他們家問(wèn)問(wèn)。所以通過(guò)我們就業(yè)援助人員挨家挨戶地摸，才能夠掌握一手最基本的信息。當(dāng)然有的人也會(huì)找上門，就是年紀(jì)比較大的那種。（YZY—002）

另一個(gè)是通過(guò)就業(yè)援助員與企業(yè)雙向溝通，收集空缺崗位信息。就業(yè)援助員可以通過(guò)招聘網(wǎng)站等網(wǎng)絡(luò)資源來(lái)挖掘就業(yè)線索，同時(shí)也可以利用本人的人脈、社會(huì)關(guān)系、地域資源等來(lái)獲取空缺崗位情況和招聘會(huì)信息等。而部分企業(yè)也會(huì)主動(dòng)到街道登記，尋找符合要求的勞動(dòng)者。通過(guò)這種雙向的搜尋，能在求職者與企業(yè)間搭建起一個(gè)平臺(tái)，幫助失業(yè)者與企業(yè)建立起聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)信息的充分利用，擴(kuò)大就業(yè)。

我們社區(qū)主要為社區(qū)困難群體提供相關(guān)的就業(yè)支持，比如說(shuō)我們的就業(yè)援助員通過(guò)網(wǎng)上的招聘信息、參加招聘會(huì)，還有的靠拉關(guān)系、托朋友等等，到處尋找工作機(jī)會(huì)，收集崗位信息，給廣大的民眾提供更多的擇業(yè)機(jī)會(huì)。（LFJ—002）

有些崗位我們是外面走的時(shí)候看見的，有的是朋友介紹的，有些是區(qū)里給的，另外還有企業(yè)直接找上門來(lái)的。（YZY—001）

其次，評(píng)估空缺崗位質(zhì)量。收集到崗位信息后，就業(yè)援助員、職業(yè)介紹所要對(duì)空缺的崗位進(jìn)行初步篩選，對(duì)工作環(huán)境、工作技能要求、企業(yè)情況等進(jìn)行審核和整理。訪談中發(fā)現(xiàn)，上海就業(yè)援助員對(duì)崗位信息的篩選較為全面且嚴(yán)格，能夠在一定程度上保護(hù)失業(yè)者的合法權(quán)益。

首先我們是要對(duì)這個(gè)單位進(jìn)行審核的，我們需要他們提供組織機(jī)構(gòu)代碼，還有工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照的復(fù)印件。然后我們要通過(guò)勞動(dòng)力資源委員會(huì)去查一下，是否經(jīng)過(guò)年檢，有沒(méi)有過(guò)有效期，也要確定一下單位的真實(shí)性，因?yàn)槲覀円惨獙?duì)社區(qū)的居民負(fù)責(zé)任。（LFJ—003）

從我們這里推薦的，最起碼上12333招聘全部都是加金(指交社保)的單位，不加金(指不交社保)的單位我們不能推薦。所以他跟我們有接洽的時(shí)候，我要去查這家單位，他家的信譽(yù)是不是良好，他還要到我們職介所提供相關(guān)的材料，我們才能進(jìn)行推薦。（YZY—003）

最后，建立空缺崗位與求職者之間的聯(lián)系。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)信息發(fā)布、實(shí)地走訪的方式，結(jié)合求職者就業(yè)能力、就業(yè)意愿情況，將合適的崗位信息傳遞給就業(yè)困難人員，推薦合適的人員報(bào)名和面試，提升他們就業(yè)成功的機(jī)會(huì)。通過(guò)以上的幾個(gè)步驟，公共就業(yè)服務(wù)能夠幫助求職者和企業(yè)建立聯(lián)系，提升就業(yè)弱勢(shì)群體的崗位信息搜集能力，有利于解決失業(yè)問(wèn)題。與自己尋找空缺崗位相比，通過(guò)公共就業(yè)服務(wù)介紹的崗位質(zhì)量更高，就業(yè)弱勢(shì)群體就業(yè)成功的幾率也更大。

