晏 翔

（山東大學(xué)法學(xué)院，濟(jì)南 250100）

環(huán)境民事公益訴訟訴前程序的構(gòu)建與完善

晏 翔

（山東大學(xué)法學(xué)院，濟(jì)南 250100）

《民事訴訟法》確立了環(huán)境民事公益訴訟，但其并未規(guī)定相應(yīng)的訴前程序。后來(lái)出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)法》、《民訴法司法解釋》等相應(yīng)的法律、司法解釋也并未涉及訴前程序，最高人民檢察院出臺(tái)的有關(guān)文件對(duì)提起環(huán)境民事公訴規(guī)定了較為簡(jiǎn)略的前置程序。從環(huán)境民事公訴目的、防止濫訴、檢察權(quán)性質(zhì)考慮，環(huán)境民事公訴應(yīng)當(dāng)設(shè)置訴前程序，具體來(lái)看，應(yīng)從公民或環(huán)保組織、檢察院和法院三方面來(lái)構(gòu)建與完善我國(guó)環(huán)境民事公訴的訴前程序制度。

環(huán)境民事公益訴訟；訴前程序；必要性；構(gòu)建完善

一、引言

現(xiàn)在的中國(guó)經(jīng)濟(jì)在經(jīng)歷三十多年的建設(shè)發(fā)展后獲得了世人矚目的成就，但是有的經(jīng)濟(jì)成就是以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)實(shí)現(xiàn)的，環(huán)境質(zhì)量總體狀況不斷惡化，突發(fā)環(huán)境污染公共事件頻發(fā)，如大氣污染、水體污染。近年來(lái)每到冬季，全國(guó)就大范圍遭遇嚴(yán)重霧霾襲擊，居民與企業(yè)的生產(chǎn)生活受到了嚴(yán)重影響。大氣、水污染等環(huán)境公益污染與一般的環(huán)境私益侵權(quán)不同，它并非損害私人環(huán)境利益，而是侵犯了不特定多數(shù)主體的公共環(huán)境利益，此種公共環(huán)境破壞具有受害主體眾多、損害后果嚴(yán)重的特點(diǎn)。因此，對(duì)于公共環(huán)境侵害事件，有學(xué)者提出了采取環(huán)境公益訴訟模式來(lái)解決環(huán)境污染問(wèn)題，包括環(huán)境民事和環(huán)境行政兩種路徑的公益訴訟，這樣便能突破傳統(tǒng)訴訟理論所要求的起訴主體與起訴行為具有直接或間接利害關(guān)系的束縛，使得與被訴環(huán)境侵害行為沒有直接或間接利害關(guān)系的主體擁有原告訴訟資格來(lái)向人民法院提起環(huán)境民事或行政公訴。如此一來(lái)，具有環(huán)境民事或行政公益訴訟的訴訟主體資格就擴(kuò)大到了無(wú)利害關(guān)系的公民，也包括作為國(guó)家司法機(jī)關(guān)和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院，甚至可以涵蓋從事環(huán)境保護(hù)工作的公益組織，這些主體能夠向有管轄權(quán)的法院提起環(huán)境民事或行政公訴。雖然環(huán)境公益訴訟導(dǎo)致有起訴資格的主體范圍拓寬，并且環(huán)境民事和行政公益訴訟使得民事方面的環(huán)境破壞行為和行政方面的環(huán)境執(zhí)法失靈行為被訴不再困難、環(huán)境公益訴訟的受理相較以前將大為容易，然則起訴門檻的降低并不必然有利于環(huán)境保護(hù)和改善，生態(tài)破壞的司法治理并不一定會(huì)發(fā)生預(yù)期效果。誠(chéng)然，針對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞而規(guī)定有資格提起環(huán)境民事或行政公訴的主體范圍增加使得司法介入公共領(lǐng)域、治理社會(huì)有了制度保障，但不能單憑起訴主體資格的放開就輕易斷定環(huán)境公益訴訟修復(fù)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的立法宗旨會(huì)實(shí)現(xiàn)。增加環(huán)境民事和行政公訴提起的主體資格范圍僅是環(huán)境保護(hù)立法舉措上的第一步，要想環(huán)境公益訴訟制度在司法實(shí)踐中最大程度地實(shí)現(xiàn)立法目的，還須在原告主體資格確定的前提下，進(jìn)一步作制度的精細(xì)設(shè)計(jì)，縱向深入研究在有資格提起訴訟的眾多主體之間，提起訴訟上是否存在優(yōu)先順序，提起之前是否須履行一定的訴前程序，如果有訴前程序的要求，那訴前程序的具體內(nèi)涵所指為何，這即為本文的中心點(diǎn)，上述疑問(wèn)均須從環(huán)境公益訴訟制度的立法目的、司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系、訴訟效益等來(lái)思考。

