從效率到合法性：政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)行為變遷的選擇機(jī)制研究

郭春甫 吳世坤

從效率到合法性：政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)行為變遷的選擇機(jī)制研究

郭春甫 吳世坤

受政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的選擇機(jī)制影響，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的行為呈現(xiàn)出競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)階段、混合性購(gòu)買(mǎi)階段及合法性階段。在社會(huì)工作服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買(mǎi)階段，政府秉持效率導(dǎo)向，采取競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)行為。在混合性購(gòu)買(mǎi)階段，兼具效率特征與合法性特征，政府購(gòu)買(mǎi)呈現(xiàn)出由效率導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏ㄐ詫?dǎo)向的趨勢(shì)。在非競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買(mǎi)階段，政府秉持合法性導(dǎo)向，采取非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)行為。針對(duì)不同的購(gòu)買(mǎi)行為階段性特征，政府需要建立制度規(guī)范、確立組織邊界以及改進(jìn)購(gòu)買(mǎi)技術(shù)等舉措來(lái)完善購(gòu)買(mǎi)行為。

政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù) 競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi) 混合性購(gòu)買(mǎi) 非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi) 效率機(jī)制 合法性機(jī)制

郭春甫，法學(xué)在站博士后，管理學(xué)博士，副教授，西南政法大學(xué)中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定與危機(jī)管理研究中心副主任；吳世坤，西南政法大學(xué)2014級(jí)行政管理專(zhuān)業(yè)碩士研究生（重慶 400031）。

一、背景及問(wèn)題界定

政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)是指政府以提供資金為主要形式，購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)提供的承包服務(wù)，雙方以合同規(guī)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)特定公共服務(wù)目標(biāo)的機(jī)制（陳炳輝、王菁，2010）。也就是說(shuō)，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)通過(guò)“將適合市場(chǎng)化方式提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，交由具備條件、信譽(yù)良好的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等承擔(dān)，”從而達(dá)到“推動(dòng)政府向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的改革”目標(biāo)。①國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究推進(jìn)政府向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)[EB/OL].中國(guó)新聞網(wǎng)，（2014-03-04）（2014-10-20）http:// www.chinanews.com/gn/2013/07-31/5108217.shtml.政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)構(gòu)建了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的新途徑，逐漸引起理論界與實(shí)踐部門(mén)的重視。自1996年以來(lái)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)經(jīng)歷了試點(diǎn)初創(chuàng)期、試點(diǎn)擴(kuò)大期和試點(diǎn)轉(zhuǎn)變期等發(fā)展階段，當(dāng)前進(jìn)入到全面推進(jìn)時(shí)期。全面推進(jìn)時(shí)期政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的主要表現(xiàn)是招投標(biāo)成為公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的重要方式以及政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)逐漸提上政策議程。①民政部.政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)[Z].2012年11月。目前政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)主要應(yīng)用于教育、公共衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)、殘障服務(wù)、社區(qū)服務(wù)等領(lǐng)域，初步形成了以協(xié)作為基礎(chǔ)的包容性聯(lián)合服務(wù)供應(yīng)格局。這是在當(dāng)前條件下實(shí)現(xiàn)有限政府和服務(wù)型政府的重要選擇，也是我國(guó)公共治理的發(fā)展方向。

圍繞政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的議題，目前國(guó)內(nèi)學(xué)者從政治學(xué)、管理學(xué)、公共行政學(xué)、社會(huì)學(xué)、歷史學(xué)、法學(xué)等學(xué)科視角，從政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的基本理論、流程管理、模式、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中政府與社會(huì)組織關(guān)系等方面開(kāi)展了基礎(chǔ)理論介紹和個(gè)案經(jīng)驗(yàn)深描等研究（岳經(jīng)綸、謝菲，2013），取得了較為豐碩的研究成果。而對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)行為的研究，學(xué)者們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)與非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)行為是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的主要行為。目前研究進(jìn)路顯示，學(xué)者們多關(guān)注競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)行為，但較少關(guān)注非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)行為及其影響因素。究其原因，或許與競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)可以提高政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的效率，能夠引起理論界與實(shí)踐部門(mén)的重視有一定關(guān)系。同時(shí)，已有研究多認(rèn)為非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)是社團(tuán)行政化的表現(xiàn)，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)因此失去獨(dú)立性，所以這種購(gòu)買(mǎi)模式不具備“合法性”。但不可忽視的是，非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)確實(shí)仍在某種程度上影響社會(huì)工作服務(wù)提供，并且在特定情境下非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)替代競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)成為政府提供社會(huì)工作服務(wù)的主導(dǎo)模式。因此，準(zhǔn)確理解與分析政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的階段差異與行為特征，剖析影響政府購(gòu)買(mǎi)行為的選擇機(jī)制，對(duì)于健全政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)制度，創(chuàng)新社會(huì)工作服務(wù)供給方式，完善供給機(jī)制，提高政府對(duì)社會(huì)工作和志愿服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的宏觀管理能力具有重要意義。

基于上述分析，本文研究的核心問(wèn)題是：政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)中采取競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)行為或非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)行為的選擇機(jī)制是什么？具體而言，這一問(wèn)題包涵如下三個(gè)子問(wèn)題，即政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)行為是如何變遷的？政府購(gòu)買(mǎi)行為變遷的邏輯是什么？政府購(gòu)買(mǎi)行為變遷對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)結(jié)果有什么影響？基于對(duì)上述問(wèn)題的回答，本文以政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)行為變遷為主題，以組織社會(huì)學(xué)的效率機(jī)制和合法性機(jī)制為理論視角，運(yùn)用“制度—組織—技術(shù)”分析框架，描述政府在社區(qū)公共服務(wù)提供中競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)階段、混合性購(gòu)買(mǎi)階段和非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)階段的運(yùn)作狀況，在分析政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)行為變遷的邏輯基礎(chǔ)上，解釋影響政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)行為的選擇機(jī)制。