通過(guò)我們的幫助，因?yàn)槲覀冋J(rèn)識(shí)人事，可以直接幫他預(yù)約面試時(shí)間和地點(diǎn)，不管到底面試結(jié)果如何，至少他初試的機(jī)會(huì)是有的，是有這樣一個(gè)優(yōu)勢(shì)。還有就是說(shuō)在面試之前，我們其實(shí)是很了解這個(gè)崗位的，了解企業(yè)的需求，企業(yè)需要找什么樣的人，我們會(huì)有針對(duì)性地來(lái)為他指導(dǎo)，這樣他面試的成功率會(huì)大一點(diǎn)。（LFJ—003）

2.職業(yè)指導(dǎo)情況

職業(yè)指導(dǎo)就是指導(dǎo)、幫助勞動(dòng)者根據(jù)自己的生理與心理特點(diǎn)，同時(shí)考慮社會(huì)的需要，選擇最佳職業(yè)的過(guò)程。①潘錦棠：《勞動(dòng)社會(huì)學(xué)》，北京：中國(guó)勞動(dòng)出版社，1995年，第111頁(yè)。職業(yè)指導(dǎo)的內(nèi)容包括傳授職業(yè)知識(shí)、幫助求職者了解自身職業(yè)素質(zhì)、開展職業(yè)咨詢、就業(yè)政策解答等。

上海市某區(qū)的職業(yè)指導(dǎo)工作主要由街道的就業(yè)援助員、職業(yè)指導(dǎo)師和區(qū)就業(yè)促進(jìn)中心的職業(yè)指導(dǎo)師承擔(dān)。一是在每個(gè)月或每個(gè)星期的失業(yè)、無(wú)業(yè)調(diào)查中，就業(yè)援助員會(huì)根據(jù)受助對(duì)象的需求，提供針對(duì)性的就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)，包括簡(jiǎn)歷修改、面試技巧、心理疏導(dǎo)、公共就業(yè)服務(wù)政策介紹等。二是有需求的人員可以通過(guò)與街道的職業(yè)指導(dǎo)師、就業(yè)援助員預(yù)約接受職業(yè)指導(dǎo)。三是仍有需求的人員，可以通過(guò)職業(yè)指導(dǎo)師預(yù)約區(qū)一級(jí)的職業(yè)指導(dǎo)師，獲取進(jìn)一步的指導(dǎo)幫助。但現(xiàn)階段，由于街道職業(yè)指導(dǎo)師的數(shù)量有限，每個(gè)街道大概只有一名持證上崗的專業(yè)職業(yè)指導(dǎo)師，常常需要街道就業(yè)援助員分擔(dān)一定的職業(yè)指導(dǎo)工作。

職業(yè)指導(dǎo)師是需要持證上崗的，但目前為止我們街道只有我一個(gè)人有這個(gè)證書，專業(yè)職業(yè)指導(dǎo)師的話，街道只有我一個(gè)，當(dāng)然靠我一個(gè)人肯定不夠，我們社區(qū)失業(yè)、無(wú)業(yè)青年，還有每年的應(yīng)屆畢業(yè)生還是挺多的。所以平時(shí)我給這些就業(yè)援助員開會(huì)的時(shí)候，給他們培訓(xùn)一下，也是傳授一點(diǎn)兒專業(yè)技巧給他們，就是告訴他們是怎么指導(dǎo)的，那么他們可以幫我分擔(dān)一些，是這種情況。（LFJ—003）

我們這里沒(méi)有心理顧問(wèn)，心理顧問(wèn)就是我們自己。我們平時(shí)有的把自己的經(jīng)歷，有的把小孩的經(jīng)歷，聊天式的講給他們，打開他們的思路。（YZY—001）

