黃君

農(nóng)村留守兒童社會保護(hù)體系建構(gòu)：福利治理視角

黃君

農(nóng)村留守兒童是中國社會轉(zhuǎn)型時期產(chǎn)生的特殊群體，具有深刻的結(jié)構(gòu)根源。留守兒童是風(fēng)險最大、自我保護(hù)能力最弱、最容易受到傷害的群體，亟需社會關(guān)愛和保護(hù)。研究者從福利治理的視角出發(fā)，結(jié)合實踐經(jīng)驗研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村留守兒童社會保護(hù)政策體系不完善，組織架構(gòu)不清晰，留守兒童社會保護(hù)資源短缺。政府部門需要注重國家基本責(zé)任承擔(dān)，強(qiáng)化家庭主要責(zé)任主體的意識，通過社區(qū)資源的有效整合及社會組織力量的有效參與，完善多元主體參與的留守兒童社會保護(hù)服務(wù)傳導(dǎo)機(jī)制，才能有效應(yīng)對留守兒童社會保護(hù)的問題。

留守兒童 社會保護(hù) 福利治理

黃 君，南京大學(xué)社會學(xué)院2014級博士研究生（南京 210023）。

一、問題提出

兒童是國家的未來，家庭的希望，保護(hù)兒童是政府與社會的共同責(zé)任。近年來，農(nóng)村地區(qū)發(fā)生了一系列留守兒童惡性傷害事件，①近年來留守兒童傷害事件主要有：2015年8月3日晚，貴州畢節(jié)市納雍縣勺窩鄉(xiāng)水溝村兩名留守兒童在家中身中數(shù)刀被殺身亡；2015年6月9日，畢節(jié)七星關(guān)區(qū)4名留守兒童在家中喝農(nóng)藥中毒，經(jīng)搶救無效死亡，年齡最小的5歲，最大的13歲；2015年5月，畢節(jié)市大方縣瓢井鎮(zhèn)中寨村小學(xué)學(xué)前班多名幼女被猥褻一事案發(fā)，至少確定有7名女童被韋會平猥褻并報案；2014年4月21日畢節(jié)七星關(guān)區(qū)12名留守女童遭教師強(qiáng)暴；2013年12月13日畢節(jié)七星關(guān)區(qū)一農(nóng)用車失控撞死5名小學(xué)生；2012年11月16日，畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)5名流浪兒童為避寒，躲入垃圾箱烤火被悶死。農(nóng)村留守兒童面臨越來越大的風(fēng)險。2016年2月4日，國務(wù)院頒布了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》的文件，要求各級政府充分認(rèn)識到加強(qiáng)關(guān)愛保護(hù)農(nóng)村留守兒童的意義，完善各項工作和措施，保護(hù)好農(nóng)村留守兒童。由于當(dāng)前農(nóng)村留守兒童社會保護(hù)體系嚴(yán)重缺失，如何保護(hù)好這些脆弱的留守兒童已經(jīng)成為全社會共同關(guān)注的問題。

截止2016年10月16日，筆者從CNKI學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)發(fā)表的關(guān)于留守兒童研究的文獻(xiàn)研究發(fā)現(xiàn)，在已有的關(guān)于留守兒童的研究中，主要是針對留守兒童的社會適應(yīng)、心理狀況、教育行為、兒童健康、留守兒童問題方面的研究，關(guān)于留守兒童社會保護(hù)的研究非常少。在CNKI學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)中用篇名“兒童保護(hù)”的詞頻，并將搜索范圍限定為“核心期刊”進(jìn)行精確搜索發(fā)現(xiàn)，關(guān)于兒童保護(hù)的研究論文一共只有14篇論文。這14篇關(guān)于兒童保護(hù)的論文主要分為三類，一是介紹國外有關(guān)兒童保護(hù)的經(jīng)驗實踐，主要是美國、澳大利亞、以色列等國的兒童保護(hù)經(jīng)驗（熊躍根，2014；滿小歐、李月娥，2014；張安梅，2010；許立新，2004）。二是從制度的角度探討兒童保護(hù)制度的缺失及其應(yīng)對問題（尹力，2015；葉蕓、王錄平,2014；尚曉援、張雅樺，2008；尚曉援、伍曉明、楊洋，2004）。三是探討兒童保護(hù)的各主體如何扮演好保護(hù)兒童的角色（易謹(jǐn)，2015；蔣月娥，2013；鄭新蓉,2012；張雅樺，2012）。由于本文的研究對象是農(nóng)村留守兒童，筆者將研究對象進(jìn)一步縮小，在CNKI學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)中用篇名“留守兒童”，并且包括“保護(hù)”的詞頻進(jìn)行精確搜索發(fā)現(xiàn)，一共有70篇有關(guān)留守兒童保護(hù)方面的研究文章。如果再將搜索的范圍限定為“核心期刊”，則一共只有5篇研究留守兒童保護(hù)的文章。這5篇文章主要分為兩類，一是從兒童權(quán)益的角度探討留守兒童的權(quán)益缺失及其保護(hù)中面臨的問題（孔煒莉，2013；張保軍，2014；張琳，2009）；二是從留守兒童心理的角度探討對留守兒童的保護(hù)（徐賢明、錢勝，2012；趙景欣、劉霞，2010）。此外，也有學(xué)者從留守兒童監(jiān)護(hù)教育體系、社會支持系統(tǒng)、關(guān)愛服務(wù)體系三個方面對近年來留守兒童的研究進(jìn)行了梳理（黃誠，2013）。從研究文獻(xiàn)的梳理可以看出，學(xué)術(shù)界關(guān)于留守兒童社會保護(hù)的專門研究還較少，研究也不夠深入，目前還沒有關(guān)于農(nóng)村留守兒童社會保護(hù)體系方面的研究。因此，本文運(yùn)用福利治理的視角，從農(nóng)村留守兒童社會保護(hù)體系的現(xiàn)狀及存在的問題出發(fā)，結(jié)合已有的農(nóng)村留守兒童社會保護(hù)實踐經(jīng)驗，探討多元主體如何重構(gòu)農(nóng)村留守兒童的社會保護(hù)體系。