環(huán)境公益訴訟包括環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟，本文僅探討環(huán)境民事公訴的訴訟前置程序問(wèn)題。對(duì)于環(huán)境民事公訴的訴前程序，作為基本法律的民訴法未作規(guī)定，最高人民檢察院制定的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱“《試點(diǎn)方案》”）和《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《實(shí)施辦法》”）的規(guī)定略顯簡(jiǎn)單，不夠全面。因?yàn)榄h(huán)境民事公訴中被訴一方為實(shí)施了環(huán)境破壞的企業(yè)、組織或者公民個(gè)人，環(huán)境民事公訴涉及污染主體、人民檢察院、行政機(jī)關(guān)、環(huán)保公益NGO、公民等多方法律關(guān)系主體，提起主體的多元化帶來(lái)了提起訴訟的順序選擇、前置程序等問(wèn)題，然而《實(shí)施辦法》只是簡(jiǎn)單作了“民事公益訴訟在被提起之前，人民檢察院應(yīng)該先行督促或支持”的規(guī)定，顯然僅此規(guī)定難以解決環(huán)境民事公益訴訟訴前程序在司法實(shí)踐中的具體應(yīng)用。國(guó)外對(duì)于普通民眾提起環(huán)境民事公訴是否規(guī)定訴前程序以及如何設(shè)計(jì)訴前程序的做法不一，大陸法系國(guó)家對(duì)于普通民眾提起環(huán)境民事公訴沒有前置程序要求，可以直接提起；英美法系針對(duì)公民提起環(huán)境民事公訴采取的是訴前審查模式，具體而言，美國(guó)采取的是公民提起環(huán)境民事公訴前應(yīng)履行通知程序，內(nèi)容為公民在提起公益訴訟前應(yīng)先告知行政機(jī)關(guān)或?qū)嵤┪廴拘袨榈钠髽I(yè)請(qǐng)求救濟(jì)，緊急情況下可直接提起環(huán)境民事公訴；英國(guó)法律對(duì)公民能否提起公益訴訟規(guī)定其需要檢察長(zhǎng)的審查。我國(guó)學(xué)界的研究觀點(diǎn)與國(guó)外相似，出于起訴主體多元、防止訴訟突增、提高審判效率的考慮，絕大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該對(duì)環(huán)境民事公訴設(shè)立前置程序，如葉勇、郝海青認(rèn)為，公民提起環(huán)境民事公訴之前法律應(yīng)對(duì)其附加限制，公民作為社會(huì)生活的一員有權(quán)在生存環(huán)境受到破壞時(shí)向法院提起訴訟來(lái)請(qǐng)求救濟(jì)，不過(guò)公民提起環(huán)境公益訴訟前應(yīng)履行的訴訟前置程序是告知相關(guān)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)實(shí)際發(fā)生的環(huán)境破壞行為并請(qǐng)求相關(guān)行政機(jī)關(guān)積極履職以最大程度減少損害，如果該行政機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)無(wú)正當(dāng)理由不予受理或者超過(guò)法定期限未予處理公民的合法權(quán)益訴求，公民便可以直接向人民法院提起環(huán)境民事公訴；于銘認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公訴前應(yīng)先行督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)積極履職。從國(guó)外及我國(guó)針對(duì)環(huán)境民事公訴的規(guī)定、研究來(lái)看，訴前程序針對(duì)的主體只限于公民和檢察院，內(nèi)容為公民或檢察院提起訴訟前先行通知有關(guān)行政機(jī)關(guān)或污染企業(yè)，前置程序針對(duì)環(huán)境民事公益訴訟的起訴主體和具體實(shí)施操作上都較為粗略，需要有關(guān)立法機(jī)關(guān)根據(jù)理論研究成果和司法實(shí)踐反映從而進(jìn)一步細(xì)化。

二、訴前程序設(shè)立的必要性

（一）環(huán)境民事公益訴訟目的在于保護(hù)環(huán)境公益而非懲罰污染企業(yè)