3.職業(yè)培訓(xùn)情況

職業(yè)培訓(xùn)，也稱為職業(yè)技能培訓(xùn)，是為培養(yǎng)和提高勞動(dòng)者從事各種職業(yè)所需要的知識(shí)和技能而進(jìn)行的教育和訓(xùn)練。解決失業(yè)問(wèn)題的根本是提高就業(yè)弱勢(shì)群體自身的就業(yè)能力，而能力提高的關(guān)鍵則在于教育和職業(yè)培訓(xùn)。正如森（Sen）所說(shuō)，“真正的機(jī)會(huì)平等必須通過(guò)能力的平等才能實(shí)現(xiàn)”。②Amartya K. Sen. Inequality Reexamined, Cambridge: Harvard University Press, 1992, p.7.職業(yè)培訓(xùn)的基本內(nèi)容一般包括基本素質(zhì)培訓(xùn)、職業(yè)知識(shí)培訓(xùn)、專業(yè)知識(shí)與技能培訓(xùn)等方面。目前，上海市職業(yè)培訓(xùn)服務(wù)主要有以下形式：

一是校企合作。校企合作主要針對(duì)大專院校學(xué)生，學(xué)生先通過(guò)學(xué)校學(xué)習(xí)，獲得一個(gè)高級(jí)證書，再到企業(yè)去進(jìn)行實(shí)訓(xùn)，這是一個(gè)全市范圍的政策。雖然對(duì)重點(diǎn)本科院校學(xué)生來(lái)講，專業(yè)技術(shù)證書并沒(méi)有多大意義，但對(duì)于大專院校的學(xué)生，這種證書對(duì)于就業(yè)有較大幫助。行健職業(yè)學(xué)院的校企合作開展得比較好，每年幾乎所有的應(yīng)屆生都會(huì)參與到校企合作項(xiàng)目中來(lái)，這些項(xiàng)目中最具代表性的是“育嬰師”項(xiàng)目。

行健學(xué)院有一個(gè)比較好的項(xiàng)目，就是育嬰師的項(xiàng)目，就業(yè)率很高，他們都是做幼兒園的老師。首先他有一張育嬰師的高級(jí)證書，然后在幼兒園進(jìn)行實(shí)訓(xùn)。通過(guò)這樣證書加實(shí)訓(xùn)的結(jié)合，那么能夠留在幼兒園工作的比例會(huì)很大很大。（RSJ—004）

二是教育費(fèi)附加返還。工作技能的缺乏可能也會(huì)造成工作崗位的喪失，所以對(duì)在職職工提供培訓(xùn)，是預(yù)防失業(yè)的一個(gè)有效措施，上海市通過(guò)把部分教育費(fèi)附加稅收返還給企業(yè)來(lái)鼓勵(lì)企業(yè)開展職工培訓(xùn)。

現(xiàn)在市里面主導(dǎo)的一個(gè)就是教育費(fèi)附加做培訓(xùn)，大概是上海特有的吧，就是把教育費(fèi)附加這塊稅收拿出來(lái)，鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)職工進(jìn)行培訓(xùn)。企業(yè)既可以拿回去自己做培訓(xùn)，或者因?yàn)槠髽I(yè)很小，沒(méi)有能力自己做培訓(xùn)，我們就把需要培訓(xùn)的企業(yè)員工集中組成一個(gè)班級(jí)，免費(fèi)提供場(chǎng)地、提供教室，進(jìn)行精準(zhǔn)化的培訓(xùn)。（RSJ—003）

三是培訓(xùn)卡，這是目前采用最多的一種形式。通過(guò)向受助對(duì)象發(fā)放培訓(xùn)卡，鼓勵(lì)他們參加培訓(xùn)，在操作中，針對(duì)失業(yè)人員、在職人員和有創(chuàng)業(yè)意愿的人員等不同的受助群體，有不同的補(bǔ)貼額度，但是對(duì)于培訓(xùn)項(xiàng)目的選擇并沒(méi)有太多限制，給予受助對(duì)象較大的自由度和選擇權(quán)。