二 文獻(xiàn)綜述與理論探討

（一）文獻(xiàn)綜述

1.政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)行為研究

政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)行為包括競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)與非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)兩種。競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)是指政府與社會(huì)工作機(jī)構(gòu)之間關(guān)系獨(dú)立，政府采用公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的程序選擇承接服務(wù)的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，因此存在公開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)（王名、樂(lè)園，2008）。由于新公共管理運(yùn)動(dòng)的發(fā)展、政府財(cái)政惡化及效率低下、社會(huì)服務(wù)需求持續(xù)增長(zhǎng)等諸多因素的影響，政府必須得通過(guò)運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的策略向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，以填補(bǔ)自身的無(wú)效率（王浦劬、萊斯特·M·薩拉蒙，2010）。而實(shí)用主義的權(quán)宜之計(jì)、政府理性決策、政策規(guī)定、領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)要求也是政府實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)性社會(huì)工作服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的重要原因（汪錦軍，2012）。在購(gòu)買(mǎi)的具體操作上，競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)通常采用公開(kāi)招投標(biāo)的方式，并且結(jié)合成本核算和合同監(jiān)督。非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)常見(jiàn)的模式是依賴關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)由政府建立并依靠政府維持運(yùn)轉(zhuǎn)，因此這種購(gòu)買(mǎi)模式常被認(rèn)為是形式性購(gòu)買(mǎi)（蘇明、賈西津、孫潔、韓俊魁，2009）。在購(gòu)買(mǎi)程序上，不是面向社會(huì)公開(kāi)招募，而是采用非競(jìng)爭(zhēng)性的方式。對(duì)于非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)，學(xué)者們更關(guān)注社會(huì)工作機(jī)構(gòu)能否保持獨(dú)立性問(wèn)題，實(shí)際上，由于購(gòu)買(mǎi)過(guò)程的行政化，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)成為了政府部門(mén)的延伸，且由于社會(huì)工作機(jī)構(gòu)缺乏足夠的談判能力，購(gòu)買(mǎi)程序的規(guī)范程度較低，導(dǎo)致合作過(guò)程隨意性較大。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)還有可能讓政府權(quán)力滲透得更深更廣，成為國(guó)家權(quán)力再生產(chǎn)的過(guò)程（呂納、張佩國(guó)，2012）。因此，政府與社會(huì)組織的關(guān)系要在支持與獨(dú)立中尋找平衡（羅觀翠、王軍芳，2008）。薩拉蒙則樂(lè)觀地認(rèn)為，在這種購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中建立起來(lái)的政府與社會(huì)組織的關(guān)系值得保留和強(qiáng)化（Jennifer Wrolch，1990）。

競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)能夠提高政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的效率，逐漸引起理論界與實(shí)踐部門(mén)的重視。同時(shí)，已有研究多認(rèn)為非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)是社團(tuán)行政化的表現(xiàn)，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)因此失去獨(dú)立性，所以這種購(gòu)買(mǎi)模式不具備“合法性”。但不可忽視非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)確實(shí)仍在某種程度上影響社區(qū)公共服務(wù)提供，在特定情境下非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)逐漸替代競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)成為政府提供社會(huì)工作服務(wù)的主導(dǎo)模式。

2.政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)行為變遷研究

持“控制交易成本”觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，導(dǎo)致政府購(gòu)買(mǎi)行為變化的主要原因在于政府要在刺激競(jìng)爭(zhēng)和控制交易成本之間尋找平衡點(diǎn)。刺激競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)交易成本增加，這促使政府考量逐漸弱化競(jìng)爭(zhēng)，最后趨于非競(jìng)爭(zhēng)性（張海、范斌，2013）。持“路徑依賴”觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為政府的行為會(huì)表現(xiàn)出路徑依賴，決策時(shí)出于有限理性而訴求已有的習(xí)慣或模式來(lái)形成最終戰(zhàn)略，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)便傾向于依賴已合作的組織（白蘇珊，2009）。除了上述兩種常見(jiàn)的觀點(diǎn)外，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)這個(gè)變遷背后的邏輯還進(jìn)行了其他分析。賈西津（2009）從社會(huì)工作機(jī)構(gòu)角度切入，指出社會(huì)大量資源仍然依附在政治框架之下，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)要發(fā)展就得獲取政府的持續(xù)支持，初始競(jìng)爭(zhēng)勝出的組織會(huì)加強(qiáng)對(duì)政府的依賴關(guān)系，政府購(gòu)買(mǎi)行為隨之轉(zhuǎn)變。敬乂嘉（2011）認(rèn)為非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)由委托代理關(guān)系演變而來(lái)，是政府和社會(huì)工作機(jī)構(gòu)由合作關(guān)系向合謀狀態(tài)轉(zhuǎn)化的結(jié)果。吳月（2014）提出政府采取“吸納精英”、“機(jī)構(gòu)滲透”以及“項(xiàng)目化運(yùn)作”的隱性控制手段，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)則運(yùn)用“組織模仿”予以回應(yīng)，由此造成雙方在行動(dòng)邏輯上變得更為趨同，競(jìng)爭(zhēng)性被逐漸淡化。費(fèi)梅萍（2014）強(qiáng)調(diào)政府職能部門(mén)新的行政管理邊界的界定及制度安排尚未完成，合作性政社關(guān)系的制度基礎(chǔ)薄弱，社會(huì)工作者被“同化”為行政事務(wù)協(xié)管員，由此削弱了社會(huì)工作服務(wù)的獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)性，現(xiàn)行政府主導(dǎo)下的政社結(jié)合體制導(dǎo)致社會(huì)組織難以在社會(huì)治理中發(fā)揮專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)。

學(xué)者普遍認(rèn)為從競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)到非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)是政社關(guān)系畸形發(fā)展的結(jié)果，非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)因?yàn)楸畴x效率原則而不被學(xué)界認(rèn)同。這些研究注意到了客觀因素和制度環(huán)境對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)行為變遷的作用，但是更多探究了社會(huì)組織行政化現(xiàn)象及成因，即政府怎樣控制社會(huì)組織，導(dǎo)致政社關(guān)系畸形發(fā)展，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)行為變遷機(jī)制的分析不夠清晰明確，忽視了合法性機(jī)制在政府購(gòu)買(mǎi)行為變遷中的作用，這成為本研究的切入點(diǎn)。

（二）“效率—合法性”視角

組織行為變遷的選擇機(jī)制是怎樣的？制度學(xué)派認(rèn)為，組織面對(duì)兩種不同的環(huán)境：技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境。技術(shù)環(huán)境要求組織服從效率機(jī)制，制度環(huán)境要求組織服從合法性機(jī)制（周雪光，2003）。效率機(jī)制是決定個(gè)人行為和組織行為的一個(gè)基本因果機(jī)制，其基本分析單位是交易。從因果關(guān)系上看，效率機(jī)制強(qiáng)調(diào)的是個(gè)人或組織追求效率的動(dòng)機(jī)和行為，這些行為受利益最大化所驅(qū)動(dòng)。因此，效率機(jī)制思路的研究著眼點(diǎn)是個(gè)人或組織的利益關(guān)系如何導(dǎo)致各種組織行為，它強(qiáng)調(diào)的是各種利益關(guān)系。合法性機(jī)制是指組織的運(yùn)作主要由組織目標(biāo)、形式以及內(nèi)部的運(yùn)行做為主要行為邏輯，其基本分析單位是制度，其分析的著眼點(diǎn)是一個(gè)領(lǐng)域中制度環(huán)境如何影響了組織行為和形式。從因果關(guān)系上看，合法性機(jī)制認(rèn)為個(gè)人的主觀能動(dòng)性是有限的，制度思維制約個(gè)人和組織行為，并塑造行為。合法性機(jī)制思路的研究著眼點(diǎn)是制度環(huán)境與組織關(guān)系，強(qiáng)調(diào)整個(gè)制度對(duì)組織的影響，尤其強(qiáng)調(diào)制度環(huán)境、文化觀念、行為規(guī)范對(duì)組織的制約。