二、一個福利治理的分析視角

治理概念的產(chǎn)生與發(fā)展和政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程有著密切的關(guān)系。早在20世紀(jì)后半期，市場經(jīng)濟(jì)和技術(shù)革命帶來社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，社會利益格局多元化趨勢日益顯著，民眾在公共領(lǐng)域的意識日益增強(qiáng)。市場經(jīng)濟(jì)作為一種有效的資源配置方式促進(jìn)了各地區(qū)經(jīng)濟(jì)的繁榮和發(fā)展，但由于市場內(nèi)生的無序性導(dǎo)致其產(chǎn)生大量的社會問題。雖然政府的干預(yù)在一定程度上緩解了“市場失靈”，但卻又造成新的社會經(jīng)濟(jì)問題，“政府失靈”同樣日益凸顯。在這一雙重困境下，資本主義爆發(fā)了嚴(yán)重的社會危機(jī)，導(dǎo)致了“合法性危機(jī)”（尤爾根?哈貝馬斯，2000：52）。因此，與傳統(tǒng)“統(tǒng)治”、“管理”相對的“治理（Governance）”理念呼之欲出，得到不同的國家和組織的采納，并迅速應(yīng)用到各個領(lǐng)域中。西方語境下的治理強(qiáng)調(diào)公共機(jī)構(gòu)和私人社會組織等不同的主體通過多元的方式共同管理社會諸項事務(wù)的總和（曾小波，2014）。在這一過程中，治理的各主體通過采用各種正式的和非正式的制度安排協(xié)調(diào)處理各種不同的目標(biāo)和利益，實現(xiàn)社會的有序持續(xù)發(fā)展（張虎祥、仇立平，2015）。

從治理概念的內(nèi)涵可以看出，治理思想的內(nèi)核是在社會領(lǐng)域中重新定位和思考國家與社會的關(guān)系，尋求將社會中各個不同主體系統(tǒng)整合在一起的有效途徑和方式。福利治理（welfare governance）是伴隨著福利國家危機(jī)及改革浪潮出現(xiàn)的概念，直接的理論來源是福利多元主義。相對于福利多元主義而言，福利治理更加關(guān)注不同責(zé)任主體之間的關(guān)系和互動，注重研究不同主體之間權(quán)力關(guān)系的轉(zhuǎn)換形式以及福利服務(wù)的傳遞制度和實踐方式（范斌，2014）。福利治理的核心議題是：在人類福利的提升道路上，經(jīng)由不同行動主體的介入、權(quán)力/權(quán)威形式的轉(zhuǎn)型及作用機(jī)制的融合來實現(xiàn)福利目標(biāo)的路徑突破（韓央迪，2012），是通過福利系統(tǒng)中各個不同主體之間的互動及權(quán)力關(guān)系的轉(zhuǎn)換，以實現(xiàn)福利制度目標(biāo)，提升人類福祉的過程。

福利治理視角下的留守兒童社會保護(hù)體系的重構(gòu)，實際上是強(qiáng)調(diào)國家、家庭、社會以及個體等主體共同參與農(nóng)村留守兒童社會保護(hù)體系的工作中來，注重社會中多元主體的共同參與和服務(wù)提供。農(nóng)村留守兒童社會保護(hù)體系的重構(gòu)，是要突破舊的留守兒童社會保護(hù)制度不完善，保護(hù)組織體系不嚴(yán)密，保護(hù)力量單一，保護(hù)力度薄弱等問題，強(qiáng)調(diào)通過整合涉及留守兒童社會保護(hù)的各部門資源，完善政策法規(guī)體系，健全保護(hù)的組織體系，合理配置資源，提高社會參與的廣度和深度，重構(gòu)農(nóng)村留守兒童的社會保護(hù)網(wǎng)絡(luò)。