如果是就業(yè)困難人員，沒(méi)有工作的話，我們是把25%的錢，打給就業(yè)困難的人員，75%的錢是打給培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。這樣的話，就業(yè)人員他就比較輕松，一個(gè)2000元的項(xiàng)目，他只要是付個(gè)500塊錢給機(jī)構(gòu)，先去學(xué)習(xí)，剩余的錢等他之后考試通過(guò)的話，一年之內(nèi)我們?cè)俅蚪o培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。對(duì)失業(yè)的人，那么他只要先付50%的經(jīng)費(fèi)，學(xué)完通過(guò)的話，1000塊錢給個(gè)人，1000塊錢給培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。對(duì)在職職工的話就不存在這種錢的困難，所以之前是要把2000元錢付給機(jī)構(gòu)，等考試通過(guò)我們給培訓(xùn)機(jī)構(gòu)打50%學(xué)費(fèi)，再返還給在職職工。（RSJ—004）

四是技能競(jìng)賽。為了鼓勵(lì)就業(yè)弱勢(shì)群體提升工作技能，增強(qiáng)就業(yè)能力，政府會(huì)定期舉辦不同層級(jí)的技能競(jìng)賽，借此宣傳參加職業(yè)培訓(xùn)的重要性，以鼓勵(lì)更多的勞動(dòng)者參與職業(yè)培訓(xùn)。

四、上海市某區(qū)就業(yè)救助的公共服務(wù)供給中存在的問(wèn)題

（一）就業(yè)救助的政策定位不明晰

通過(guò)對(duì)上海市某區(qū)就業(yè)救助政策實(shí)踐的分析，我們發(fā)現(xiàn)，該區(qū)實(shí)施的就業(yè)救助政策與理想的“就業(yè)救助”有著較大的差異，主要表現(xiàn)在：一是在政策對(duì)象上，就業(yè)救助的受助對(duì)象應(yīng)該是貧困者中有勞動(dòng)能力的人員，就業(yè)救助應(yīng)該是基于家計(jì)調(diào)查的項(xiàng)目，但在上海市的實(shí)踐中，將受助對(duì)象限定為存在就業(yè)困難的人員，這兩類人員并不是完全重合的。①韓克慶：《就業(yè)救助的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與制度思考》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》，2016（5）。二是在政策目標(biāo)上，就業(yè)救助的政策目標(biāo)應(yīng)該是通過(guò)幫助有勞動(dòng)能力的貧困者就業(yè)而達(dá)到對(duì)這類人群實(shí)施救助，幫助他們擺脫貧困的目的，在就業(yè)救助政策中，就業(yè)是一種手段，而救助才是最終目的，但在上海市的實(shí)踐中，把實(shí)現(xiàn)就業(yè)作為政策目標(biāo)，其實(shí)只是完成了就業(yè)救助中“幫助就業(yè)”的一部分任務(wù)，但就業(yè)能否帶來(lái)家庭經(jīng)濟(jì)狀況改善，仍存在一些不確定性。三是在政策屬性上，更加側(cè)重于公共服務(wù)屬性，而忽視了社會(huì)服務(wù)屬性。公共服務(wù)對(duì)應(yīng)的是公共政策，而社會(huì)服務(wù)對(duì)應(yīng)的是社會(huì)政策，公共服務(wù)與社會(huì)服務(wù)、公共政策與社會(huì)政策存在巨大的結(jié)構(gòu)差異，體現(xiàn)了政府職能角色之間的差異。②劉繼同：《中國(guó)現(xiàn)代社會(huì)服務(wù)體系構(gòu)建論綱》，《社會(huì)建設(shè)》，2016（1）。對(duì)于社會(huì)服務(wù)屬性的忽視，造成了就業(yè)救助制度同其他社會(huì)救助制度缺乏互動(dòng)、協(xié)調(diào)、配合和銜接的情況。