效率機(jī)制和合法性機(jī)制適用于不同的行動(dòng)邏輯和作用時(shí)期及作用領(lǐng)域，切合本文專(zhuān)注的不同時(shí)期政府購(gòu)買(mǎi)行為及其行為演變現(xiàn)象。鑒于此，本文嘗試將效率機(jī)制和合法性機(jī)制結(jié)合起來(lái)，運(yùn)用“制度環(huán)境—組織—技術(shù)”分析框架，從動(dòng)態(tài)角度對(duì)政府在競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)階段、混合性購(gòu)買(mǎi)階段和非競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買(mǎi)階段所采取的購(gòu)買(mǎi)行為進(jìn)行描述，探究影響政府采取競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)行為、混合性購(gòu)買(mǎi)行為以及非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)行為的選擇機(jī)制，。

三、競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)：效率機(jī)制主導(dǎo)下的政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)行為

（一）競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)的制度環(huán)境

1.轉(zhuǎn)型期公共服務(wù)需求壓力促使政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)進(jìn)入議程

20世紀(jì)80年代以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人口結(jié)構(gòu)快速變革，社區(qū)公共服務(wù)需求日益膨脹和多樣化，公共服務(wù)供給主體、供給渠道與供給類(lèi)型的單一化，卻使得服務(wù)供給無(wú)法滿足日益增長(zhǎng)的需求，這導(dǎo)致諸多城市面臨安老、扶幼、濟(jì)困和助殘等公共服務(wù)供不應(yīng)求的尷尬局面。公共服務(wù)供給不同程度的短缺導(dǎo)致社會(huì)矛盾不斷凸顯，嚴(yán)重阻礙了社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。另一方面，公共服務(wù)需求大幅度增加讓政府逐漸感到力不從心，繁重的供給壓力迫使政府將購(gòu)買(mǎi)提上政策議程。為了更有效率地減輕政府負(fù)擔(dān)和緩解社會(huì)矛盾，從2009年中期開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)展了大規(guī)模的社區(qū)公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)，以提供像居家養(yǎng)老、就業(yè)培訓(xùn)、弱勢(shì)群體護(hù)理以及社區(qū)建設(shè)等服務(wù)。與此同時(shí)，上海、北京等城市決定啟動(dòng)大規(guī)模社區(qū)公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)，要求城市基層政府聚焦于社會(huì)服務(wù)提供。顯然，從制度設(shè)計(jì)的角度來(lái)看，政府部門(mén)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作作為公共服務(wù)提供的基礎(chǔ)力量，在政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)進(jìn)程中發(fā)揮著重要的作用。購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)需要從政府直接購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)與政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作提供的公共服務(wù)兩個(gè)層面著手。由此，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)就進(jìn)入了政府的政策議程。

2.公共服務(wù)提供的“效率”是主要考量標(biāo)準(zhǔn)

政府采納或?qū)嵤┮豁?xiàng)新的公共政策或制度，初期更多是從理性選擇角度考量（Pamela S.Tolbert &Lynne G.Zucker，1983），也就是主要從更好地提升行政效率角度決定是否采納一項(xiàng)公共政策。政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)公共服務(wù)的初衷是出于更有效率地緩解供需矛盾和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，通常對(duì)整個(gè)購(gòu)買(mǎi)過(guò)程做出制度性規(guī)定，要求購(gòu)買(mǎi)各方嚴(yán)格按照招投標(biāo)制度和績(jī)效評(píng)估制度實(shí)施。隨著效率導(dǎo)向從中央到基層自上而下傳遞開(kāi)來(lái)，在具備條件的地區(qū)，帶有明顯競(jìng)爭(zhēng)性的招投標(biāo)制度通常被確定為政府的核心購(gòu)買(mǎi)原則。2009年開(kāi)始啟動(dòng)的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)改革實(shí)踐表明，大部分基層政府嘗試通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性服務(wù)購(gòu)買(mǎi)，適度拉開(kāi)政府與社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的距離，為有能力的體制外組織創(chuàng)造進(jìn)入的機(jī)會(huì)，從而更有效率地分配社會(huì)公共資源并激活社區(qū)服務(wù)工作。

（二）競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)的組織結(jié)構(gòu)與互動(dòng)關(guān)系

1.社區(qū)服務(wù)中心的鏈接作用

效率機(jī)制主導(dǎo)下的政府與社會(huì)工作機(jī)構(gòu)關(guān)系注重相對(duì)獨(dú)立性，但是部門(mén)差異帶來(lái)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的缺失，考慮到政府部門(mén)在公共服務(wù)內(nèi)容、質(zhì)量及監(jiān)控等方面專(zhuān)業(yè)知識(shí)的“有限理性”，僅僅靠政府來(lái)操作招投標(biāo)制度顯然無(wú)法滿足效率機(jī)制的要求，效率機(jī)制必然引起政府和社會(huì)工作機(jī)構(gòu)之間獨(dú)立運(yùn)行和能力缺失的矛盾。為了彌補(bǔ)這一矛盾，需要第三方來(lái)承接政府的職能，第三方應(yīng)該具備符合公共服務(wù)知識(shí)與技術(shù)專(zhuān)長(zhǎng)，同時(shí)還應(yīng)該具備回應(yīng)性與便利性特點(diǎn)，因此，社區(qū)服務(wù)中心應(yīng)運(yùn)而生。基于效率考量引入的社區(qū)服務(wù)中心使政府和社會(huì)工作機(jī)構(gòu)之間變成間接關(guān)聯(lián)，在組織結(jié)構(gòu)上形成了政府和社會(huì)工作機(jī)構(gòu)間的松散結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)能夠較好地適應(yīng)“效率”要求。例如，上海市民政局授權(quán)區(qū)縣的社區(qū)服務(wù)中心作為基層政府的專(zhuān)業(yè)購(gòu)買(mǎi)操作機(jī)構(gòu)。從需求信息發(fā)布開(kāi)始，涉及投標(biāo)書(shū)收集、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)和結(jié)果公示等中間環(huán)節(jié)都由社區(qū)服務(wù)中心負(fù)責(zé)主導(dǎo)實(shí)施，整個(gè)購(gòu)買(mǎi)過(guò)程社區(qū)服務(wù)中心都將社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的整合能力和服務(wù)資源協(xié)調(diào)能力放在核心考慮位置，力圖選擇最優(yōu)的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)作為中標(biāo)者。隨著社區(qū)服務(wù)中心職能的引入，形成了“政府—社區(qū)服務(wù)中心—社會(huì)工作機(jī)構(gòu)”三方鏈?zhǔn)姐暯拥倪\(yùn)行結(jié)構(gòu)。作為這一鏈?zhǔn)浇Y(jié)構(gòu)的核心，社區(qū)服務(wù)中心能夠運(yùn)用專(zhuān)業(yè)技能執(zhí)行社區(qū)公共服務(wù)招投標(biāo)項(xiàng)目的購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)，使得整個(gè)購(gòu)買(mǎi)過(guò)程更有效和規(guī)范化。同時(shí)，社區(qū)服務(wù)中心作為政府與社工機(jī)構(gòu)的中間聯(lián)系機(jī)構(gòu)，一定程度上可以減少尋租行為，提高購(gòu)買(mǎi)效率。從機(jī)構(gòu)設(shè)置上體現(xiàn)出政府追求社會(huì)工作服務(wù)的質(zhì)量和效率，為招投標(biāo)制度的實(shí)施做好組織基礎(chǔ)的準(zhǔn)備。