環(huán)境民事公益訴訟制度的出發(fā)點(diǎn)在于事前防止環(huán)境污染、事中防止環(huán)境侵害擴(kuò)大、事后保護(hù)環(huán)境公益而非懲罰污染企業(yè)。環(huán)境民事公益訴訟的訴訟請(qǐng)求是針對(duì)整個(gè)被侵害的公共環(huán)境利益提起的，使被污染和破壞的環(huán)境得到補(bǔ)救，或避免環(huán)境被污染和破壞。所以，其訴訟目的具有明顯的公益性。［1］享有環(huán)境民事公益訴訟起訴資格的主體不僅包括從事環(huán)境保護(hù)工作的公益組織、從事環(huán)境保護(hù)和執(zhí)法工作的行政機(jī)關(guān)，甚至也涵蓋作為環(huán)境司法保護(hù)最后一道有力保障線的檢察機(jī)關(guān)，有權(quán)提起訴訟的主體資格放寬，使得更多的公共環(huán)境侵害事件能進(jìn)入司法程序，通過(guò)法庭審理得到解決。與此同時(shí)，有必要予以探究的問(wèn)題是如果一旦發(fā)生破壞公共環(huán)境利益的行為，環(huán)境民事公訴的有資格起訴主體是否能直接向人民法院提起訴訟請(qǐng)求法院審判呢？筆者的回答是享有訴訟資格的主體不能未經(jīng)訴訟前置程序就徑直向人民法院提起環(huán)境民事或行政公訴。因?yàn)榄h(huán)境民事和行政公訴不同于環(huán)境民事和行政私訴，私益訴訟涉及私人權(quán)益，私權(quán)利主體對(duì)自身權(quán)利和利益享有完全的處分權(quán)，即使因?yàn)樘崞鹪V訟而使自身權(quán)益繼續(xù)陷于危險(xiǎn)狀態(tài)，其也可以自愿決定提起與否，最終如何起訴與否取決于權(quán)利主體自己的考量。然而，公益訴訟卻不同，公益訴訟涉及公共利益，環(huán)境民事公益訴訟所要保護(hù)的公共利益是統(tǒng)一的為不特定多數(shù)人共同享有的環(huán)境公益，而不是某些民事主體獨(dú)自享有的私法利益。公益訴訟提起主體是公共利益代表人，其無(wú)權(quán)處分公共利益或使公共利益陷于更加不利境地。由此可知，若發(fā)生公共環(huán)境污染行為，享有起訴資格的主體不能直接提起環(huán)境民事公益訴訟，因?yàn)閺奶崞鹪V訟到法院作出生效裁判的這段時(shí)間里，環(huán)境受損害狀態(tài)依然在持續(xù)，即使最后法院判決支持了環(huán)境公益訴訟原告方的訴訟請(qǐng)求，但公共環(huán)境已經(jīng)遭受到了更大的損害，這是我們所不希望看到的，也不符合環(huán)境公益訴訟預(yù)先防止、及時(shí)制止污染行為和補(bǔ)償生態(tài)環(huán)境的制度初衷。因而，環(huán)境民事公益訴訟為保護(hù)環(huán)境公共利益，對(duì)當(dāng)事人的程序利益是有所限制的。換言之，環(huán)境民事公益訴訟是將公共利益置于當(dāng)事人程序利益之前，將公共利益作為優(yōu)先保護(hù)的利益，為此不惜犧牲當(dāng)事人的程序表達(dá)權(quán)和程序處分權(quán)。［2］所以，對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟，可仿效環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的設(shè)計(jì)，具體來(lái)說(shuō)則是，根據(jù)最高人民檢察院頒布出臺(tái)的關(guān)于提起公益訴訟的“試點(diǎn)方案”和“實(shí)施辦法”的規(guī)定，人民檢察院向相關(guān)環(huán)保行政機(jī)關(guān)提出檢察建議以督促其矯正行政不作為或者依法履行行政職責(zé)是其提起環(huán)境行政公訴的前置程序要求，這樣規(guī)定的原因在于給環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)一次自行改正的機(jī)會(huì)，若環(huán)保行政機(jī)關(guān)能在規(guī)定的期限內(nèi)糾正違法行為，這樣就實(shí)現(xiàn)了行政公訴監(jiān)督行政權(quán)力積極履職的理念，因而無(wú)須再向人民法院提起環(huán)境行政公訴。同理，環(huán)境民事公益訴訟的立法目的不在于事后的環(huán)境修復(fù)，而是盡量防止環(huán)境污染行為發(fā)生或者在發(fā)生環(huán)境侵害事故后盡量將環(huán)境損害降到最低。因此，在環(huán)境損害發(fā)生后，無(wú)論對(duì)于環(huán)保公益組織還是檢察機(jī)關(guān)，首先應(yīng)當(dāng)做的是避免生態(tài)環(huán)境損害的蔓延擴(kuò)大，應(yīng)該先行通知環(huán)境侵害行為的實(shí)施主體在限定期限內(nèi)采取有效措施予以整改，如果規(guī)定期限屆滿，公共環(huán)境仍處于被危險(xiǎn)狀態(tài)之中的，屆時(shí)再提起環(huán)境民事公益訴訟也不為遲。