（二）基層工作者的專業(yè)能力不足

通過(guò)調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)，在基層極其缺乏專業(yè)的職業(yè)指導(dǎo)師。在我們調(diào)研的區(qū)，只有一位社工持有助理職業(yè)指導(dǎo)師資格證書，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足就業(yè)困難人員的職業(yè)指導(dǎo)需求，就業(yè)援助員除排查摸底外，還要分擔(dān)職業(yè)指導(dǎo)的部分職能。在街道和社區(qū)層面主要依靠就業(yè)援助員對(duì)就業(yè)弱勢(shì)群體提供幫助，而這些就業(yè)援助員大部分是由協(xié)保人員轉(zhuǎn)化而來(lái)。所謂“協(xié)?！保高M(jìn)入再就業(yè)服務(wù)中心后同服務(wù)中心及原所在單位三方協(xié)商，保留社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的下崗人員。事實(shí)上，這些人員本身就是失業(yè)人員，是就業(yè)弱勢(shì)群體的一部分，他們工作崗位的獲得也是通過(guò)政府購(gòu)買的公益性崗位。通過(guò)所在街道的專業(yè)職業(yè)指導(dǎo)師不定期的培訓(xùn)和傳授一些專業(yè)技巧，就業(yè)援助員再結(jié)合自己的生活經(jīng)驗(yàn)和生活常識(shí)進(jìn)行職業(yè)指導(dǎo)。但實(shí)際上，職業(yè)指導(dǎo)涉及心理、文化等多個(gè)專業(yè)領(lǐng)域，這些基層工作者雖然更能體會(huì)失業(yè)給個(gè)人精神和家庭生活所帶來(lái)的壓力，但在日益復(fù)雜的勞動(dòng)力市場(chǎng)中，他們的能力和素質(zhì)卻很難滿足提供就業(yè)救助服務(wù)的要求。

就業(yè)援助員這個(gè)概念是過(guò)去政府提出的一種模式，等于政府親自購(gòu)買一些崗位，解決就是我們說(shuō)的年齡大的、市場(chǎng)就業(yè)沒(méi)人要的，這些相對(duì)弱勢(shì)群體的就業(yè)問(wèn)題。（RSJ—002）

這些人本身他們就是就業(yè)困難對(duì)象，就是讓困難的人去幫助困難的人，在十年前、十五年前這是一個(gè)辦法，政府通過(guò)一些公益性崗位解決了很多人的就業(yè)問(wèn)題，但這些人本身的素質(zhì)、能力和學(xué)歷是不足以擔(dān)當(dāng)這個(gè)工作的，尤其在今天。（RSJ—001）

（三）信息化建設(shè)有待完善

上海市公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的信息系統(tǒng)建設(shè)較早，從最初的身份證掃描到現(xiàn)在的平板一體化建設(shè)，信息系統(tǒng)建設(shè)較為完善，能夠滿足日常業(yè)務(wù)的開展和數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)工作。

我們有很多信息化的平臺(tái)，市里面建立了12333網(wǎng)站，它下面有很多子網(wǎng)站，像“樂(lè)業(yè)上?！薄凹寄苌虾！钡裙娞?hào)，把全市的所有招聘會(huì)的信息、我們春風(fēng)行動(dòng)的信息、培訓(xùn)信息等等都貼在上面。還有我們通過(guò)平板“一本通”，把全局所有的信息都整合到一個(gè)平臺(tái)上面，然后做到信息實(shí)時(shí)資源共享。（RSJ—002）