2.基于合同基礎(chǔ)上的組織間互動(dòng)

公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)合同是政府和社會(huì)工作機(jī)構(gòu)關(guān)系相對(duì)獨(dú)立的重要保障。實(shí)際上，直到2015年3月1日頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》才明確了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)屬于政府采購(gòu)范疇，并受《政府采購(gòu)法》、《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》及其相關(guān)法律和規(guī)章的調(diào)整與約束。顯然，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)屬于“先行先試”。在合同基礎(chǔ)上，政府更多基于行政效率的考量向社會(huì)工作機(jī)構(gòu)傳遞服務(wù)需求，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)根據(jù)既定的權(quán)利義務(wù)向政府作出回應(yīng)。在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)相關(guān)政策實(shí)施初期，政府不會(huì)過(guò)多干涉社會(huì)工作機(jī)構(gòu)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)自由配置機(jī)構(gòu)和人員，政府負(fù)責(zé)監(jiān)督和考核。政府會(huì)根據(jù)社會(huì)需求情況釋放資源，各個(gè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)為了爭(zhēng)取這些資金或者優(yōu)惠政策而不斷調(diào)整自己的行動(dòng)策略。為了激活社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，更好提供服務(wù)，政府通常傾向?qū)ι鐣?huì)工作機(jī)構(gòu)放權(quán)，只保留底線原則。因此，政府和社會(huì)工作機(jī)構(gòu)之間在資源、溝通和權(quán)力等方面的互動(dòng)都圍繞效率因素展開(kāi)。

（三）競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)的操作技術(shù)

1.改“撥”為“招”的預(yù)算規(guī)劃

競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買(mǎi)階段技術(shù)應(yīng)用體現(xiàn)在預(yù)算規(guī)劃和招投標(biāo)制度上。在資金使用上確保招投標(biāo)過(guò)程的競(jìng)爭(zhēng)性。早期公共服務(wù)項(xiàng)目的資助主要來(lái)自直接撥款，而且經(jīng)費(fèi)資助的原因在于政府辦的事業(yè)單位，其服務(wù)產(chǎn)品和服務(wù)模式都無(wú)法滿足社區(qū)居民的進(jìn)一步需求。社區(qū)公共服務(wù)資金改“撥”為“招”為所有公益組織提供了機(jī)會(huì)均等的競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)，按照服務(wù)水平高低和服務(wù)項(xiàng)目受歡迎程度決定是否能得到資助。與資金配套的管理手段還包括設(shè)計(jì)合理的績(jī)效評(píng)估體系?？?jī)效評(píng)估體系的意義在于確保購(gòu)買(mǎi)目標(biāo)及購(gòu)買(mǎi)結(jié)果的政策對(duì)應(yīng)性。

為了確保中標(biāo)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)服務(wù)提供的高效率，社區(qū)服務(wù)中心在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中針對(duì)資金使用情況進(jìn)行抽檢，項(xiàng)目最終結(jié)束后在上級(jí)政府及民政部門(mén)協(xié)調(diào)下，社區(qū)服務(wù)中心還會(huì)組織政府機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家、部分民眾組成評(píng)估小組，對(duì)招投標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)和績(jī)效評(píng)估，嚴(yán)格審查資金預(yù)算和結(jié)算。

2.“需求—規(guī)劃—審核”的招投標(biāo)流程

在招投標(biāo)工作開(kāi)始之前，基層政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)需要進(jìn)行需求調(diào)研和項(xiàng)目規(guī)劃工作，并且要根據(jù)調(diào)研情況和規(guī)劃內(nèi)容確立詳細(xì)的公共服務(wù)需求方案，在此基礎(chǔ)上規(guī)劃出服務(wù)需求項(xiàng)目，經(jīng)社區(qū)服務(wù)中心審核通過(guò)的項(xiàng)目再經(jīng)民政局審批就可以進(jìn)入招投標(biāo)程序。按照招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定，招投標(biāo)開(kāi)始前按照項(xiàng)目要求向社會(huì)發(fā)布招標(biāo)信息，接受符合資格的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的投標(biāo)，到達(dá)招標(biāo)文件規(guī)定的截止時(shí)間時(shí)，如果招標(biāo)項(xiàng)目獲得三個(gè)或以上投標(biāo)書(shū)，則可以啟動(dòng)開(kāi)標(biāo)和評(píng)標(biāo)程序。①《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第三章第二十八條。開(kāi)標(biāo)和評(píng)標(biāo)由各地根據(jù)實(shí)際情況組織專(zhuān)家評(píng)委會(huì)進(jìn)行操作，專(zhuān)家將根據(jù)各個(gè)組織的得分情況選擇合適的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)作為社區(qū)公共服務(wù)的代理方，競(jìng)標(biāo)評(píng)比全程接受公眾和媒體的監(jiān)督，市民可以表達(dá)自己的觀點(diǎn)和質(zhì)疑，確保整個(gè)環(huán)節(jié)的公開(kāi)透明。

競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)階段政府行為主要受到效率機(jī)制的影響。從制度、組織和技術(shù)等方面都融入了效率機(jī)制的作用。整個(gè)購(gòu)買(mǎi)過(guò)程呈現(xiàn)出競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的特點(diǎn)，這種效率機(jī)制的運(yùn)行環(huán)境讓政府順其自然采取競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)方式。

四、混合性階段購(gòu)買(mǎi)：效率機(jī)制和合法性機(jī)制共同主導(dǎo)下的政府行為

（一）混合性階段購(gòu)買(mǎi)行為的制度環(huán)境

1.混合性階段的制度環(huán)境逐漸由效率向合法性方向轉(zhuǎn)移

隨著政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)進(jìn)程的延續(xù)，追求效率的合同購(gòu)買(mǎi)模式在局部出現(xiàn)了負(fù)效應(yīng)，主要體現(xiàn)在招投標(biāo)過(guò)程耗時(shí)長(zhǎng)，難以適用于比較急需的服務(wù)；購(gòu)買(mǎi)程序復(fù)雜，增加了交易成本；合同購(gòu)買(mǎi)后期監(jiān)督缺乏，合同履行缺乏彈性。因此，完全依靠合同購(gòu)買(mǎi)模式并不必然保證社會(huì)工作服務(wù)質(zhì)量得到很大的提高。為了彌補(bǔ)效率機(jī)制帶來(lái)的缺陷，以行政主導(dǎo)的規(guī)制手段成為政府的合理選擇。突出表現(xiàn)為政府部門(mén)以創(chuàng)新管理方式作為制度設(shè)計(jì)，通過(guò)引進(jìn)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)以提高行政效率，改善公共服務(wù)質(zhì)量。比如目前許多地方政府推行的網(wǎng)格化管理，通過(guò)引入更多的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)駐社區(qū)，以政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的形式發(fā)動(dòng)社會(huì)力量改善公共服務(wù)供給質(zhì)量。此時(shí)的制度環(huán)境增加了行政主導(dǎo)的合法性色彩，主要表現(xiàn)為追求行政管理的精細(xì)化，權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的集中化。在這樣的制度環(huán)境下，政府的社會(huì)工作服務(wù)購(gòu)買(mǎi)行為由效率逐漸向合法性轉(zhuǎn)移。