（二）防止濫訴的發(fā)生

憲法在我國(guó)法律體系中處于最高地位，其主要內(nèi)容為限制國(guó)家公權(quán)力與保障公民基本權(quán)利兩方面，公民作為社會(huì)關(guān)系的參與者和社會(huì)事務(wù)的管理者，當(dāng)社會(huì)公共利益受到侵害時(shí)，作為社會(huì)成員的公民理應(yīng)有權(quán)通過(guò)合法方式來(lái)維護(hù)社會(huì)共同體的利益，因而，賦予公民提起環(huán)境民事公益訴訟的原告主體資格是符合憲法的內(nèi)在意旨。不過(guò)，公民群體廣泛，若是對(duì)其提起環(huán)境民事公訴不加以具體限制，能夠想象的是環(huán)境民事公益訴訟數(shù)量將大幅增加，法院本已嚴(yán)重的案多人少矛盾更為突出，司法效率降低。江偉教授曾表示；“公民訴訟的提起不能沒有任何限制，否則就可能會(huì)被過(guò)度利用，法院因而不堪重負(fù)，遵紀(jì)守法的企業(yè)也不堪其憂?！保?］其次，與作為普通社會(huì)成員的公民相比較，檢察機(jī)關(guān)在憲法地位上不僅是司法機(jī)關(guān)，同時(shí)它也是監(jiān)督國(guó)家范圍內(nèi)任何權(quán)力行使合法與否及任何行為合法與否的最高法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)一切國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、組織和個(gè)人的行為實(shí)施監(jiān)督，在提起環(huán)境民事公益訴訟上具有專業(yè)判斷經(jīng)驗(yàn)、國(guó)家財(cái)力保障的優(yōu)勢(shì)，知道如何與污染主體進(jìn)行博弈，且檢察院擁有強(qiáng)大的公權(quán)力，在案件調(diào)查、證據(jù)收集等方面具備明顯優(yōu)勢(shì)，而大多數(shù)公民法律意識(shí)欠缺，某些動(dòng)機(jī)不端的公民往往帶有私利性，以公益訴訟之名謀私人之利，且公民自身力量薄弱，在調(diào)查取證方面處處受限。故而，檢察機(jī)關(guān)在上述諸多方面自身的確更具優(yōu)勢(shì)，由其提起環(huán)境民事公訴勢(shì)必效果將更為理想。公民在發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染行為之后，應(yīng)當(dāng)先行將事件情況告知有關(guān)行政機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)，請(qǐng)求相關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)其采取有力措施，不宜直接向人民法院提起訴訟，如果在規(guī)定期限內(nèi)有關(guān)行政機(jī)關(guān)未作為、作為無(wú)效果，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查研究后決定不起訴并向公民告知處理意見的或規(guī)定期限內(nèi)未予以答復(fù)的，公民便可依照法律所賦予的訴訟權(quán)利向人民法院提起環(huán)境民事或行政公訴，保障社會(huì)成員的共同利益。