但隨著信息技術(shù)的日新月異，現(xiàn)有的信息系統(tǒng)建設(shè)也面臨著一些問(wèn)題。首先，是信息安全問(wèn)題，由于目前信息系統(tǒng)在信息監(jiān)測(cè)方面的作用有限，可能會(huì)導(dǎo)致登記人員或企業(yè)的信息泄露。其次，信息的雙向?qū)雽?dǎo)出不平衡，“人人都想拿你平臺(tái)上的信息，但是人人都不愿意為平臺(tái)貢獻(xiàn)信息”，這也是以后要克服的問(wèn)題。第三，各部門之間的信息缺乏整合。在實(shí)踐中，不同層級(jí)的政府部門都搜集了相當(dāng)豐富的就業(yè)相關(guān)信息，但市、區(qū)、街鎮(zhèn)之間，以及跨部門之間信息數(shù)據(jù)的整合還存在一定的阻礙，信息碎片化現(xiàn)象仍然比較突出。

（四）缺乏有效的質(zhì)量評(píng)估

上海市公共就業(yè)服務(wù)體系雖然發(fā)揮了一定的作用，安置了很多失業(yè)下崗人員，并為提升就業(yè)困難群體的就業(yè)能力做出了很大的貢獻(xiàn)，但在公共就業(yè)服務(wù)供給過(guò)程中卻忽視了公共就業(yè)服務(wù)的質(zhì)量問(wèn)題，缺乏科學(xué)有效的公共就業(yè)服務(wù)質(zhì)量評(píng)估體系。公共就業(yè)服務(wù)部門在追求擴(kuò)大服務(wù)種類、提升服務(wù)覆蓋面的同時(shí)，忽視了服務(wù)供給在實(shí)施過(guò)程中對(duì)實(shí)際效果的管理和監(jiān)控。而公共就業(yè)服務(wù)的供給不僅要注重服務(wù)過(guò)程，更應(yīng)該關(guān)注服務(wù)產(chǎn)出效果，才能真正發(fā)揮公共就業(yè)服務(wù)的效能。

不可否認(rèn)，以上問(wèn)題的出現(xiàn)受到勞動(dòng)力市場(chǎng)變化的影響。隨著城鄉(xiāng)剩余勞動(dòng)力數(shù)量的減少，我國(guó)面臨著比較嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)，就業(yè)問(wèn)題的主要表現(xiàn)形式從就業(yè)不足逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性和摩擦性失業(yè)。①蔡昉：《宏觀經(jīng)濟(jì)政策如何促進(jìn)更多更好就業(yè)？——問(wèn)題、證據(jù)和政策選擇》，《勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究》，2015（3）。但更深層次地還在于政府提供公共服務(wù)的體制。政府作為一個(gè)特殊的利益集團(tuán)，在代表并謀求社會(huì)的公共利益之外，不可避免地同樣具有自身利益，為了維護(hù)自身利益，存在制度擴(kuò)張的傾向，即“提供公共服務(wù)的政府部門具有超額提供公共服務(wù)的內(nèi)在傾向，這種‘過(guò)剩’的產(chǎn)品和服務(wù)最終是以社會(huì)所付出的巨額成本為代價(jià)的”②吳群芳：《公共選擇理論與“公共服務(wù)市場(chǎng)化”——西方行政改革的理論背景》，《北京科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2002（3）。。這使得地方政府或公共部門通常不能完全考慮社會(huì)公眾的公共需求，而從政府部門自身的政績(jī)出發(fā)，使公共需求在向政府行政目標(biāo)轉(zhuǎn)化的過(guò)程中被曲解，導(dǎo)致公共需求與政府的服務(wù)目標(biāo)不完全一致，甚至是相互矛盾。③董麗：《基本公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)問(wèn)題研究》，吉林大學(xué)2015年博士畢業(yè)論文。如果說(shuō)增長(zhǎng)的需求是政府服務(wù)的“拉動(dòng)”力量，那么政府供給更多服務(wù)的愿望則構(gòu)成了其“推動(dòng)”力量④E.S. 薩瓦斯：《民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年，第23～36頁(yè)。，結(jié)果制度的擴(kuò)張成為一種慣性。在此背景下，公共服務(wù)工作人員的報(bào)酬并不與公共服務(wù)提供的實(shí)際效果與效率密切相關(guān)，公共服務(wù)人員雖然積極地謀求公共服務(wù)的增加，在一定程度上滿足了社會(huì)成員的基本需求，但卻并不重視公共服務(wù)實(shí)施效果的評(píng)估，最終帶來(lái)了公共就業(yè)服務(wù)供給中的諸多問(wèn)題。