三、農(nóng)村留守兒童社會保護(hù)體系的現(xiàn)狀及問題

（一）留守兒童社會保護(hù)的政策體系不完善

政策是由國家頒布實行的法律、行政法規(guī)以及部門規(guī)章組成。梳理我國兒童福利的政策可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的政策體系已經(jīng)涉及到兒童福利服務(wù)的各個領(lǐng)域，但從總體上來看，仍然沒有形成科學(xué)的兒童政策體系。這主要表現(xiàn)在兩個方面，一是缺乏統(tǒng)領(lǐng)整個兒童福利政策的法律。盡管涉及兒童福利的政策很多，且涵蓋的面非常廣泛，但是這些規(guī)定都分散在不同類型的政策文本中，沒有形成系統(tǒng)的兒童福利政策體系。因此，近來年越來越多研究兒童福利的學(xué)者主張在“兒童優(yōu)先”和“兒童利益最大化”的原則下進(jìn)行立法，盡快出臺《兒童福利法》。二是現(xiàn)有法律文本操作性不強(qiáng)，行政部門規(guī)章文本執(zhí)行力度不夠。一些重要的法律文本，如《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》（2012年修正）一共七章72條相關(guān)的法律規(guī)定，從保護(hù)法律的總則、學(xué)校保護(hù)、司法保護(hù)、家庭保護(hù)、社會保護(hù)、相應(yīng)的法律責(zé)任等方面規(guī)范了監(jiān)護(hù)人、學(xué)校、司法等部門對未成年人保護(hù)的責(zé)任，為預(yù)防和應(yīng)對兒童權(quán)利侵害提供相應(yīng)的法律依據(jù)。但是細(xì)看相關(guān)的兒童保護(hù)的法律條文可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的法律條文太過抽象和籠統(tǒng)，大部分是原則性的規(guī)定，可操作性不強(qiáng)（尚曉援、張雅樺，2008；程福財，2014），對于出現(xiàn)相應(yīng)的狀況如何處理，由哪些部門處理沒有明確的規(guī)定。因此，迫切需要完善專門相關(guān)的法律，特別是預(yù)防兒童虐待、兒童福利及其司法保護(hù)的法律制定需求最為強(qiáng)烈（付玉明、宋磊，2013）。雖然在法律之外政府還出臺一系列兒童保護(hù)的行政法規(guī)及部門規(guī)章文本，但由于這些政策文本約束力不大，強(qiáng)制性不夠，在執(zhí)行過程中仍然存在很大的不足。這些都直接影響到留守兒童的健康成長。

（二）留守兒童社會保護(hù)的組織架構(gòu)不清晰

1.缺乏專門負(fù)責(zé)兒童保護(hù)的權(quán)威機(jī)構(gòu)

在兒童保護(hù)的組織制度結(jié)構(gòu)層面，中國目前沒有建立專門負(fù)責(zé)兒童保護(hù)工作的權(quán)威機(jī)構(gòu)。雖然多部法律強(qiáng)調(diào)了保護(hù)兒童的權(quán)利，但在實際組織部門的架構(gòu)中，沒有一個專門為兒童提供服務(wù)的政府部門。政府將相應(yīng)的的兒童保護(hù)職能分散在民政部門、教育部門、衛(wèi)生部門等政府部門。此外，黨團(tuán)組織如婦聯(lián)、團(tuán)委、關(guān)工委（關(guān)心下一代工作委員會）等也被賦予相應(yīng)的兒童保護(hù)的職責(zé)。國家層面的兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)是國務(wù)院婦女兒童工作委員會，其辦公室設(shè)在婦聯(lián)，這是迄今為止唯一的一個國家級綜合性兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)；預(yù)防青少年犯罪領(lǐng)導(dǎo)小組是由中央綜合治理委員會領(lǐng)導(dǎo)的青少年服務(wù)機(jī)構(gòu)，其辦公室設(shè)在團(tuán)中央；負(fù)責(zé)兒童精神文明建設(shè)的部門則在中宣部設(shè)立辦公室，領(lǐng)導(dǎo)開展青少年精神文明建設(shè)工作。這些機(jī)構(gòu)和部門雖然有相應(yīng)的分工和具體權(quán)力，但缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的部門和機(jī)構(gòu)，特別是由于他們分別隸屬于政府部門和不同的黨團(tuán)組織，整合在一起的困難非常大。

2.現(xiàn)有兒童保護(hù)部門之間權(quán)責(zé)不清

雖然許多政府部門和黨團(tuán)組織都承擔(dān)了兒童保護(hù)的工作和責(zé)任，但由于部門眾多，相互之間的界限不明確，責(zé)任不清晰，出現(xiàn)兒童社會保護(hù)無責(zé)任主體的狀況?！氨娯?zé)相當(dāng)于無責(zé)”，雖然看起來相關(guān)政府部門和群團(tuán)組織都負(fù)有保護(hù)兒童的責(zé)任，但實際上事情的責(zé)任主體是不清楚的。當(dāng)出現(xiàn)兒童保護(hù)事件的時候，由于相互之間的責(zé)任不清晰，界限不明確，導(dǎo)致工作中出現(xiàn)相互推諉、不注重落實工作的現(xiàn)象。由于沒有一個專門從事兒童保護(hù)的責(zé)任部門，當(dāng)出現(xiàn)兒童傷害事件后，責(zé)任都籠統(tǒng)地由政府部門的人員承擔(dān)，而不是具體負(fù)責(zé)這項工作的人員承擔(dān)。