（三）檢察權(quán)的謙抑性和法律監(jiān)督性

環(huán)境民事公訴雖然性質(zhì)上屬于公益訴訟，關(guān)涉不特定社會(huì)成員的共同利益，但其終歸屬于民事領(lǐng)域，受私法調(diào)整，落腳點(diǎn)在民事訴訟上，私法對(duì)環(huán)境民事公益訴訟的受理、審判、結(jié)案等發(fā)揮著重要作用，環(huán)境民事公益訴訟的啟動(dòng)與進(jìn)行須以私法的理念和規(guī)定為依據(jù)。然則，檢察權(quán)作為國(guó)家公權(quán)力之一種，帶有很強(qiáng)的權(quán)力色彩，檢察權(quán)介入太深，在權(quán)力行使過(guò)程中容易侵害合法私益。我國(guó)環(huán)境公益訴訟在總體的制度框架上進(jìn)行了如下安排：司法機(jī)關(guān)主導(dǎo)環(huán)境民事公益訴訟程序，享有實(shí)質(zhì)性的決定權(quán)；行政機(jī)關(guān)是輔助者，負(fù)責(zé)提供科學(xué)技術(shù)等專業(yè)性支持；而環(huán)保公益組織則只負(fù)責(zé)發(fā)起程序，不享有任何實(shí)體上的“決定權(quán)”。這種制度框架過(guò)于強(qiáng)化司法權(quán)在環(huán)境公共事務(wù)之中的角色和地位，為民事訴訟程序抹上了濃厚的職權(quán)主義色彩，使得司法機(jī)關(guān)極易超出其職權(quán)范圍。［4］因此，帶有公權(quán)力屬性的檢察權(quán)，一般情形下應(yīng)保持司法權(quán)的謙抑性與被動(dòng)性，不積極主動(dòng)啟動(dòng)司法權(quán)，不首先介入環(huán)境民事公益訴訟程序。在民事訴訟中， 檢察權(quán)應(yīng)該謙抑克制，以防對(duì)訴權(quán)和審判權(quán)的不當(dāng)干涉， 需要對(duì)其運(yùn)行空間作恰當(dāng)界定， 以期達(dá)到檢察權(quán)、訴權(quán)及審判權(quán)在民事訴訟中既對(duì)立又統(tǒng)一的協(xié)調(diào)運(yùn)行。［5］然而，檢察權(quán)除了擁有司法權(quán)屬性，應(yīng)保持司法權(quán)的客觀中立、被動(dòng)不積極之外，該權(quán)力所屬主體的檢察院也是我國(guó)憲法明確規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，理所應(yīng)當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)社會(huì)成員的環(huán)境公共利益。環(huán)境破壞行為牽涉全社會(huì)大多數(shù)成員的整體利益，侵犯了社會(huì)成員中任何一位的切身利益，檢察機(jī)關(guān)雖不能完全替代受害主體充當(dāng)民事公益訴訟原告，但可以在符合法律規(guī)定的條件下進(jìn)入其中。具體來(lái)說(shuō)就是，在發(fā)生環(huán)境公害事件時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保持司法的謙抑性，不宜直接代替受害民事主體而提起環(huán)境民事公益訴訟，首先應(yīng)該做的是督促法律規(guī)定的有資格主體提起環(huán)境民事公訴。如果其由于種種原因不知起訴、不愿起訴，此時(shí)檢察院便可基于檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能和公共利益維護(hù)者角色，支持其向人民法院提起訴訟。若檢察院履行完法律規(guī)定的訴訟前置程序后，有起訴資格的主體仍未提起環(huán)境民事公訴，已遭受破壞的環(huán)境利益未得到恢復(fù)的，檢察機(jī)關(guān)在此種情形下不僅有權(quán)而且應(yīng)當(dāng)及時(shí)行使法律所賦予的訴訟權(quán)利。

三、訴前程序的構(gòu)建和完善

民訴法第55條的規(guī)定使得包括環(huán)境公訴在內(nèi)的民事公益訴訟由理論層面走向制度規(guī)定，不過(guò)，本條文內(nèi)容簡(jiǎn)單粗略，僅關(guān)于民事公益訴訟的提起主體，并未涉及民事公訴的訴訟前置程序。雖然包括《民訴法司法解釋》在內(nèi)的相關(guān)司法解釋都對(duì)環(huán)境民事公益訴訟作了進(jìn)一步具體規(guī)定，但對(duì)于環(huán)境民事公訴提起前應(yīng)履行的訴訟前置程序并未提及。我黨認(rèn)識(shí)到了環(huán)境保護(hù)司法不應(yīng)缺席，在召開的十八屆四中全會(huì)上提出了探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。緊跟其后，最高人民檢察院出臺(tái)了“試點(diǎn)方案”與“實(shí)施辦法”，兩個(gè)文件對(duì)民事公益訴訟的訴前程序作了簡(jiǎn)略規(guī)定?！对圏c(diǎn)方案》第二部分主要內(nèi)容第三點(diǎn)是關(guān)于公益訴訟在向人民法院提起前應(yīng)履行的訴前程序的規(guī)定，訴前的內(nèi)容為檢察機(jī)關(guān)在起訴前對(duì)法定機(jī)關(guān)或者有關(guān)組織的先行督促起訴和支持起訴，《實(shí)施辦法》第十三、十四條對(duì)訴前程序也作了規(guī)定，具體內(nèi)容和《試點(diǎn)方案》中的規(guī)定一致。從最高人民檢察院發(fā)布的針對(duì)公益訴訟的最新文件可知，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公訴應(yīng)當(dāng)履行的訴訟前置程序是依法督促或支持法定有資格訴訟主體提起環(huán)境民事公訴，雖說(shuō)與之前的環(huán)境民事公訴相關(guān)法律、行政法規(guī)和司法解釋相比較而言，最高人民檢察院發(fā)布的這兩個(gè)規(guī)定已經(jīng)在具有法律效力的正式文件中確立了訴前程序，但不可否認(rèn)的是目前環(huán)境民事公益訴訟訴前程序內(nèi)容缺乏，仍有完善周到的余地，應(yīng)當(dāng)在目前已有規(guī)定基礎(chǔ)上，從多方面構(gòu)建完善環(huán)境民事公訴的訴訟前置程序制度。