五、結(jié)論和討論

通過(guò)對(duì)上海市某區(qū)的實(shí)地調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)，由政府對(duì)就業(yè)困難群體提供的救助服務(wù)確實(shí)在促進(jìn)就業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)以及鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)等多方面發(fā)揮了作用，但由于政府在實(shí)踐中過(guò)度重視制度的擴(kuò)張，而缺乏相應(yīng)的項(xiàng)目執(zhí)行效果評(píng)估等原因，影響到就業(yè)救助效果的發(fā)揮?，F(xiàn)階段仍然存在著就業(yè)救助政策定位不明晰、從業(yè)人員能力不足、信息化建設(shè)不夠完善以及缺乏科學(xué)合理的質(zhì)量評(píng)估體系等問(wèn)題，不利于進(jìn)一步提升公共就業(yè)服務(wù)的整體水平和實(shí)際效能。因此，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面著手，增強(qiáng)政府在就業(yè)救助公共服務(wù)供給中的遞送能力：

第一，提升從業(yè)人員的服務(wù)能力，努力實(shí)現(xiàn)專業(yè)化、職業(yè)化。一是以機(jī)構(gòu)的職能為導(dǎo)向，根據(jù)各機(jī)構(gòu)、職能部門本身不同的職能要求，完善相關(guān)工作人員的不同等級(jí)的準(zhǔn)入條件，對(duì)公共就業(yè)服務(wù)的從業(yè)人員進(jìn)行一定的篩選。同時(shí)，還要注重對(duì)公共就業(yè)服務(wù)從業(yè)人員的培訓(xùn)。要以各機(jī)構(gòu)不同時(shí)期的職能需求為依據(jù)，定期對(duì)從事公共就業(yè)服務(wù)的人員進(jìn)行不同層次的培訓(xùn)，培訓(xùn)的內(nèi)容應(yīng)包括相關(guān)的就業(yè)政策法規(guī)、職業(yè)介紹、就業(yè)指導(dǎo)方法、信息處理技術(shù)等方面。二是以服務(wù)對(duì)象的需求為導(dǎo)向，在服務(wù)過(guò)程中注重關(guān)心服務(wù)對(duì)象本身的要求，包括心理上的需求等；三是以服務(wù)規(guī)范化為導(dǎo)向，進(jìn)一步完善公共就業(yè)機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員服務(wù)規(guī)范，健全相應(yīng)的工作規(guī)定，明確職責(zé)范圍，規(guī)范各項(xiàng)服務(wù)等。⑤曾湘泉：《公共就業(yè)服務(wù)最重要的職責(zé)——開展對(duì)困難群體有針對(duì)性服務(wù)》，《中國(guó)就業(yè)》，2009（8）。

第二，加強(qiáng)信息化建設(shè)，把現(xiàn)代化、信息化的手段融入公共就業(yè)服務(wù)體系中。一方面是加強(qiáng)就業(yè)服務(wù)信息的整合。對(duì)于不同層級(jí)、不同部門之間的公共就業(yè)服務(wù)信息資源，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分有效的整合，在保障信息安全的基礎(chǔ)上，建立健全一個(gè)開放的公共就業(yè)服務(wù)信息系統(tǒng)和管理平臺(tái)，以避免過(guò)度建設(shè)造成資源浪費(fèi)。另一方面嘗試拓展信息的使用途徑。當(dāng)在不斷完善信息化建設(shè)的基礎(chǔ)上，拓展信息的使用途徑，定期對(duì)就業(yè)困難群體、失業(yè)人員等信息和公共就業(yè)服務(wù)工作情況進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和評(píng)價(jià)分析，把靜態(tài)的數(shù)據(jù)真正變成一種動(dòng)態(tài)的服務(wù)，通過(guò)信息的動(dòng)態(tài)管理和監(jiān)測(cè)，為進(jìn)一步做好公共就業(yè)服務(wù)工作提供依據(jù)。