（三）留守兒童家庭保護(hù)責(zé)任弱化

家庭是兒童生活的重要活動場所，家長作為兒童成長與發(fā)展的監(jiān)護(hù)人承擔(dān)著不可推卸的法律責(zé)任。但眾多留守兒童傷害事件發(fā)生后，無論是從媒體報道還是已有反思研究的文章中都忽視了作為監(jiān)護(hù)人父母責(zé)任的承擔(dān)。留守兒童家庭監(jiān)護(hù)的責(zé)任正在日益弱化，有些外出務(wù)工的父母并沒有安排好留守在家里兒童的生活照顧和監(jiān)管事務(wù)。這導(dǎo)致由于父母外出打工，留守兒童處在無人照顧和監(jiān)管的狀態(tài)，這對于留守兒童成長和發(fā)展造成很大的傷害，甚至在某種程度上被外出謀生，為家庭帶來更好生活的理由掩蓋了本應(yīng)盡的照顧和監(jiān)管的責(zé)任。誠然，留守兒童的父母因為生計被迫外出務(wù)工，但這不應(yīng)該成為將孩子置于無人監(jiān)管和看護(hù)危險境地的理由。雖然中國法律沒有忽視兒童照顧的刑罰處罰，但作為兒童第一監(jiān)護(hù)人的家長仍然需要肩負(fù)起監(jiān)護(hù)照顧未成年人的責(zé)任和義務(wù)。

（四）留守兒童社會保護(hù)的資源短缺

1.留守兒童社會保護(hù)缺乏專業(yè)工作人員

專業(yè)的兒童保護(hù)工作人員的是有效保護(hù)留守兒童的重要措施和必要手段。當(dāng)前的留守兒童社會保護(hù)體系中，由于缺乏專門的兒童保護(hù)組織機(jī)構(gòu)，兒童保護(hù)的工作分散在政府和黨群團(tuán)體的各個部門中，從事兒童社會保護(hù)的工作人員的專業(yè)能力參差不齊?，F(xiàn)有的從事留守兒童服務(wù)的工作人員中，大部分都沒有受過專業(yè)的兒童服務(wù)訓(xùn)練，不了解留守兒童的心理特點，不懂得留守環(huán)境對留守兒童特殊群體的性格特征的塑造，沒有掌握與留守兒童溝通交流的方法和技巧，以至于在留守兒童出現(xiàn)問題時不知道如何進(jìn)行干預(yù)，導(dǎo)致留守兒童傷害的悲劇事件不斷重演。如畢節(jié)七星關(guān)區(qū)田坎鄉(xiāng)茨竹村的4名兒童成為留守兒童輟學(xué)在家的時候，雖然田坎鄉(xiāng)為他們建立了留守兒童檔案，并確定村支書高華和包村干部張勝為一對一幫扶對象。但是由于鄉(xiāng)干部和學(xué)校教師沒有受過專業(yè)的兒童保護(hù)訓(xùn)練，沒有掌握專業(yè)的干預(yù)的措施和方法，以至于他們先后6次去動員他們回校上課，但均未成功，最后導(dǎo)致慘劇發(fā)生。如果當(dāng)時有受過專業(yè)訓(xùn)練的兒童保護(hù)工作人員及時有效進(jìn)行介入的話，這一悲劇是完全可以避免的。

2.留守兒童社會保護(hù)服務(wù)資源整合不足

留守兒童在成長過程中由于缺乏父母的陪伴，缺少親情的撫慰會導(dǎo)致產(chǎn)生自卑、封閉的心理，甚至一些留守兒童對社會產(chǎn)生憎恨、仇視的心理（張學(xué)浪，2016）。研究進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，母親外出，留守兒童的健康狀況、學(xué)習(xí)成績、心理狀態(tài)比非留守兒童及父親外出的留守兒童要差一些，其成長過程中面臨的風(fēng)險更高（鄔志輝、李靜美，2015）。因此，需要有不同的服務(wù)資源來回應(yīng)留守兒童群體面臨的眾多問題和需求，為農(nóng)村留守兒童提供適合他們需要的服務(wù)。但是當(dāng)前農(nóng)村留守兒童社會保護(hù)工作中能夠利用的服務(wù)資源非常有限，大部分的服務(wù)工作主要是依托婦聯(lián)、團(tuán)委和學(xué)校部門的資源在開展。大學(xué)生暑期實踐的活動中有些是關(guān)愛留守兒童的服務(wù)實踐，但這些服務(wù)實踐開展時間較短，服務(wù)沒有可持續(xù)性，對于留守兒童的需要仍然難以進(jìn)行有效的回應(yīng)。另外也有一些NGO組織積極主動參與到留守兒童的社會保護(hù)服務(wù)中來，但對于留守兒童的社會保護(hù)需求而言，目前一些社會組織的服務(wù)活動只是杯水車薪，難以滿足留守兒童的需要。此外，由于農(nóng)村地區(qū)缺乏相應(yīng)的兒童社會保護(hù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，兒童在面對暴力傷害事件時仍然很難得到及時有效的救助保護(hù)。