（一）公民或環(huán)保公益組織提起環(huán)境民事公訴前的通知義務(wù)

環(huán)境污染事件出現(xiàn)之后，公民、環(huán)保公益組織可能先于環(huán)保行政機(jī)關(guān)、檢察院等知曉。雖說(shuō)環(huán)境民事公訴的提起不以起訴主體與被訴的環(huán)境破壞行為有直接或間接的利害關(guān)系為要件，公民與環(huán)保公益組織亦可在符合訴訟程序發(fā)動(dòng)的前提下向人民法院發(fā)起環(huán)境民事或行政公訴，但在此之前應(yīng)當(dāng)先將環(huán)境污染事件概況和起訴意愿通知環(huán)保行政機(jī)關(guān)和排污主體，具體而言，它是指環(huán)境公益訴訟可以規(guī)定在提起訴訟前必須通知當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)，環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)在一定時(shí)間不予處理或未妥善處理，公民方可向法院提起環(huán)境公益訴訟。［6］不僅公民提起環(huán)境民事公訴適用此訴前程序，對(duì)于環(huán)保公益組織亦適用此訴前程序。該制度并非是提高訴訟門檻、故意增添障礙，而是在能夠以迅速便利、高效經(jīng)濟(jì)的方式實(shí)現(xiàn)制止污染擴(kuò)散、恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的目的時(shí)，沒必要舍近求遠(yuǎn)，執(zhí)意選擇訴訟途徑來(lái)解決環(huán)境問(wèn)題。享有訴訟資格的主體在向法院提起環(huán)境民事或行政公訴之前，應(yīng)當(dāng)先行向相關(guān)環(huán)保行政機(jī)關(guān)進(jìn)行反映請(qǐng)求其盡快處理，若在法定期限內(nèi)環(huán)保行政機(jī)關(guān)積極執(zhí)法，處罰排污企業(yè)，避免污染行為的繼續(xù)，使得環(huán)境沒有出現(xiàn)進(jìn)一步惡化的趨勢(shì)，或者污染企業(yè)自行改正，采取有效措施，防止了環(huán)境污染的擴(kuò)大，并且投入資金、技術(shù)修復(fù)已受損的環(huán)境，那么公民與環(huán)保公益組織自然無(wú)必要再提起環(huán)境民事公益訴訟，反倒節(jié)省了原本有限的司法資源，使得環(huán)境污染問(wèn)題得到了最快速度的解決，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的勤勉執(zhí)法和污染企業(yè)的及時(shí)改正使得訴訟目的提前實(shí)現(xiàn)。如果相關(guān)部門或者委托機(jī)構(gòu)沒有在法定期限內(nèi)給予有效的答復(fù)或處理的結(jié)果違反法律規(guī)定，抑或排污企業(yè)的破壞行為仍未停止，生態(tài)環(huán)境仍處于危險(xiǎn)狀態(tài)，原告在這個(gè)時(shí)候才可以行使民事公益訴訟權(quán)利，轉(zhuǎn)向?qū)で笏痉▽用婢葷?jì)，向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟。［7］關(guān)于期限的時(shí)間長(zhǎng)短問(wèn)題，可參考環(huán)境行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)對(duì)于檢察機(jī)關(guān)發(fā)生的檢察建議書的答復(fù)期限，也規(guī)定為一個(gè)月內(nèi)。