第三，加強(qiáng)公共就業(yè)服務(wù)質(zhì)量評(píng)估。一方面是以公職履行為價(jià)值尺度來(lái)設(shè)計(jì)相應(yīng)的評(píng)估體系。只有在符合一定規(guī)范要求的前提下，才能進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)提供公眾滿意的公共就業(yè)服務(wù)。在現(xiàn)階段，需進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)公共部門相關(guān)制度規(guī)范的履行情況的評(píng)估，這應(yīng)當(dāng)是公共就業(yè)服務(wù)質(zhì)量的最基本層面的保障。另一方面是加強(qiáng)公眾對(duì)公共就業(yè)服務(wù)評(píng)估。在公共就業(yè)服務(wù)供給的評(píng)估過(guò)程中，不能單純根據(jù)政府的行政目標(biāo)來(lái)衡量服務(wù)質(zhì)量的高低，應(yīng)當(dāng)以就業(yè)弱勢(shì)群體的需求為評(píng)估起點(diǎn)，更加真實(shí)地反映出公共就業(yè)服務(wù)供給的效果和水平，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)公民參與評(píng)估，以考察現(xiàn)有服務(wù)滿足社會(huì)公眾需求的程度。

第四，加強(qiáng)政府與非公共就業(yè)服務(wù)組織的協(xié)調(diào)配合，充分地利用社會(huì)組織和企業(yè)的力量。一方面是積極引導(dǎo)和利用市場(chǎng)手段，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化福利資源配置，增加社會(huì)福利的效能。①韓克慶：《市民社會(huì)與中國(guó)社會(huì)福利體制的構(gòu)建》，《天津社會(huì)科學(xué)》，2008（1）。另一方面是根據(jù)“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與”的原則，有效調(diào)動(dòng)社會(huì)組織積極性，使其充分發(fā)揮專業(yè)特長(zhǎng)。結(jié)合政府、社會(huì)組織和企業(yè)在獲取資金、生產(chǎn)和遞送服務(wù)等方面的不同優(yōu)勢(shì)，為民眾提供更多更好的公共就業(yè)服務(wù)，促進(jìn)政府、社會(huì)組織與企業(yè)三者之間的協(xié)調(diào)配合，發(fā)揮整體效應(yīng)，真正滿足就業(yè)服務(wù)多樣化的需要。

Research on public service supply in employment assistance-Analysis of practice from one district in Shanghai

Wang Di, Liu Bao-chen, Wang Shen-cheng

Providing public service is the responsibility of the government, and the employment assistance service provided by the government has the property of public service. Through the study of public service supply situation in employment assistance in Shanghai, it is found that the construction of the public employment service system and the employment assistance activities do play some role in helping the employment of urban poor groups, however there still exist some problems, like unclear policy orientation, low quality of the staff, incomplete information construction and the lack of effective quality evaluation. It is believed that the future development of employment assistance system should start from the following aspects, such as improving the quality of staff, strengthening the information construction, establishing a scientific and reasonable evaluation system and promoting cooperation between multiple subjects.

Public employment service; Occupation introduction; Occupational guidance; Occupational training

（責(zé)任編輯：何 欣）

王迪，中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院碩士研究生，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)救助；劉寶臣，中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院博士研究生，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)救助、社會(huì)福利；王燊成，中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院博士研究生，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)救助、社會(huì)福利。（北京，100872）