四、多元主體共治的留守兒童社會保護(hù)體系建構(gòu)

福利治理視角下的留守兒童社會保護(hù)體系建構(gòu)，更加注重不同福利提供責(zé)任主體之間的關(guān)系和互動，注重在不同的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)下留守兒童福利服務(wù)供給的制度構(gòu)建及服務(wù)的傳遞，實現(xiàn)留守兒童社會保護(hù)的目標(biāo)，提升留守兒童群體的福祉。因此，在福利治理的視角下應(yīng)注重作為留守兒童社會保護(hù)多元主體的國家、市場、社區(qū)及社會組織在留守兒童社會保護(hù)中的關(guān)系和作用。

（一）注重國家基本保護(hù)責(zé)任的承擔(dān)

國家是提供留守兒童社會保護(hù)服務(wù)資源的最基本的責(zé)任主體，承擔(dān)著留守保護(hù)兒童福利資源提供的基本責(zé)任。政府作為國家的機(jī)構(gòu)載體，掌握著眾多的資源，承擔(dān)著為其公民提供保護(hù)的責(zé)任和義務(wù)。對于政府部門來說，首先要建立完善的留守兒童社會保護(hù)制度體系。針對當(dāng)前沒有統(tǒng)領(lǐng)兒童福利政策的法律文本的情況，盡快出臺專門保護(hù)兒童權(quán)利的《中華人民共和國兒童福利法》和《中華人民共和國家庭福利法》，完善留守兒童社會保護(hù)的政策體系（劉繼同，2013）。福利治理是社會治理的一種形式，突出各治理主體之間通過分工協(xié)作以實現(xiàn)福利的最大化。在福利治理的視角下制定和完善留守兒童社會保護(hù)的政策文本，需要發(fā)揮福利提供主體的作用，通過多元主體參與政策的商討和制定，明確各主體在留守兒童社會保護(hù)體系中的作用、地位以及相應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

其次，建立健全兒童保護(hù)的權(quán)威部門。兒童社會保護(hù)組織體系架構(gòu)的建設(shè)是確保兒童福利服務(wù)及福利目標(biāo)實現(xiàn)的重要保證。美國是少數(shù)幾個沒有加入《聯(lián)合國兒童公約》的國家，但是美國政府的兒童保護(hù)力度非常大，這得益于美國聯(lián)邦政府有一套完善的保護(hù)兒童的法律體系，有一個專門負(fù)責(zé)兒童福利服務(wù)事務(wù)的專門機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦兒童局，專門負(fù)責(zé)保護(hù)和處理兒童虐待和傷害事件。聯(lián)邦兒童局直接由聯(lián)邦政府的家庭和兒童管理委員會領(lǐng)導(dǎo)，直接管理各州政府社會服務(wù)部門、立法機(jī)構(gòu)以司法機(jī)構(gòu)的兒童保護(hù)工作，在每個州和當(dāng)?shù)乜h級都設(shè)有社會服務(wù)中心，這是兒童保護(hù)服務(wù)的中心，這個機(jī)構(gòu)被法律賦予承擔(dān)兒童虐待、忽視狀況的評估工及調(diào)查工作；同時也為已經(jīng)遭受或可能遭受虐待的兒童和家庭提供服務(wù)。①資料來源：美國南加州大學(xué)社會工作學(xué)院遠(yuǎn)程社工教育中心實習(xí)副主任蕭夙真老師2015年5月31日在南京的講座培訓(xùn)課件。這樣就形成一個強(qiáng)有力的保障兒童免受忽視、虐待、剝削等問題的保護(hù)制度體系。中國大陸目前已經(jīng)開始嘗試構(gòu)建一個專門的兒童保護(hù)工作部門來從事兒童社會保護(hù)工作，主要體現(xiàn)在各地未成年人社會保護(hù)中心的建立。②2013年5月7日，民政部下發(fā)《民政部關(guān)于開展未成年人社會保護(hù)試點工作的通知》（民函[2013]143號）（以下簡稱《試點工作意見》），主要通過建立多元主體共同參與未成年人社會保護(hù)平臺，通過建立“監(jiān)測預(yù)防、發(fā)現(xiàn)報告、調(diào)查評估、危機(jī)處置、跟蹤回訪、工作評估”六步工作步驟和方法來完善未成年人社會保護(hù)工作。同時加強(qiáng)家庭監(jiān)護(hù)服務(wù)和督導(dǎo)工作，保護(hù)權(quán)益受到損害的未成年人；同時對困境未成年進(jìn)行救助幫扶，健全未成年人社會保護(hù)工作機(jī)制，完善未成年人社會保護(hù)制度。在《試點工作意見》的指導(dǎo)下，2013年11月16日，中共荊州市委機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室同意在“荊州市救助管理站”掛牌的“荊州市流浪少年兒童救助保護(hù)中心”更名為“荊州市未成年人社會保護(hù)中心”。這是全國首家將“流浪兒童救助保護(hù)中心”更名為“未成年人社會保護(hù)中心”的單位。此次更名也意味著有專門的機(jī)構(gòu)在從事未成年人社會保護(hù)方面的工作。截止至2016年10月，全國已經(jīng)有237家“流浪兒童救助保護(hù)中心”更名為“未成年人社會保護(hù)中心”。