2.效率因素與合法性因素共同起作用

在混合性購(gòu)買(mǎi)模式背景下的制度環(huán)境驅(qū)使政府除了考慮效率，還要注重合法性。為了改善公共服務(wù)質(zhì)量，政府除了運(yùn)用招投標(biāo)制度，以合同外包的方式將公共服務(wù)承包給社會(huì)工作機(jī)構(gòu)之外，還要運(yùn)用自身的行政手段來(lái)規(guī)制效率機(jī)制失效的地方。因此，混合性階段政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的制度環(huán)境兼有效率與合法性雙重因素。這一制度環(huán)境產(chǎn)生了兩方面的驅(qū)動(dòng)力一方面促使政府繼續(xù)以服務(wù)質(zhì)量為工作方向，將公共服務(wù)交由社會(huì)工作機(jī)構(gòu)生產(chǎn)；另一方面推動(dòng)政府運(yùn)用行政手段，嚴(yán)格確保管理和服務(wù)的穩(wěn)定性。這兩種因素各自所占比例的大小和影響程度的強(qiáng)弱并不是固定不變的，政府購(gòu)買(mǎi)偏向效率還是偏向合法性，會(huì)隨著購(gòu)買(mǎi)的領(lǐng)域和時(shí)間變動(dòng)，來(lái)自政治層面的購(gòu)買(mǎi)政策成為重要的合法性因素之一。

（二）混合性階段購(gòu)買(mǎi)行為的組織結(jié)構(gòu)與互動(dòng)關(guān)系

1.“在場(chǎng)”的社區(qū)居委會(huì)對(duì)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的控制與監(jiān)督的強(qiáng)化

混合性階段購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)與社區(qū)居委會(huì)“在場(chǎng)—認(rèn)同”的結(jié)構(gòu)關(guān)系反映這一階段政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的特征。一般而言，地方政府在與社會(huì)工作機(jī)構(gòu)簽訂購(gòu)買(mǎi)合同后，地方政府成為公共服務(wù)的采購(gòu)方，負(fù)有監(jiān)督與控制公共服務(wù)質(zhì)量與數(shù)量的職責(zé)，這一職責(zé)一般會(huì)落實(shí)到公共服務(wù)提供“場(chǎng)域”的所在基層部門(mén)。而社區(qū)居委會(huì)“在場(chǎng)化”的地位，決定了社區(qū)居委會(huì)成為公共服務(wù)遞送的最關(guān)鍵落實(shí)者，社區(qū)居委會(huì)也就成為社會(huì)工作機(jī)構(gòu)提供服務(wù)數(shù)量與質(zhì)量的監(jiān)督者，對(duì)社會(huì)組織的影響力逐漸增大。例如，重慶市Y區(qū)在所轄11個(gè)社區(qū)試點(diǎn)向社會(huì)工作服務(wù)中心購(gòu)買(mǎi)針對(duì)老年人以及青少年的專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作服務(wù)。從購(gòu)買(mǎi)行為的行動(dòng)者來(lái)看，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的活動(dòng)場(chǎng)所設(shè)置在社區(qū)居委會(huì)，開(kāi)展公共服務(wù)活動(dòng)時(shí)資金、場(chǎng)地、人員等都需要社區(qū)居委會(huì)的授權(quán)或者同意，①重慶市YQ社會(huì)工作服務(wù)中心負(fù)責(zé)人訪談?dòng)涗洠ň幪?hào)：2014-12-02），訪談時(shí)間：2014年12月。在一定程度上，社區(qū)居委會(huì)通過(guò)資源的輸入實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)提供公共服務(wù)的管理與監(jiān)督。

2.社區(qū)居委會(huì)與社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的雙向認(rèn)同

在組織互動(dòng)方面，由于社會(huì)工作機(jī)構(gòu)和居委會(huì)的服務(wù)內(nèi)容存在部分重疊的地方，居委會(huì)通常把社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的部分服務(wù)項(xiàng)目納入自己的工作成績(jī)當(dāng)中，還會(huì)安排社會(huì)工作機(jī)構(gòu)去執(zhí)行本屬于居委會(huì)職責(zé)范圍內(nèi)的社區(qū)事務(wù)，如安排社會(huì)工作者參加社區(qū)的治安巡邏，迎接上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的檢查等?；诤戏ㄐ缘目剂?，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)只有通過(guò)服從居委會(huì)的安排，才能夠獲得居委會(huì)的認(rèn)同。政府與社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的互動(dòng)因居委會(huì)這層關(guān)系發(fā)生了變化，雖然居委會(huì)是居民自治組織，但是受街道行政化支配而在一定程度上成為“準(zhǔn)政府組織”，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在這樣的組織關(guān)系下自然無(wú)法擺脫政府的干預(yù)。通過(guò)居委會(huì)的工作任務(wù)“傳遞”，政府間接向社會(huì)工作機(jī)構(gòu)施加行政任務(wù)，在組織結(jié)構(gòu)上把社會(huì)工作機(jī)構(gòu)當(dāng)作隸屬機(jī)構(gòu)，組織互動(dòng)上傾向控制社會(huì)工作機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，此時(shí)效率機(jī)制仍發(fā)生作用，政府沒(méi)完全控制社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，仍然注重發(fā)揮社會(huì)工作的專(zhuān)業(yè)作用，解決政府做不好的服務(wù)事項(xiàng)。對(duì)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)而言，為了獲得政府的支持，增加自身合法性，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)自然隨著政府的策略的變化而變化，逐漸重視來(lái)自基層政府、社區(qū)居委會(huì)的政策意圖，部分淡化自身的專(zhuān)業(yè)服務(wù)使命，與政府的組織邊界變得模糊，雙方關(guān)系日益密切。合法性因素的增加改變了政府與社會(huì)工作機(jī)構(gòu)間的固有結(jié)構(gòu)，推動(dòng)了從效率向合法性的偏離。

（三）混合性階段購(gòu)買(mǎi)行為的操作技術(shù)