（二）檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公訴前的先行督促起訴或者支持起訴

正如本文前面部分所言，檢察院在我國(guó)憲法中的地位是監(jiān)督全國(guó)范圍內(nèi)任何權(quán)力和行為是否合法的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其職能在刑事領(lǐng)域體現(xiàn)為事前直接介入案件處理，表現(xiàn)為對(duì)于部分公訴案件的直接偵查和對(duì)所有公訴案件的審查起訴。然而，在民事司法活動(dòng)領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)主要表現(xiàn)為對(duì)民事司法活動(dòng)和民事司法審判間接的事后監(jiān)督，而非直接參與案件的起訴與審理，明顯的例證就是檢察院內(nèi)部的民事行政檢察部門如果發(fā)現(xiàn)某一民事案件符合法律規(guī)定的抗訴條件的，應(yīng)當(dāng)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴，這是民事司法領(lǐng)域典型的事后監(jiān)督模式。如果民事案件訴訟終結(jié)后發(fā)現(xiàn)滿足抗訴條件的，此時(shí)檢察院才介入監(jiān)督，由此可知，檢察機(jī)關(guān)即使擁有強(qiáng)大的法律監(jiān)督權(quán)，但對(duì)于民事領(lǐng)域糾紛還是保持敬畏，一般不提前進(jìn)入民事程序。檢察機(jī)關(guān)自行發(fā)現(xiàn)或收到舉報(bào)線索后調(diào)查得知環(huán)境污染事件的，應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定的訴訟前置程序首先督促或支持法律規(guī)定的有起訴資格主體提起環(huán)境民事公訴，這符合檢察權(quán)在民事領(lǐng)域的行使不宜積極主動(dòng)的特點(diǎn)。不過(guò)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該如何具體督促或支持呢？筆者認(rèn)為，就檢察機(jī)關(guān)的先行督促而言，其性質(zhì)應(yīng)該是提醒式、建議性的，最終原本有訴訟主體資格的主體是否向法院提起環(huán)境民事公訴取決于其是否愿意，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重其自由意志而不得強(qiáng)迫其必須提起，否則就有公權(quán)力壓迫私主體之嫌，侵害了私主體的民事活動(dòng)自由。督促內(nèi)容上應(yīng)表明對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境侵害事件，檢察機(jī)關(guān)希望有起訴資格的主體能夠作為公共利益的代表向人民法院提起環(huán)境民事公訴，如果在相應(yīng)期限內(nèi)未提起的，則由檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人身份代為提起，對(duì)于期限規(guī)定，不宜太短，應(yīng)留有適當(dāng)?shù)臅r(shí)間讓法定機(jī)關(guān)或有關(guān)組織考慮權(quán)衡。至于督促方式上，應(yīng)采取書面文件形式，這樣能夠固定、保存，可以作為檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)履行督促義務(wù)的證據(jù)，若日后檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟，可用此書面文件證明其實(shí)施了訴前程序，不存在違反法律規(guī)定的前置程序問(wèn)題。其次，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公訴前應(yīng)當(dāng)先行督促或支持法定機(jī)關(guān)或有關(guān)組織提起，此規(guī)定的精神來(lái)源于民訴法中第十五條規(guī)定的“支持起訴”原則，該條法律規(guī)定的具體內(nèi)涵為包括機(jī)關(guān)在內(nèi)的非自然人主體對(duì)于合法民事權(quán)利和利益受損的主體可以支持其依法向人民法院起訴。就環(huán)境破壞案件而言，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織雖然不是直接的利害關(guān)系主體，但其作為社會(huì)關(guān)系與社會(huì)生活的一員，可以作為社會(huì)成員共同利益的代表，有訴訟資格向人民法院提起環(huán)境民事或行政功能公訴，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的司法檢察機(jī)關(guān)，辦案經(jīng)驗(yàn)豐富，調(diào)查取證能力強(qiáng)，可以成為民事訴訟法規(guī)定的支持起訴機(jī)關(guān)。與督促起訴原理相同，這里的支持起訴僅限于“支持”而非“要求”，不應(yīng)當(dāng)具有強(qiáng)制性，應(yīng)充分尊重當(dāng)事人意思自治。在環(huán)境破壞事件發(fā)生以后，法定機(jī)關(guān)或有關(guān)組織可能由于專業(yè)知識(shí)不足、環(huán)保經(jīng)費(fèi)不夠等原因不愿起訴、不知如何起訴，檢察機(jī)關(guān)便可以支持享有起訴資格的主體提起環(huán)境民事公訴來(lái)保護(hù)社會(huì)公共利益，就支持起訴的具體內(nèi)涵而言，因檢察機(jī)關(guān)不同于存在的一般公權(quán)力主體，其作為國(guó)家最高的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)的支持起訴除了能向法定機(jī)關(guān)或有關(guān)組織提供物質(zhì)幫助、專業(yè)援助等道義支持外，還能基于司法機(jī)關(guān)的地位幫助其調(diào)查取證，減少訴訟進(jìn)程障礙，增強(qiáng)其訴訟能力。［8］但須把握一點(diǎn)的是，檢察機(jī)關(guān)只是訴訟參與人而不是當(dāng)事人，不能實(shí)施專屬于當(dāng)事人的訴訟行為，但可以發(fā)表對(duì)案件的意見。