第三，政府部門明確所承擔(dān)的責(zé)任，要把屬地的留守兒童狀況信息摸底排查清楚，建立有效的留守兒童信息檔案，將屬地的留守兒童狀況進(jìn)行分類，哪些是殘疾的、哪些是精神有偏差的、哪些是單親家庭的兒童等等，并對有特殊需要的兒童給予特殊的關(guān)照。農(nóng)村留守兒童作為社會的弱勢群體，需要國家提供更多的資源給予特殊地關(guān)愛和保護(hù)，以保證他們能夠健康地發(fā)展和成長。

（二）強(qiáng)化家庭主要責(zé)任的承擔(dān)

家庭是福利治理體系中非常重要的主體，在農(nóng)村留守兒童社會保護(hù)的體系中，家庭的監(jiān)護(hù)保護(hù)處于主要責(zé)任地位。因此，需要通過家庭資源的提供和利用，家庭支持網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，為留守兒童提供適合他們成長的家庭環(huán)境。在已有的關(guān)于留守兒童的研究中，都注重強(qiáng)調(diào)分析國家和社會組織機(jī)構(gòu)在留守兒童社會保護(hù)中的責(zé)任，而忽視最重要的家庭責(zé)任的意識和責(zé)任的承擔(dān)。如在發(fā)生多起針對留守兒童的傷害事件中，大部分譴責(zé)的聲音都是針對政府部門，而對于家長本人在監(jiān)護(hù)方面的缺失卻沒有引起應(yīng)有的重視和回應(yīng)。因此，需要重新回歸和認(rèn)識家庭在留守兒童成長和發(fā)展過程中的重要作用，強(qiáng)化家庭在留守兒童保護(hù)方面的責(zé)任承擔(dān)。首先，強(qiáng)化家長在留守兒童保護(hù)方面的責(zé)任意識。對于因生計原因而被迫外出打工的父母來說，外出打工并不意味著監(jiān)護(hù)責(zé)任的減少，而是更加要注重家中留守兒童的保護(hù)。父母外出之前應(yīng)與留守在村里的老人及村民做好相應(yīng)的囑托工作，指定一人或多人幫忙給予相應(yīng)的關(guān)心和照料。外出務(wù)工的父母在逢年過節(jié)回村時則給予幫忙關(guān)心和照料的村民相應(yīng)的物質(zhì)和資金的酬謝。通過這種互惠和互助的方式強(qiáng)化留守兒童的保護(hù)，促進(jìn)他們的身心健康成長。其次，增強(qiáng)家長履行責(zé)任的能力。提升外出父母生計發(fā)展的能力以及與留守在家子女的溝通交流能力，平時通過電話形式與留守兒童聯(lián)系時，能夠通過話語敏銳察覺留守在家子女的心理狀況，并通過與留守在村的居民聯(lián)系，及時了解掌握留守在家子女的實際生活狀況。