1.招投標(biāo)制度形同質(zhì)異

隨著政府購(gòu)買(mǎi)制度環(huán)境的變化，合法性因素也逐漸增加，政府購(gòu)買(mǎi)技術(shù)隨之調(diào)整。招投標(biāo)的操作發(fā)生了微妙的變化，一方面政府按照招投標(biāo)的流程來(lái)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)，另一方面在實(shí)際操作中加入人為因素以增加自身合法性。政府對(duì)招投標(biāo)的影響力除了涉及前期需求信息的收集外，還能作用于競(jìng)標(biāo)和評(píng)標(biāo)過(guò)程。按照招投標(biāo)法和政府采購(gòu)法的規(guī)定，少于三個(gè)競(jìng)標(biāo)者參加的招標(biāo)項(xiàng)目自動(dòng)流標(biāo)。為了避免流標(biāo)現(xiàn)象，政府自然鼓勵(lì)已合作的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)陪標(biāo)，各社會(huì)工作機(jī)構(gòu)輪流坐莊。評(píng)標(biāo)過(guò)程同樣有人為操控，評(píng)估審議委員會(huì)組成人員通常是項(xiàng)目所在地區(qū)和街道的代表，其在進(jìn)行項(xiàng)目介紹和投標(biāo)書(shū)評(píng)估時(shí)難免有失客觀（敬乂嘉，2011）。除此之外，在一些NGO組織不發(fā)達(dá)的地區(qū)，往往會(huì)出現(xiàn)NGO組織數(shù)量不足，無(wú)法參與競(jìng)標(biāo)的現(xiàn)象，為保證公共服務(wù)遞送的順利展開(kāi)，政府也會(huì)采取委托的購(gòu)買(mǎi)方式。社區(qū)服務(wù)中心其在創(chuàng)立初期所負(fù)責(zé)的監(jiān)督招投標(biāo)作用部分地被形式化。

2.項(xiàng)目化運(yùn)作加大了政府追求合法性的行動(dòng)空間

另外，政府還會(huì)將社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目化運(yùn)作，因此增加更大的自主安排權(quán)。為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，確保對(duì)社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目的有效掌控，政府在制定需求項(xiàng)目時(shí)會(huì)把將要實(shí)施或已經(jīng)在實(shí)施的項(xiàng)目作為招標(biāo)項(xiàng)目，通過(guò)實(shí)施各種策略，增加原有合作機(jī)構(gòu)的中標(biāo)率，排除其他組織潛在的威脅。對(duì)行政精確化和可控化的追求讓政府逐漸偏離效率導(dǎo)向的招投標(biāo)制度，但是此時(shí)政府還是以改善社會(huì)工作服務(wù)質(zhì)量為前提要求，認(rèn)為原合作組織能夠提供更好的服務(wù)，購(gòu)買(mǎi)技術(shù)上偏向原社會(huì)工作機(jī)構(gòu)。

在制度、組織和技術(shù)三個(gè)方面，效率機(jī)制逐漸隱形，合法性機(jī)制逐步顯現(xiàn)。這些策略調(diào)整導(dǎo)致的一個(gè)直接后果就是政府與社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的關(guān)系越來(lái)越密切，雙方組織邊界模糊，競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)的組織基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)受到侵蝕，效率因素成為次要考慮對(duì)象，非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)成為新制度環(huán)境下政府的合法性選擇。隨著合作的推進(jìn)，合法性因素繼續(xù)積累，政府非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)方式繼續(xù)深化發(fā)展。

五 非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)：合法性機(jī)制主導(dǎo)下的政府行為

（一）非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)的制度環(huán)境

1.績(jī)效考評(píng)的雙重壓力

隨著購(gòu)買(mǎi)過(guò)程的持續(xù)，為了確保社會(huì)工作服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的有效性，正式文件規(guī)定了完備的配套制度，從需求調(diào)研直到績(jī)效評(píng)估都有嚴(yán)格的監(jiān)督，無(wú)形之中政府受到了諸多合法性規(guī)制。但由于社區(qū)公共服務(wù)效果的評(píng)價(jià)在精細(xì)化程度方面無(wú)法準(zhǔn)確控制和監(jiān)督，導(dǎo)致了非理性績(jī)效考評(píng)的出現(xiàn)。非理性績(jī)效考評(píng)表現(xiàn)為雖然政府設(shè)定了外部評(píng)估和社會(huì)工作機(jī)構(gòu)自評(píng)兩種評(píng)估方式相結(jié)合的評(píng)估模式，詳細(xì)規(guī)定了評(píng)估流程與評(píng)估指標(biāo)，①《重慶市YB區(qū)民政局關(guān)于開(kāi)展2015年區(qū)級(jí)民辦非企業(yè)單位考核工作的通知》。但由于政府組織目標(biāo)內(nèi)生的模糊性和變動(dòng)性，合理確定政府的績(jī)效指標(biāo)并非易事，績(jī)效考評(píng)體系的設(shè)計(jì)帶有很強(qiáng)的社會(huì)建構(gòu)色彩，其指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)自身就是組織內(nèi)外環(huán)境綜合作用的產(chǎn)物（李學(xué)，2010），使得非理性績(jī)效考評(píng)更多帶有懲罰性功能，懲罰性功能實(shí)施的結(jié)果就是社會(huì)工作機(jī)構(gòu)無(wú)法持續(xù)獲得合同而退出公共服務(wù)市場(chǎng)。但事實(shí)上，這樣的結(jié)果很少出現(xiàn)。原因在于政府同樣受到績(jī)效考評(píng)的壓力，NGO組織在本地的發(fā)展是年度考核的重要內(nèi)容。②“市政府和區(qū)政府有對(duì)民政局的考核，考核內(nèi)容之一就是社會(huì)組織建設(shè)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等指標(biāo)是否達(dá)標(biāo)，所以也需要有那么一個(gè)能夠承接公共服務(wù)的社工組織”。重慶市YQ社會(huì)工作服務(wù)中心負(fù)責(zé)人訪談?dòng)涗洠ň幪?hào)：2015-11-01），訪談時(shí)間：2015年11月。在社會(huì)工作機(jī)構(gòu)退出公共服務(wù)遞送過(guò)程時(shí)，政府需要重新選擇新的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，顯然，為了規(guī)避這種懲罰性結(jié)果的出現(xiàn)，政府便沒(méi)有持續(xù)堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的行動(dòng)偏好。

2.不確定性因素加重政府風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避意識(shí)

政府與社會(huì)工作機(jī)構(gòu)簽訂購(gòu)買(mǎi)合同后，由于組織權(quán)力的責(zé)任不對(duì)等，容易導(dǎo)致政府在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中更有動(dòng)力趨利避害，也就是說(shuō)，政府更愿意購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，不愿分享權(quán)力。同時(shí)，既希望社會(huì)工作機(jī)構(gòu)不斷發(fā)展以分擔(dān)政府責(zé)任，又對(duì)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)能否順利承接服務(wù)以滿足公眾需求持懷疑態(tài)度。因此，非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)階段政府面臨的諸多制度環(huán)境壓力及各類(lèi)不確定因素容易使政府暴露于風(fēng)險(xiǎn)之下，而合法性規(guī)制進(jìn)一步加重了政府的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避意識(shí)，加上社會(huì)工作機(jī)構(gòu)公共服務(wù)效果評(píng)價(jià)的難測(cè)度性，政府在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的行為更多基于規(guī)范不確定性的考量，更傾向于遵循已有的慣習(xí)和觀念作為其行為的合理選擇。這些因素組合在一起形成新的環(huán)境壓力，影響政府的購(gòu)買(mǎi)行為。