（三）法院內(nèi)部設(shè)立專門的公益訴訟審查部門

訴前程序不僅適用于訴訟提起前階段，也包括訴訟提起后案件受理前的立案審查階段?？赡苡腥藭?huì)心生疑惑，在訴訟提起前已經(jīng)完成了法律規(guī)定的前置程序，在提起訴訟后法院內(nèi)部還要實(shí)施專門的審查，這是為難當(dāng)事人故意設(shè)置訴訟門檻嗎？?jī)H從規(guī)定表面來(lái)看，或許有人覺得法院忽視公共環(huán)境利益，將案件往外推脫，自身不愿受理解決。然而，結(jié)論并非如此，正如上文所述，環(huán)境民事公益訴訟目的在于防止環(huán)境事故的發(fā)生和防止損害的擴(kuò)大而非事后的彌補(bǔ)修復(fù)，如果有機(jī)會(huì)有能力及時(shí)盡早阻止環(huán)境污染事故的發(fā)生和損害后果的擴(kuò)大，提前實(shí)現(xiàn)環(huán)境民事公益訴訟目的，既能減少和節(jié)省本已有限的司法資源，取得理想的處理效果，又能還一片青山綠水，一舉兩得，何樂而不為。不過(guò)，立案登記制的實(shí)施改變了法院決定是否受理案件的審查方式，在此之前，雖然相關(guān)民事、行政法律規(guī)定的案件受理?xiàng)l件表明只要符合法定要件即可，但法院在司法實(shí)踐中采用實(shí)質(zhì)審查的案件受理標(biāo)準(zhǔn)。立案登記制度制度實(shí)行以后，普通民事訴訟的受理只需滿足法律明文規(guī)定的受理?xiàng)l件即可。但環(huán)境民事公訴涉及社會(huì)成員的公共利益，其立法宗旨是為了避免環(huán)境污染事件的發(fā)生及擴(kuò)大，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織代表不特定主體提起環(huán)境民事公訴是為了盡快解決環(huán)境糾紛，實(shí)現(xiàn)受侵害環(huán)境的盡快治理，因此，其起訴的構(gòu)成要件不同于普通訴訟，除了需要符合案件受理的一般法定要件外，還需經(jīng)過(guò)了法定的前置通知和舉報(bào)程序，案由屬于環(huán)境公益訴訟受案范圍，才能予以受理。立案審查期限不宜過(guò)長(zhǎng)，以7日為宜，屆時(shí)法院應(yīng)當(dāng)做出是否受理案件的書面決定，如果不予受理，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由。［9］從而要求法院應(yīng)成立專門針對(duì)公益訴訟的立案審查部門，實(shí)行專門案件由專門部門專門程序處理。具體來(lái)說(shuō)就是，法院立案庭的專門部門對(duì)環(huán)境民事公益訴訟實(shí)行立案審查，滿足條件的進(jìn)入審理程序，開始法庭調(diào)查、法庭辯論等活動(dòng)，不符合立案條件的環(huán)境民事或行政公訴案件，人民法院則裁定不予受理。就審查內(nèi)容而言，應(yīng)專門首先審查被訴行為是否侵害了環(huán)境公共利益。其次，審查該起訴行為是否經(jīng)過(guò)了相應(yīng)的訴前程序，是否窮盡了除訴訟手段外的其他方式來(lái)竭力挽救處于危險(xiǎn)狀態(tài)的脆弱公共環(huán)境，如果沒有的話，須駁回起訴，要求其履行完訴前程序再行起訴。

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編輯：劉寧

DF468

文章編號(hào)：2095-7238（2017）03-0073-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.03.013

2016-11-27