（三）建立留守兒童社會保護(hù)專業(yè)人才隊伍

專業(yè)人才隊伍建設(shè)是做好留守兒童社會保護(hù)工作的必要前提和手段。留守兒童社會保護(hù)專業(yè)人才隊伍建設(shè)中，應(yīng)該將社會工作者和心理咨詢師納入留守兒童社會保護(hù)隊伍，并作為重要的社會保護(hù)人才力量。“未成年人社會保護(hù)中心”服務(wù)平臺確立了“監(jiān)測預(yù)防、發(fā)現(xiàn)報告、調(diào)查評估、危機(jī)處置、跟蹤回訪、工作評估”六步服務(wù)未成年人的工作步驟和方法。社會工作者能夠在每個工作步驟中發(fā)揮重要的作用。首先在監(jiān)測預(yù)防方面，社會工作者作為專業(yè)的留守兒童社會保護(hù)工作者，能夠有效整合家庭、學(xué)校、社會資源，動員留守兒童身邊的群體共同監(jiān)測留守兒童的狀況，預(yù)防留守兒童傷害事件發(fā)生。在發(fā)現(xiàn)報告的環(huán)節(jié)中，社會工作者注重與學(xué)校老師、留守兒童家人和鄰居以及其他與留守兒童相關(guān)人員的溝通，宣傳留守兒童關(guān)愛保護(hù)理念，及時發(fā)現(xiàn)并報告針對留守兒童傷害的事件。在調(diào)查評估方面，會同心理咨詢師、法律工作者等工作人員一起對受到傷害的留守兒童進(jìn)行調(diào)查評估，及時了解評估留守兒童的需求。根據(jù)評估的結(jié)果進(jìn)行危機(jī)的干預(yù)和處置。這個環(huán)節(jié)是特別需要發(fā)揮社會工作者和心理咨詢師專業(yè)能力的方面，強(qiáng)調(diào)社會工作者和心理咨詢師一起運(yùn)用專業(yè)的方法和技巧，及時幫助留守兒童處理危機(jī)事件。后續(xù)的工作還包括對進(jìn)行過干預(yù)服務(wù)的留守兒童進(jìn)行跟蹤回訪，并對服務(wù)工作進(jìn)行評估總結(jié)。此外，專業(yè)的留守兒童社會保護(hù)工作人員能夠通過專業(yè)的方法評估留守兒童社會保護(hù)服務(wù)的需求，根據(jù)需求的亟需程度相應(yīng)地提供不同的社會服務(wù)，同時注重環(huán)境對留守兒童的影響，通過協(xié)助留守兒童建立社會支持網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)留守兒童自身獨(dú)立生活能力，加強(qiáng)留守兒童與外出父母之間的聯(lián)系，共同保護(hù)留守兒童健康成長。

（四）提升社區(qū)及社會組織的有效補(bǔ)充作用

社區(qū)及社會組織是留守兒童社會保護(hù)體系中的重要主體力量。社區(qū)是留守兒童社會保護(hù)的重要實踐場域，社區(qū)的資源整合能夠為留守兒童社會保護(hù)提供有力的支持和保障。社區(qū)的資源整合體現(xiàn)在兩個方面，一是對于留守兒童所在的村落社區(qū)而言，充分整合利用村落中留守村民及鄉(xiāng)村學(xué)校教師的力量，通過互惠和互助的方式建立村落留守兒童支持保護(hù)系統(tǒng)，在留守兒童有需求和困難時能夠通過村里留守力量得到及時的幫助和回應(yīng)。二是對外出務(wù)工父母所在的社區(qū)而言，充分整合城市社區(qū)的資源和力量，在寒暑假期間為留守兒童與父母相見提供必要的便利和幫助。

社會組織是農(nóng)村留守兒童社會保護(hù)的重要力量，是保證農(nóng)村留守兒童社會保護(hù)“最后一公里”服務(wù)得以實現(xiàn)的重要載體。不同類型的社會組織根據(jù)本身的服務(wù)特長，在整合國家及社會資源的基礎(chǔ)下，提供適合農(nóng)村留守兒童的服務(wù)，守護(hù)他們成長。公民作為社會的個體，既是福利治理的重要主體，也是農(nóng)村留守兒童服務(wù)提供的重要主體，是服務(wù)的直接提供者。這些各不相同的主體在服務(wù)過程中互嵌互構(gòu)，共同構(gòu)建農(nóng)村留守兒童的服務(wù)機(jī)制。