（二）非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)行為的組織結(jié)構(gòu)與互動(dòng)關(guān)系

1.政府對(duì)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行精英吸納和組織引導(dǎo)

非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)階段，政府以精英吸納和組織引導(dǎo)等方式強(qiáng)化對(duì)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的管理。這一階段合法性機(jī)制影響了政府與社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)與互動(dòng)關(guān)系。在政府與社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)關(guān)系方面，政府更熱衷于從科層體系中選擇具有豐富管理經(jīng)驗(yàn)的管理者作為社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的核心成員。比如，由于公務(wù)員作為體制內(nèi)人員具備資源吸納與專(zhuān)業(yè)管理的優(yōu)勢(shì)，政府會(huì)通過(guò)指定公務(wù)員，以精英吸納的方式實(shí)施對(duì)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的管理。從管理效果來(lái)看，這一關(guān)鍵管理者的結(jié)構(gòu)性嵌入，在管理過(guò)程中，由于其具備一定的管理能力能夠較好地實(shí)現(xiàn)政府管理社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的政策目標(biāo)，同時(shí)還有利于社會(huì)工作機(jī)構(gòu)資源的獲得。例如上海市D區(qū)殘疾人服務(wù)社法人代表是已經(jīng)退休的前婦聯(lián)副主席。在職政府公務(wù)員和獲信任的社會(huì)人士也可能受到政府的指派。如上海市H區(qū)的陽(yáng)光彩虹社會(huì)工作事務(wù)所，其法人代表具有政府編制的人員。此外，政府還通過(guò)設(shè)置管理制度的方式來(lái)實(shí)施對(duì)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的管理，除了正式規(guī)則，還有相當(dāng)多非正式的“潛規(guī)則”成為社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的日常行為準(zhǔn)則。

2.政府與社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的雙向認(rèn)同

政府與社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的關(guān)系在競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買(mǎi)階段表現(xiàn)為基于合同基礎(chǔ)上的組織間互動(dòng)關(guān)系，在混合性階段政府通過(guò)居委會(huì)這一媒介深化了對(duì)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的行政影響，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在維持相對(duì)獨(dú)立關(guān)系的同時(shí)承擔(dān)了越來(lái)越多的行政事務(wù)。在非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)階段，政府與社會(huì)工作機(jī)構(gòu)關(guān)系更加親密化，組織結(jié)構(gòu)逐漸趨同。趨同的原因一方面是政府公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)行為形成“路徑依賴”，政府將行政事務(wù)強(qiáng)制下沉到社會(huì)工作機(jī)構(gòu)中去，通過(guò)依靠社會(huì)工作機(jī)構(gòu)來(lái)解決社會(huì)需求強(qiáng)烈的公共服務(wù)。此外社會(huì)工作機(jī)構(gòu)通過(guò)“模仿”模式，主動(dòng)向政府認(rèn)為關(guān)鍵的服務(wù)領(lǐng)域或重要服務(wù)對(duì)象提供社會(huì)工作服務(wù)，并不過(guò)多關(guān)注這些領(lǐng)域或?qū)ο笫欠裨谧约旱膶?zhuān)業(yè)范圍和能力之內(nèi)。政府和社會(huì)工作機(jī)構(gòu)雙方在結(jié)構(gòu)趨同基礎(chǔ)上產(chǎn)生雙向認(rèn)同的共識(shí)。

（三）非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)行為的操作技術(shù)

1.設(shè)置“非正式規(guī)則”

非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)意味著制度環(huán)境需要調(diào)整以適應(yīng)合法性機(jī)制的要求。在招投標(biāo)制度的具體實(shí)施環(huán)境中，政府會(huì)設(shè)置“非正式規(guī)則”以適應(yīng)新環(huán)境。

通行的做法是，政府根據(jù)現(xiàn)有合作關(guān)系提出需求項(xiàng)目，引導(dǎo)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)提高服務(wù)需求設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)這種設(shè)置非正式規(guī)則的方式，針對(duì)其他社會(huì)工作機(jī)構(gòu)逐漸形成隱性壁壘。將不能提供符合要求的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)排斥在外。各地的政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)實(shí)踐表明，在非競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買(mǎi)階段進(jìn)行服務(wù)需求調(diào)研時(shí)，政府通常只關(guān)注其下屬轄區(qū)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)發(fā)展情況和意圖。在某些情況下，政府會(huì)直接要求與其合作的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)撰寫(xiě)服務(wù)需求調(diào)研書(shū)。除此之外，政府還可能直接幫助參與競(jìng)標(biāo)的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)撰寫(xiě)投標(biāo)書(shū)（敬乂嘉，2011）。既然物質(zhì)資本和社會(huì)資本都傾向于已合作的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，其他組織只能知難而退。

2.弱化合同管理

弱化合同管理同樣也是非競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買(mǎi)階段政府常用技術(shù)手段。嚴(yán)格執(zhí)行正式合同會(huì)削弱政府與社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的關(guān)系，所以制定招投標(biāo)合同時(shí)普遍缺乏詳盡細(xì)節(jié)規(guī)定，給政府預(yù)留行為調(diào)整空間。由于具備了穩(wěn)定的合作關(guān)系，雙方制定招標(biāo)書(shū)和投標(biāo)書(shū)通常比較草率，在實(shí)施過(guò)程中一旦遇到意外便摒棄效率原則，而傾向?yàn)榱撕戏ㄐ宰裱?xí)慣和已有觀念。合同本身是作為正式制度的代表，但效率機(jī)制和合法性機(jī)制對(duì)組織行為的要求常常是相互矛盾的，此時(shí)政府就把內(nèi)部運(yùn)作和組織制度分離開(kāi)來(lái)，采納了系列規(guī)章制度卻不付諸實(shí)施，而僅是為了應(yīng)付制度環(huán)境。

政府對(duì)外采用在制度環(huán)境下“廣為接受”的做法，而不管其是否真正有效率。如上述購(gòu)買(mǎi)實(shí)踐中社區(qū)服務(wù)中心依舊在發(fā)揮作用，也依然采用招投標(biāo)制度，但其產(chǎn)生效率的根基已被侵蝕殆盡。而在政府內(nèi)部，運(yùn)作和組織規(guī)章結(jié)構(gòu)完全剝離，設(shè)置隱性進(jìn)入壁壘，干涉競(jìng)標(biāo)和評(píng)標(biāo)過(guò)程，弱化合同管理成為新的技術(shù)手段。相較于混合性階段，合法性機(jī)制下政府的行為進(jìn)一步非競(jìng)爭(zhēng)化，購(gòu)買(mǎi)雙方主體互相扎根，制度環(huán)境因素讓政府選擇了非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)。