（五）注重政府、家庭、社區(qū)及社會組織之間的多元互動

多元主體參與農(nóng)村留守兒童社會保護(hù)服務(wù)是指在福利治理理論視角下，構(gòu)筑多方共同參與的留守兒童社會保護(hù)的服務(wù)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)多元福利提供主體之間相互協(xié)作，共同參與留守兒童社會保護(hù)的福利服務(wù)，使留守兒童福利最大化的途徑。“中國兒童福利示范項目（2010-2015）”①2010年來，國家民政部開始與聯(lián)合國兒童基金會、北京師范大學(xué)中國公益研究院合作及當(dāng)?shù)氐拇髮W(xué)合作，啟動實施“中國兒童福利示范項目（2010-2015）”工作。此項目從全國所有的省份中選擇河南省、山西省、云南省、四川省和新疆維吾爾自治區(qū)五個省份，再從每個選出來的省份中選擇12個縣，每個縣選擇10個村，最后一共選出120個村參加項目實踐?！爸袊鴥和＠痉俄椖浚?010-2015）”主要的目的是探索有效的兒童福利服務(wù)機(jī)制，建立困境兒童福利保障制度。首先，建立一個機(jī)制，即在試點的縣級政府中成立項目實踐的縣級領(lǐng)導(dǎo)小組，將縣級政府各部門的領(lǐng)導(dǎo)納入縣級領(lǐng)導(dǎo)小組中，形成一個橫向的聯(lián)合機(jī)制。第二，在項目村建立一個“兒童之家”，由村民選出一個專門為兒童提供福利服務(wù)的村兒童福利主任。村兒童福利主任每個月由項目辦發(fā)放800元補(bǔ)貼，他們的工作主要是協(xié)助全村所有兒童獲得基本福利，特別是協(xié)助特困、重病、殘疾等困境兒童獲得福利服務(wù)。村兒童福利主任通過對全村所有兒童進(jìn)行定期的家訪，并建立兒童的數(shù)據(jù)庫，一旦發(fā)現(xiàn)需要幫助的困境兒童，村兒童福利主任會及時把信息反饋給項目辦或有關(guān)部門，協(xié)助孩子們獲得相關(guān)的福利服務(wù)，實現(xiàn)兒童福利服務(wù)傳遞的零距離。由于村兒童福利服務(wù)主任是由熟悉村里情況的本村志愿者擔(dān)任，他們需要天天到留守兒童家里去，去看留守兒童吃飯了沒有，有沒有去上學(xué)。他們能夠提供具體的、細(xì)致的、隨時隨地服務(wù)。通過這種項目的方式，可以很好地將國家投入的資金、社會捐贈的資金通過社會組織傳遞到留守兒童手里，而且關(guān)鍵是提供的是留守兒童確實需要的，精神上的關(guān)愛服務(wù)和具體事務(wù)上的輔導(dǎo)。2015年，“村級兒童福利主任”項目在全國進(jìn)行推廣。在留守兒童社會保護(hù)多元主體的互動方面進(jìn)行了積極的探索。通過在村里設(shè)置“村級兒童福利主任”承擔(dān)留守兒童的社會保護(hù)工作。首先，村級兒童福利主任密切關(guān)注所在村留守兒童的情況，通過每天的探訪，及時了解掌握留守兒童的需求及學(xué)習(xí)生活狀況。其次，村級兒童福利主任與政府部門及相關(guān)的社會組織聯(lián)系，及時將政府部門及社會組織的相關(guān)政策服務(wù)措施傳送給有需要的留守兒童；第三，村級兒童福利主任與留守兒童外出打工的家長聯(lián)系，及時將留守兒童的情況反饋給外出打工的父母，架起了留守兒童與父母、政府部門及社會組織之間的橋梁，有效地保證留守兒童社會保護(hù)服務(wù)的落實。

五、結(jié) 語

“國家是社會福利提供責(zé)任的主要承擔(dān)者，其他部門也承擔(dān)著社會福利提供的次要責(zé)任；政府、家庭、社區(qū)及社會組織連接成為層次有別、功能互補(bǔ)、相互支持的滿足社會成員福利需要的福利體系（彭華民，2012）”。兒童是祖國的花朵，同時又是風(fēng)險最大，自我保護(hù)能力最脆弱，最容易受到傷害的群體，因此需要探索構(gòu)建多元主體共同參與的社會保護(hù)體系來保障他們的權(quán)益。這不僅僅是6100萬留守兒童的現(xiàn)實需要，更是中國兒童福利制度體系建設(shè)的必經(jīng)之路。中國農(nóng)村留守兒童社會保護(hù)體系的構(gòu)建要注重國家的基本責(zé)任承擔(dān)，加強(qiáng)家庭作為主要責(zé)任主體的意識，通過社區(qū)資源的有效整合及社會組織力量的有效參與，完善多元主體共同參與的兒童社會保護(hù)組織體系架構(gòu)。在這個專門的兒童服務(wù)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下，各相關(guān)主體及部門各司其職，各盡其力，相互協(xié)作共同做好農(nóng)村留守兒童的社會保護(hù)工作。需要強(qiáng)調(diào)的是，在農(nóng)村留守兒童制度體制的構(gòu)建過程中，需要明確各部門的職責(zé)，做到權(quán)職明確，責(zé)任清晰。此外，要特別注重多元主體參與的留守兒童社會保護(hù)服務(wù)傳導(dǎo)機(jī)制建設(shè)，通過專業(yè)力量，運(yùn)用不同的方式方法將留守兒童社會保護(hù)的各主體整合起來，探討不同的資源整合和服務(wù)方法，共同為農(nóng)村留守兒童的社會保護(hù)工作提供支持，將“最后一公里”的服務(wù)落實好，使農(nóng)村留守兒童真正能夠享受到政府及各部門提供的兒童福利服務(wù)。同時還要注重在全社會宣傳現(xiàn)代兒童觀念，明確兒童的具有的權(quán)利，讓民眾認(rèn)識到兒童不再是家庭的私有財產(chǎn)，他同樣是一個獨(dú)立的個體，有著自己清晰明確的權(quán)利。全社會需要培養(yǎng)尊重、關(guān)愛、幫助、保護(hù)農(nóng)村留守兒童的社會氛圍和環(huán)境，只有這樣，農(nóng)村留守兒童才能在福利制度體系的保護(hù)下實現(xiàn)健康的成長和發(fā)展。

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編輯/楊恪鑒

教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目《中國適度普惠社會福利理論與制度研究》（項目批準(zhǔn)號：10JZD0033）；江蘇省2015年度普通高校研究生科研創(chuàng)新計劃項目《互嵌式困境兒童社會保護(hù)模式研究》（項目批準(zhǔn)號：KYZZ15_0010）。

C916

A

1672-4828(2017)01-0054-08

10.3969/j.issn.1672-4828.2017.01.006