六、結(jié) 論

本文在描述政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)行為變遷的基礎(chǔ)上，將政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)過(guò)程劃分為競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)、混合性購(gòu)買(mǎi)以及非競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買(mǎi)等三個(gè)階段。政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)在不同階段有著不同的主導(dǎo)機(jī)制作用。這種行為變遷普遍存在于許多地方政府的社會(huì)工作服務(wù)購(gòu)買(mǎi)實(shí)踐中。

在競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買(mǎi)階段政府行為的主導(dǎo)機(jī)制是效率機(jī)制。這一階段政府進(jìn)行社會(huì)公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)主要基于更有效率地緩解供需矛盾和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這一運(yùn)行環(huán)境使得政府在行為選擇上更愿意采取競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)方式。在混合性階段政府行為受到效率機(jī)制和合法性機(jī)制共同作用，購(gòu)買(mǎi)行為逐漸偏離競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)，并向非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)位移。在非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)階段政府行為受合法性機(jī)制主導(dǎo)。相較于混合性階段，政府與社會(huì)工作機(jī)構(gòu)之間關(guān)系更加密切。此時(shí)競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)行為退居次席。相較于混合性購(gòu)買(mǎi)階段，合法性機(jī)制主導(dǎo)下政府的購(gòu)買(mǎi)行為進(jìn)一步非競(jìng)爭(zhēng)化，購(gòu)買(mǎi)雙方主體互相“扎根”，并輔之以制度環(huán)境的外部壓力，使得政府主動(dòng)選擇非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)。

通過(guò)上述探討發(fā)現(xiàn)，競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)階段由效率機(jī)制主導(dǎo)，從制度、組織和技術(shù)上融入了效率原則。隨著購(gòu)買(mǎi)的持續(xù)，政府受到合法性規(guī)制的影響，購(gòu)買(mǎi)行為由遵循效率轉(zhuǎn)到規(guī)范外部不確定性。政府由競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)轉(zhuǎn)向非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)是基于外部不確定性，盡管開(kāi)始基于效率的理性選擇，但由于面臨諸多制度環(huán)境影響，政府購(gòu)買(mǎi)行為由競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)轉(zhuǎn)到非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)，主導(dǎo)機(jī)制由效率機(jī)制轉(zhuǎn)到合法性機(jī)制上來(lái)。政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)走向“非效率”并不是單純的政府領(lǐng)導(dǎo)者腐敗或?qū)ぷ猓渲泻苤匾囊稽c(diǎn)是政府在追求合法性。效率是追求理性，“非效率”同樣是基于現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性而做出的理性判斷，從效率到合法性為的是規(guī)范外部不確定性，提高穩(wěn)定性。

不管基于效率還是合法性考量，政府在購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的不同行為都是在制度環(huán)境、組織與技術(shù)要素影響下做出的理性選擇。從制度環(huán)境層面來(lái)看，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)的制度設(shè)計(jì)要科學(xué)規(guī)范化。只有科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)才能推動(dòng)政府根據(jù)環(huán)境的要求、組織屬性與所具備的技術(shù)要素制定符合自身發(fā)展需要的購(gòu)買(mǎi)規(guī)則。從組織層面來(lái)看，購(gòu)買(mǎi)行為變遷的關(guān)鍵不是政府怎樣去強(qiáng)化效率或者規(guī)避非效率，而是要厘清競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買(mǎi)階段、混合性階段與非競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買(mǎi)的邊界，確定哪些領(lǐng)域要競(jìng)爭(zhēng)，哪些領(lǐng)域適當(dāng)限制競(jìng)爭(zhēng)，以及非競(jìng)爭(zhēng)的程度要多大。一味市場(chǎng)化和競(jìng)爭(zhēng)化并不能確保公共服務(wù)領(lǐng)域的社會(huì)福利最大化。從技術(shù)角度來(lái)看，需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)條件和社會(huì)狀況的具體情況，在綜合考慮社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的數(shù)量和質(zhì)量基礎(chǔ)上，合理確定應(yīng)該充分競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)工作服務(wù)領(lǐng)域以及限制競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)工作服務(wù)領(lǐng)域，確定開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域要做好制度配套和監(jiān)管體系，保障競(jìng)爭(zhēng)充分有效。

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[7]羅觀翠、王軍芳，2008，《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的香港經(jīng)驗(yàn)和內(nèi)地發(fā)展探討》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》，第9期。

[8]呂納、張佩國(guó)，2012，《公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)中政社關(guān)系的策略性建構(gòu)》，《社會(huì)科學(xué)家》，第6期。

[9]蘇明、賈西津、孫潔、韓俊魁，2009，《以公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)推進(jìn)公共財(cái)政效率》，《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》12月22日，第四版。

[10]汪錦軍，2012，《政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)與非營(yíng)利組織的角色——基于北京、浙江兩地的問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)分析》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》第3期。

[11]王飛，2011，《從效率到合法性——臨時(shí)組織結(jié)構(gòu)變遷的內(nèi)在機(jī)制》，《公共行政評(píng)論》第4期。

[12]王名、樂(lè)園，2008，《中國(guó)民間組織參與公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的模式分析杭州》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》第4期。

[13]王浦劬、萊斯特，薩拉蒙主編，2010，《政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究：中國(guó)與全球經(jīng)驗(yàn)分析》，北京：北京大學(xué)出版社。

[14]吳月，2014，《隱性控制、組織模仿與社團(tuán)行政化——來(lái)自S機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》第3期。

[15]岳經(jīng)綸、謝菲，2013，《政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)研究》，《廣東社會(huì)科學(xué)》第6期。

[16]張海、范斌，2013，《政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)方式的影響因素與優(yōu)化路徑》，《探索》第5期。

[17]周雪光主編，2003，《組織社會(huì)學(xué)十講》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社。

[18]Jennifer Wrolch，1990，The Shadow State：Government and the Voluntary Sector in Transition，New York：The Foundation Center.

[19]Pamela S.Tolbert&Lynne G.Zucker，1983，Institutional Sources of Change in the Formal Structure of Organizations：The Diffusion of Civil Service Reform，1880-1935，Administrative Science Quarterly，28(1)。

編輯/程激清

C916

A

1672-4828(2017)01-0062-11

10.3969/j.issn.1672-4828.2017.01.007

項(xiàng)目資助：重慶市2016年度哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“群團(tuán)組織引導(dǎo)服務(wù)社會(huì)組織研究”（編號(hào)：2016WT08）。重慶市科委2016年管理與咨詢項(xiàng)目“群團(tuán)組織引導(dǎo)帶領(lǐng)社會(huì)組織發(fā)展研究”（編號(hào)：cstc2016jccxAX0082）。重慶市高等學(xué)校青年骨干教師資助計(jì)劃（[2011]65）。